W obronie ZUS, czyli o potrzebie ubezpieczeń społecznych

przez Janina Petelczyc | wtorek 24 listopada 2015 | Jesień 2015

W polskiej debacie publicznej dominuje niechęć do niemal wszystkiego, co społeczne lub państwowe. Wielu zakłada, że jest to złe, ponieważ wspólne, a to znaczy, że niczyje. Często też uważa się, że państwowe agendy źle gospodarują pieniędzmi, w przeciwieństwie do prężnych i nowoczesnych firm prywatnych. Jedną z instytucji publicznych, które spotykają się z największą falą nienawiści, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W opiniach o ZUS-ie zazwyczaj dominują stereotypy i nieprawdziwe informacje. Warto zmierzyć się z postulatami likwidacji ZUS-u, odróżnieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy z możliwościami uciekania ze składkami do innych państw.

Niechęć do ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dawna nie cieszy się dobrą sławą. CBOS regularnie przeprowadza badania na temat oceny przez Polaków różnych instytucji publicznych. Z raportów wynika, że ZUS ma nieustająco złą opinię. W marcu 2015 r. aż 59% Polaków źle oceniało tę instytucję. Gorzej w badaniach wypada tylko NFZ, którego działalność negatywnie oceniło aż 75% respondentów¹.

Panująca atmosfera polityczna i popularność neoliberalnych polityków nie przyczyniają się do zmiany wizerunku państwa i jego instytucji. Niektórzy z kandydatów na urząd Prezydenta RP w 2015 r. postulowali nawet likwidację ZUS-u. Do negatywnych ocen przyczyniają się także procedury wyboru prezesa tej instytucji, a szczególnie wypowiedzi niektórych kandydatów. Kto z nas nie widział stron internetowych w rodzaju „Owoc żywota Twojego je ZUS”? Swego czasu dużą popularnością cieszyła się grafika porównująca ZUS do Amber Gold.

Bez wątpienia ZUS zmaga się z olbrzymimi problemami finansowymi, wynikającymi przede wszystkim z procesów demograficznych i zmian na rynku pracy. Jednak polscy seniorzy wciąż mogą pozostawać znacznie bardziej pewni tego, że dostaną świadczenia emerytalne niż wielu pracowników, którzy nie wiedzą, jak długo będą jeszcze zarabiać w swoim miejscu pracy i czy nie spotka ich bezrobocie. Za wypłatą świadczeń z ZUS stoją bowiem gwarancje państwowe. Ustawa o Systemie Ubezpieczeń Społecznych z 13 października 1998 r. mówi, że wypłacalność świadczeń z ubezpieczeń społecznych gwarantowana jest przez państwo.

Niechęć do ZUS-u jest często wynikiem mylenia tej instytucji z FUS-em, czyli Funduszem Ubezpieczeń Społecznych. Warto więc już na wstępie napisać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zajmuje się gromadzeniem składek, rozliczaniem i wypłatą świadczeń. Składki te trafiają jednak do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyli FUS, który jest swoistym budżetem. I to FUS, a nie ZUS może otrzymać dotacje od państwa. Jednak dotacje te mogą być przeznaczone wyłącznie na uzupełnienie środków na wypłaty świadczeń gwarantowanych przez państwo. O różnicy między tymi dwiema instytucjami, tak często mylonymi, jeszcze niżej napiszemy.

Krótka historia ubezpieczenia społecznego w Polsce

Sama idea ubezpieczenia społecznego ma długą tradycję, choć jako instytucja państwowa, obejmująca zakresem większość obywateli, powstała dopiero w XX wieku. Wcześniej, w razie zaistnienia sytuacji niepewnej, o negatywnych konsekwencjach dla jednostki (czyli tzw. ryzyka socjalnego) najczęściej rekompensatę i zabezpieczenie gwarantowała rodzina, związki wyznaniowe lub sieci ubezpieczeń wzajemnych. Oznaczało to jednak, że bardzo wiele osób żyło i umierało w nędzy, ponieważ nie miało prawa do żadnego ubezpieczenia i zdanych było na łaskę innych. Pierwsze ubezpieczenia na masową skalę utworzono w Niemczech w latach 80. XIX wieku. Celem kanclerza Otto von Bismarcka było stłumienie nastrojów rewolucyjnych wśród robotników, dlatego przejął postulaty socjalistyczne i objął pracowników systemem ubezpieczenia inwalidzkiego, chorobowego i wypadkowego. Wówczas tylko niewielki odsetek robotników dożywał wieku emerytalnego.

Pierwsze powszechne, państwowe systemy zabezpieczenia społecznego zaczęły powstawać na początku XX wieku. W Polsce Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako instytucja państwowa i powszechna został powołany w 1934 r. na mocy rozporządzenia prezydenta Ignacego Mościckiego, które połączyło kilka odrębnych, istniejących wcześniej instytucji ubezpieczeniowych. Przyczyniło się to do zmniejszenia kosztów administracyjnych ubezpieczenia. Warto podkreślić, że w okresie dwudziestolecia międzywojennego system emerytalny był silnie zróżnicowany wewnętrznie. Oprócz oddzielnych systemów dla pracowników umysłowych i robotników istniały także systemy dla górników, funkcjonariuszy państwowych, zawodowych żołnierzy, pracowników PKP i poczty, pracowników Lasów Państwowych, samorządów terytorialnych, PKO i Banku Polskiego².

Świadczenia dla poszczególnych grup społecznych, np. pracowników umysłowych i robotników, różniły się. Składka pracownika umysłowego wynosiła 16,6% wynagrodzenia, z czego 9,3% płacił pracodawca, a 7,3% pracownik. Składka robotnika była niższa, obejmując 14,3% dochodu, z czego 8% płacił pracodawca, a 6,3% pracownik³. Robotnicy otrzymywali świadczenia przeciętnie pięć razy niższe od świadczenia pracownika umysłowego, często niepokrywające nawet najbardziej podstawowych potrzeb. Nie mieli prawa do wszystkich rodzajów rent, a wdowy i wdowcy musieli spełnić o wiele więcej warunków, żeby uzyskać renty rodzinne. Renty sieroce przyznawane były dzieciom niezależnie od płci do 18. roku życia, jeśli zmarły ubezpieczony był pracownikiem umysłowym, natomiast jeśli był robotnikiem, renta na syna przyznawana była do 17., a na córkę do 18. roku życia⁴. Nie rozwiązano kwestii braku powiązań między poszczególnymi regionami Polski i mogło się zdarzyć, że robotnik migrujący wewnątrz kraju tracił dotychczas wypracowane uprawnienia emerytalne⁵.

Stosunek władz do kwestii ubezpieczeń był zawsze odbiciem aktualnej sytuacji politycznej. Pracownicy umysłowi cieszyli się korzystniejszymi rozwiązaniami prawnymi, ponieważ była to grupa ściśle związana z istniejącym systemem rządów. Z kolei rozwiązania dla pracowników fizycznych wprowadzano najczęściej pod presją napięć społecznych. Niekorzystne dla systemu było pozostawienie poza nim rolników, którzy w kraju opartym na gospodarce chłopskiej stanowili znaczną grupę. Z publicznego systemu wyłączona była również administracja państwowa, która cechowała się stałymi posadami o wysokim wynagrodzeniu i mogła stanowić mocny trzon ubezpieczenia społecznego płacąc stałe, wysokie składki.

Do znacznych zmian w systemie zabezpieczenia społecznego doszło po II wojnie światowej. Polska wyszła z wojny nie tylko z populacją zmniejszoną o 6 milionów, ale także z rzeszą sierot i inwalidów. Do tego bardzo duży wpływ na strukturę ludności miały ogromne migracje na zachód oraz ze wsi do miast. Działalność ubezpieczeniową należało rozpocząć natychmiast, więc wznowiono ją na podstawie przepisów międzywojennych. Rozszerzono zakres podmiotowy i przedmiotowy, włączono do systemu pracowników o wyższych zarobkach, a w 1953 r. robotników rolnych. Rozpoczęto ujednolicanie uprawnień poszczególnych grup ubezpieczonych. Między 1950 a 1954 r. zniesiono odrębne systemy dla pracowników samorządów terytorialnych, banków państwowych i instytucji publicznoprawnych⁶. Pierwszy powojenny okres był więc dla systemu ubezpieczeń czasem odbudowy organizacyjnej i przyznawania dość niskich, lecz powszechnych rent gwarantujących minimum utrzymania. Zniesiono również odrębny system świadczeń dla pracowników umysłowych i robotników, uregulowano świadczenia na jednakowych zasadach dla wszystkich pracowników, a korzystniejsze świadczenia zapewniono tylko górnikom, pracownikom kolei i służbom mundurowym.

Źródła problemów

Lata 70. i 80. były dla polskiego systemu zabezpieczenia społecznego okresem częstych podwyżek świadczeń, które jednak nie nadążały za podwyżkami płac oraz za przyznawaniem świadczeń emerytalnych kolejnym grupom zawodowym. W tym czasie zakończono także proces rozszerzania ubezpieczenia emerytalnego, objęto nim bowiem twórców (1973 r.), rolników indywidualnych (1980) i duchownych (1989). System emerytalny objął prawie całą ludność czynną zawodowo. Jednocześnie na początku lat 90. próbowano zwalczać rosnące po transformacji bezrobocie poprzez przyznawanie rent i wcześniejszych emerytur.

W bardzo dużym stopniu Fundusz Ubezpieczeń Społecznych obciążyła reforma z 1999 r., wprowadzająca Otwarte Fundusze Emerytalne. System emerytalny w ramach pierwszego, bazowego filara (a więc tego, za którego obsługę odpowiada ZUS), ma charakter repartycyjny. Oznacza to, że ze składek płaconych obecnie są finansowane dzisiejsze świadczenia, a na emerytury obecnych pracowników łożyć będą kolejne pokolenia. Wraz z wprowadzeniem nowego systemu zostały znacznie okrojone składki do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych kilkunastu milionów osób – nie wynosiły już 19,52%, lecz tylko 12,22%. Pozostałe 7,3% trafiało do OFE. Oznacza to, że przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stały się mniejsze o 37,4%. Jednak w tym samym czasie nie ubyło o ponad 1/3 emerytów, którzy już pobierali świadczenia. W efekcie w FUS powstał ubytek, który trzeba było refundować z budżetu państwa. W 1999 r. było to 2,3 mld zł, ale w 2010 r. ZUS przekazał do OFE już 22,3 mld zł⁷.

Mimo częściowego cofnięcia reformy OFE w 2013 r. olbrzymie problemy Funduszu Emerytur Społecznych nadal istnieją, a sytuacja nie poprawia się z dwóch powodów. Z jednej strony Polska zmaga się z problemami demograficznymi, których skutki odczujemy za kilkanaście do kilkudziesięciu lat. Z drugiej strony bardzo niekorzystna jest sytuacja na rynku pracy. Umowy „śmieciowe” oznaczają znacznie mniejsze wpływy ze składek, co obciąża Fundusz Ubezpieczeń Społecznych dziś i będzie wiązało się z o wiele niższymi świadczeniami w przyszłości. W XXI w. weszliśmy więc z wielkimi wyzwaniami stojącymi przed systemem ubezpieczeń społecznych.

Czy rezygnacja z ZUS jest rozwiązaniem problemu?

Postulat likwidacji ZUS pojawia się bardzo często w debacie publicznej. Spójrzmy na ten problem hipotetycznie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpowiada za gromadzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne obywateli oraz dystrybucję świadczeń, m.in. emerytur, rent, zasiłków chorobowych lub macierzyńskich. Jednak dla uproszczenia, na potrzeby tego tekstu, załóżmy, że ZUS odpowiada tylko za wypłaty emerytur. Obecni ubezpieczeni często skarżą się, że płacą wysokie składki, a nic z nich nie będą mieli. Woleliby oszczędzać je we własnym zakresie. Czy jeśli zlikwidujemy instytucję ubezpieczeniową, to ta sytuacja się zmieni?

Pierwszym problemem byłoby ogromne obciążenie budżetu państwa i samych pracowników. Ktoś bowiem musiałby finansować świadczenia dla obecnych emerytów. W marcu 2014 r. emerytury pobierało prawie 5 milionów Polaków⁸. Po całkowitym zlikwidowaniu składek ich emerytury musiałoby finansować państwo. Przy optymistycznych założeniach byłoby to około 200 miliardów zł rocznie. Oznaczałoby to, że te pieniądze nie byłyby przekazywane na inne ważne społecznie cele, takie jak edukacja, ochrona zdrowia, infrastruktura itd. Drugim rozwiązaniem problemu mogłoby być przeniesienie odpowiedzialności za dzisiejszych emerytów z państwa na pracujących członków ich rodzin (na utrzymaniu państwa pozostaliby tylko ci, którzy nie mają nikogo bliskiego w wieku produkcyjnym). Wówczas okazałoby się jednak, że składka do tej pory przekazywana na ZUS bardzo często byłaby niewystarczająca. Ponadto finansować należałoby emerytury nie tylko dzisiejszych emerytów, ale wszystkich osób, które są w wieku przedemerytalnym (co najmniej 10 lat przed uzyskaniem wymaganego wieku), ponieważ w krótszym czasie nie byliby w stanie odłożyć wystarczającej kwoty.

Załóżmy jednak, że tego problemu nie ma. Czy rzeczywiście każdy byłby w stanie odłożyć sobie na przyszłą emeryturę więcej, niż odkłada w tej chwili? Badania tego nie potwierdzają. Większa część pieniędzy byłaby wydawana na bieżącą konsumpcję. Z badań CBOS przeprowadzonych w 2014 r. wynika, że aż 60% polskich gospodarstw domowych nie ma żadnych oszczędności⁹. Istnieje także silna zależność między posiadaniem oszczędności a oceną warunków materialnych gospodarstwa domowego. Wśród osób najzamożniejszych oszczędności ma 74% ankietowanych, a wśród osób oceniających swoje warunki jako skromne – tylko 10%. A to właśnie ci, których warunki finansowe są najskromniejsze, powinni odkładać najwięcej na przyszłą emeryturę. Mamy tu bowiem do czynienia z tzw. efektem św. Mateusza. Pochodzący z Biblii cytat – który mówi, że Każdemu bowiem, kto ma, będzie dodane, tak że nadmiar mieć będzie. Temu zaś, kto nie ma, zabiorą nawet to, co ma – to zasada wykorzystywana w socjologii, opisująca ubożenie osób biednych i bogacenie się bogatych. Efekt ten w przypadku zapewniania sobie dochodu na starość polega na tym, że głównymi beneficjentami, którzy byliby w stanie zaoszczędzić, są zawsze osoby o średnich i wysokich zarobkach. Tymczasem najbiedniejsi, zarabiający najmniej, nie są w stanie odłożyć pieniędzy i nie mieliby żadnego uposażenia na starość.

Nawet jednak jeśli założymy, że większość Polaków nie wyda swojej składki (nieskierowanej już do ZUS) na konsumpcję od razu, lecz przeznaczy ją na prywatne oszczędności, nie ma pewności, że będą oni w stanie uzyskać takie świadczenie, jakie gwarantowałoby im państwo. Jedną z głównych przyczyn tego stanu jest fakt, że najprawdopodobniej pieniądze byłyby inwestowane na rynkach finansowych. Tymczasem zdecydowana większość badanych deklaruje, że w ogóle się nie orientuje (44%) lub ma słabą orientację (34%) na temat możliwości korzystnego oszczędzania lub inwestowania. Zaledwie 3% określa swoją wiedzę na ten temat jako dobrą¹⁰. Zwolennik likwidacji ZUS powie: w takiej sytuacji przeprowadźmy kursy z funkcjonowania rynków finansowych. Ale tu znów pojawiłyby się dwa problemy. Po pierwsze, reforma musiałaby być opóźniona o pokolenie – bo kursy przecież odbywałyby się na etapie edukacji szkolnej. A po drugie, czy rzeczywiście wiedza o rynkach finansowych gwarantuje wysokie stopy zwrotu z oszczędności? W przypadku OFE prof. Leokadia Oręziak określała uzależnienie emerytury od rynków finansowych mianem „ruletki”. W czasie kryzysów ekonomicznych indeksy giełdowe potrafią być niższe nawet o kilkadziesiąt procent od okresów wzrostu gospodarczego.

Nawet jeśli pominiemy i ten problem, a założymy, że przeciętny Polak odłożyłby sobie wysokie świadczenie, ponieważ nie płaciłby składek do ZUS, to i tak mógłby na starość zmagać się z biedą. Powodem tej sytuacji byłby bowiem brak waloryzacji świadczeń, która teraz dokonywana jest raz w roku. W ciągu kilkudziesięciu lat życia siła nabywcza zaoszczędzonych pieniędzy mogłaby znacznie zmaleć.

Gdy ujmiemy problem z aksjologicznego punktu widzenia, należy podkreślić, że likwidacja ZUS oznaczałaby przede wszystkim odejście od podstawowej zasady solidarności, na której oparta jest umowa społeczna funkcjonująca we współczesnych państwach. Chodzi tu zarówno o solidarność międzypokoleniową, jak i o solidarność z osobami najsłabszymi na rynku pracy, czyli późniejszymi najuboższymi emerytami.

Wiele osób czytających poprzednie akapity zdało sobie zapewne sprawę, że to rodzaj hiperboli, bo likwidacja ZUS jest właściwie niemożliwa z powodów instytucjonalnych, prawnych i politycznych. Ale przecież Zakład Ubezpieczeń Społecznych niegospodarnie wydaje nasze pieniądze. Trudno myśleć w inny sposób o finansach ZUS, jeśli w jednej z najbardziej poczytnych polskich gazet ukazują się artykuły takie jak ten zatytułowany „ZUS wydał 1 278 249 000 złotych na nagrody! NIEWIARYGODNE”¹¹. Lecz gdy odkryjemy, że te ponadmiliardowe nagrody wypłacane były z funduszu płac (czyli nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i trafiały w ciągu 6 lat do wszystkich pracowników instytucji – która, przypomnijmy, zatrudnia prawie 50 000 osób, to dowiemy się, że chodziło o niecałe 400 zł na osobę.

Naród emigrantów

Ostatnio przykładem poruszającym opinię publiczną było wysłanie pracowników ZUS na szkolenia do Palermo. Nie tylko gazety, ale też politycy twierdzili, że gdy emeryci ledwo wiążą koniec z końcem, pracownicy ZUS za nasze pieniądze jadą na Sycylię. Krytycy takich działań nie dostrzegają jednak tego, że Polska jest narodem emigrantów i ponad 2 miliony naszych obywateli wyjechały już do pracy, najczęściej do innych państw Unii Europejskiej. Natomiast ZUS, zgodnie z Ustawą o Ubezpieczeniach Społecznych z 13 października 1998 r. ma ściśle określone zadania, w tym wynikający z artykułu 68 punkt 8 tej ustawy, który nakłada obowiązek popularyzacji wiedzy o ubezpieczeniach społecznych. Art. 71 tej ustawy mówi z kolei o wykonywaniu zadań wynikających z innych ustaw. Jednym z obowiązujących go aktów prawnych jest dyrektywa 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie wykonawcze 987/2009. Oprócz podstawowych zagadnień związanych z koordynacją świadczeń regulują one kwestie związane ze współpracą międzynarodową i implikują konieczność współpracy międzyinstytucjonalnej. Właśnie z tego powodu organizowane są tzw. Dni Poradnictwa w różnych krajach UE, w tym we Włoszech.

Czy Dni Poradnictwa są niepotrzebne? Skąd pracownik, który został oddelegowany do pracy w Hiszpanii na krócej niż 3 miesiące i uległ wypadkowi przy pracy, ma wiedzieć, do jakiej zwrócić się instytucji? Jakiemu systemowi emerytalnemu podlegają polscy pracownicy, którzy w Niemczech pracują jako opiekunowie niepełnosprawnych? Czy okres pracy w Niemczech będzie im się liczył do stażu pracy i kto będzie finansował ich przyszłe świadczenie? A co ma zrobić obywatel posiadający paszporty dwóch krajów, np. Polski i Niemiec, który pracował przy budowie dróg w Hiszpanii, realizowanej przez szwedzką firmę, jeśli uległ wypadkowi? Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej jest niezwykle skomplikowana i nie da się jej zawsze wyjaśnić przez Internet. Dlatego Dni Poradnictwa cieszą się dość dużą popularnością.

Natomiast tym, którzy uważają, że ZUS takie szkolenia czy konferencje organizuje za nasze składki, warto zwrócić uwagę na fakt, że ZUS, zgodnie z art. 51 ustawy o Systemie Ubezpieczeń Społecznych, jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego m.in. wypłacane są świadczenia emerytalne i rentowe. ZUS i FUS nie są tożsame. Wyjazdy pracowników ZUS są finansowane z zupełnie innych źródeł. Są to tzw. bieżące koszty działalności Zakładu, które zresztą stanowią część planu finansowego budżetu państwa.

Lepiej w innym państwie?

Bardzo popularne jest twierdzenie, że w krajach zachodnich za o wiele niższe składki można otrzymać w przyszłości znacznie wyższą emeryturę. Jest faktem, że obecnie średnia emerytura w krajach zachodnioeuropejskich jest wyższa niż średnia emerytura w Polsce. Wynika to jednak najczęściej ze znacznie wyższych składek opłacanych przez członków tamtych systemów oraz wyższych kosztów życia.

Najpopularniejsze jest porównywanie do Wielkiej Brytanii. Jakiś czas temu prominentny polski polityk zasugerował, że składka osoby samozatrudnionej w Wielkiej Brytanii wynosi 50 zł, a świadczenia są znacznie wyższe od polskich¹². Sytuacja jednak nie do końca tak wygląda, a żeby zrozumieć, jak jest naprawdę, warto przyjrzeć się systemowi emerytalnemu osób samozatrudnionych w Wielkiej Brytanii.

Po pierwsze – jeśli ktoś chce być objęty brytyjskim systemem zabezpieczenia społecznego, musi wykonywać działalność na terenie Wielkiej Brytanii. Jest to uregulowane przepisami koordynacyjnymi, o których wspomniano wyżej (Dyrektywa 883/2004). Zgodnie z zasadą lex loci laboris (miejsca wykonywania pracy), zawartą w art. 11 ust. 3 dyrektywy o ubezpieczeniu, właściwe jest ustawodawstwo państwa, w którym praca najemna lub praca na własny rachunek jest wykonywana. Jeśli ktoś wykonuje pracę w dwóch państwach członkowskich, to podlega ustawodawstwu tego państwa, w którym mieszka i pracuje. Oznacza to, że nie można uciec od polskiego systemu zabezpieczenia społecznego inaczej, niż zakładając działalność gospodarczą wyłącznie w innym państwie (w tym przypadku w Wielkiej Brytanii) lub po prostu zamieszkując tam, jeśli działalność prowadzi się i w Polsce, i w Wielkiej Brytanii. Składki na tzw. emeryturę państwową rzeczywiście nie są wysokie i osoba samozatrudniona płaci od kwietnia 2015 r. 2,8 funta tygodniowo. Należy jednak dodać, że na koniec roku, po przekroczeniu określonej kwoty dochodu, osoba samozatrudniona musi opłacić dodatkową składkę w wysokości 9% od tego dochodu. Obecnie jest to od 8060 do 42385 funtów w skali roku. Powyżej tej kwoty opłaca się składkę w wysokości 2%. A zatem w przypadku wyższego dochodu składka nie wynosi już 11,2 funtów miesięcznie.

Ponadto składka ta gwarantuje wyłącznie tzw. bazową emeryturę państwową, która wynosi obecnie maksymalnie 115,95 funtów tygodniowo. Dla porównania: minimalna pensja w Wielkiej Brytanii (liczona godzinowo) wynosi 6,5 funta za godzinę, co średnio daje osobie pracującej na cały etat ponad 1000 funtów miesięcznie¹³. Obecnie, po osiągnięciu wieku emerytalnego, prawo do emerytury w pełnej wysokości ma osoba, która bez przerwy pracowała i opłacała składki przez 30 lat¹⁴. Warunkiem zaliczenia okresu samozatrudnienia do okresu składkowego jest wykazanie dochodu w odpowiedniej wysokości. Reforma emerytalna wprowadzana w 2015 r. wydłuży okres składkowy wymagany do uzyskania pełnego świadczenia do 35 lat¹⁵. W przypadku krótszego okresu składkowego (nie może on być jednak niższy niż 10 lat) świadczenie jest proporcjonalnie obniżane.

Większość Brytyjczyków ma dodatkowe ubezpieczenie (najczęściej są to pracownicze programy emerytalne), ponieważ bazowa emerytura państwowa jest świadczeniem niewysokim jak na warunki brytyjskie. Jeśli jednak emeryt postanowi na stare lata wrócić do Polski, to świadczenie transferowane z Anglii może mu zapewnić w miarę godną starość. Powstaje jednak pytanie, czy za kilkadziesiąt lat różnice w wartości nabywczej naszych pieniędzy będą wciąż tak duże i czy uda się pracować przez 35 lat bez przerwy, aby uzyskać maksymalny wymiar świadczenia.

Skoro tak dobrze, to dlaczego tak źle?

Mimo próby sprostowania nie do końca sprawiedliwych opinii dotyczących funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy zauważyć, że jego sytuacja nie jest dobra. Ze składek ubezpieczonych nie da się sfinansować obecnych świadczeń i państwo co roku zmuszone jest dopłacać z budżetu do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyczyn takiej sytuacji jest kilka. Po pierwsze – przemiany demograficzne. System oparty na zasadzie repartycji (zwanej też pay-as-you-go) będzie się sam finansował tylko w sytuacji, gdy każde kolejne pokolenie będzie liczniejsze od poprzedniego. Przypomnijmy, że aby tak było, współczynnik dzietności (a więc średnia liczba dzieci przypadających na kobietę w wieku 15–49 lat) powinien wynosić 2,14. Tymczasem w Polsce w 2013 r. wynosił on jedynie 1,29¹⁶. Nie jest to zresztą wyłącznie problem Polski, bo dla całej Unii Europejskiej współczynnik ten wynosi 1,55, a żaden kraj nie osiągnął tzw. prostej zastępowalności pokoleń. Najbliżej do tego poziomu mają Irlandia (1,96), Francja (1,99) i Szwecja (1,89). Sytuację demograficzną obecnie utrudnia także emigracja osób w wieku produkcyjnym. Oznacza ona dla naszego kraju, że ponad 2 miliony osób pracują i opłacają składki w zagranicznych systemach zabezpieczenia emerytalnego oraz że najprawdopodobniej, jeśli zdecydują się na dziecko, to już za granicą (co potwierdza m.in. dość wysoki współczynnik dzietności wśród polskich kobiet na Wyspach Brytyjskich, który wynosi aż 2,13)¹⁷.

Drugim czynnikiem znacznie uszczuplającym dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest polski rynek pracy. Zarobki w Polsce są statystycznie dość niskie. Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Głównego Urzędu Statystycznego w Polsce około 12% osób zatrudnionych na umowy o pracę (brak jest danych dotyczących wymiaru zatrudnienia) zarabia pensję minimalną lub niższą (w przypadku niepełnego etatu). Innym problemem jest fakt, że rośnie odsetek osób wykonujących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Obecnie jest to 1,4 mln osób, czyli 13% wszystkich pracujących. Bezrobocie, częste przerwy w pracy (wynikające z sytuacji na rynku pracy lub potrzeby opieki np. nad członkiem rodziny) czy szara strefa dodatkowo uszczuplają wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zmniejszają przyszłe świadczenia, ponieważ od czasów reformy z 1999 r. system emerytalny funkcjonuje na zasadzie zdefiniowanej składki. Oznacza to, że wysokość emerytury uzależniona jest od kwoty składek wpłaconych przez ubezpieczonego. To stawia w trudniejszej sytuacji tych, którzy zarabiają mniej i mają częste przerwy w pracy. Jednak i w tym wypadku nie można mieć pretensji do ZUS. Zakład nie prowadzi bowiem własnej polityki finansowej i nie może samodzielnie ustalać wysokości składek lub świadczeń, sposobu ich pobierania, progów dochodowych itp. Politykę w tym zakresie kształtuje ustawodawca, a więc koncepcje zmian należy przedstawiać członkom parlamentu, a nie obwiniać tę instytucję.

Potrzeba ubezpieczeń społecznych

Ubezpieczenie społeczne, które zawiera element przymusu (obowiązek przynależności do systemu i opłacania składek) służy nam wszystkim. Nie ma osoby, która byłaby wiecznie zdrowa czy wiecznie młoda i zdolna do pracy. Gdybyśmy mieli przenieść odpowiedzialność za różne ryzyka na prywatne osoby, to przeważająca większość mogłaby nie być w stanie zapewnić sobie bytu w przypadku trudnej życiowej sytuacji. Ubezpieczenia społeczne są wciąż dość młodą dziedziną, w powszechnej skali krajowej istnieją od około stu lat. Rezygnacja z ubezpieczenia społecznego byłaby cywilizacyjnym krokiem wstecz. Warto zauważyć, że na świecie wciąż wiele osób nie ma żadnego zabezpieczenia i musi się indywidualnie zmagać z wieloma problemami. W 2014 r., dwa lata po przyjęciu zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 202 dotyczącego podstaw ochrony socjalnej, wydano raport na temat ochrony socjalnej na świecie pt. „World Social Protection Report 2014/15. Building economic recovery, inclusive development and social justice”.¹⁸ W raporcie podkreśla się, że choć prawo do ochrony socjalnej jest uznawane za fundamentalne prawo człowieka, to wciąż nie jest ono realizowane w pełni. Obecnie tylko 27% populacji świata ma dostęp do kompleksowego systemu zabezpieczenia społecznego, podczas gdy w przypadku pozostałych 73% zabezpieczone są tylko niektóre ryzyka socjalne lub nie ma żadnej ochrony¹⁹. Zdaniem autorów raportu brak dostępu do pełnej ochrony socjalnej powoduje największą przeszkodę w budowaniu wzrostu gospodarczego i społecznego.

Brak ochrony socjalnej lub jej niewystarczający poziom łączą się z wysokim i trwałym ubóstwem oraz niepewnością gospodarczą, rosnącymi nierównościami, brakiem inwestycji w kapitał ludzki, a w konsekwencji ze słabym popytem w okresie spowolnionego wzrostu. O tym wszystkim należy pamiętać w dyskusjach na temat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Modyfikacje i reformy są potrzebne większości instytucji, które muszą dostosowywać się do zmieniających się warunków. Warto jednak, aby dyskusja na ten temat była merytoryczna, zwłaszcza że jest to jedna z niewielu instytucji, która ma wpływ na nas wszystkich.

Przypisy:

1. CBOS, Komunikat nr 42/2015, Oceny Instytucji Publicznych, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2015/K_042_15.PDF, dostęp: 3 czerwca 2015.
2. M. Piątkowski, Ubezpieczenia emerytalne [w:] Cz. Jackowiak (red.), Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce, Wrocław 1991, s. 145.
3. W. Muszalski, Ubezpieczenia społeczne. Podręcznik akademicki, Warszawa 2004, s. 57.
4. M. Piątkowski, op. cit., s. 149.
5. Z. Landau, Podstawowe kierunki rozwoju ubezpieczeń społecznych [w:] Cz. Jackowiak (red.), op. cit., s. 39.
6. H. Pławucka, Świadczenia emerytalne i rentowe [w:] Cz. Jackowiak (red.), op. cit., ss. 367–373.
7. Więcej o problemach, które zrodziły się wraz z wprowadzeniem OFE, pisze L. Oręziak, OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce, Warszawa 2014.
8. Dokładnie 4 944,2 tys., dane za: Struktura wysokości emerytur i rent wypłaconych przez ZUS po waloryzacji w marcu 2014 r., ZUS, Departament Ubezpieczeń Społecznych, Warszawa 2014.
9. Polacy o swoich długach i oszczędnościach, CBOS, kwiecień 2014.
10. Polak na rynku finansowym, CBOS, listopad 2012.
11. http://www.se.pl/wiadomosci/polska/zus-wydal-1–278–249–000-zl-na-nagrody_361136.html, dostęp: 23 czerwca 2015.
12. Czy składka do ZUS może wynosić 50 zł? http://gowin.salon24.pl/556038,czy-skladka-do-zus-moze-wynosic-50-zl, dostęp: 23 czerwca 2015.
13. National Minimum Wage rates, https://www.gov.uk/national-minimum-wage-rates, data pobrania: 7 lipca 2015.
14. The basic State Pension, https://www.gov.uk/state-pension/eligibility, dostęp: 25 czerwca 2015.
15. What the new state pension means for you, http://www.ageuk.org.uk/money-matters/pensions/what-the-new-state-pension-reforms-mean-for-you/new-state-pensions-changes-explained/, dostęp: 25 czerwca 2015.
16. Eurostat, Total fertility rate, http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdde220&plugin=1, dostęp: 25 czerwca 2015.
17. Is the Fertility of Polish Women Higher in the UK than in Poland?, http://www.openpop.org/?p=761, dostęp: 25 czerwca 2015. Należy jednak zwrócić uwagę, że wysoki współczynnik dzietności wynika z wielu powodów – nie tylko z wyższych świadczeń, ale często także z przesuwania decyzji o dziecku w okresie przedemigracyjnym.
18. World Social Protection Report 2014/15. Building economic recovery, inclusive development and social justice, ILO, Geneva 2014.
19. Ibidem.

Porozmawiajmy po norwesku

przez Janina Petelczyc | czwartek 31 października 2013 | Jesień 2013

Z punktu widzenia polityki społecznej i ekonomicznej można uznać Norwegię za kraj sukcesu. Czy prawdą jest, że swój dobrobyt zawdzięcza ona złożom ropy i bogactwu, dzięki któremu może budować państwo socjalne? A może jest odwrotnie: to polityka prospołeczna sprawiła, że dochody z ropy służą poprawie doli ogółu społeczeństwa, nie zaś zyskom wąskich elit?

Norwegia należy do najbogatszych państw świata. Według raportu magazynu „Forbes” z pierwszego kwartału 2012 r., opartego na danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Norwegia jest czwartym najbogatszym państwem świata, w którym dochód na osobę w analizowanym okresie wynosił 51 959 dolarów. Jest też krajem, w którym dochód rozkłada się bardzo równomiernie pomiędzy wszystkich obywateli. Wskaźnik Nierówności Społecznej (zwany też indeksem Giniego) określa rozkład dochodów w społeczeństwie. Im większa jest jego wartość, w tym większym stopniu społeczeństwo dotknięte jest nierównościami. Gdyby był równy 0, oznaczałoby to, że wszyscy osiągają dokładnie te same dochody. Wskaźnik ten należy w Norwegii do najniższych na świecie i w 2011 r. wynosił 0,25¹.

Wśród państw świata Norwegia zawsze pozytywnie wyróżnia się w poszczególnych rankingach i statystykach dotyczących spraw społecznych. Od dłuższego czasu zajmuje pierwszą pozycję w rankingu HDI – Wskaźnika Rozwoju Społecznego. Odnosi się on nie tylko do PKB, ale także bierze pod uwagę średnią oczekiwaną długość życia oraz poziom edukacji. Jego wartość waha się między 0 a 1, przy czym im bliżej 1, tym lepsza jakość życia mieszkańców kraju. Według najnowszego raportu w 2012 r. HDI w Norwegii wynosiło 0,955. Polska, która znajduje się wśród pierwszych 42. państw uważanych za wysoko rozwinięte, osiągnęła wskaźnik HDI na poziomie 0,821, co plasuje ją na 39. pozycji². Norwegia dobrze poradziła sobie z kryzysem: spadek PKB do -1,6% odnotowano w 2009 r., ale już w 2012 r. nastąpił wzrost 3,1%, a na r. 2013 szacuje się wzrost ok. 1,7%³.

Obywatele Norwegii zadecydowali już dwukrotnie (referenda w 1972 i w 1994 r.) o nieprzystępowaniu do Unii Europejskiej. Jednak standardy polityki społecznej w Norwegii są często znacznie wyższe niż minima wyznaczane przez Unię. Ponadto Norwegia, która nie jest płatnikiem UE, udziela bezzwrotnej pomocy zagranicznej nowym członkom Wspólnoty w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (czyli tzw. funduszów norweskich i EOG). Polska w drugiej edycji programu, w latach 2009–2014, otrzyma w sumie 578,1 mln euro⁴. Norwegia jest też państwem udzielającym bardzo wysokiej pomocy rozwojowej państwom znajdującym się poza UE. I choć kraje rozwinięte wydały w 2012 r. o 4% mniej pieniędzy na pomoc rozwojową niż rok wcześniej, to Norwegia należy do państw, w których wydatki te w tym czasie wzrosły. Wśród państw, które korzystają z norweskiej dwustronnej pomocy rozwojowej w największym stopniu, należy wymienić m.in. Brazylię, Tanzanię, Afganistan i Sudan⁵.

Czy tylko ropa?

Wielu komentatorów twierdzi, że sukces Norwegii był możliwy dzięki posiadaniu przez nią złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, które zapewniły państwu dostatek. Nie ulega wątpliwości, że swoje bogactwo kraj w dużej mierze zawdzięcza właśnie temu. Należy jednak zwrócić uwagę na dwa ważne fakty. Po pierwsze budowę państwa dobrobytu rozpoczęto w Norwegii jeszcze w latach 40., gdy nikomu nie śniło się, że kraj szybko wzbogaci się na surowcach odkrytych 30 lat później.

Po drugie zyski z eksploatacji surowców są przeznaczane na bardzo konkretne cele. Ogromne złoża ropy naftowej i gazu ziemnego odkryto na terenie Morza Północnego na przełomie lat 60. i 70. Kraj stał się ich najpotężniejszym eksporterem po Arabii Saudyjskiej i Rosji. W latach 80. rząd zadecydował, że dochody te nie będą trafiały bezpośrednio na rynek, lecz zostaną złożone w specjalnym funduszu inwestycyjnym, tzw. funduszu naftowym. Ma on być zabezpieczeniem finansowym dla przyszłych pokoleń, szczególnie wtedy, gdy złoża ropy się wyczerpią. Fundusz utworzono w czerwcu 1990 r. Za kontrolę i zarządzanie funduszem odpowiedzialne były dwie niezależne od siebie instytucje: Ministerstwo Finansów i Narodowy Bank Norwegii. Jednak z biegiem lat, gdy pieniądze zgromadzone w funduszu stawały się coraz większe, często zdarzało się, że partie polityczne chciały po nie sięgać, aby finansować bieżące cele. Nie zgadzając się na większe wydatki, rząd w 2006 r. zmienił Fundusz Naftowy (Petroleumsfond) na Fundusz Emerytalny (Pensjonsfond)⁶. Celem funduszu jest ułatwienie rządowi oszczędzania pieniędzy na rosnące wydatki systemów emerytalnych oraz wsparcie długoterminowych inwestycji dochodów naftowych. Strategia inwestycyjna funduszu opracowana została przez norweskie Ministerstwo Finansów: 60% inwestuje się w akcje, 35–40% w obligacje oraz 5% w nieruchomości⁷.

Norwegia jest państwem, które reprezentuje tzw. model socjaldemokratyczny polityki społecznej. Najogólniej rzecz ujmując, niewidzialna ręka rynku zastępowana jest w nim przez widzialną rękę państwa. Zakłada się, że każdy ma prawo do życia na godnym poziomie, niezależnie od zdarzeń losowych oraz możliwości, które oferuje wolny rynek. W Norwegii mamy zatem powszechne i bezpłatne systemy edukacji, ochrony zdrowia (choć wymagany bywa wkład własny pacjenta) i innych usług publicznych. Przykładowo bardzo korzystna jest sytuacja młodych rodziców. Dobrze rozwinięta jest sieć przedszkoli i żłobków, a dzieci w wieku 1 do 5 lat mają ustawowo zagwarantowane prawo do miejsca w przedszkolu. Przedszkola są w znacznej części dotowane przez państwo. Jeśli rodzice decydują się na nieposyłanie dziecka do przedszkola, mają prawo do dodatkowego zasiłku opiekuńczego – 5000 koron między 13. a 18. miesiącem życia oraz około 3000 koron pomiędzy 19. a 23. miesiącem życia dziecka. Przedszkola i żłobki to jednak nie wszystko. Dostępne są korzystne rozwiązania w dziedzinie urlopu rodzicielskiego. W Norwegii już dawno wypracowano partnerski model. Nie istnieje tzw. urlop „macierzyński”, a wyłącznie „rodzicielski” (foreldrepermisjon). Rodzice mają prawo wyboru jednego z dwóch rodzajów urlopu rodzicielskiego:

47-tygodniowego – wówczas płatny jest w 100%. Jeżeli urodzi się więcej niż jedno dziecko, jest wydłużany o 5 tygodni;

57-tygodniowego, płatnego w 80%. Jeżeli urodzi się więcej niż jedno dziecko, można wydłużyć go o 7 tygodni.

Tylko 9 tygodni z tego urlopu należy wyłącznie do matki (trzy tygodnie przed i sześć tygodni od razu po porodzie). Pozostałe 26 tygodni (lub 36 w przypadku wybrania dłuższego) urlopu można podzielić wedle uznania pomiędzy obydwoje rodziców. Ostatnie 12 tygodni zarezerwowane jest tylko dla ojca. Urlopy można łączyć z pracą w niepełnym wymiarze czasu. Między innymi dzięki tym rozwiązaniom współczynnik dzietności w Norwegii należy do najwyższych w Unii Europejskiej. Średnio na kobietę w wieku 15–49 lat przypada w tym kraju 1,88 dzieci, podczas gdy np. w Polsce – 1,3, a w UE 1,57⁸. Tym, co pozwala na utrzymanie takiego modelu, jest dialog społeczny.

Droga do dialogu

Historia dialogu społecznego w Norwegii sięga jeszcze XIX wieku i rozpoczęła się od konsultacji dotyczących kwestii pracowniczej. Związki zawodowe zaczęły powstawać w Norwegii pod koniec XIX wieku: najstarszy związek – rzemieślników – w 1870, związek robotników niewykwalifikowanych – w 1898. Pierwsza konfederacja związkowa LO (Landsorganisasjonen i Norge) została utworzona 1 kwietnia 1899 r. Nie był to jednak czas bezpieczny dla zrzeszających się pracowników. W wielu krajach Europy, takich jak Francja, Niemcy czy Wielka Brytania, istnienie związków zawodowych było zakazane. W Norwegii nigdy takiego prawa nie było, jednak wstąpienie do związków zawodowych często stanowiło powód zwalniania z pracy. Rok po powstaniu LO, w 1900 r., powstała pierwsza konfederacja pracodawców – NHO. Powstanie tej organizacji było w pewnej mierze legitymizacją istnienia związków zawodowych.

Już na początku XX wieku dialog społeczny przyczyniał się do kształtowania stosunków pracy. Układy zbiorowe zawsze wyprzedzały standardy wprowadzane przez prawo państwowe. W sektorze publicznym układy obejmują wszystkich pracowników, a w prywatnym – tych w uzwiązkowionych zakładach pracy. Obecnie objęcie układami zbiorowymi w Norwegii wynosi 100% w sektorze publicznym i 58% w prywatnym. Ogólny wskaźnik objęcia układami wynosi 70%⁹.

Tabela 1. Kształtowanie się czasu pracy w układach zbiorowych pracy i prawie pracy w Norwegii

Źródło: www.unio.no

Doświadczenia związane z II wojną światową wytworzyły silne poczucie solidarności, a związki zawodowe wspólnie z organizacjami pracodawców i Partią Pracy zaangażowały się w odbudowę kraju. Wszyscy nastawieni byli na produktywność i zyski, ale także na wzajemne korzyści. Pracownicy przyczyniając się do wzrostu gospodarczego, także mieli z tego wzrostu korzystać, otrzymując podwyżki oraz coraz lepsze prawa i warunki pracy. Wraz z rozwojem demokracji przemysłowej w latach 60. i 70. zaczęły powstawać rady pracowników, ich reprezentacje w zarządach i zespołach ds. bezpieczeństwa. Obecnie reprezentanci ds. BHP wybierani są na dwuletnie kadencje. Mają obowiązek chronić interesy pracowników w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Ich zadaniem jest ocena ryzyka, informowanie o nim pracodawców oraz pomoc w jego usuwaniu. Mogą zatrzymać niebezpieczną pracę lub zamknąć budynek, w którym się odbywa, nie ubiegając się o opinię eksperta. Pracodawca może natomiast zwrócić się do Inspekcji Pracy. Reprezentanci ds. Bezpieczeństwa mogą interweniować również w przypadku, gdy nie wypłaca się pensji lub są one nieadekwatne do przepracowanych godzin. W każdym przedsiębiorstwie, w którym pracuje ponad 50 osób, lub w takich, gdzie zatrudnionych jest od 20 do 50 ludzi, ale domaga się tego związek zawodowy – powstają tzw. komitety środowiska pracy. Zasiadają w nich w równej liczbie przedstawiciele pracowników i pracodawców, a ich przewodnictwo jest naprzemienne. Ich obowiązkiem jest badanie warunków pracy i sporządzanie raportów. Komitet taki zajmuje się także m.in. zapobieganiem konfliktom oraz przeprowadzaniem corocznych sondaży satysfakcji pracowników i pracodawców¹⁰.

Podstawową cechą dialogu społecznego, która gwarantuje zadowalające rezultaty, jest udział wszystkich zainteresowanych stron w konsultacjach. Norwegia to państwo, w którym negocjacje zbiorowe mają ogromne znaczenie w kształtowaniu zarówno stosunków pracy, jak i innych dziedzin ludzkiego życia, np. polityki miejskiej, inwestowania, spraw akademickich itp. Ważne jest podkreślenie, że w Norwegii prowadzi się dialog społeczny nie tylko w związku z kwestiami pracowniczymi, ale także w innych sferach, takich jak np. działania szkół, uniwersytetów, budowa lokalnych dróg czy inne inwestycje. Z jednej strony przyczynia się to do większego zadowolenia, zarówno z warunków pracy, jak i życia, z drugiej jednak czasami opóźnia ważne decyzje, ponieważ do konsensusu dochodzi się nawet latami. I tak dzięki dialogowi społecznemu udało się w okręgu Buskerud połączyć dwie uczelnie w jedną, natomiast od kilkunastu lat nie można zbudować drogi w okręgu Aust-Agder. W pierwszym przypadku powołano komisję, w skład której wchodziły nie tylko władze uczelni, ale także reprezentanci studentów i doktorantów oraz członkowie związków zawodowych i inni pracownicy uczelni. Podczas obrad udało się wypracować konsensus, dzięki któremu nie zwolniono nikogo, a udało się osiągnąć zamierzony cel. W drugim przypadku jednak ilość stanowisk w przypadku tworzenia drogi – i próba dojścia do zgody wszystkich stron – uniemożliwia podjęcie konkretnej decyzji, byłaby ona bowiem zawsze wbrew opiniom którejś ze stron.

Dialog w pracy

Należy podkreślić, że oprócz układów zbiorowych istnieje krajowe prawo pracy, które wyznacza minimalne standardy (układy mogą te standardy wyłącznie podwyższać). Pierwsze ogólne prawo pracy powstało już w 1892 r. Była to ustawa o nadzorze nad pracą w fabrykach. W 1915 r. uchwalono ustawę o ochronie zatrudnienia w zakładach przemysłowych. Obecnie obowiązującym aktem prawnym jest ustawa o środowisku pracy z 1977 r.¹¹ Zawiera ona regulacje dotyczące ochrony pracownika, zawarcia i rozwiązania umowy o pracę, nieobecności, czasu pracy, ochrony przed dyskryminacją oraz przepisów BHP.

Dziś, dzięki ponad stuletniej tradycji dialogu społecznego w Norwegii, mamy tu do czynienia z uniwersalną polityką społeczną (na rzecz wszystkich) i dużym sektorem publicznym. Kraj charakteryzuje się także wysoką stopą zatrudnienia – zarówno kobiet, jak i mężczyzn. W 2011 r., według danych Eurostatu, pracowało 77,1% mężczyzn i aż 73,4% kobiet w wieku produkcyjnym. Dla porównania średnia 27 państw Unii Europejskiej wynosiła wówczas 70,1% dla mężczyzn i tylko 58,5% dla kobiet, a w Polsce 66,3% i 53,1%¹². Norwegia charakteryzuje się także bardzo niską stopą bezrobocia – w 2012 roku wynosiło ono 3,2% (średnia UE – 27 wynosiła aż 10,5%, a bezrobocie w Polsce 10,1%)¹³, a także wysoką mobilnością społeczną. Niewielkie są także różnice w płacach.

Norwegia to także kraj silnych partnerów społecznych, w którym system negocjacji płacowych jest centralnie skoordynowany oraz można mówić o bliskiej współpracy między rządem a organizacjami pracodawców i związkami zawodowymi¹⁴. Do związków należy ponad półtora miliona osób (przy czym dane te zawierają także niepracujących studentów i emerytów) przy 2,3 mln pracowników ogółem. Oznacza to, że poziom uzwiązkowienia wynosi ponad 50%¹⁵. W chwili obecnej w Norwegii funkcjonują cztery konfederacje związkowe. Największą jest LO, obejmująca wszystkie sektory gospodarki. Związki zrzeszone w LO to ponad 850 tys. osób. Drugą organizacją pracowników jest Unio, z ok. 300 tys. zrzeszonych. Warto podkreślić, że wśród związków zawodowych w Unio zrzeszeni są, obok profesji takich jak pracownicy edukacji (Utdanningsforbundet), pielęgniarki (Norsk Sykepleierforbund) czy policjanci (Politiets Fellesforbund), także m.in. duchowni (Presteforeningen), diakoni (Det Norske Diakonforbund) i naukowcy (Forskerforbundet). Trzecią centralą związkową w Norwegii jest YS, posiadająca prawie 220 tys. członków, zrzeszająca pracowników zarówno publicznego, jak i prywatnego sektora. Najmniejszą konfederacją jest Akademikerne, w której zrzeszają się pracownicy z wyższym wykształceniem. Obecnie jest to ok. 150 tys. osób. Należy też wspomnieć, że w Norwegii ok. 8% związkowców (czyli ok. 120 tys.) nie należy do żadnej konfederacji¹⁶.

Przynależność do organizacji pracodawców jest jeszcze wyższa i w 2008 r. wynosiła 71%. Należy zauważyć, że poziom uzwiązkowienia jest w miarę stały, a poziom przynależności do organizacji pracodawców w ostatnich latach wzrasta, zwłaszcza w przypadku największych z nich. Czołową federacją pracodawców jest NHO, która negocjuje układy zbiorowe na poziomie centralnym oraz branżowym¹⁷. Oprócz tego funkcjonują federacje pracowników: Norweskiego Handlu i Usług oraz Norweskie Stowarzyszenie Władz Lokalnych i Regionalnych (KS).

Negocjacje zbiorowe odbywają sie w ramach przejrzystej, hierarchicznej struktury. Można wymienić trzy poziomy: krajowy, branżowy i zakładowy (patrz tabela 2).

Tabela 2. Poziomy negocjacji zbiorowych w Norwegii, opracowanie własne na podstawie: P. Ostrowski, Życie i praca po norwesku, część pierwsza: związki zawodowe, „Związkowiec” nr 3/2013

Układy renegocjowane są co dwa lata, lecz kwestie dotyczące płac – co roku. Jeśli nie uzyska się porozumienia, oznacza to, że rozwiązania z poprzedniego układu pozostają w mocy. Akcje protestacyjne, w tym strajki, mogą odbywać się wyłącznie w czasie negocjacji, aby wywrzeć presję. Po zawarciu nowej umowy strajki są zakazane – taką zasadę ustalono w 1935 r.

Choć większość spraw rozstrzygana jest bez udziału sądów, to jeśli spory zbiorowe zaistnieją, rozpatrywane są w pierwszej i ostatniej instancji przez sądy pracy. W skład takich sądów wchodzą nie tylko sędziowie zawodowi (dwóch), ale także po dwóch sędziów wyznaczonych przez związki zawodowe i organizacje pracodawców oraz jeden sędzia zawodowy, np. emerytowany sędzia sądu najwyższego. Gwarantuje to większą niezależność i bezstronność sądów. Dłuższe sprawy rozwiązywane są do 6 miesięcy. W razie strajku sprawy rozpatrywane są w trybie natychmiastowym.

Jak rozmawiać po norwesku?

Dialog społeczny w Norwegii opiera się na bardzo konkretnych wartościach i zasadach. Jest to przede wszystkim kraj, w którym przyjmuje się, że społeczeństwo powinno bazować na sprawiedliwej i egalitarnej dystrybucji dochodów i innych aktywów. Równość jest jedną z najważniejszych wartości, na której budowane są zbiorowe porozumienia.

Chęć współdecydowania jest nieodłączną cechą większości Norwegów. Tłumaczy się to tym, że jest to kraj młody, który całkowicie niezależnie istnieje dopiero od 1905 r. Do dziś w mentalności mieszkańców tkwią hasła typu „Samodecydowanie – tak!”. Ponadto, mimo silnych procesów urbanizacji i industrializacji, Norwegowie pozostali związani z peryferiami i władzą lokalną, na co wpływ ma także geografia kraju. Dużą wagę przykłada się do niezależności – decyzja o nieprzystępowaniu do Unii Europejskiej jest tego przykładem. Stawia się na równe, powszechne prawa, dostęp do władz i realny wpływ na decyzje. W Norwegii bycie np. menedżerem to nie przywilej, lecz trudne zadanie. Zarządzanie opiera się bowiem na wielu konsultacjach i niewielkiej kontroli.

Podchodząc do negocjacji z Norwegami, należy pamiętać, że cenią oni tzw. wartości miękkie, jak konsensus, kooperacja, empatia. Rywalizacja i walka o zwycięstwo nie jest premiowana ani doceniana. Widać to nawet w norweskich miastach – wielu ludzi jest zamożnych, ale nie ma bogactwa na pokaz, większość domów wygląda bardzo podobnie. Ponadto ceni się solidarność i zdolność współpracy. Podstawą tych wartości jest oczywiście duże wzajemne zaufanie.

Czy norweski jest za trudny?

W czerwcu 2013 r. gościł w Polsce Joseph Stiglitz, amerykański ekonomista, laureat Nagrody im. Nobla w dziedzinie ekonomii. Jego zdaniem najlepszym sposobem na zapewnienie dalszego rozwoju Polski byłoby przyjęcie modelu skandynawskiego, co – jak powiedział – pomogłoby nie tylko ograniczyć nierówności społeczne, które w Polsce są relatywnie wysokie w porównaniu z innymi krajami europejskimi, ale pomogłoby również na szybszy rozwój. Zwiększenie zaangażowania kobiet na ryku pracy oraz zapewnienie biednym ludziom odpowiedniej edukacji, wzmocniłoby siłę roboczą. Jeśli istniałaby odpowiednia opieka społeczna, ludzie byliby gotowi do podejmowania większego ryzyka i chętniej decydowaliby się na przedsięwzięcia biznesowe, co zwiększałoby przedsiębiorczość¹⁸. Dlaczego więc nie wziąć przykładu z Norwegii?

Przypisy:

1. The rise of income inequality amongst rich countries, http://www.inequalitywatch.eu/spip.php?article58&lang=en, data pobrania: 30 czerwca 2013 r.
2. K. Malik (red.), Human Development Report 2013, New York 2013, s. 16
3. Euromonitor International, Norway, http://www.euromonitor.com/norway/country-factfile, data pobrania: 30 czerwca 2013 r.
4. Fundusze Norweskie i EOG 2009–2014, https://www.eog.gov.pl/o_programie/informacje_ogolne/strony/default.aspx, data pobrania: 1 lipca 2013 r.
5. 5Współpraca na rzecz rozwoju, http://www.ssb.no/a/english/minifakta/pl/main_15.html.utf8, data pobrania: 1 lipca 2013 r.
6. Norwegia, http://www.norweski.net/norwegia.html, data pobrania: 1 lipca 2013 r.
7. The Management of the Government Pension Fund in 2012, Norwegian Ministry of Finance, Meld. St. 27 (2012–2013) Report to the Storting (white paper), p. 16.
8. G. Uścińska, J. Petelczyc. P. Roicka, Analiza ustawodawstwa pracy i zabezpieczenia społecznego z zakresu łączenia obowiązków zawodowych z rodzinnymi w wybranych państwach europejskich, Rekomendacje dla Polski, Ekspertyza opracowana na potrzeby Zespołu ekspertów ds. wypracowania rekomendacji w zakresie polityki rodzinnej przy Kancelarii Prezydenta RP, Warszawa, marzec 2013 r.
9. P. Ostrowski, Życie i praca po norwesku, część druga: negocjacje zbiorowe, „Związkowiec” nr 4/2013, s. 7.
10. P. Ostrowski, Życie i praca po norwesku, część trzecia: Przedstawicielstwo na poziomie zakładu pracy, „Związkowiec” nr 5/2013, s. 12.
11. P. Ostrowski, op. cit., s. 6.
12. Eurostat, Employment statistics, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Employment_statistics, data pobrania: 4 lipca 2013 r.
13. Eurostat, Unemployment statistics, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Unemployment_statistics, data pobrania: 4 lipca 2013 r.
14. J. Kubisa, op. cit., s. 16.
15. P. Ostrowski, op. cit., s. 5.
16. Ibid., s 6.
17. J. Kubisa, op. cit., s. 27.
18. Joseph Stiglitz: dla rozwoju Polski dobry model skandynawski, PAP, http://www.pb.pl/3196771,2399,polska-powinna-nasladowac-skandynawie, data pobrania: 4 lipca 2013 r.