Neokolonializm czy konwergencja?

przez Jakub Bartak | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Kwestie niekorzystnego charakteru integracji Polski z Unią Europejską, problemu podmiotowości państwa czy geopolitycznych uwarunkowań rozwoju zaczynają nareszcie być znaczącym tematem w debacie publicznej. Pojawiają się w niej wątki narodowości kapitału, unikania opodatkowania i powiązań biznesowo-politycznych. Tematy te wydają się nierozłącznie związane z ekonomią, jednak – co zaskakujące – ekonomia oferuje niewiele teoretycznych wyjaśnień dotyczących neokolonialnych zależności w XXI wieku.

Owszem, istnieją analizy empiryczne, krytykowana jest „terapia szokowa”, omawiane są przypadki prywatyzacji i przejęć polskich przedsiębiorstw kończące się szybkim ogłoszeniem upadłości, pojawiają się coraz rozsądniejsze głosy na temat konieczności ponownego uprzemysłowienia państwa oraz prowadzenia polityki przemysłowej ingerującej w procesy rynkowe. Brakuje jednak odwołania do teorii ekonomii, która wyjaśniałaby zachodzące procesy i uzasadniała postulowane zadania – do takiej teorii, która wyjaśnia, w jakich warunkach siły rządzące kapitałem sprzyjają rozwojowi, a kiedy prowadzą do prymitywizacji produkcji. Jedni kurczowo bronią doktryny wolnego handlu, nie dostrzegając zagrożeń z nim związanych, inni natomiast nie potrafią wytłumaczyć korzyści pojawiających się dzięki otwarciu gospodarki.

Teorię, która umożliwia zrozumienie i rzetelną analizę procesów wynikających z integracji gospodarczej, przedstawia Erik S. Reinert, założyciel The Other Canon Foundation – ośrodka naukowego zajmującego się propagowaniem istniejącej od wieków, lecz wypartej z głównego nurtu, ekonomii opartej na renesansowym rozumieniu świata¹. W perspektywie „ekonomii innego kanonu” poziom rozwoju uzależniony jest od rodzaju dominującej produkcji, która przesądza, czy w ramach obowiązującego paradygmatu technologicznego dany kraj może spodziewać się wzrostu czy stagnacji, oraz czy liberalizacja handlu przyniesie konwergencję (rozumianą jako zmniejszenie różnic między krajami w poziomie rozwoju gospodarczego), czy może dalsze pogłębianie nierówności rozwojowych. Swoje teoretyczne rozważania Reinert opiera na prawach malejących lub rosnących przychodów marginalnych, czyli prawach wyjaśniających zmiany produktywności w poszczególnych sektorach (będzie o nich mowa później). Wnioski z teorii są stosunkowo proste i przejrzyste – jeżeli państwo posiada przewagę komparatywną (polegającą na korzystnym stosunku kosztów produkcji danego dobra do kosztów produkcji innych dóbr) w sektorach produkcji z rosnącymi przychodami marginalnymi, wtedy integracja z globalną gospodarką lub strukturami ponadnarodowymi się opłaca. Jeżeli jednak przewaga ta dotyczy sektorów z malejącymi przychodami marginalnymi, wówczas otwarcie gospodarki powoduje spadek produkcji per capita. Czynnikiem, który ogranicza tę zależność, jest umiejętność absorpcji odpowiedniego kapitału z bogatszego państwa. W ekonomii neoklasycznej kapitał traktowany jest jednakowo – inwestycje zagraniczne w sektor górniczy, w handel detaliczny czy w nowe technologie, o ile mają taką samą wartość rynkową, traktowane są jako takie same. W perspektywie teorii nierównego rozwoju Reinerta to właśnie rodzaj kapitału i rodzaj produkcji są najważniejsze.

Przychody marginalne a wolny handel

Według Reinerta podstawowym błędem ekonomii głównego nurtu jest oparcie jej na modelach ekonomicznych, przy jednoczesnym „zapominaniu” o założeniach, które leżą u ich podstaw. W ten sposób prawdziwe stwierdzenie „gdy założymy, że nie ma grawitacji, pozostawione w powietrzu jajko nie spadnie na ziemię”, zamienia się w fałszywe: „pozostawione w powietrzu jajko nie spadnie na ziemię”. Modelem, na którym opierają się współczesne stosunki handlowe, a którego poprawność w całości zasadza się na jego „zapomnianych” założeniach, jest model przewag komparatywnych autorstwa Davida Ricardo.

Zgodnie z tym modelem w warunkach wolnego handlu kraje specjalizują się w dziedzinach, w których mają przewagę komparatywną. Specjalizacja ta prowadzi do lepszej alokacji zasobów i powoduje, że wszystkie integrujące się państwa osiągają korzyści. Koncepcja ta jest prawdziwa niestety tylko przy założeniu stałych przychodów marginalnych, których istnienie leży z kolei w sprzeczności z podstawowym i znanym każdemu ekonomiście prawem malejących przychodów marginalnych. Mówi ono, że gdy zwiększany jest nakład czynników produkcji przy stałym nakładzie innego czynnika, to kolejne wzrosty produkcji są coraz mniejsze. Mówiąc obrazowo – gdy w rolnictwie zwiększa się zatrudnienie przy stałej ilości ziemi, to przyrosty żywności są coraz mniejsze, aż potencjalnie zatrudnienie kolejnych pracowników nie spowoduje wzrostu produkcji. Tym samym produkcja na osobę jest coraz mniejsza. W podobny sposób wytłumaczyć można spadki przeciętnych plonów uzyskiwanych w rolnictwie w wyniku zwiększania areałów upraw: początkowe wysokie plony wynikają z wykorzystania najlepszej dostępnej ziemi, ale wraz ze zwiększaniem areałów zagospodarowywane są gleby coraz gorszej jakości, które zaniżają plony przeciętne. Podobnie w przypadku sektora wydobywczego – przy niewielkiej produkcji wydobywane są te zasoby, które są najłatwiej dostępne, ale przy próbach zwiększania wydobycia trzeba sięgać do coraz to głębiej położonych i trudniej dostępnych złóż.

Problem malejących przychodów marginalnych od zawsze towarzyszy ludzkości, która również od zawsze próbuje od niego uciekać. Biblijna historia Abrahama i Lota, którzy rozwiązali swoje problemy przez prowadzenie plemienia Lota do Jordanii, a plemienia Abrahama do Kanaanu, jest przykładem takiej próby². Plemiona koczownicze radzą sobie poprzez zasiedlanie niewykorzystanych jeszcze terenów, w podobny sposób z malejącymi przychodami radzili sobie także Europejczycy w czasie wielkich migracji do Australii i Ameryki Północnej. Oczywiście, migracje rozwiązują problem dopóki istnieje wolny zasób „ziemi obiecanej”, którą można zasiedlić.

Innym, bardziej skomplikowanym sposobem na przezwyciężenie prawa malejących przychodów jest postęp technologiczny. Umożliwia on takie zastosowanie ograniczonych zasobów, że przychody marginalne są rosnące – zatrudnienie każdej dodatkowej osoby w danej branży skutkuje coraz to większymi przyrostami produkcji, a także wzrostem produkcji na osobę. Problem jednak w tym, że postęp technologiczny nie następuje – wbrew upraszczającym modelom reprezentatywnej firmy – dla wszystkich sektorów w tym samym czasie³. W rzeczywistości postęp technologiczny w jednych dziedzinach nie występuje przez stulecia, a w innych z kolei przełom dokonuje się w ciągu kilku lat. Jego tempo jest czasami bardzo różne nawet dla jednego rodzaju działalności – przykładem może być znów rolnictwo, w którym pracochłonne metody zbiorów owoców miękkich czy warzyw nie zmieniły się znacznie od wieków, ale zmechanizowane metody zbiorów zbóż pozwoliły na produkcję na wielką skalę przy znikomym zatrudnieniu. Choć nie można wykluczyć, że również zbiory malin czy strzyżenie mogą być zmechanizowane, to liczenie na postęp technologiczny w tych dziedzinach jest naiwne i ryzykowne.

Z nierównomiernego postępu technologicznego wysnuć można prosty wniosek – niektóre aktywności gospodarcze charakteryzują się dużymi możliwościami wzrostu produktywności, inne natomiast są praktycznie skazane na utknięcie w ślepej uliczce rozwoju. Możliwe zatem jest zobrazowanie w tabeli produkcji „wysokiej jakości” i produkcji „niskiej jakości”⁴ (patrz niżej).

Co z tych fundamentalnych praw wynika dla handlu międzynarodowego i koncepcji przewag komparatywnych Ricardo? Otóż to, że specjalizacja jest opłacalna wyłącznie w tych dziedzinach, które podlegają prawu rosnących przychodów, a więc tam, gdzie zgodnie z dominującym paradygmatem technologicznym, następuje postęp. Państwa, które posiadają przewagę komparatywną w produkcji bananów, bawełny czy w przemyśle wydobywczym, w warunkach wolnego handlu będą zwiększały zatrudnienie właśnie w tych obszarach, skazując się na coraz to mniejsze przychody marginalne, a co za tym idzie – na mniejszą produkcję per capita. Kraje, które posiadają przewagę w zaawansowanej produkcji przemysłowej, będą w warunkach wolnego handlu przenosić zatrudnienie do technicznie zaawansowanych sektorów i w wyniku działania prawa rosnących przychodów produkcja per capita będzie tam rosła. W bogatszym kraju kosztowej konkurencji nie będą wytrzymywać prymitywne sektory, natomiast w kraju biedniejszym sektory relatywnie najbardziej zaawansowane będą upadały jako pierwsze (tzw. efekt Vanka-Reinerta)⁵. Końcowy efekt wolnego handlu w takich warunkach jest oczywisty – wygranym jest państwo bogatsze, przegranym państwo biedniejsze. Mechanizm ten najpełniej i najwidoczniej objawiał się w przypadku kolonii.

Oczywiście, kluczowym elementem analizy, który determinuje podział kosztów i korzyści z integracji gospodarczej, jest, obok przepływu dóbr i usług, możliwość alokacji kapitału. Teoretycznie bowiem nawet wysoko zaawansowane sektory z dużą innowacyjnością i z wysokimi płacami mogłyby w warunkach integracji przenosić się do biednych krajów (choćby w poszukiwaniu niższych kosztów pracy). Jak zwykle jednak, znaczenie mają szczególnie te czynniki, których ujęcie w modelach ekonomii neoklasycznej jest bardzo trudne – a więc wszystko to co, Abramowicz nazwał „zdolnością społeczną” do absorpcji kapitału. Chodzi o system lokalnych instytucji, bodźców inwestycyjnych, poziom wykształcenia, istnienie lokalnego przemysłu i poziom jego rozwoju.

Według Reinerta lekceważenie tej „zdolności społecznej” i upraszczające postrzeganie kapitału jako klucza do wzrostu prowadzi do udzielania pożyczek biednym państwom, których struktura produkcyjna (przemysłowa) nie jest zdolna do przyjęcia ich z zyskiem. Odsetki od tych pożyczek bardzo często będą większe niż stopa zwrotu z podjętych inwestycji […] a jedynymi, którzy zyskają, będą ci, którzy udzielili pożyczki […]. Podobnie w przypadku ludzi: inwestycje w kapitał ludzki są podejmowane bez odpowiedniej zmiany w strukturze produkcji, która zgłasza popyt na zdobywane umiejętności. W rezultacie edukacja może wpływać tylko na promowanie emigracji⁶.

W kierunku neokolonializmu czy konwergencji?

Opisany mechanizm powoduje, że integracja gospodarcza polegająca na minimalizacji roli państwa oraz pełnej liberalizacji handlu nie przynosi oczekiwanych efektów (przynajmniej z punktu widzenia państwa „doganiającego”). Nie każda integracja jednak musi kończyć się takimi konsekwencjami. Po pierwsze, inaczej będzie, gdy integrują się państwa o podobnym poziomie rozwoju. Po drugie, w przypadku integracji asymetrycznej istnieją możliwe do zrealizowania scenariusze, które przynoszą wymierne korzyści wszystkim integrującym się podmiotom⁷.

Dla analizy integracji w ramach Unii Europejskiej, ale także globalnej integracji w ramach umów dwstronnych znacznie ciekawsza jest ta druga problematyka.

Integracja neokolonialna oparta jest na opisanym wcześniej mechanizmie, w którym na skutek liberalizacji handlu występuje efekt Reinerta-Vaneka, a kraj kolonizowany specjalizuje się w „byciu biednym”. Oznacza to dostarczanie surowców naturalnych (przy dodatkowym obciążeniu w postaci dewastacji środowiska) lub pracochłonną aktywność o „niskiej jakości”. Ten pierwszy przypadek szczególnie rzuca się w oczy w krajach afrykańskich, gdzie mówi się o „przekleństwie zasobów”. Drugi natomiast można zaobserwować w krajach Ameryki Łacińskiej, a także w peryferyjnych państwach Unii Europejskiej, w tym w Polsce.

Istotną rolę w przypadku integracji neokolonialnej odgrywa w analizie Reinerta obowiązujący trend technologiczny wywołany rewolucją w telekomunikacji i transporcie. Rewolucja ICT umożliwiła produkcję modułową, gdzie wyprodukowanie jednego dobra czy usługi jest dzielone na fragmenty, których część charakteryzuje się rosnącymi, a część malejącymi przychodami. Na przykład produkcja samochodu może się składać z dwóch płaszczyzn. Pierwsza to centrum badawczo-rozwojowe i projektowe, które instytucjonalnie zakorzenione jest w kraju wysoko rozwiniętym i które przynosi wysoką wartość dodaną. Druga to pracochłonny i przynoszący niską wartość dodaną montaż gotowych komponentów, który odbywa się w kraju z niskimi kosztami pracy. W ten sposób możliwe jest przesuwanie elementów produkcji o niskiej jakości do biedniejszych krajów, bez jednoczesnego rezygnowania z tych elementów, które charakteryzują się wysoką innowacyjnością i dużymi pozytywnymi efektami zewnętrznymi. Dlatego właśnie kraje Europy Środkowo-Wschodniej stały się centrami outsourcingowymi dla zachodnich firm. Co prawda, centra te pozwoliły na wystąpienie wielu innowacji procesowych i na wzrost produktywności pracowników, jednak, zdaniem Reinerta, nie spełniają one kryterium aktywności „wysokiej jakości” – nie generują popytu na badania naukowo-techniczne, nie tworzą innowacji produktowych ani pozytywnych efektów zewnętrznych wynikających z procesów uczenia się. Innymi słowy, rozwój w tych sektorach ma swoją ślepą uliczkę. Mimo pewnych nadziei pokładanych w dalszym rozwoju tych usług, które często obejmują coraz bardziej skomplikowane procesy, jak np. business intelligence, obsługa kadrowa czy finansowa, to właśnie w sektorze usług specjalizacja narażona jest na niski wzrost produktywności⁸.

Taka diagnoza zgodna jest ze statystykami innowacyjności, a także z danymi o bardzo niskich nakładach na badania i rozwój, przede wszystkim sektora prywatnego, wynoszących w Polsce 39 euro na osobę wobec prawie 1000 w Szwecji, 682 w Niemczech, 465 we Francji czy 71 w Chinach i w Rosji (dane Eurostatu za 2013 rok, dla Chin i Rosji za 2012). Należy dodać, że w Polsce w latach 2011–2013 nakłady te prawie się podwoiły, głównie dzięki działalności Narodowego Centrum Badania i Rozwoju. Można stąd wnioskować, że przedsiębiorstwa działające w Polsce zgłaszają niski popyt na wysokie technologie. Mała liczba patentów i wdrożeń naukowo-technicznych również wynika z niedopasowania potrzeb przedsiębiorstw do badań podejmowanych przez sektor publiczny.

Na podstawie przykładu Polski oraz innych państw Europy Środkowo-Wschodniej można postawić pewną diagnozę ogólną. Kraje te wybrały ścieżkę rozwoju technologicznego opartą na zasobach zagranicznych, co umożliwiło szybki napływ kapitału, schumpeterowską twórczą destrukcję, polegającą na błyskawicznej zmianie sposobów produkcji, zmianę sposobów zarządzania, widoczny postęp technologiczny. Jednocześnie taka ścieżka rozwoju niesie ze sobą szereg pułapek i zagrożeń. Oparcie rozwoju na zasobach zagranicznych w oczywisty sposób zmienia strukturę własności, a ta, pomimo dogmatów o transnarodowości kapitału, wciąż ma znaczenie. Po pierwsze, większość międzynarodowych firm swoją najważniejszą działalność prowadzi w krajach macierzystych. Po drugie, zyski z zagranicznych placówek tych firm, co oczywiste, wysyłane są do krajów pochodzenia. Po trzecie wreszcie, w wyniku różnych zmian w światowej gospodarce (np. kryzysów, ale także nowych możliwości lokalizacji kapitału), produkcja w krajach macierzystych zamykana jest w ostateczności, a tym samym możliwość ucieczki zagranicznego kapitału jest znacznie wyższa niż kapitału krajowego. Wszystkie te czynniki prowadzą rozwój oparty na gwałtownym otwarciu na rynki zagraniczne nie do twórczej destrukcji, ale do destrukcji z niską dozą kreatywności albo, jak chce G. Kołodko, do „szoku bez terapii” zamiast terapii szokowej. Na łamach „Nowej Konfederacji” J. Żyżyński wykazuje, że z tytułu niekorzystnej narodowości kapitału 4–5 proc. PKB rocznie zostaje wytransferowane z Polski w postaci dochodów z inwestycji. Nic nie wskazuje na to, że w przyszłości może być lepiej. B. Radziejewski w tym samym czasopiśmie stwierdza: te horrendalne sumy są niczym innym jak, że pozwolę sobie na pewną innowację pojęciową, rentą neokolonialną. Skutkiem grabieżczej prywatyzacji, przypominającej jako żywo łupienie indiańskich „miast ze złota” przez europejskich konkwistadorów, w trakcie której najlepsze polskie firmy sprzedano za bezcen lub łaskawie pozwolono zniszczyć w nierównej konkurencji. W efekcie mamy sytuację, w której właścicielami 83 proc. największych „naszych” spółek są obcokrajowcy (dane na 2011)⁹.

Taka sytuacja rodzi niewątpliwie problemy natury makroekonomicznej. Zyski transferowane za granicę nie „pracują” w polskiej gospodarce, nie powodują dalszych inwestycji i konsumpcji, nie generują popytu na badania i rozwój. Inwestycje lokowane w krajach peryferyjnych (o ile nie są wyłącznie wrogim przejęciem istniejących przedsiębiorstw) unowocześniają procesy produkcji, tworzą miejsca pracy, często o wyższych standardach niż przedsiębiorstwa krajowe, lecz nie tworzą podstaw do tworzenia własnych technologii, będąc w istocie produkcją „niskiej jakości” w typologii Reinerta.

Teoretycznie możliwa jest inna ścieżka integracji, polegająca na sekwencyjnym postępie technologicznym. Zgodnie z modelem Akamatsu integracja przynosząca korzyści wszystkim podmiotom jest możliwa, gdy relatywnie biedniejsze państwo posiada możliwości przyjęcia technologii, która w państwie bogatym staje się już przestarzała wskutek szybkiego postępu. Ta „przestarzała” technologia ma jednak cechy produkcji „dobrej jakości”, a przemysł zgłasza zapotrzebowanie na nowe technologie i tworzy efekty zewnętrzne umożliwiające rozwój innowacyjności. W warunkach wysokiej dynamiki również dla państw biedniejszych pojawiają się możliwości czerpania korzyści z handlu. Kluczową strategią państwa doganiającego jest selektywna polityka handlowa oraz stymulowanie rozwoju lokalnego przemysłu i innowacji. Głównym wyzwaniem jest zatem taka polityka, która umożliwia transfer technologii bez jednoczesnej dezindustrializacji.

Łatwo się domyślić, że polityka taka jest delikatną sprawą: pełna liberalizacja rynków powoduje szkodliwą (z punktu widzenia biedniejszego kraju) konkurencję, której bez pomocy państwa nie wytrzymują rodzime sektory. Z drugiej strony, polityka zamknięcia gospodarki utrudnia napływ technologii, uniemożliwia wytworzenie lokalnego popytu na zaawansowane produkty, może także spotkać się z odwetową polityką ograniczania handlu. Co więcej, pomoc publiczna może prowadzić do zmniejszenia bodźców do restrukturyzacji przedsiębiorstw. Zagrożenia z jednej i z drugiej strony są poważne, a umiejętność ich ograniczenia determinuje tempo rozwoju. Model sekwencyjnego postępu technologicznego, mimo że opiera się na integracji gospodarczej, jest w istocie modelem opartym na własnych zasobach, które wykorzystywane mają być do nabywania większych zdolności produkcyjnych, w tym do zakupów nowych technologii i energii. Co istotne i często pomijane w krytyce tego modelu, handel międzynarodowy uznawany jest tu za niezwykle istotny czynnik rozwoju państwa doganiającego. Jednocześnie, jak to ujął Ha-Joon Chang, handel jest po prostu zbyt ważny dla rozwoju ekonomicznego, aby był pozostawiony ekonomistom wolnorynkowym¹⁰.

Wymiana międzynarodowa, gdy rozumiana jako środek, a nie cel sam w sobie, jest bowiem sposobem na osiągnięcie efektów skali, na rozwinięcie produkcji z rosnącymi przychodami marginalnymi. Sztandarowym przykładem jest tu Korea Południowa, która rozwinęła się poprzez handel, ale nie poprzez wolny handel. Z eksportera produktów tanich i nisko zaawansowanych technologicznie, w wyniku połączenia selektywnej polityki handlowej i wsparcia dla „raczkujących przemysłów”, stała się jednym z większych eksporterów produktów zaawansowanych. Jej przykład pokazuje, że przedsiębiorstwa w krajach rozwijających się potrzebują czasowej i stopniowo zmniejszającej się ochrony przed firmami zagranicznymi, aby mogły rozwinąć zdolność do konkurowania.

Jak widać na historycznych przykładach, rozważna polityka przemysłowa jest możliwa. Stanowiła ona klucz do dynamicznego rozwoju państw Azji Wschodniej, a także do sukcesu Stanów Zjednoczonych w XIX wieku, które, wbrew zaleceniom ekonomistów brytyjskich, oparły swoją strategię rozwoju na industrializacji i sloganie róbmy to, co Anglicy zrobili, nie róbmy tego, co Anglicy mówią nam, abyśmy robili sugeruje, że kraje drugiego i trzeciego świata powinny robić to, co Stany Zjednoczone, zamiast tego, co Stany Zjednoczone mówią, aby robić¹¹.

Nieprzydatne, a często wręcz szkodliwe zalecenia ekonomistów ze szkoły chicagowskiej nie są, zdaniem Reinerta, przypadkowe, spełniają bowiem rolę ideologicznego uzasadniania hegemonii gospodarczej USA. Teza, jakoby ekonomia pisana była na zamówienie lidera gospodarczego, nie jest nowa, podnoszona była m.in. już przez niemieckiego ekonomistę F. Lista, według którego gdy ktoś osiągnie szczyt wielkości, wykopuje drabinę, po której się wspiął, aby uniemożliwić innym wspinanie się za nim¹². W tym ujęciu, po uprzemysłowieniu kraju i wyjściu na pozycję lidera, naturalną strategią jest stworzenie systemu utrudniającego industrializację innym, i tym samym umocnienie własnej pozycji hegemonicznej. Cel ten zostaje osiągnięty w warunkach wolnego handlu między nierównymi partnerami, poprzez działanie efektu Vanka-Reinerta, przy braku polityki przemysłowej wspierającej lokalnych producentów.

Na koniec warto przypomnieć, że konieczność równomiernego rozwoju gospodarczego, szczególnie w ramach silnie zintegrowanych instytucji takich jak np. Unia Europejska, wynika nie tylko z interesu krajów peryferyjnych, ale także państw centrum. Integracja typu neokolonialnego prowadzi w warunkach niskiego wzrostu gospodarczego do silnej presji na obniżanie standardu życia również w bogatszych krajach, które nie są w stanie zagospodarować nadwyżki siły roboczej powstającej w wyniku przenoszenia produkcji „niskiej jakości” do peryferii. Co więcej, w warunkach nierównego rozwoju pojawiają się coraz poważniejsze problemy ze stabilnością grupy, w szczególności strefy euro, czy problemy wynikające z kulturowych i gospodarczych konsekwencji migracji na ogromną skalę. Integracja oparta na tworzeniu przewag komparatywnych w sektorach o rosnących przychodach marginalnych przynosi natomiast korzyści wszystkim integrującym się krajom.

Przypisy:

1. O takiej ekonomii pisał K. Mroczkowski na łamach „Nowego Obywatela” nr 57; tekst dostępny w internecie: https://obywatel3.macmas.pl/2012/10/12/ekonomia-optymizmu/
2. E. S. Reinert, Diminishing Returns and Economic Sustainability; The Dilemma of Resource-based Economies under a Free Trade Regime [w:] S. Hansen, J. Hesselberg, H. Hveem (red.), „International Trade Regulation, National Development Strategies and the Enviromnent: Towards Sustainable Development?”, Oslo 1996.
3. E. S. Reinert, The role of technology in the creation of rich and poor nations: Underdevelopment in a Schumpeterian system [w:] Derek H. Aldcroft, Ross Catterall (red.), „Rich Nations – Poor Nations. The Long Run Perspective”, Elgar Publishing 1996.
4. E. S. Reinert, How rich countries got rich… and why poor countries stay poor, Constable London 2007.
5. E. S. Reinert, Diminishing Returns and…, op. cit.
6. E. Reinert, Development and social goals: Balancing Aid and development to prevent „welfare colonialism” [w:] „UN Department of Economic and Social Affairs”, 2005.
7. E. S. Reinert, r. Kattel, Failed and Asymmetrical Integration: Eastern Europe and the Non-financial Origins of the European Crisis, „Working Papers in Technology Governance and Economic Dynamics”, nr 49, 2013.
8. E. S. Reinert, Primitivization of the EU periphery: The loss of relevant knowledge, „Informationen zur Raumentwicklung”, nr 1, 2013.
9. Wypowiedzi dostępne pod adresem: http://www.nowakonfederacja.pl/internetowy-miesiecznik-idei-nr-2–532014–5-listopada-2-grudnia-cena-0-zl/
10. H.-J. Chang, Bad Samaritans: The myth of free trade and the secret history of capitalism, Bloomsbury Publishing USA 2007.
11. E. S. Reinert, How rich countries…, op. cit.
12. Cytat za: M. Lind, Do As we Say, Not As We Did, „JPRI Critique” t. IX nr 6.

Druga transformacja

przez Krzysztof Mroczkowski | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

„Jak mądrze wykorzystać kolejną dekadę?” – odpowiedzi na takie pytanie od pewnego czasu poszukują eksperci i komentatorzy. Już nie tylko urzędnicy administracji rządowej, ale również instytucje prywatne starają się pokazać swój wkład w projektowanie „drugiej transformacji”. Efekty tych wysiłków są podobne – rekomendowane jest trzymanie kciuków za podniesienie efektywności sektorów „odstających” od unijnej średniej, co ma pozwolić uniknąć „pułapki średniego dochodu” (zwalniającego tempa wzrostu) i wkroczyć na upragniony poziom „gospodarki opartej na wiedzy”. Wspomniane pytanie stawiane jest w oderwaniu od szerszego kontekstu społecznego i znacznie ważniejszych pytań przewodnich: jakie są ponadczasowe reguły rozwoju społeczno-gospodarczego i jakie zasady panują dzisiaj w globalnych relacjach gospodarczych. Zastanawiamy się nad przyprawami, nie wiedząc nawet, co się gotuje i w jakim naczyniu, a wręcz tego, czy zasiądziemy przy stole, czy też będziemy przystawką.

Jak wygląda świat w 2015 roku? Przede wszystkim w dalszym ciągu utrzymują się znaczne różnice w poziomach rozwoju między krajami rozwiniętymi a zapóźnionymi, z grupą gospodarek „wschodzących” gdzieś pomiędzy. Choć ustalony globalny podział pracy podlega fluktuacjom, to porównując chwilę obecną ze stanem rzeczy sprzed półwiecza, widzimy, że podobieństwa dominują nad zmianami. W ogromnej większości kraje ówcześnie najbardziej zaawansowane są takimi nadal, zaś państwa biedne z zapałem wspinają się jak po drabince obrotowej, aby przy wielkim wysiłku znaleźć się dokładnie w tym samym miejscu, co wcześniej.

Działając racjonalnie w swoim interesie, kraje bogatsze stosują wybiórczy protekcjonizm, bardzo wyrafinowany, związany m.in. z kontrolą nad prawami własności intelektualnej i zarządzaniem łańcuchami wartości poszczególnych produktów, tak, by najbardziej dochodowe części procesu tworzenia produktu były pod kontrolą „centrum”. Tymczasem, zgodnie z książkowymi regułami z zachodnich podręczników, kraje biedniejsze stosują się do teorii korzyści komparatywnych Davida Ricardo. Zgodnie z nią kraje powinny inwestować w te branże, w których już osiągają względne korzyści, nie zawracając sobie głowy zmianami strukturalnymi. Innymi słowy, kraje rozwinięte powinny wykorzystywać przewagi komparatywne produkując sprzęt precyzyjny i mikroczipy, zaś kraje takie jak Polska powinny wykorzystywać swoje przewagi – sprzedając ziemniaki.

Globalne przesunięcia

Hegemonia świata Zachodu, w tym również zachodniego kapitału, zmierza ku końcowi. W ubiegłym roku, przy wielkim zaskoczeniu świata finansów, okazało się, że na liście dziesięciu największych korporacji świata połowa, w tym trzy największe, pochodzi z Chin (są to banki ICBC, CCB, ABC i BoC oraz spółka naftowa Petro China). Co więcej, współpraca między krajami niebędącymi dotychczas częścią euroatlantyckiego centrum nabiera ram instytucjonalnych o rosnącym globalnym znaczeniu – choćby w postaci Banku Rozwojowego BRICS, który powstał w ubiegłym roku jako fundusz wspierania rozwoju krajów mniej zamożnych. Wiele mówi się również o powstaniu azjatyckiego banku inwestycyjnego AIIB, z przewodnią rolą Chin, do którego akces zgłosiło wiele państw europejskich, m.in. Wielka Brytania i Polska. Światowa mapa wpływów podlega znaczącym modyfikacjom. Czy to oznacza, że – wbrew wspomnianym zaleceniom Ricarda – globalizacja daje krajom biedniejszym szanse na rozwój i dogonienie „pierwszego świata”?

Kilku państwom peryferyjnym czy słabo rozwiniętym udało się – dzięki większej samosterowności politycznej i umiejętnemu rozgrywaniu interesów ekonomicznych krajów rozwiniętych – wyzyskać zalety otwartego handlu. Na przykład azjatyckie „tygrysy” wykorzystały rozbieżności interesów zachodnich potęg i za pomocą dogodnych regulacji podatkowych czy stworzenia warunków dla przenoszenia produkcji z krajów Zachodu, wygrywały ze wspólnotowymi interesami społeczeństw krajów rozwiniętych. Dzięki silnej władzy politycznej, poprzez mniej lub bardziej ukryty protekcjonizm, były też w stanie zaoferować rodzimej gospodarce nie „niewidzialną”, lecz pomocną dłoń w fazie powstawania przemysłów średniego przetworzenia, będących dźwignią napędową rozwoju krajów biednych. Co równie istotne, ponieważ nie ograniczały się one w doborze instrumentarium gospodarczego, mogły przeciwdziałać skutkom szoków spekulacyjnych, m.in. dzięki wprowadzeniu limitów przepływów kapitałowych lub za pomocą interwencyjnych skupów walut.

Wychodząc poza aspekty ekonomii politycznej, nie da się zaprzeczyć, że w dobie rewolucji informacyjnej i komunikacyjnej niektóre formy globalizacji przynoszą zwyżkę efektywności i poprawę pewnych aspektów życia, zaś w krajach rozwijających się pozwalają na szybsze rozprzestrzenianie infrastruktury i technologii. A zatem wolny handel w połączeniu z obniżką kosztów transakcyjnych sprawił, że w wielu krajach pojawiło się okienko szansy rozwojowej, tym lepiej wykorzystane, im sprawniejsze okazały się poszczególne „peryferie” w łączeniu akceptacji pozytywnych zjawisk z korygowaniem zagrożeń wynikających z liberalizacji. Ta skuteczność pozytywnie współistniała z poziomem instytucjonalnym oraz, kolokwialnie rzecz ujmując, z „siłą” organizacji państwowej, a częstokroć także z wielkością danego kraju. Dobra wewnętrzna organizacja oraz potencjał zasobów okazały się ważnymi argumentami przetargowymi w rozgrywce o wykorzystanie globalizacji, czego przykładami są wielkie Chiny, ale również Brazylia.

Wydaje się jednak, że główną przyczyną, dla której świat połowy XXI wieku będzie pod względem globalnego podziału pracy tak bardzo różny od tego, jaki znamy, jest nie tyle rozsądek i spryt emancypujących się „peryferii”, ile krótkowzroczność polityki krajów rozwiniętych. Nie oznacza to, że społeczeństwa rywalizują w „grze o sumie zerowej”, gdzie porażka jednych skutkuje wygraną drugich. Przeciwnie, prowadzona w latach 60. i 70. ubiegłego wieku polityka dekolonizacji i współpracy wskazuje, że nawet mimo nierównowagi zasobów między poszczególnymi częściami świata, te okresy, gdy światy rozwinięty i aspirujący nawiązywały sprawiedliwą współpracę rozwojową, były zarazem dla obu stron czasami najintensywniejszego rozwoju. Obecnie jednak osłabienie świata Zachodu, poza negatywnymi zjawiskami dotyczącymi wewnętrznych stosunków ekonomicznych i politycznych rozwiniętych społeczeństw, jest jednocześnie osłabieniem ponadkontynentalnego mechanizmu podziału pracy i zysków z kapitału, niekorzystnym dla krajów rozwijających się.

To oczywiście wcale nie oznacza, że międzynarodowe stosunki gospodarcze świata „wielobiegunowego” byłyby oparte na znacząco różnych formach zależności i współpracy. Na bazie obserwacji dotychczasowego zachowania rosnących gospodarek spoza kręgu euroatlantyckiego należy przyjąć, że taka zmiana niekoniecznie może przynieść same dobre skutki. Niewykluczone, że nowo rosnące potęgi wykorzystają te same utarte złe szlaki, wyznaczane przez obecne w każdym społeczeństwie oligarchiczne tendencje ograniczania rozwoju i dyfuzji zdobyczy cywilizacyjnych. Na razie jednak warto, ku przestrodze, wykazać związek między odejściem państw Zachodu od modelu dobrobytu, rozwoju i demokracji ku chciwości, krótkowzroczności i plutokracji, a zagrożeniem ich cywilizacyjnego przywództwa. Stabilność dotychczasowego systemu została zachwiana przez podważenie ponadczasowych reguł rozwoju społeczno-gospodarczego przez partykularne, plutokratyczne interesy.

Rozwój społeczny i gospodarczy jest mechanizmem zwrotnym. Im większe rzesze obywateli są pozbawione materialnych trosk, tym większe jest zaangażowanie ich talentów w tworzenie nowej wiedzy, jej wdrażanie w procesie produkcji i wykonywanie mniej fizycznie uciążliwej (lecz bardziej intensywnej umysłowo) pracy. Ta pętla wzrostu wydajności pracy i społecznego dobrobytu jest prawdziwa w dłuższej perspektywie historycznej, a opiera się ona na potwierdzonym historycznie fakcie – szerokie rzesze obywateli partycypują w rozwoju poprzez opanowywanie nowych umiejętności i nabywanie nowej wiedzy. W praktyce oznacza to, że kraj, który chce się rozwijać, powinien dążyć do jak najszybszego rozwoju nowej wiedzy, jej jak najszerszego upowszechniania poprzez edukację, a także do wdrażania tej wiedzy i umiejętności do procesu gospodarowania, co uczyni go bardziej efektywnym, zaś ludzi zamożniejszymi.

Co więcej, zwrotna natura tego procesu wskazuje, że do pewnego stopnia w końcowym rozrachunku opłacalne może być tzw. wsparcie materialne ex nihilo, a zatem nie poparte uprzednimi zdobyczami produktywności wspieranie finansowe uboższych grup społecznych tak, aby obniżyć ich bariery, np. edukacyjne. Dlatego państwa dobrobytu, choć powinny szanować rzeczywiste ograniczenia gospodarki realnej, odrzucają przyjęcie statycznej logiki dyscypliny budżetu domowego. Jeśli uznamy, że każda jednostka ludzka posiada godność, pozwoli nam to odrzucić myślenie, według którego każdy musi na swój komfort życia „zasłużyć” uprzednią mozolną pracą. Zamiast tego, państwa wysoko rozwinięte uznają obywateli za będących z natury twórcami rozwoju społecznego i gospodarczego, co pociąga za sobą również obowiązki wobec społeczności, ale i daje szereg praw obywatelskich, w tym ekonomicznych, należnych „z góry”. Co ważne, oznacza to, że najistotniejszym wyznacznikiem możliwości rozwoju gospodarczego jest potencjał tworzenia, przyswajania i wdrażania nowej wiedzy przez aktywną zawodowo część społeczeństwa.

To te ogólne zasady wyznaczały przez wieki drogę dobrobytu. Dziś model dobrobytu, rozwoju i demokracji został zastąpiony przez model chciwości, krótkowzroczności i plutokracji. To, co wspólnotowe, ustępowało przed partykularyzmami, na czym traciła początkowo spójność społeczna państw rozwiniętych, teraz zaś, wraz z postępującą erozją klasy średniej, zagrożona jest konkurencyjna hegemonia zachodniego biznesu.

Niestety, silny wpływ pierwiastka plutokratycznego utrudnia elitom państw rozwiniętych połączenie skutku z przyczyną. Prospołeczne inicjatywy, wskazujące na konieczność przeciwdziałania problemom wykluczenia i nierówności (z ich gospodarczymi konsekwencjami), w tym także inicjatywy proprzemysłowe, nadal są tłem dla głównej agendy, którą interesują skutki, nie zaś przyczyny. A zatem tej dekady mamy „na tapecie” próbę obrony przez euroamerykańskie interesy gospodarcze ich globalnych terms of trade – za pomocą zwiększenia skali i koordynacji działań poprzez euroatlantycki sojusz TTIP i planowane partnerstwo transpacyficzne z niektórymi krajami Azji Południowo-Wschodniej.

Miej zasady? Łam zasady?

Polska, przy wszystkich zastrzeżeniach, jest beneficjentem swoich powiązań ze światem Zachodu. Nie oznacza to oczywiście, że nasi europejscy i amerykańscy przyjaciele będą się trudzić, abyśmy dogonili ich w rozwoju, konkurując z ich przedsiębiorstwami i ich umiejętnościami jak równy z równym. Niemniej jednak, w obecnym systemie globalnej wymiany gospodarczej Polska przesuwa się coraz wyżej, chociaż tempo zbliżania się jej poziomu gospodarczego do poziomu krajów bardziej rozwiniętych zaczyna przygasać. Wobec tego pojawia się wątpliwość, czy kraj taki jak nasz będzie pełnił istotną funkcję w tym systemie – czy będzie potrafił uzasadnić konieczność wzrostu swojej pozycji. Nie jest tajemnicą dla niemieckich koncernów, że rolę poddostawcy konkurującego tanią siłą roboczą może w przyszłej dekadzie przejąć od nas Ukraina.

Polskie kręgi gospodarcze i polityczne, a także organizacje społeczne, powinny wyciągać wnioski na podstawie obserwacji zastanego stanu rzeczy, jak i trendów, które mogą je zmienić, wpisując swe działania w reguły rozwoju społeczno-gospodarczego. W obliczu tworzenia się świata wielobiegunowego o wielu przeciwnych wektorach oddziaływania (przy rosnącej roli nie tylko Chin, ale również wielu innych krajów nie-euroatlantyckich), atrakcyjna może się wydać polityka tzw. pragmatyzmu, rozumianego jako osłabienie powiązań z zachodnimi państwami i instytucjami. Takie podejście nie dostrzega jednak faktu, że kraje rozwinięte, mimo relatywnego osłabienia, pozostaną bardzo ważnym i wpływowym elementem globalnego systemu, zaś narracje o „końcu Europy” nie biorą pod uwagę skali zakumulowanej ilości zasobów, wpływów i (mimo wszystko) wartości, oddziałujących na cały świat. Co więcej, ten wielki biegun po części narzuca ograniczenia polskiej ścieżce wzrostu, ale jest jednocześnie jej głównym napędem. To ta bliskość sprawia, że Polska jest lub mogłaby być atrakcyjnym partnerem również dla wschodzących „tygrysów” z różnych części świata.

Oznacza to, że przyszłe zawirowania np. unii politycznej państw europejskich, powinny nas obchodzić – przy czym ścisłe i dobre stosunki z wieloma państwami mogą osłonić nasz kraj przed konsekwencjami wystąpienia tak negatywnej ewentualności, jak rozwód wspólnot europejskich lub ich znaczące rozluźnienie. Jednocześnie jednak szukanie powiązań z krajami wschodzącymi i słabo rozwiniętymi jest jak najbardziej wskazaną praktyką – wprost zaczerpniętą od kręgów gospodarczych państw zachodnich. Nowe i coraz mocniejsze powiązania pozwalają nie tylko na wykorzystanie polskich atutów rynkowych, ale również na awaryjne bądź oportunistyczne przegrupowanie kierunków wymiany. Postawienie na antyzachodnią kartę nie jest realistyczne, lecz warto, szukając drogi rozwoju, adaptować najlepsze zachodnie praktyki, lecz nie powtarzać najgorszych zachodnich błędów.

Na mocnych fundamentach

Jednym z takich błędów było zachwianie równowagi społecznej, co zagroziło rozwojowi zasobów niezbędnych do podtrzymania tempa wzrostu. Bezkrytyczne przyjęcie logiki „wyścigu na dno” spowodowało ograniczenie wielkości publicznych środków na potrzeby takie jak badania i rozwój, edukacja, zdrowie, pomoc socjalna i inne. W przypadku Polski większość wskaźników społecznych nie pogarsza się, jednak w stosunku do aspiracji konsumpcyjnych (a często nawet zwyczajnych pierwszych potrzeb) są to wskaźniki niewystarczające. Jak wskazują naukowcy z Akademii Leona Koźmińskiego, długotrwałe utrzymywanie się niezadowolenia z tempa poprawy sytuacji materialnej może skutkować negatywnymi zjawiskami, zagrażającymi możliwości mobilizacji politycznej obywateli na rzecz celów rozwojowych – co charakteryzuje dojrzałe państwa narodowe. Już dziś jest to widoczne w statystykach dotyczących np. deklaracji chęci podjęcia pracy za granicą.

Większość dotychczas formułowanych odpowiedzi na pytanie „jak mądrze wykorzystać kolejną dekadę?” nie uwzględnia złożoności problemu. O ile można wskazać potencjalne największe zdobycze produktywności w poszczególnych sektorach (choć i tego brakuje w dotychczasowych opracowaniach), o tyle jest to zaledwie element szerszej układanki. Warto wyjść od zdefiniowania punktu początkowego – od czego trzeba zacząć? Niestety od wszystkiego.

Trzy najistotniejsze sfery, przed którymi stoją wyzwania zmiany to: sektor publiczny, sektor obywatelski i biznes. Brak zgodnego współdziałania wszystkich trzech elementów może przynieść tylko porażkę. Nawet najlepsze współdziałanie biznesu i sektora publicznego na nic się zda, jeżeli wbrew teoretycznym modelom obywatele postanowią ciężko pracować nie w kraju nad Wisłą, lecz nad Tamizą. Nawet najlepsze współdziałanie państwa i obywateli nie przeniesie Polski do cywilizacyjnej pierwszej ligi bez długofalowego powiązania biznesu z interesem społecznym. Nawet najlepsza wola biznesu i obywateli nie pomoże, jeżeli poszczególne agendy sektora publicznego nie zadziałają prawidłowo. Natomiast konsekwentna praca nad ulepszaniem każdej z tych sfer i rozwinięciem sieci współpracy może zaowocować pozytywnymi synergiami, zauważalnymi w krajach wysokorozwiniętych.

Warto też na samym początku sformułować wyraźnie dwa wyzwania, z którymi przyjdzie się zmierzyć na drodze rozwoju. Są to, po pierwsze, trylemat „krótkiej kołdry”, a po drugie udział własności pozostającej w rodzimych rękach.

Trylemat „krótkiej kołdry” wskazuje, że trudno pogodzić trzy uzasadnione potrzeby: potrzebę wzrostu wydatków inwestycyjnych, koniecznych dla wykorzystania potencjału państwa nadganiającego; potrzebę wzrostu wydatków socjalnych, koniecznych z uwagi na niedofinansowanie tej sfery i konkurencję socjalną o obywateli z państwami zamożniejszymi; potrzebę utrzymania dyscypliny budżetowej, a więc możliwie najmniejszych wzrostów wydatków, gdyż wskaźnik ten wpływa na postrzeganie kraju i jego gospodarczą, a często także polityczną stabilność.

Ten trylemat nie jest podyktowany przez uniwersalne zasady rozwoju społeczno-gospodarczego, lecz stanowi raczej cechę charakterystyczną świata doby konsensusu waszyngtońskiego. Polska, próbując przezwyciężyć dystans dzielący ją od krajów rozwiniętych, musi mieć świadomość, że nie jest możliwe jednoczesne zaspokajanie tych trzech potrzeb w tym samym stopniu. Pełne wykorzystanie potencjału rozwojowego nie jest możliwe w przypadku rygorystycznego stosowania się do zasad dyscypliny budżetowej. Ten zaś wniosek musi prowadzić do dwóch potencjalnych rozwiązań. Pierwszym jest odejście od zasad dyscypliny budżetowej poprzez zwiększenie deficytu budżetowego, drugim zaś ominięcie go poprzez niestandardowe rozwiązania pozwalające finansować część dodatkowych państwowych wydatków bez zadłużania się, poprzez specjalne spółki lub fundusze inwestycyjne (jak np. niemiecki KfW czy polski PIR) lub bank centralny. Oba rozwiązania mogą cieszyć się małą popularnością wśród kręgów politycznych i gospodarczych światowego „centrum”. Ważne jednak, aby nie tkwić w iluzji, że tej dyskusji można uniknąć: na starych zasadach nie da się zbudować nowego ładu.

Kolejnym wyzwaniem jest ilość własności w rodzimych rękach. W kraju takim jak Polska, gdzie umiejętności zawodowe ludności są dość wysokie, brak kapitału nie pozwala wykorzystać istniejącego potencjału wiedzy. Przeciętny Polak nie jest kilkakrotnie mniej „wyedukowany” niż jego kolega z Zachodu, jest jednak kilka razy gorzej wyposażony w kapitał pozwalający mu przekuć umiejętność w produkt. Niewystarczająca ilość własności oznacza także niewiele własności intelektualnej. Fuzje i przejęcia dokonywane przez chińskie przedsiębiorstwa w Europie pokazują, jak istotny jest ten aspekt. Prawa do własności intelektualnej w coraz większej mierze determinują globalny podział pracy.

Poza tymi dwoma ograniczeniami wszystko jest w naszych rękach, a pozostałe bariery można w dużej mierze przezwyciężyć niematerialnie, gdyż są to tzw. luki kompetencyjne, czyli braki doświadczenia, wiedzy oraz wypracowanych schematów działania. Wymagać to jednak będzie ciężkiej i żmudnej pracy organicznej w trzech wymienionych obszarach i na ich styku.

Harmonia interesów

Co niestety charakterystyczne dla III RP, najmniej w poszczególnych opracowaniach i debatach zauważana jest rola samego społeczeństwa, którego dotyczyć mają zmiany. W oczywisty sposób obywatelska partycypacja jest wymagana w celu legitymizacji i realizacji jakichkolwiek ambitniejszych planów rozwojowych państwa i wysiłków świata biznesu. Brak tej partycypacji jest jednak dużo większą szkodą niż brak legitymacji działań dwóch pozostałych sfer. Bierność obywatelska spod znaku „my” – „oni” oznacza, że usprawnianie sfery publicznej będzie się odbywało powoli. Urzędy centralne, lokalne uczelnie i inne instytucje, pozbawione intensywnych interakcji ze zorganizowanym żywiołem obywatelskim, nie mają bodźców, a często nawet informacji potrzebnych do pozytywnej zmiany. Biznes, traktujący pracowników krótkowzrocznie, nie będzie w stanie czerpać z dobrych pomysłów i ulepszeń, nie starając się nawet dostrzec kapitału intelektualnego, dostępnego w warunkach partnerskiej współpracy.

Obecnie aspiracje materialne społeczeństwa rozjeżdżają się znacząco z rzeczywistością, co będzie utrudniać obywatelską partycypację w wyzwaniach rozwojowych. Bardziej prawdopodobne jest raczej zjawisko „drenażu mózgów”, spowodowanego konkurencją socjalną (i ekonomiczną) państw lepiej rozwiniętych. Aby tego uniknąć, dwa pozostałe sektory muszą zauważyć niebezpieczeństwo i odpowiednio zareagować. Sektor publiczny musi podjąć szeroko zakrojone działania korygujące drastyczne nierówności społeczne oraz ułatwić dostęp do usług ważnych dla standardu życia. Tym samym bardzo wskazane jest znaczące podniesienie kwoty wolnej od podatku – najszybciej odczuwalne w kieszeniach obywateli – przy jednoczesnym ograniczeniu umów śmieciowych i wzroście płacy minimalnej. Dodatkowo konieczne jest zapewnienie odpowiedniego finansowania dla takich fundamentów rozwoju, jak edukacja, nauka i mieszkalnictwo, co wskazuje, jak istotne jest podjęcie właściwych decyzji dotyczących „krótkiej kołdry”. Sektor biznesu musi zaś uznać, że okres zdobywania rynku za pomocą niskich kosztów płac jest zakończony i należy przejść do bardziej partnerskiego modelu relacji z pracownikami.

Sam biznes potrzebuje wielu przeobrażeń, które dotyczyć muszą kwestii strukturalnych i operacyjnych. Polscy pracodawcy muszą zrozumieć, że wyzwanie, z którym przyjdzie im się zmierzyć, jest jakościowo inne od dotychczasowych. Nieubłagana „twórcza destrukcja” unicestwi te przedsiębiorstwa, które będą patrzeć, jak z roku na rok topnieją marże utrzymywane dotychczas za pomocą niskich płac. Dla tysięcy przedsiębiorców nadchodząca dekada będzie „rzezią niewiniątek”, ale wielu ma szanse, dzięki poprawie organizacji, uważnej nauce, podejmowaniu kalkulowanego ryzyka, inwestycjom, talentom pracowników oraz innowacjom produktowym i procesowym, przeformułować sposób funkcjonowania biznesu tak, by podołać wyzwaniom.

Ale funkcjonowanie przedsiębiorstwa w bardziej nowoczesny sposób to nie jedyne wyzwanie dla polskich pracodawców. Prowadzenie skutecznej długofalowej polityki gospodarczej jest w XXI wieku nie tylko zadaniem państwa. Ponieważ na gospodarkę składają się poszczególne organizacje, ich decyzje także mogą być sprzeczne lub zgodne z interesem narodowym. Efektywne osiąganie celów wymaga także przeformułowania sposobu funkcjonowania „biznesu” jako środowiska, które do tej pory skupiało się na ludożerczej ekspansji wewnętrznej. Jako grupa nacisku przedsiębiorcy wywalczyli sobie, według trafnych słów szefa NBP Marka Belki, „warunki cieplarniane”, wymuszając ustępstwa na sektorze publicznym oraz na pracownikach. Wyjąwszy ten wąski, „środowiskowy” interes, sektor biznesu jest zatomizowany jak reszta społeczeństwa. W kontaktach polskich przedsiębiorców zbyt wiele jest rywalizacji, a za mało współpracy. Rozwój gospodarczy wymaga odczuwania przez biznes silnego poczucia interesu środowiskowego – ale interesu dalekowzrocznego, nastawionego na wzajemną współpracę, ekspansywnego (lecz skierowanego poza granice kraju), oraz identyfikującego się z interesami państwa i społeczeństwa.

Wreszcie – wielkie przeobrażenia muszą być udziałem sektora publicznego. Nie jest możliwe stworzenie nowoczesnego państwa bez udziału wykwalifikowanych, kompetentnych i zmotywowanych pracowników urzędów, uczelni, szkół, agend i innych instytucji oraz służb publicznych. Ostatnie ćwierćwiecze nie było oczywiście pod tym względem stracone. Specjalne uczelnie szkolące kadrę administracyjną (KSAP), kierunki, stypendia, wzrost skolaryzacji i wymiany zagraniczne, sprawiły, iż stereotyp peerelowskiego urzędnika często okazuje się nieadekwatny. Choć urzędy centralne osiągnęły w III RP wysoki poziom, to zbyt często obywatele wciąż trafiają na urzędniczy mur niemożności. Pracowników sektora publicznego często cechują formalizm i brak elastyczności. O ile brak elastyczności jest dobrym (chroniącym obywatela) rozwiązaniem przy niskim poziomie kapitału ludzkiego i zwykłej złej woli urzędnika, o tyle stanem idealnym są elastyczność i wysoka jakość pracy w sektorze publicznym.

Skok w nowoczesność musi być więc również udziałem sektora publicznego, współpracującego, przyjaznego, o wysokich kwalifikacjach, jednocześnie zaś rozumiejącego misję będącą jego udziałem. Dobrze funkcjonujący sektor publiczny poprzez swoje praktyki wpływałby pozytywnie na biznes i ułatwiał obywatelom zaangażowanie w sprawy publiczne. Jeśli nie doprowadzimy do dobrego współdziałania tych trzech elementów, Europa Zachodnia długo pozostanie niedościgłym wzorem.

A przecież za skokiem w nowoczesność kryją się właśnie ustalone poprzez wielokrotne powtarzanie dobre reguły współpracy na rzecz wspólnego celu oraz sprawnie zorganizowana praca, przechodząca z pojedynczych pozytywnych przykładów w zorganizowany nawyk. Gdy nie bezpośredni interes, ani też odosobniony dobrotliwy gest, ale mechaniczna kultura wzajemnej uprzejmej pomocy sprawiają, że poszczególni aktorzy społecznej gry mogą liczyć na wsparcie innych – wtedy krzepną instytucje. Gdy jedni wspierają drugich, zyskują wszyscy. A zatem, wbrew optymistycznym raportom w stylu „Polska przyszłości”, nie tylko ten czy ów sektor muszą się zmienić, lecz zmiana musi przenikać całe społeczeństwo, gdyż nie może się dokonać w nim, a bez niego.

Grzechy główne polskiej urbanistyki – trójgłos

przez Paweł Jaworski | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Układ, na którym wszyscy przegrywają

Jeśli urbanistykę rozumieć jako planowanie przestrzenne na poziomie lokalnym (porządkowanie rozwoju przestrzennego gminy) i projektowanie przestrzeni publicznych na jej terenie, to z pewnością zasadniczy wpływ na działania planistów oraz ich przełożenie na rzeczywistość ma sama struktura prawno-organizacyjna samorządu. To ona daje urbanistom do ręki narzędzia i ustanawia ramy dla ich pomysłów. Określa sposób wdrożenia zaproponowanych koncepcji, ale także wyznacza próg, którego często nie sposób przekroczyć. Kwestie takie jak kontrola suburbanizacji w granicach jednego miasta, otoczonego licznymi miejscowościami-pasożytami, gdy niedostępne są mechanizmy kontroli na poziomie metropolitalnym, pozostają w sferze akademickich dywagacji.

Urbanistyka dziedziczy zatem upośledzenia samorządu: powinna być polityką przestrzenną, czyli decydowaniem o wspólnej przestrzeni, choć nierzadko sprowadzana jest do dyskusji technicznych. Staje się też ofiarą archaicznego, niedemokratycznego podziału na kompetentnych ekspertów oraz mieszkańców kierujących się przesądami. Spójrzmy na to z perspektywy tych ostatnich, która tak naprawdę jest punktem widzenia nas wszystkich.

Nieczytelny mechanizm kształtowania zagospodarowania i sposobu funkcjonowania przestrzeni będzie z tego punktu widzenia pierwszym grzechem urbanistyki. Jest to zjawisko bardzo dotkliwe, tym bardziej, że prowadzi często do nieprzewidywalnych zmian w naszym otoczeniu. Do tego dochodzi rozbudzanie społecznych oczekiwań, których nikt nie zaspokoi. Typowy przykład to prace nad projektem planu miejscowego, który ograniczony jest z góry ustaleniami studium gminnego; dokument nadrzędny nie został stworzony w sposób partnerski, a jednocześnie jego zawartość przesądza o odrzuceniu postulatów zgłaszanych przez mieszkańców. Podobnie absurdalny jest casus decyzji o warunkach zabudowy, otwierających na wniosek inwestora drogę do prowadzenia w przyszłości działań budowlanych, których nie akceptuje lokalna społeczność. W wielu polskich miastach spotykamy się z konfliktem wynikającym z tego, że w trakcie tworzenia studium zdecydowaliśmy, iż funkcja obszaru będzie inna niż chce deweloper, jednak po przyjęciu dokumentu władze gminy nie przygotowały i nie uchwaliły planu oraz nie dokonały stosownych wykupów. Problem wynika z faktu, że zapisana w studium wizja rozwoju przestrzennego całej gminy i poszczególnych jej części nie jest podstawą do odmowy wydania decyzji administracyjnej. Wówczas bierzemy udział w wyścigu: wkładamy dużo wysiłku w ochronę naszego wspólnego interesu (np. urządzenie parku dzielnicowego), a jednocześnie ktoś konsekwentnie działa, żeby zabezpieczyć swój interes indywidualny. W każdym konkretnym przypadku otwarte jest pytanie, kto wygra tę konkurencję.

Sytuację pogarsza oczywiście prawne usankcjonowanie mechanizmu odstępstw od porządku planistycznego w postaci specustaw, a w szczególności drogowej. Została ona wprowadzona w celu usprawnienia budowy infrastruktury, z której możemy wspólnie korzystać, jednak dopuszcza lokalizacje inwestycji niezgodne z rozstrzygnięciami zawartymi w planach miejscowych, przygotowanych w procedurze zawierającej (przynajmniej teoretycznie) element partycypacji. Zasadne jest tu pytanie, dlaczego zezwolenie na realizację inwestycji, której wykonanie leży w interesie publicznym, może przekreślać ustalenia dokumentu sporządzanego przy uwzględnieniu tego właśnie interesu (jak wskazuje odpowiednia ustawa). Wprowadzenie przez prawodawcę tego typu wyjątków chyba najlepiej pokazuje, że obecny system jest niewydolny i nie pozwala prawidłowo zarządzać rozwojem przestrzennym.

Drugi grzech wynika z fasadowej roli dialogu społecznego, sprowadzonego do recenzowania przygotowanych gdzie indziej rozwiązań planistycznych, reakcji na decyzje, które już zapadły, albo sądowego egzekwowania ochrony prawa własności i interesu indywidualnego. Rzadko kiedy przekracza on ramy działań rutynowych i wymaganych ustawą. Jest to oczywiście problem wielowarstwowy, a jego źródła związane są z brakiem społecznego dostępu do kompleksowej informacji o przestrzeni miejskiej, który wykraczałby poza pojedyncze interwencje. Bliźniaczy deficyt znajdziemy w narzędziowniku urbanisty: opracowania planistyczne sporządzane są bez odpowiednich danych wejściowych, które można byłoby pozyskać od „użytkowników miasta” – ekspertów w swojej dziedzinie – lub poprzez badanie ich zachowań. Na to nakłada się kolejna warstwa, czyli brak realnego wyboru na etapie formułowania zapisów, ponieważ procesy planowania nie przyjmują formy debaty publicznej o wariantach zagospodarowania przestrzeni. Na wierzchu znajduje się natomiast problem hermetycznego języka używanego przez urbanistów do komunikowania się z mieszkańcami terenów, których rozwojem się zajmują, co jest zagadnieniem dużo szerszym niż wielokrotnie poruszany temat zapisu graficznego i tekstowego planu. „Tłumacze” pojawiają się przypadkowo, w wyniku okazjonalnej decyzji władz samorządowych lub działań organizacji pozarządowych. Z drugiej strony podejmowanym ad hoc próbom rozbudowy mechanizmu dialogu zarzuca się, że prowokują lub podsycają istniejące protesty oraz indywidualne naciski (spod znaku tzw. NIMBY, czyli opór typu Not In My Back Yard [nie w moim ogródku], podnoszenie wartości gruntów poprzez przyjmowanie odpowiednich regulacji, związane z ich gromadzeniem jako specyficznego „depozytu” itd.).

Trzeci wreszcie grzech związany jest z zamykaniem lub nieprawidłowym prowadzeniem dyskusji o jakości, kształtowaniu lub przebudowie wspólnie użytkowanej przestrzeni. Środowisko architektów formułuje wniosek o zastąpienie przetargów konkursami urbanistycznymi lub architektonicznymi, jednak postulat ten nie trafia w sedno problemu. Zastąpienie systemu podejmowania decyzji w układzie politycy – urzędnicy – wybrany architekt przez grupę projektantów nadal nie umożliwi dojścia do głosu ekspertom od użytkowania wybranej przestrzeni, co – ponownie – przy bardzo ograniczonej wiedzy o ich zachowaniach, preferencjach i oczekiwaniach powoduje, że zmiana oderwana będzie od miejsca i ludzi, których dotyczy.

W związku z powyższym możemy lepiej zidentyfikować nasz problem: nie mamy mechanizmu definiowania, co jest dobrem wspólnym w gospodarowaniu przestrzenią. Przyjęta (chaotyczna) struktura generuje konflikty o przestrzeń, których nie potrafimy rozwiązywać, a w tym układzie wszyscy przegrywają.

Paweł Jaworski

O urbanistykę populistyczną

Fundamentalnym problemem polskiej urbanistyki jest to, że nikt jej tak naprawdę nie potrzebuje i nikt nie uważa jej za istotną. Brak koordynacji między planem krajowym, planami regionalnymi oraz planami miejscowymi zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sytuacji, w której planów brakuje tam, gdzie powinny być, w centrach miast, tam, gdzie występują roszczenia do własności, gdzie mamy do czynienia z poważnymi konfliktami przestrzennymi. W zamian mamy zaplanowane tereny pod budownictwo mieszkaniowe dla około 80 milionów mieszkańców. Polska urbanistyka ośmiesza się więc sama.

Powodem słabości polskiej urbanistyki jest, jak sądzę, jej „niepolityczność”. Oczywiście, urbanistyka jako taka zawsze jest polityczna, jednak ta polityczność zawsze bywała ukryta, nigdy nie stała się tematem otwartej debaty czy sporu. Z początku urbaniści, podobnie zresztą jak architekci, ubzdurali sobie, że reprezentują autonomiczną dyscyplinę, w której to oni są mistrzami elegancji, zaś ludzie (a może powinienem napisać „lud”) powinni i zechcą się ich słuchać. Nic bardziej błędnego – urbaniści zawsze w praktyce spełniają funkcję usługową, są grupą specjalistów doradzających tym, którzy biorą udział w sporze o przestrzeń w mieście. Gdy wiele lat temu wraz z przyjaciółmi sporządziliśmy szkic do strategii rozwoju przestrzennego stolicy Łotwy, nikt nie chciał uwierzyć, że nie stoją za nami lokalni oligarchowie. Planowanie przestrzenne dotyczy bowiem dystrybucji potencjału kreowania kapitału – jak mówią angielscy handlarze nieruchomości: liczy się lokalizacja, tylko lokalizacja i jeszcze raz lokalizacja. To, gdzie i w sąsiedztwie czego znajdzie się działka – w mieście kapitalistycznym – decyduje o jej wartości. Plany przestrzenne ostatecznie uchwalane są przez samorządy – i to jest ostateczny moment, w którym owa wymarzona autonomia urbanistyki przestaje istnieć.

Polscy urbaniści przyjęli tymczasem trzy strategie. Jedna polegała na próbie wykreowania się jako grupy „niezależnych ekspertów” dbających o „dobro wspólne”, druga na zredukowaniu urbanistów do rangi urzędników-podwykonawców lokalnej władzy, a trzecia na oddaniu się do dyspozycji wielkiemu kapitałowi i deweloperom. Wszystkie trzy wybory okazały się głupie i prowadziły w sumie do tego samego – służenia tym, którzy mają pieniądze i władzę. Koryfeusze naszej urbanistyki szybko przekonywali się, że „niezależnych ekspertów” nikt nie potrzebuje, „mądrości” wygłaszane ex cathedra nikogo specjalnie nie wzruszają, zaś władza lokalna sama w sobie jest słaba i zazwyczaj pozostaje w bardzo dobrej komitywie z biznesem. Najczęściej kończyli więc, rysując plany dla deweloperów. W zasadzie kończyliby tak prawie wszyscy, gdyby nie to, że zgodnie z polskim prawem plan w ogóle nie jest niezbędny.

Trudno poważnie traktować podejmowane wciąż jeszcze co pewien czas rozpaczliwe próby obrony zawodu urbanisty jako strażnika „dobra wspólnego”. Opierają się one zwykle na całkowicie uznaniowych sądach o tym, czym owo dobro wspólne jest. Opinie urbanistów stają się ponadto elementem swoistej retoryki moralnego szantażu – często wykorzystywanej przez tę czy inną grupę wpływu („wybudowanie tej drogi jest niezbędne dla dobra miasta – jeśli protestujesz, to jesteś egoistycznym pieniaczem”) – prowadząc do odrzucenia idei dobra wspólnego przez mieszkańców miast oraz postępującej indywidualizacji myślenia o mieście i społeczeństwie. Ponieważ urbaniści posługują się pojęciem „interesu ogółu” bez oparcia go o ustalenia demokratycznej i transparentnej debaty, z perspektywy mieszkańców wygląda to na oszustwo i jest przez nich odrzucane, wraz z – próbującymi im ów interes narzucać – urbanistami.

Skoro urbaniści nie są na dobrą sprawę potrzebni ani mieszkańcom, ani deweloperom, czy oznacza to koniec tego zawodu w Polsce? Na pewien czas i w pewnym sensie na pewno. Jedynym sposobem na odbudowę podmiotowości i sensu istnienia urbanistów oraz urbanistyki wydaje mi się pójście drogą, którą część planistów w miastach zachodnich wybrała w latach 60. i 70., służąc swą wiedzą lokalnym społecznościom zagrożonym przez deweloperów i korporacje. Tylko taka – „populistyczna” i „opozycyjna” – urbanistyka może zrehabilitować moralnie osoby wykonujące ten zawód.

Urbanistyka musi dokonać wyboru par excellence politycznego: czy chce służyć w dalszym ciągu deweloperom i władzy, czy też zwrócić się ku najsłabszym i najbardziej zmarginalizowanym. Proces upolityczniania urbanistyki powoli się w Polsce zaczyna, bowiem urbanistyka staje się częścią debaty politycznej. To, że zaczynamy powoli dostrzegać, iż planowanie przestrzenne jest polityczne, że zawsze ktoś na określonych decyzjach korzysta, a ktoś traci – niekoniecznie zawdzięczamy wykształconym urbanistom. Często są to lokalni aktywiści, którzy sami uczą się miasta i obowiązujących w nim praw. Nierzadko podpierają się zgromadzonymi do tej pory doświadczeniami i praktykami z całej Polski – choćby tymi zebranymi przez poznańskich społeczników Lecha Merglera, Kacpra Pobłockiego i Macieja Wudarskiego w „Anty-bezradniku przestrzennym”. Jeśli więc urbanistyka w Polsce ma jakąś przyszłość, to jest to przyszłość zbudowana i wywalczona przez lokalnych aktywistów, przez protestujących mieszkańców, przez to wszystko, co określa się mianem „ruchów miejskich”.

dr Krzysztof Nawratek

Marzyciele i cyngle

Po okresie radykalnej prywatyzacji miasta i zaniku debaty o stanie polskiej przestrzeni urbanistyka powraca jako temat gorących i powszechnych dyskusji. Sprawy, które jeszcze kilka lat temu emocjonowały garstkę specjalistów, dzisiaj na dobre zadomowiają się w publicznej debacie, od prasy po media społecznościowe. Pojawienie się na scenie zaangażowanych mieszkańców pozwoliło na poważniejszą refleksję nad kondycją naszych miast. Jej początek to pytania: „jak żyją i działają polskie miasta?” i „kto za to odpowiada?”. Zmiana zaczyna się od prostych, często powierzchownych spostrzeżeń, dotyczących brzydoty reklam wielkopowierzchniowych, chaosu transportowego czy braku zieleni miejskiej. Pogłębiona odpowiedź na pytanie o grzechy polskiej urbanistyki nie jest jednak możliwa bez zrozumienia potężnych długofalowych procesów zmieniających polskie miasta i tego, jak odnieśli się do nich sami urbaniści.

Nie jest łatwo określić, czym jest dzisiaj urbanistyka. Ildefons Cerda, ojciec terminu, odnosił go do łacińskiego urbs – miasta, w odróżnieniu od civitas – miejskiej wspólnoty. Pierwotne narzędzia urbanistyki odnosiły się do kształtowania i organizowania przestrzeni miasta w oparciu m.in. o socjalną wizję poprawy warunków życia. Były nimi takie działania, jak poprawa struktury miasta – porządkowanie i budowa sieci ulic i kwartałów czy budowanie bazowej infrastruktury społecznej, szkół, terenów otwartych itp. w oparciu o racjonalne planowanie. Racjonalność opierała się na roli urbanisty jako oświeconego technokraty. Ten modernistyczny paradygmat nadal wpływa na myślenie o roli polskiego urbanisty, stawiając go w roli specjalisty od porządkowania przestrzeni. W okresie PRL sen o budowie radykalnej, nowej i lepszej rzeczywistości był możliwy dzięki silnej pozycji państwa, co miało początkowo odzwierciedlenie w dziedzinie projektowania odbudowy i rozbudowy miast. Widać to zarówno w pierwszych, powojennych projektach socmodernistycznych osiedli, jak i w późniejszych wielkich osiedlach blokowych. Z czasem jednak i tamten system stopniowo degradował rolę urbanisty, stawiając go w roli wykonawcy kolejnych planów ówczesnej władzy w pogarszających się warunkach gospodarczych. W wolnorynkowej rzeczywistości III RP urbanista staje się natomiast niechcianym organizatorem życia miasta, pozbawionym narzędzi realizacji swojego, często niewdzięcznego, zadania.

Dziś już anachroniczne, rozwarstwienie między urbs a civitas sprawiło, że urbanistyka, jako dziedzina, konceptualnie nie do końca poradziła sobie z tektoniką zmian ekonomicznych i społecznych zachodzących w Polsce po 1989 r. i budujących zasady „gry o miasto”. Można by wymienić wiele z nich: powrót rozwarstwienia klasowego i zanikanie egalitaryzmu społecznego, narodziny rodzimego rynku nieruchomości i stworzenie drugiego obiegu kapitału, czyli wykorzystania gruntu do jego akumulacji, masowa migracja na przedmieścia związana ze zmianami w stylu życia, ale i z zapaścią polityki mieszkaniowej etc.

Polska urbanistyka usytuowała się niejako obok tych zmian, co skazało ją na zmarginalizowaną wegetację w branżowej niszy. Tradycyjni urbaniści nie weszli także w efektywny dialog z innymi graczami – naukowcami i miejskimi aktywistami, którzy jako pierwsi zauważali symptomy zmian czy ogniska rodzących się konfliktów interesów, nagłaśniali je i tworzyli grupy nacisku, których działania odciskały się na obliczach miast – a przynajmniej na debatach nad miastami.

Sprowadzenie urbanistów do roli rysowników planów czy studiów i wciśnięcie zawodu w wąskie, „usługowe” ramy podkopuje oryginalną ideę cerdowskiej urbanistyki. W sprywatyzowanym mieście odpowiedzialność za budowanie infrastruktury socjalnej (mieszkań, usług) została przeniesiona na prywatnych przedsiębiorców. Państwo zachowuje tu jedynie rolę służebną, starając się ratować miejsca, w których zarządzający kapitałem nie chcą inwestować lub nie zapewniają usług dla wszystkich mieszkańców ze względu na rachunek ekonomiczny. Funkcjonowanie tego mechanizmu świetnie widoczne jest choćby w sferze rewitalizacji miast. W tym przypadku publiczne budżety wspierają poprawę miejskiej infrastruktury i usług publicznych na terenach dzielnic śródmiejskich, przegrywających w wyniku sprywatyzowanej suburbanizacji. Z drugiej strony, specyfika polskiego prawa regulującego zarządzanie przestrzenią przedkłada interes jednostki nad działania na rzecz całej wspólnoty. Obecna ustawa o planowaniu wspiera bardziej regulacje na linii indywidualny inwestor – gmina, w celu zagwarantowania mu prawa do zabudowy. Słabe są natomiast mechanizmy działające na rzecz realizacji wspólnej infrastruktury i porządkowania przestrzeni.

Środowisko planistów jest zbyt słabe, żeby skutecznie kształtować zapisy prawa, a samo państwo do niedawna wydało się w niewielkim stopniu zainteresowane organizacją przestrzeni. Efektem jest erozja zawodu urbanisty. Wielokrotne próby modernizacji prawa spalały na panewce z powodu braku woli politycznej bądź obaw przed reakcją środowisk deweloperskich. Pierwszym zwiastunem zmian stała się tzw. ustawa krajobrazowa czy niedawne prace nad ustawą rewitalizacyjną. Póki co na gruntowną reformę prawa, w postaci nowego Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, jeszcze poczekamy. Choć marzymy często o wielkiej urbanistyce i spoglądamy tęsknie na Zachód, brakuje pokrycia dla realizacji tych marzeń. W sferze infrastruktury modernizacyjny skok i „wielkie budowy” przyniosły dofinansowania unijne – urbanizujące Polskę zgodnie z ustalanymi w Brukseli zasadami rozdawania środków pomocowych. Rozdźwięk między aspiracjami a transformacyjną rzeczywistością pokazuje np. stały problem nieracjonalnego planowania miast – w tym zwłaszcza przeznaczania nowych terenów pod zabudowę – w interesie inwestorów, lecz bez pokrycia finansowego. Skutkuje to m.in. niekontrolowanym rozwojem osiedli na terenach podmiejskich odciętych od infrastruktury.

Oddelegowanie urbanistów do produkcji planów zagospodarowania przestrzennego jako reglamentacji „prawa do zabudowy” w większości miast nie daje jednak oczekiwanego przez administrację „ładu przestrzennego”. Co więcej, podkopało to umiejętności i sposoby zaangażowania się w inne działania miejskie. Urbanista-regulator, kodyfikator planu nie będzie potrafił zająć się skomplikowanymi projektami operacyjnymi, wymagającymi realnych umiejętności zarządzania inwestycjami i manewrów prawnych. Niekoniecznie podejmie się planowania zintegrowanego, uwzględniającego postulaty zrównoważonego rozwoju. Dzieje się tak, ponieważ dotychczasowa formuła funkcjonowania zawodu nie wyposażyła urbanisty w takie kompetencje lub nie wzmocniła jego roli wobec decyzji politycznych. Wiąże się to m.in. z istotną luką pokoleniową w środowisku planistów. Mocno upraszczając, starsi urbaniści, pamiętający modernistyczne planowanie w działaniu, żyją dziś często nostalgią, a pokolenie wchodzące w zawód to często kapitanowie samotnych pracowni walczący o sukcesy dla siebie i swoich załóg. Optymizm dają najmłodsi adepci urbanistyki, którzy bez kompleksów, z wrażliwością społeczną i energią chcą zaangażować się w pracę na rzecz swoich miast. Problem jest taki, że obecna formuła zawodu nie pozwoli im zmieniać polskich miast na lepsze.

Czy potrzebujemy urbanistów? W obecnym kształcie i roli tego zawodu – niekoniecznie. Opisana powyżej sytuacja prawno-społeczna stawia często planistów wobec nieciekawego wyboru między rolą marzycieli i naiwnych frajerów a postawą cynicznych wykonawców cudzych zamówień. „Interes miasta” – tak jak rozumie go administracja – tworzy się zwykle gdzie indziej: w gabinetach polityków lub na spotkaniach z biznesem. Urbaniści czekają w tym czasie na instrukcje i bardzo rzadko są traktowani przez swoich mocodawców poważnie, jako doradcy lub mediatorzy. Nawet jeśli ich przekonania są słuszne, a warsztat solidny, system skazuje ich na pozycję marginalną. Alternatywne praktyki dopiero się wykuwają. Ruchy miejskie czy rady osiedli, choć niosą zarzewie rewolucyjnych zmian w mieście, same są nadal dość słabym czynnikiem zmiany. Z czasem jednak przenikanie nowego myślenia o mieście do establishmentu otwierać będzie nowe możliwości i perspektywy.

Diagnoza obecnego stanu polskich miast, zawarta chociażby w Krajowej Polityce Miejskiej, pokazuje, że potrzebujemy wiedzy o zarządzaniu przestrzenią i jej poważnego traktowania. Nie możemy jednak liczyć, że urbanistyka zepchnięta na margines, ustawiona w roli służebnej polityki sektorowej, rozwiąże nasze problemy. A jak mogłaby wyglądać inna urbanistyka? Podpowiedź daje Karta Lipska – planowanie rozumiane jako zintegrowana, odpowiedzialna interwencja państwa w celu naprawy dysfunkcji przestrzennych, wykorzystania „silnych pleców” instytucji dla ochrony dobra wspólnego przed najbardziej drapieżnymi zakusami kapitału, wsparcia dla samoorganizacji mieszkańców. Tu jest miejsce dla urbanistów jako realnych partnerów we współtworzeniu miejskiej civitas.

dr Łukasz Pancewicz

Budżety obywatelskie – rewolucja czy para w gwizdek?

przez Bartłomiej Grubich | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Budżet partycypacyjny (zwany też obywatelskim) jeszcze kilka lat temu jawił się w Polsce jako ekstrawagancka mrzonka. Dziś takie rozwiązanie jest coraz częściej uznawane i stosowane w polityce lokalnej. Wdrożono je w naszym kraju w ponad 80 samorządach, z tego w kilkunastu już przynajmniej dwukrotnie. To głównie miasta, kilka powiatów oraz jedno województwo – podlaskie, w którym na to rozwiązanie zdecydowano się dotychczas jednokrotnie w 2013 roku. Budżet obywatelski dotyczy więc zarówno gminy Krobia (13 tys. mieszkańców), jak i miasta Warszawa (ponad 1,7 mln mieszkańców). Wszystko wskazuje na to, że możliwość udziału w takim mechanizmie będzie miała coraz większa liczba Polaków. Warto zatem już dziś przyjrzeć się jego blaskom i cieniom.

Początki odległe i bliskie

Budżet obywatelski, mówiąc najprościej, to mechanizm, w ramach którego mieszkańcy współdecydują o wydzielonej części budżetu, a więc o dystrybucji środków publicznych.

Początki budżetu partycypacyjnego związane są z Brazylią, a dokładniej z miastem Porto Alegre. W roku 1990 wprowadzono w nim różne projekty mające na celu aktywizację mieszkańców. Flagowym rozwiązaniem był właśnie budżet partycypacyjny. Tamtejsze rozwiązanie, dziś znane i stanowiące źródło inspiracji w wielu miejscach globu, składa się z trzech etapów. Pierwszy to otwarte zgromadzenia mieszkańców, na których podaje się informacje na temat projektów zrealizowanych w ubiegłym roku i podejmuje decyzje dotyczące samych procedur ustalania budżetu. Odbywają się wtedy również wybory delegatów reprezentujących poszczególne osiedla/dzielnice na forach tematycznych i terytorialnych. Drugi etap to tzw. spotkania pośrednie. Delegaci rozmawiają na nich z mieszkańcami o potrzebach poszczególnych osiedli czy ulic, a także debatują w swoim gronie na temat pomysłów ogólnomiejskich. Powstają na tym etapie konkretne projekty, m.in. w oparciu o priorytety wcześniej wskazane przez mieszkańców. Odwiedzane są również miejsca, w których owe projekty mają być realizowane oraz przeprowadza się konsultacje z ekspertami. Trzeci etap polega na powołaniu na otwartym zgromadzeniu mieszkańców Rady Budżetu Partycypacyjnego. Rada ma za zadanie zebrać przedstawione projekty, zestawić je z środkami w miejskim budżecie na przyszły rok i w ten sposób (konsultując się jeszcze z mieszkańcami) przekształcić w konkretny plan inwestycyjny. Oczywiście powyższy schemat nie oddaje całej skali i złożoności procesu tworzenia budżetu w Porto Alegre.

Warto jednak pamiętać, że nic nie jest dane na zawsze. – Obecnie budżet partycypacyjny w tym mieście nie działa najlepiej – przyznaje Inga Hajdarowicz, socjolożka przeprowadzająca badania budżetu obywatelskiego w Kolumbii, członkini rady programowej ds. budżetu obywatelskiego w Krakowie. – Właściwie ta sytuacja panuje od momentu, gdy wybory samorządowe wygrała inna partia. Ludzie oczywiście na tę partię głosowali i ją wybrali, ale partia dążyła do tego, żeby budżet zmniejszyć oraz ograniczyć jego znaczenie. Pokazuje to, że budżet partycypacyjny, choć stanowi narzędzie demokracji bezpośredniej, jest podatny na klimat polityczny i zależny od niego. Świetnie to widać w kolumbijskim Medellín. To, co się udało tam zrobić, a czego nie ma w innych miastach, to uznanie budżetu partycypacyjnego za część polityki publicznej. Oznacza to, że jest on wprowadzany uchwałą rady miasta, ale prawo mówi, że co roku prezydent jest zobowiązany do tego, aby ten budżet zorganizować na poziomie co najmniej 5 proc. ogólnego budżetu. Jeżeli władze są propartycypacyjne, to udział tego mechanizmu w całości wydatkowanych środków miejskich wynosi nawet 11 proc. Obecnie burmistrzem Medellín jest członek partii mocno neoliberalnej, więc on najchętniej tego budżetu by się pozbył, ale ponieważ budżet jest zagwarantowany prawnie, nie może go zlikwidować.

W Polsce pierwszy raz wprowadzono budżet obywatelski w Sopocie w roku 2011. Najpierw Rada Miasta podejmuje uchwałę inicjującą utworzenie budżetu partycypacyjnego. Następnie organizowana jest kampania informacyjna (ulotki, wiadomości w internecie, materiały prasowe), obejmująca m.in. cykl spotkań urzędników z mieszkańcami, najczęściej według klucza dzielnicowego. Na tych spotkaniach, a także drogą internetową, zbierane są projekty inwestycyjne – pomysły mieszkańców na to, jak wydać część publicznych pieniędzy. Projekty podlegają weryfikacji przez urzędników według kryteriów formalno-prawnych (możliwość realizacji, kompetencje miasta itd.). Następnie dochodzi do głosowania, zwykle rozłożonego na czas ok. tygodnia, podczas którego mieszkańcy mogą wybrać najlepsze projekty. Głosować można tradycyjnie, wrzucając wypełnioną kartę do jednej z urn rozstawionych w różnych miejscach lub przez internet. Zwycięski projekt lub projekty – mieszczące się w ramach ustalonego budżetu – są realizowane.

– Oprócz tego, że Sopot był pionierem, jeśli chodzi o czas, trudno ukryć, że pierwsza edycja pełna była różnych wpadek, np. prezydent wciągnął na listę projekty, które w głosowaniu zyskały mniejsze poparcie, ale jemu się szczególnie podobały. Pomysły były też bardzo zmieniane przez urzędników na etapie weryfikacji – opowiada Ewa Stokłuska, współprzewodnicząca warszawskiej Rady ds. budżetu partycypacyjnego, działająca w Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej przy Pracowni Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. – Obecnie dużo się pozmieniało, na pewno ukrócono pewną swobodę w kwestii zmieniania projektów, więc poszło to w lepszą stronę. Osobiście nie uważam, że Sopot należy do pierwszej piątki miast najlepiej korzystających z budżetu obywatelskiego, ponieważ są miejsca, które poszły dużo dalej, np. ustalają zasady z mieszkańcami, czego Sopot nie robi.

Jednocześnie budżet obywatelski w Sopocie modelowo pokazuje, że obywatele nie kierują się jedynie doraźnym interesem, lecz potrafią na lokalną politykę patrzeć znacznie szerzej. W pierwszej edycji, wśród kilkunastu zrealizowanych projektów, najwięcej głosów i kwotę 200 tys. złotych na realizację, uzyskał projekt segregacji odpadów komunalnych. Efekt? Poziom recyklingu w 2014 r. w mieście wyniósł 53,2 procent. Zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska Sopot taki poziom przetwarzania odpadów powinien osiągnąć dopiero w 2020 r. i pod tym względem wyprzedza większość polskich miast.

Budżet doskonały i jego wrogowie

W kanonicznej postaci budżet partycypacyjny powinien spełniać pięć kryteriów¹. Po pierwsze, mieszkańcy powinni kontaktować się ze sobą na publicznych spotkaniach. Otwarta debata nad budżetem stanowi kluczowy warunek, umożliwiający wykrycie zbieżności i konfliktów między potrzebami mieszkańców. Łatwo wyobrazić sobie sytuacje, gdy na etapie przygotowania projektów kilka osób zamierza wnieść własne pomysły, a debata umożliwia im dojście do porozumienia i zaproponowanie projektu wspólnego, bardziej przemyślanego i uniwersalnego, a co za tym idzie – mającego większe szanse zwycięstwa i realizacji. Przykładem skutków braku dyskusji jest przypadek Poznania, gdzie w głosowaniu wygrał projekt odnowienia stadionu żużlowego. Dopiero po fakcie okazało się, że część mieszkańców jest niechętna realizacji tego pomysłu i zamierza przeciwko niemu protestować. W ten sposób idea, mająca stanowić wyraz woli mieszkańców, okazuje się źródłem konfliktu. Spotkania mieszkańców wprawdzie nie musiałyby, ale mogłyby już na wstępnym etapie ujawnić i załagodzić konflikt interesów.

Niestety w Polsce w ramach budżetu obywatelskiego punkt dotyczący publicznych spotkań mieszkańców realizowany jest mniej więcej w zaledwie co trzecim samorządzie, a i tak odbywa się to w sposób bardzo ograniczony. Często spotkania stają się nie tyle forum debaty, ile spotkaniem z urzędnikami, okazją do wyjaśnienia formalnych zasad głosowania. Przede wszystkim jednak w większości przypadków są one słabo rozreklamowane, co skutkuje niską frekwencją. Nie spełniają w związku z tym podstawowej funkcji – zapewniania platformy dialogu. W efekcie każdy projekt budżetowy jest ideą pewnej grupy osób, nieuwzględniającą potrzeb i aspiracji innych grup. Właśnie ze względu na to, wbrew głoszonym hasłom, mieszkańcy nie współtworzą budżetu – oni jedynie głosują na projekty do budżetu. – Procedura budżetu obywatelskiego nie uczy obywateli dzielenia pieniędzy publicznych – komentuje Lech Mergler, społecznik aktywny w wielu organizacjach, jeden z założycieli poznańskiego stowarzyszenia Prawo do Miasta. – Nie mówi nam, skąd się biorą pieniądze miejskie, jaka jest struktura budżetu, co jest częścią sztywną, a co ruchomą. Jest to jedynie rodzaj konkursu grantowego, który mógłby być bardziej powszechny, bardziej demokratyczny, ale w obecnej formule jest to tylko „ochłap” rzucony mieszkańcom, wykreowany, z dużym udziałem mediów, na objaw wielkiej zmiany. Wokół tego ochłapu kręcą się pewna narracja i show.

Drugą cechą wzorowego budżetu partycypacyjnego jest to, że powinien on dotyczyć całej jednostki (miasta/gminy, powiatu, województwa), a nie jedynie wybranego fragmentu. Ten warunek w zdecydowanej większości polskich przypadków został spełniony.

Po trzecie, budżet obywatelski powinien mieć wiążący charakter. Chodzi o to, żeby uniknąć sytuacji, gdy projekty są odrzucane ze względu na niejasne, arbitralnie formułowane kryteria. Ograniczenia powinny wynikać tylko z jednoznacznie określonych przyczyn formalno-prawnych, dotyczących kompetencji samorządu, prawa własności do miejsca realizacji potencjalnego projektu itd. Bez spełnienia tego warunku cała procedura budżetu obywatelskiego jest mało przejrzysta, a czynnikiem decydującym, zamiast woli mieszkańców, stają się urzędnicy. Ten demokratyczny aspekt budżetu partycypacyjnego wymaga niestety w Polsce daleko idącego udoskonalenia. – Złożono dużo projektów, które miały być realizowane na terenie miasta, ale np. dotyczyły dróg wojewódzkich czy powiatowych. Wnioski te odrzucono, ponieważ miasto nie może dofinansowywać zadań powiatu lub województwa – relacjonuje Arkadiusz Mielewczyk, pomysłodawca i szef Stowarzyszenia Lęborski Budżet Obywatelski. – Radni wykazali jednak na przykładach konkretnych uchwał, że w ramach porozumień miasto przekazuje innym organom samorządu miliony złotych, np. współfinansuje remonty dróg powiatowych czy inwestycje PKP. Przed podjęciem decyzji wystarczyło wykonać prosty ruch: wystosować pismo do starostwa, czy jest ono zainteresowane współfinansowaniem jakiegoś zadania, na które mieszkańcy złożyli projekt w ramach budżetu obywatelskiego. W Lęborku znajdują się zarówno urząd miasta, jak i starostwo powiatowe. Mieszkańcy chodzą po tych chodnikach, jeżdżą po ulicach i nie mają świadomości, czy są one własnością starostwa, miasta czy PKP. Przy odrobinie dobrej woli burmistrz mógł wystąpić do tych organów z odpowiednim zapytaniem.

Po czwarte, wielkość budżetu partycypacyjnego powinna być powszechnie znana już przed etapem zgłaszania propozycji. Oczywiście kwota ta nie powinna się zmieniać do czasu głosowania oraz ostatecznej realizacji wygranych projektów. Pod tym względem większość budżetów obywatelskich w Polsce działa modelowo. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy kwota przeznaczona na budżet obywatelski była zmniejszana. O ile nie trzeba nikomu tłumaczyć, dlaczego takie praktyki są niedopuszczalne, o tyle warto dodać, że niewskazane jest również powiększanie przekazywanej kwoty, gdyż stanowiłoby podważenie klarowności reguł i może budzić wątpliwości czy podejrzenia, że projekt tworzony jest pod jakieś konkretne działania.

Piątym warunkiem, który powinien spełnić budżet obywatelski, jest cykliczność. Nie może być to tylko epizodyczny element polityki samorządowej. W większości polskich przypadków spełnienie tego kryterium stoi jeszcze pod znakiem zapytania, ponieważ odbyła się dopiero jedna edycja, ale kolejne są zazwyczaj planowane.

Autorzy raportu „Budżet partycypacyjny w Polsce: Ewaluacja” zauważyli, że jedynie co dziesiąty polski budżet spełnia powyższe pięć warunków. Tymczasem stanowią one absolutne minimum, jeżeli chciałoby się mówić o realnym, a nie fasadowym budżecie obywatelskim.

Demokracja z problemami

Spełnienie tych zasad nie gwarantuje oczywiście sukcesu budżetu obywatelskiego. Na każdym etapie jego wprowadzania – począwszy od przygotowań, a kończąc na realizacji zwycięskich projektów – jest wiele czynników trudnych do przewidzenia, szczegółowych rozstrzygnięć do wypracowania oraz lokalnych uwarunkowań, do których trzeba się dostosować.

Przede wszystkim istotne jest ustalenie kwoty do rozdysponowania za pomocą tego mechanizmu. W większości przypadków wynosi ona mniej niż 1 proc. całego budżetu – np. w Warszawie to 0,184 proc., w Szczecinie 0,244 proc., w Bydgoszczy 0,658 proc. Bardziej znaczącymi pozycjami bywają środki tego typu w mniejszych miejscowościach – np. w Kraśniku to 1,859 proc., a w gminie Kęty rekordowe 3,403 proc. Nawet w Łodzi, gdzie budżet obywatelski jest najwyższy w Polsce pod względem wartości bezwzględnej (20 mln zł), stanowi on zaledwie nieco ponad 1 proc. budżetu miasta. – Jeżeli wielkość budżetu obywatelskiego zostałaby znacznie zwiększona i nie polegałby on na tym, że postawimy tu czy tam jedną ławeczkę albo damy szkole jeszcze jeden komputer, a dotyczyłby np. tego, jak mają się rozwijać zasoby mieszkań komunalnych Warszawy, mieszkańcy żywo zainteresowaliby się tym, gdyż wiedzieliby, że dotyczy to ich najważniejszych problemów. Nikły związek pomiędzy budżetem partycypacyjnym a ogólną polityką miasta naraża tę inicjatywę na śmieszność i, przynajmniej w obecnym wydaniu, na porażkę – ocenia Maciej Łapski, prezes stowarzyszenia Warszawa Społeczna.

Niezależnie od kwoty przeznaczonej na budżet obywatelski, warto zastanowić się nad regulacją tego, jaki jej procent może być przeznaczony na jeden projekt. W stolicy, gdzie głosowanie dotyczyło poszczególnych dzielnic, zgłoszono kilka projektów, które w razie gdyby zdobyły największe poparcie, w całości wyczerpałyby kwotę budżetu obywatelskiego w dzielnicy. Na Ursynowie projekt taki nawet wygrał. Warto zastanowić się, czy warto zgadzać się, by takie sytuacje miały miejsce. Do rozstrzygnięcia pozostanie także wątpliwość, czy realizowane powinny być projekty, które uzyskały mniejsze poparcie, ale są tanie i w ten sposób zmieściły się w budżecie, uzupełniając droższy projekt.

Wielu problemów nastręcza kwestia weryfikacji projektów. Optymalne byłoby ograniczenie roli urzędników do kontroli projektów pod względem ściśle formalno-prawnym. Przede wszystkim chodzi tu o kwestie prawa własności, gdyż nie istnieje możliwość realizacji projektu na działce należącej do osoby prywatnej. Ponadto na tym poziomie powinno się weryfikować projekty ze względu na możliwość ich realizacji z racji kompetencji samorządu. Takiej weryfikacji zabrakło w Kraśniku, gdzie zwyciężył projekt naprawy dachu kościoła. Nie został on jednak zrealizowany, ponieważ okazało się, że prawo nie zezwala na finansowanie obiektów sakralnych z publicznych środków. Mobilizacja sporej grupy mieszkańców poszła więc na marne, co może poskutkować ich mniejszą aktywnością w kolejnych edycjach, a być może w działalności społecznej w ogóle.

Również na etapie weryfikacji projektów pojawia się kwestia ustalenia ich szacunkowej wartości. Ważne, aby zgłaszający projekt sam mógł podać kwotę pożądaną dla jego realizacji, gdyż nadaje to całej procedurze dodatkowy wymiar edukacyjny, motywując mieszkańców do spojrzenia na swoje pomysły z ekonomicznej perspektywy. Jednocześnie zgłaszający powinien mieć możliwie łatwy dostęp do ekspertów czy urzędników, którzy służyliby konsultacjami.

Istotne jest również ustalenie liczby projektów, które wezmą udział w głosowaniu. Czy będą to wszystkie zgłoszone (i poprawne z formalno-prawnego punktu widzenia) projekty, czy też musi odbyć się jakaś wstępna selekcja? Pierwszy scenariusz grozi powtórzeniem problemów Szczecina, gdzie projektów na karcie do głosowania było prawie 200. Wprowadzało to chaos i zwiększało prawdopodobieństwo pomyłek oraz rozpraszało głosy mieszkańców, pozbawiając legitymizacji nawet ostatecznie wybrane projekty. W wariancie wstępnej selekcji koniecznością wydaje się udział w procedurze przedstawicieli mieszkańców, np. wylosowanych spośród chętnych. Niewątpliwie proces selekcji mogłyby wspomóc organizowane wcześniej spotkania mieszkańców we własnym gronie – co wydaje się najbardziej demokratycznym rozwiązaniem tego dylematu. Tego typu rozwiązania planowane są w drugiej edycji warszawskiego budżetu obywatelskiego. Wnioskodawcy we własnym gronie – choć każdy inny może przyjść jako obserwator – wybiorą 50 projektów (w pierwszej edycji budżetu zgłoszono 2200 projektów) i dopiero wtedy będą one weryfikowane przez urzędników pod względem formalnym. Urzędnicy niekoniecznie będą musieli projekt przyjąć lub odrzucić – mogą także zasugerować zmiany, wnosić o uzupełnienia itp. Ponadto, już na wcześniejszym etapie, z każdym z autorów propozycji będzie można się skontaktować, porównać projekty lub zasugerować ich połączenie w jeden na specjalnie do tego przeznaczonym forum internetowym.

Może to zapobiec wspomnianej już sytuacji z Poznania, zaistniałej przy okazji budżetu obywatelskiego 2014. Wśród trzech zwycięskich propozycji znalazł się projekt pt. „Sportowy Golaj”. Przewiduje on gruntowną przebudowę stadionu żużlowo-piłkarskiego na poznańskim Golęcinie i zaadaptowanie go, wraz z otaczającym kompleksem, na potrzeby zawodów żużlowych, futbolu amerykańskiego i kolarstwa. Około 14 tys. poznaniaków podpisało się pod projektem, który przewidywał przeznaczenie na ten cel 3,5 mln zł. Znacznie później odbyły się konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania terenów na Golęcinie oraz okolicznego jeziora Rusałka. W ostatnim dniu konsultacji stowarzyszenia My-Poznaniacy oraz Prawo do Miasta wystosowały do prezydenta Poznania list, w którym stanowczo sprzeciwiały się planom przywrócenia na Golęcinie zawodów żużlowych. Wykazują w nim, że pomysł ten w dłuższej perspektywie jest mało rentowny i miasto będzie musiało do niego dopłacać. Przede wszystkim jednak hałas generowany w czasie zawodów i treningów żużlowych jest niedopuszczalny w takim miejscu, czyli na terenach rekreacyjnych w okolicach jeziora. Stowarzyszenia otrzymały wyrazy poparcia od rad 7 osiedli, na których znajdują się wspomniane tereny oraz sąsiadujących z nimi. Protestujący zwrócili uwagę, że błędem było dopuszczenie do głosowania projektu zanim stworzono koncepcję zagospodarowania terenu, a budżet obywatelski nie powinien być furtką do „pozaprzetargowego przekazywania majątku społecznego”. Bez względu na to, czy zwolennicy inicjatywy doprowadzą do zrealizowania projektu (co wydaje się bardziej prawdopodobne) czy też nie – sytuacja stała się trudna i poróżniła mieszkańców Poznania.

Piątka za podpis

Oczywiście ważną kwestią jest też aktywna postawa samych mieszkańców, którzy powinni głosować w pełni świadomie i zapoznawać się z projektami możliwie dokładnie. Szczególnie gdy same nazwy projektów brzmią niejednoznacznie. Można założyć, iż projekt o nazwie „Ustawienie pojemników na psie odchody” zdobyłby więcej głosów niż projekt o nazwie „Ustawienie dwóch pojemników na psie odchody w parku X”. W Krakowie zwyciężył m.in. projekt „Sekundniki na głównych sygnalizacjach świetlnych” – trzeba było dokładnie wniknąć w opis, żeby dowiedzieć się, które sygnalizacje autorzy projektu uznali za główne.

Sama wiedza na temat projektów nie rozstrzyga dylematów. Czy kierować się lokalizacją projektu i głosować na ścieżkę rowerową w mojej dzielnicy? A może lepiej opowiedzieć się za budową miejskiego ośrodka dla bezdomnych? Tego typu dylematy pokazują złożoność działań miasta czy gminy oraz codzienne problemy polityki lokalnej. Niejednokrotnie działania związane z budżetem partycypacyjnym uświadamiają również ich uczestnikom ograniczenia, jakim podlegają władze samorządowe. Odczuwają to szczególnie pomysłodawcy projektów, którzy muszą dokładnie przemyśleć, do kogo kierowany jest projekt, kto będzie realnym beneficjentem, znaczenie lokalizacji, możliwy wpływ na prowadzone już pokrewne działania, a także wyliczyć wszelkie niuanse dotyczące jego finansowania. Ostateczne wybory – domena głosujących mieszkańców – także nie są łatwym zadaniem, jeśli wziąć pod uwagę ograniczone doświadczenia, dostęp do źródeł itd. Gdy narzekamy na dziurawą ulicę, musimy pamiętać, że tych ulic są setki i tysiące.

Warto także zwrócić uwagę na patologie pojawiające się już w trakcie głosowania. Przykładem tego rodzaju nadużycia – mieszczącego się jednak w ramach prawa – była oferta pracy w poznańskiej fundacji na jednym z portali ogłoszeniowych. Oferowała ona umowę zlecenie dla „młodych, ambitnych i kreatywnych” za zbieranie podpisów pod jednym z projektów do budżetu obywatelskiego. Chodziło oczywiście o projekt, którego pomysłodawcą była właśnie ta fundacja. Obejmował on budowę ziemnego toru rowerowego, siłowni, czterech stacji naprawy rowerów oraz placu gry do boccia – wszystko to wokół terenu dzierżawionego przez fundację. Było to możliwe, gdyż projekty do realizacji mieszkańcy Poznania mogli wybierać przez dwanaście dni, oddając głos w internecie lub podpisując się na liście poparcia konkretnego projektu, gdzie każdy podpis (uwiarygodniony numerem PESEL) oznaczał jeden głos. Ta druga opcja głosowania, umożliwiająca wyjście do potencjalnych głosujących, na pewno podwyższyła frekwencję. Kosztem tego była jednak utrata kontroli nad zbieraniem podpisów (głosów), które przy złej woli aktywistów mogło stać się nachalną akwizycją i manipulacją wobec osób niezaznajomionych z zasadami budżetu obywatelskiego. Wynagradzanie zbierających podpisy nie było nielegalne, jednak taki proceder może wzbudzać spore wątpliwości etyczne. Spotkał się również z oficjalną krytyką urzędu miasta, ale urzędnicy nie mieli możliwości podjęcia jakichkolwiek działań oprócz poinformowania opinii publicznej o jego charakterze. Na szczęście ogłoszenie po kilku godzinach zniknęło z sieci. Fundacja stwierdziła, że było to samowolne działanie jednego z pracowników, który „chciał zabłysnąć”. Lech Mergler zauważa: Ma miejsce komercjalizacja budżetu obywatelskiego. Pojawia się jakaś kwota do „wyrwania” i ważne jest to, kto silniejszy.

Wynagradzanie za głosy może zresztą przyjąć inną formę, niż tylko prostej gratyfikacji finansowej, w powyższym przypadku mającej wynieść złotówkę za głos. W Płocku, w zamian za głos w budżetowym plebiscycie można było zdobyć… dobrą ocenę dla swojego dziecka. Jeden ze zgłoszonych w tym mieście projektów dotyczył budowy pracowni historycznej w Szkole Podstawowej nr 17. Placówka była pomysłodawcą projektu. Uczniowie otrzymali w związku z tym w szkole karty do głosowania i informację, że gdy wypełnią je rodzice, otrzymają wyższą ocenę z zachowania. Dyrekcja przedstawiała decyzję jako promocję postawy obywatelskiej wśród dzieci, a także pomoc dla wszystkich placówek oświatowych w mieście, gdyż pracownia historyczna miałaby zostać udostępniona wszystkim chętnym. Podobnie jak w przypadku poznańskim, nie doszło do naruszenia prawa. W jednej z krakowskich szkół dzieci otrzymały wytyczne co do projektu pożądanego przez dyrekcję, choć już nie dostały obietnicy lepszej oceny. Niestety można założyć, że tego typu przypadków było więcej. Sprawiają one, że budżet obywatelski staje się czymś w rodzaju kolejnego konkursu grantowego, gdzie liczy się nie tyle merytoryczna wartość projektu, ile umiejętność mobilizacji (i gratyfikacji) „elektoratu”.

Pojawia się tutaj głębszy problem dotyczący problemów budżetu obywatelskiego. Czy w ogóle dopuszczać placówki oświatowe jako pomysłodawców i beneficjentów projektów? Jeżeli tak, to na jakich warunkach? Czy np. projekt remontu szkolnego dachu powinien rywalizować o pieniądze z innymi projektami, skoro ten pierwszy powinien stanowić obligatoryjne zadanie samorządu? Jednostki oświatowe w kontekście budżetu obywatelskiego to duzi gracze, mający możliwości mobilizowania głosujących znacznie większe od prywatnych osób czy małych organizacji pozarządowych. Szczególnie jeżeli dochodzi do takiej sytuacji jak w Łodzi, gdzie koalicja piętnastu szkół zaproponowała projekt poprawy infrastruktury sportowej w tych placówkach, który z łatwością wygrał głosowanie, zagarniając prawie 90 proc. puli łódzkiego budżetu partycypacyjnego.

Jednak wprowadzenie ograniczeń dla podmiotów takich jak szkoły byłoby trudne. W dodatku, jak twierdzi Ewelina Jura-Bączek, sekretarz ponad trzydziestotysięcznej gminy Kęty, gdzie budżet obywatelski uznawany jest za jeden z najlepiej funkcjonujących w Polsce, niekoniecznie też słuszne: Jeżeli tysiąc mieszkańców popiera budowę sali audiowizualnej w szkole, to znaczy, że mamy do czynienia z realną i palącą potrzebą mieszkańców. Wprowadzając ograniczenia dla szkół, rezygnowalibyśmy z wartości dodanej, jaką stanowi angażowanie dzieci uczących się kreowania otaczającej rzeczywistość. Mieszkańcy decydują i ich głos jest najważniejszy. Im więcej ograniczeń, tym mniejsze pole dla osób zgłaszających projekty i głosujących. Trudno wykluczyć jakąś grupę dlatego, że coś należy do zadań własnych gminy. Należy do własnych zadań gminy, ale wiemy przecież, jak wyglądają środki finansowe, którymi gmina dysponuje. Może to być świetny projekt i gdyby nie budżet obywatelski, nie zostałby zrealizowany wcale.

W Krakowie w plebiscycie dotyczącym projektów ogólnomiejskich (oprócz nich były też projekty dotyczące poszczególnych dzielnic) zwyciężyły inicjatywy młodzieżówek partii politycznych oraz Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa. W tym przypadku pojawia się więc pytanie, czy nad budżetem obywatelskim nie wisi groźba upolitycznienia i czy pieniądze oddawane do dyspozycji obywateli nie pozostają de facto w rękach urzędników. Z perspektywy organizacji czy stowarzyszeń pieniądze, jakie można pozyskać za pośrednictwem budżetów obywatelskich, są duże, a co za tym idzie – kuszą.

Bezpośrednio do demokracji

Nie oznacza to jednak, że najlepszą odpowiedzią jest większa kontrola, ujednolicenie i sformalizowanie procedur.

Aktualnie podstawą prawną wprowadzania budżetów obywatelskich w Polsce jest art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający prowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Budżet obywatelski jest więc formalnie rodzajem konsultacji, a co za tym idzie – nie jest prawnie wiążący, opiera się raczej na deklaracji ze strony samorządu: „zrealizujemy to, co wybierzecie”. Czy należałoby zatem wpisać budżet obywatelski do ustawy samorządowej jako obligatoryjny? Ujednolicone zostałyby różne formy konsultacji tego typu występujące w Polsce, a do wprowadzenia budżetu obywatelskiego zmuszone zostałyby także miasta niechętne temu rozwiązaniu. Z decyzją taką wiązałoby się wiele wątpliwości: czy tworzyć osobną ustawę, czy też dopisać do istniejącej, a jeśli tak, to w jakiej formie. Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że dobrze stworzona ustawa dotycząca budżetu obywatelskiego wpłynie na rozwój tego mechanizmu w całym kraju. Zła ustawa zwiąże zaś ręce samorządowcom, którzy wprowadzają budżety partycypacyjne w najlepszym wydaniu i być może doprowadzi do „równania w dół”.

– Odgórne regulacje i ustawa o budżecie partycypacyjnym to teoretycznie nie byłby zły pomysł. Zastanawiam się tylko, kto na tym ucierpi – mówi Przemysław Górski z łódzkiego Stowarzyszenia Inicjatyw Miejskich Topografie, odpowiedzialnego za realizację kampanii informacyjno-edukacyjnej budżetu obywatelskiego w 2014 r. – Z jednej strony jest moda na budżet obywatelski, kolejne gminy i powiaty wprowadzają to rozwiązanie. Taka ustawa być może spowodowałaby, że wszyscy wprowadziliby budżet obywatelski na jednolitych, ogólnych zasadach – i świetnie. Z drugiej strony te budżety, które funkcjonują, musiałyby zostać znormalizowane. Jedna ustawa do zarządzania budżetem obywatelskim w Łodzi oraz w Warszawie, która ma 18 dzielnic. To są zupełnie inne miasta, zupełnie inne poziomy. Nie ma jednego dobrego modelu budżetu obywatelskiego, on zależy od wielu czynników, w tym od specyfiki lokalnej.

Inne zdanie w tej kwestii ma Maciej Łapski z Warszawy Społecznej: Warto wejść na ścieżkę legislacyjną i wpisać budżety obywatelskie do ustawy. Nie rozwiąże to natomiast wszystkich problemów. Ustawodawca też może wpisać np. tylko 1 proc. kwoty budżetu do przeznaczenia wedle decyzji mieszkańców. To, w jaki sposób zostanie to załatwione w sensie prawnym, nie interesuje mieszkańców – oni chcą widzieć rezultaty. Lepiej gdyby było to wpisane w ustawę, ale wszystko zależy od dobrej woli politycznej, a tej – brakuje.

Niezależnie od problemów i wątpliwości dotyczących budżetu obywatelskiego, wydaje się, że warto zachować jego ciągłość i cykliczność w poszczególnych samorządach. Należy go także monitorować i stopniowo z roku na rok ulepszać, zgodnie ze wskazaniami mieszkańców, którzy powinni być zaangażowani w opracowywanie budżetu już na etapie planowania jego zasad. – Każdy etap budżetu obywatelskiego jest ewaluowany. Wszystkie uwagi są zapisywane, a na końcu powstaje raport przesyłany do urzędu miasta – wyjaśnia ten aspekt budżetu obywatelskiego w Łodzi Przemysław Górski. Oczywiście taka ocena nie jest łatwa do wydania, na co zwraca uwagę Ewa Stokłuska: Z jednej strony możemy porozmawiać o liczbach, tzn. ile osób się w ten proces zaangażuje – weźmie udział w tworzeniu wniosków, uczestniczy w spotkaniach itd. Natomiast jest też kwestia mierzalna w dłuższej perspektywie, czyli to, czy realizacja budżetu obywatelskiego wpływa na inne wskaźniki, np. czy wzrasta liczba uczestników w komisjach konsultacyjnych, czy budzi się w konkretnych miejscach poczucie, że ludzie się bardziej interesują, przychodzą do urzędu, zadają pytania, powstają lokalne sojusze, które podejmują działania poza budżetem. Myślę, że to jest tak naprawdę najważniejsze: jeżeli budżet jest okazją, aby się spotykać i rozmawiać o tym, co jest w mieście potrzebne, po co są organizowane spotkania towarzyszące, i praca nie kończy się tylko na złożeniu wniosku, ale to mieszkańcy mocniej angażują się w projekt.

Należy zwrócić większą uwagę na sam mechanizm budżetu i reguły nim rządzące, a nie tylko na wydatkowane kwoty. Najłatwiej jest co roku zwiększyć środki będące do dyspozycji mieszkańców (co oczywiście samo w sobie też jest pożądane) i wymyślić „ułatwienia”, jak głosowanie przez internet czy kontrowersyjna, również pod względem prawnej ochrony danych osobowych, możliwość zbierania podpisów przez osoby trzecie. Ocena takich działań, wbrew pozorom, nie jest jednak łatwa. – W budżecie obywatelskim potrzeba czasu i należy stworzyć przestrzeń dla spotkań mieszkańców. Tym, co funkcjonowało w Medellín, a nie jest wprowadzone w Krakowie, jest rozwiązanie w takiej postaci, aby głosowanie odbywało się wyłącznie „na papierze”, a nie z pomocą internetu. Dlaczego? W Medellín wyznacza się 8–10 godzin na głosowanie, ponieważ powinien to być konkretny dzień, w którym ludzie się spotykają. Chodzi m.in. o stworzenie przestrzeni do deliberacji. Głównymi wadami naszego budżetu jest to, że nie ma czasu na dyskusję mieszkańców i nie ma wsparcia merytorycznego. W Medellín budżet jest ponadklasowy, nie jest narzędziem klasy średniej – to kolejna z wad budżetu obywatelskiego w polskim wydaniu, że brakuje w nim upodmiotowienia klas niższych – zauważa Inga Hajdarowicz.

Wiele wyzwań

Oprócz tego są jeszcze dziesiątki innych wątpliwości do rozstrzygnięcia. Czy umożliwiać głosowanie na projekty, których realizacja trwa dłużej niż rok? Czy umożliwiać realizację poprzez budżet takich projektów, których koszt wynosi 0 zł? Jeden z projektów zakładał np. wyłączenie sygnalizacji świetlnej na kilku wybranych przystankach, lecz z racji zerowego kosztu – zgłoszenie takiego projektu było niemożliwe. Czy brać pod uwagę koszty utrzymania projektów powstałych dzięki budżetowi obywatelskiemu? Co robić, gdy dochodzi do sytuacji takich, jak w Suwałkach, gdzie władze miasta ogłosiły już trzeci przetarg na realizację inwestycji wyłonionych w głosowaniu mieszkańców, ponieważ do dotychczasowych dwóch nikt się nie zgłosił?

To oczywiście tylko wycinek wątpliwości, problemów i dylematów związanych z budżetem partycypacyjnym. Kluczowe jednak jest to, aby budżet obywatelski był faktycznie obywatelski, a więc demokratyczny. Przemysław Górski mówi: Budżet obywatelski jest narzędziem, które służy rozwojowi dialogu społecznego, sprawia, że ludzie kontaktują się ze sobą, zaczynają się poznawać, stają się aktywni. Budujemy społeczeństwo obywatelskie, które wie, co może, wie, że powinno i wie, jak może działać, szuka możliwości, kontaktuje się z urzędem. Jest to dla mnie jedna z największych korzyści budżetów partycypacyjnych. Ponadto urzędnicy uczą się dzięki temu rozmawiać z mieszkańcami, a mieszkańcy z urzędnikami. Okazało się, że można, że nie istnieje tutaj żaden nieprzekraczalny mur.

Również Ewelina Bączek zwraca uwagę na możliwość dialogu między urzędnikami a mieszkańcami: Budżet obywatelski nie jest lekarstwem na wszystkie bolączki. Daje natomiast władzom gminy doskonałą ściągawkę z oczekiwań mieszkańców, a proces jego kształtowania to dla nich lekcja tego, jak z ludźmi rozmawiać. Nawet jeżeli ten dialog jest trudny. Ewa Stokłuska dodaje: Często jest tak, że pewne opory trzeba przełamać. Urzędnicy zastanawiają się, czy nie jest to przypadkiem próba pokazania, że się nie znają na tym, co robią. Dlatego istnieje dużo psychologicznych barier, które trzeba pokonać.

W Lęborku ta ściągawka została wykorzystana w zaskakujący sposób. Arkadiusz Mielewczyk bezskutecznie lobbował dłuższy czas w urzędzie miasta na rzecz wprowadzenia oświetlenia jednej z ulic. Gdy został jednym z inicjatorów budżetu obywatelskiego i jego idea nabierała coraz realniejszego kształtu, oświetlenie na wspomnianej ulicy udało się stworzyć. – Była to kwestia kilku miesięcy. Nagle okazało się, że nie ma żadnego problemu, aby to oświetlenie powstało. Natomiast wcześniej tłumaczono mi, że wymagane jest stworzenie dokumentacji projektowej, która byłaby robiona latami, następnie trzeba byłoby zrobić przetarg, znaleźć pieniądze itd. Na tym przykładzie widać, że jeżeli urząd miasta chce działać na rzecz dobra społeczności wnioskującej o pewne inwestycje w swoim okręgu, to posiada możliwość ich przeprowadzenia sprawnie i szybko. Najczęściej tej dobrej woli jednak brakuje – tłumaczy Mielewczyk.

Z drugiej strony błędne byłoby spoglądać na budżet obywatelski jako narzędzie do doraźnych działań, mimo że za jego pomocą zrealizowano wiele ważnych projektów w całej Polsce. Inga Hajdarowicz mówi: Brakuje nam refleksji nad tym, czym w istocie jest budżet obywatelski. On został wymyślony po to, żeby ludzie podjęli pierwszy krok w kierunku przejmowania władzy, aby nie wyręczać jedynie władz miejskich w pewnych kwestiach, ale żeby realnie odebrać władzy miejskiej część uprawnień. W tym momencie za budżetem nie idzie żadna realna zmiana uwarunkowań politycznych. Dochodzi do sytuacji, że wprowadzamy budżet partycypacyjny, ale jednocześnie urząd miasta prowadzi wciąż swoją politykę np. prywatyzacji czy zmniejszania środków na mieszkalnictwo. Po co zatem jest budżet, skoro nie prowadzi on do żadnej zmiany?

Przypis:

1. Tak twierdzą Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Giovanni Allegretti, Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting, „Journal of Public Deliberation” 2012, vol. 8, No. 2.