Bartłomiej Grubich | DEV Obywatel

(Nie)patriotyczna praca

przez Bartłomiej Grubich | wtorek 17 stycznia 2017 | Kwartalnik, Zima 2016

Od jakiegoś czasu coraz częściej słyszymy o patriotyzmie gospodarczym (lub ekonomicznym). Czym on jest? Przede wszystkim dotyczy konsumpcji. W ciągu ostatnich kilku lat powstały liczne inicjatywy mające zachęcać do korzystania z usług i nabywania produktów polskich firm. Można już chyba mówić o swoistej modzie na kupowanie „naszego”. Ale czy „nasze” jest z definicji lepsze dla nas – społeczeństwa, pracowników, podatników, obywateli?

Moda polska

Oczywiście najbardziej zauważalna jest odzież patriotyczna. Koszulki ozdobione narodowymi symbolami spotyka się powszechnie na polskich ulicach, a ich noszenie nie jest już tylko domeną kibiców. Producenci takiej odzieży akcentują zazwyczaj, że produkowana jest ona w Polsce, co w przypadku tekstyliów nie jest dziś regułą.

Powstają również liczne strony internetowe (takie jak np. „Patriotyzm Gospodarczy – Lubię to”, facebookowy fanpage posiadający tysiące fanów), które za swoją misję uznają promowanie krajowych przedsiębiorstw. Informacje tam zamieszczane dotyczą przede wszystkim sukcesów polskich firm na rynkach krajowym i zagranicznych. Przeważają, jak można się domyślić, pozytywne wiadomości. Same tytuły artykułów wskazują na hurraoptymizm: „Z podlaskimi ziołami i olejami do Chin. Tam zamawiają na tony”, „Polski start-up spełnia marzenie ciężarnych kobiet”, „Polska myśl techniczna znów podbija świat. Sprzedaż w górę aż o 48,5 proc. Na przekór branży” itd.

W ostatnim czasie głośno zrobiło się także o aplikacji Pola. Po zainstalowaniu w telefonie i zeskanowaniu kodu kreskowego produktu umożliwia ona weryfikację firmy-producenta pod względem patriotyzmu ekonomicznego. Jak czytamy na stronie projektu: Każdemu producentowi Pola przypisuje od 0 do 100 punktów. Pierwsze 35 punktów przyznaje proporcjonalnie do udziału polskiego kapitału w konkretnym przedsiębiorstwie. Dalsze 10 punktów otrzymuje ta firma, która jest zarejestrowana w Polsce, a kolejne 30, o ile produkuje w naszym kraju. Dalsze 15 punktów zależy od tego, czy zatrudnia w naszym kraju w obszarze badań i rozwoju. Wreszcie ostatnie 10 punktów otrzymują firmy, które nie są częścią zagranicznych koncernów. Aplikacja została ściągnięta i zainstalowana kilkaset tysięcy razy. Nazwa Pola wielokrotnie przewijała się w polskich mediach i stała się symbolem tego, jak można pożenić nowoczesność z patriotyzmem.

Również firmy chętniej zaczynają odnosić się do tożsamości narodowej i akcentują przywiązanie do Polski. Z chęcią mówią o produkcji w Polsce, o korzystaniu z krajowych dostawców, o płaceniu podatków „na miejscu”, a także o tak symbolicznych kwestiach, jak kibicowanie polskim reprezentacjom sportowym. Niezależnie od tego, czy są to rodzinne firmy „od pokoleń”, czy też wielkie zagraniczne koncerny, zagospodarowują one konsumencki patriotyzm.

Nowe stare?

Oprócz konsumpcji drugim obszarem, w którym mówi się o patriotyzmie, jest wspieranie krajowych firm. Istnieje nawet Parlamentarny Zespół na rzecz Wspierania Przedsiębiorczości i Patriotyzmu Ekonomicznego. W tym przypadku patriotyzm utożsamiany jest głównie z uproszczeniem prawa dotyczącego przedsiębiorców i z obniżeniem podatków. Analizując działania tego zespołu, trudno uciec od skojarzeń, że na poziomie deklaracji to nadal ten sam kierunek polityki gospodarczej, co w latach poprzednich. Tyle że pod sztandarem patriotyzmu silnie akcentujący pomoc małym i średnim przedsiębiorstwom, ponieważ głównie z tego sektora pochodzą firmy z kapitałem całkowicie polskim. – Te działania mają raczej charakter uśmiechania się do przedsiębiorców jako grupy potencjalnych wyborców. Mają charakter głównie polityczny – zauważa, odnosząc się do ogólnego kierunku polskiej polityki ekonomicznej w ostatnich latach, Dariusz Szklarczyk, socjolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego. W podobnym tonie wypowiada się Jarosław Urbański, socjolog, działacz związany z radykalnym Ogólnopolskim Związkiem Zawodowym Inicjatywa Pracownicza: Część grupy wytwórców, producentów, widzi w takich hasłach jak patriotyzm możliwość umocnienia swojej pozycji w grze rynkowej. Jest to wykorzystywane i przechwytywane przez rządzących, którzy na tym chcą zbić kapitał polityczny. To trochę samonapędzający się mechanizm.

Retoryka prezentowana podczas corocznych konferencji „Pulsu Biznesu”, odbywających się pod hasłem „Czas na patriotyzm gospodarczy”, jest podobna i dotyczy głównie ułatwień dla przedsiębiorców. Nie powinno to zaskakiwać, gdyż spotykają się tam przede wszystkim prezesi wielkich firm (w ostatniej edycji brali udział m.in. szefowie PKO, PZU, PKN Orlen, Kulczyk Investments, Citi Handlowy, Grupy Maspex Wadowice) oraz politycy. Te konferencje są charakterystyczne dla polskiej debaty na temat patriotyzmu gospodarczego. Mianowicie marginalnie traktowane są tam kwestie pracownicze. Mówi się o nich jedynie jako o efekcie końcowym działań polityków i przedsiębiorców – w myśl tego, że polskie firmy będą bogate i innowacyjne, co poskutkuje niskim bezrobociem oraz wysokimi płacami – a nie jak o ważnej kwestii wpływającej na kształt i społeczny wymiar krajowej gospodarki. – Na pewno wpływ ma na to trajektoria rozwoju naszego kraju w ostatnich latach i dominującego myślenia neoliberalnego. Prawa pracownicze nie były mocno widoczne w debacie publicznej – zauważa Dariusz Szklarczyk.

Związana z neoliberalnym myśleniem była afera dotycząca firmy LPP, właściciela popularnych marek odzieżowych takich jak Cropp czy Reserved. Polska firma, mająca swoje korzenie na Pomorzu, w 2011 roku przeniosła prawa własności części swoich znaków towarowych do cypryjskiej spółki. Analogiczny proceder w odniesieniu do pozostałych marek LPP dokonało w 2013 roku, korzystając tym razem ze spółki zarejestrowanej w Zjednoczonych Emiratach Arabskich. W ten sposób firma stała się bogatsza o kwoty liczone w setkach milionów złotych (wartość przeniesionych znaków towarowych wycenia się na ponad miliard złotych).

Doniesienia medialne na ten temat zmobilizowały kilka osób do zorganizowania bojkotu konsumenckiego marek LPP. – Taka sytuacja nie powinna być akceptowalna. Wszyscy tutaj pracujemy, składamy się wspólnie na infrastrukturę publiczną i powinniśmy to robić uczciwie – o powodach bojkotu mówi Mateusz Mirys, jego organizator. – Problem wyprowadzania podatków do rajów podatkowych faktycznie jest globalny i bez rozwiązań na poziomie ponadnarodowym nie da się tego procederu na dłuższą metę zatrzymać. Ponadto ciągłe obniżanie podatków, co miało przynieść według liberałów większą ich ściągalność i w efekcie wzrost wpływów, nie przynosi pozytywnego skutku – wpływy do budżetów państw spadają. Dodajmy, że LPP nie miało noża na gardle, radziła i radzi sobie bardzo dobrze. To także firma, która od początku działała i działa nadal głównie w Polsce, korzystając z tutejszej infrastruktury, siły nabywczej polskich pracowników, a ponadto reklamowała się jako polskie przedsiębiorstwo.

Można założyć, że ewentualny spadek sprzedaży w trakcie bojkotu nie był odczuwalny dla takiego giganta jak LPP, lecz medialna burza wokół tego tematu spowodowała, iż w połowie 2015 roku mogliśmy przeczytać, że właściciel marek Reserved i Cropp zdecydował się przenieść prawa majątkowe do znaków towarowych do polskiej spółki-matki.

Polskie, czyli które?

Niewątpliwie kształt współczesnego rynku i własności utrudnia stosowanie pojęcia patriotyzmu. Wpływ globalizacji i funkcjonowanie na rynku światowym uniemożliwiają jednoznaczne określenie tożsamości narodowej firmy. – Sami pracownicy często mówią, że nie wiedzą, czy dana firma jest jeszcze polska, czy już nie. Ile kapitału jest wciąż krajowego? Nawet jeżeli znamy daną firmę jako tradycyjną, naszą – z nazwy, pochodzenia, lokalizacji – to bywa ona zarządzana przez kadrę zza granicy i/lub zasilana kapitałem zagranicznym. Pracownikom trudno zdefiniować, który pracodawca jest „nasz”, a który „obcy” – stwierdza profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu Beata Skowron-Mielnik. – Kapitał żyje w oderwaniu od państwa, jakiejkolwiek struktury. Ma charakter globalny i nie podlega żadnej większej kontroli ze strony państw, narodów, społeczeństw, wspólnot – zauważa doktor Rafał Towalski ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. – Proszę zwrócić uwagę na retorykę, jaką stosuje inwestor w danym kraju, mówiąc, że jeśli się tej społeczności nie podoba, on może się w każdym momencie przenieść gdzie indziej. Inwestor nie jest w żaden sposób zainteresowany patriotyzmem rozumianym jako działanie na rzecz wspólnoty. Co znaczy polska firma? Czy to jest firma, która płaci tutaj podatki? Która zatrudnia tylko Polaków? Która produkuje tylko z polskich półproduktów? Na ile mamy się cieszyć ze wsparcia dla polskiej firmy, która w pewnym momencie uciekła z płaceniem podatków na Cypr? Co tak naprawdę wynika z narodowego charakteru kapitału? Do końca nie wiadomo. Jeżeli firma płaci podatki w Polsce, to dobrze, ale to powinna być rzecz normalna. Kapitał będzie jednak działał tam, gdzie mu wygodniej.

Sprawę „tożsamości” narodowej czy lokalnej przedsiębiorstwa komplikuje kilka powszechnych zjawisk. Przede wszystkim outsourcing, a więc wyodrębnianie ze struktury firmy często istotnych zespołów i funkcji oraz przenoszenie ich do innych podmiotów. Standardowymi przykładami są oczywiście sprzątanie i ochrona. Na porządku dziennym jest sytuacja, gdy sprzątaczka lub ochroniarz pracujący w konkretnym budynku, w konkretnej firmie zatrudnieni są przez zupełnie innego pracodawcę. Outsourcing dotyczy wielu różnych dziedzin, np. obsługi klienta, usług informatycznych, marketingowych. To, co się liczy, to dążenie przedsiębiorcy do obniżania kosztów. I chociaż nie jest to regułą, to ta praktyka najczęściej wpływa negatywnie na pracowników i warunki ich zatrudnienia.

Podobnie funkcjonują na rynku agencje pracy tymczasowej, które doraźnie, w zależności od potrzeb, „zaopatrują” firmy w pracowników, a ci najczęściej mają znacznie gorsze warunki zatrudnienia, a przede wszystkim brak im poczucia stabilności co do tego, u jakiego zleceniodawcy będą pracowali, jak i stabilności samego zatrudnienia. Z pomocy agencji pracy tymczasowej korzystają zarówno firmy polskie, jak i zagraniczne. Uniemożliwia to jasne oceny jakości zatrudnienia. – Bywało, że 30% pracowników zatrudnianych przez polskie zakłady Volkswagena to byli pracownicy agencji pracy tymczasowej. Byli więc tą gorszą siłą roboczą, nie obejmowały ich dobrodziejstwa lepszych stosunków pracy, które oferował Volkswagen. Firma korzystała z usług agencji pracy tymczasowej, wiedząc, że prawa i uposażenia pracowników przez nią zatrudnianych wyglądają znacznie gorzej niż te, którymi chwali się koncern – mówi Jarosław Urbański.

Jaskrawym przykładem tego typu kombinacji jest polski InPost. – Jak wiemy dopiero teraz, firma InPost to funkcjonujące przez wiele lat kilka lub kilkanaście firm i firemek powiązanych nie do końca jasną siecią zależności. I okazuje się, że pracownicy InPostu, mający identyfikatory, uniformy InPostu, podpisywali umowy z zupełnie innymi firmami – zauważa Mateusz Mirys.

Różne kultury, różne prace

Niezależnie od tych wątpliwości i komplikacji przyjęło się postrzegać firmę w kontekście kraju, z którego się ona wywodzi. Przynajmniej do pewnego stopnia. – Jeżeli chodzi o identyfikację narodową pracodawcy, wydaje się, że nie jest to bardzo istotne dla osób wchodzących na rynek pracy. To raczej stereotypy i oczekiwania, że jeśli zaczniemy pracę w firmie amerykańskiej, to będą to inne, lepsze standardy. Nie zawsze jest jednak dobrze, o czym świadczy przykład Amazona. Co z tego, że to firma nowoczesna, globalna, skoro warunki pracy w jej magazynach pod Wrocławiem i Poznaniem wołały o pomstę do nieba? – mówi Szklarczyk. – Jednocześnie, jeżeli ktoś świadomie szuka pracy, z łatwością znajdzie potwierdzenie z diagnoz, badań, że przeciętna płaca w firmach z kapitałem zagranicznym jest wyższa. Natomiast co do kultury i warunków pracy, to nadal głównie stereotypy. Wszystko zależy od konkretnej osoby i można mieć bardzo złego szefa obcokrajowca, a bardzo dobrego – Polaka. Kultura pracy zależy od tego, jaką kulturę reprezentują liderzy, menedżerowie, kierownicy poszczególnych szczebli. Reguł nie ma.

Potwierdzają to badania firmy Millward Brown przeprowadzone w 2010 roku. Wynikają z nich spore różnice w postrzeganiu pracodawców w zależności od pochodzenia kapitału. Wśród zagranicznych firm pożądanymi pracodawcami były przedsiębiorstwa angielskie, niemieckie i amerykańskie, a na końcu tej skali znalazły się włoskie, rosyjskie i hiszpańskie.

Rozróżnienie to wydaje się być zrozumiałe. Prawa zatrudnionych w zamożnych krajach europejskich są z punktu widzenia zatrudnionego lepsze niż u nas, a kultura pracy stoi zasadniczo na wyższym poziomie. Rafał Towalski przestrzega jednak, by nie wysuwać zbyt jednoznacznych hipotez: Dlaczego na przykład firmy zagraniczne, które w swoim kraju przestrzegają praw pracowniczych w sposób bardzo skrupulatny i bardzo dużo uwagi zwracają na współpracę z organami przedstawicielskimi zatrudnionych, kiedy pojawiają się w Polsce, zaczynają zachowywać się jak przysłowiowi wikingowie? Jeżeli rozmawiamy o kulturze organizacyjnej, wpadamy w taką pułapkę. Są firmy, które „u siebie” robią to, co powinny robić, lecz gdy pojawiają się w innym środowisku, zachowują się zupełnie inaczej, w sposób jednoznacznie zły dla pracowników. Natomiast jeżeli chodzi o firmy polskie, rzeczywiście w latach 90. był moment, kiedy uważano, że polski kapitalista jest dwa razy gorszy niż ten z Niemiec czy Francji i miało to pewne odzwierciedlenie w rzeczywistości. Od jakiegoś czasu to się jednak zmienia.

Prof. Beata Skowron-Mielnik zwraca uwagę na to, w czym przede wszystkim zarysowuje się przewaga firm zagranicznych: Przede wszystkim jakościowa różnica polega na podmiotowym podejściu do pracownika. Polskie firmy częściej kojarzone są z podejściem, że „jak płacę, to przychodzisz i pracujesz – ciesz się, że masz pracę”. W przypadku firm zagranicznych też tak bywa, ale jednocześnie częściej praca jest w nich dobrze zorganizowana, a pracownicy, nawet jeżeli wymaga się od nich dużo, to jest jasno powiedziane, w jakich godzinach, w jakim trybie, z jakim wynagrodzeniem za dodatkową pracę. Dobra organizacja pracy i dobre warunki pracy są tą przewagą, na którą zwracają uwagę pracownicy. Badaczka dodaje jednak, że zagraniczne firmy prowadzące działalność w Polsce to firmy duże, korporacyjne, stabilne, a więc teoretycznie mające większe możliwości bycia konkurencyjnymi w kwestii oferowania lepszych warunków. Firmy te częściej dbają o pozytywny wizerunek pracodawcy zarówno na wewnętrznym, jak i zewnętrznym rynku pracy, inwestując znaczne środki w kształtowanie warunków pracy i komunikując je wyraźnie. Oczywiście zazwyczaj nie jest to – i słusznie – argument dla osoby zatrudnionej. Nikt nie może od niej oczekiwać pogodzenia się ze słabymi warunkami pracy i niskim wynagrodzeniem tylko dlatego, że dana firma jest polska i nadal na dorobku w walce z zagraniczną konkurencją.

Solaris – sukces na barkach ludzi

Polskie firmy często osiągają spore sukcesy za granicą, stają się rozpoznawalnymi markami i dają Polakom powód dumy. Ale niekoniecznie przekłada się to na profity dla tych, którzy są za te sukcesy w znacznej mierze odpowiedzialni – pracowników. Dobrym tego przykładem jest marka Solaris. Autobusy i tramwaje tej podpoznańskiej firmy jeżdżą w wielu miastach, nie tylko europejskich. Eksport pojazdów Solaris w 2015 roku wyniósł 946 sztuk, a rok wcześniej przekroczył 1000. Trudno więc mówić, że jest to firma na dorobku. I być może właśnie dlatego w 2015 roku powstały w niej zakładowe struktury NSZZ „Solidarność”.

– Byliśmy niedoceniani przez firmę. Nikt z nami nie rozmawiał, mieliśmy tylko nakazy z góry – mówi o powodach założenia związku jego przewodniczący Albert Wojtczak. – Wszystko było na zasadzie dekretów. Pracownicy, którzy próbowali się przeciwstawiać takiemu sposobowi zarządzania firmą, nie mieli żadnej siły przebicia – dodaje Wojciech Jasiński, jego zastępca. – Były problemy z otrzymaniem urlopu, nadużywano prawa do nadgodzin, zdarzyły się sytuacje, które mogły być zakwalifikowane jako mobbing. Tego typu spraw narosło mnóstwo, nikt nie był w stanie ich rozwiązać i atmosfera w pracy stała się nie do zniesienia.

– Na produkcji ludzie mówili wprost, że nie mają nic do stracenia. Pracę na takich warunkach mogą obecnie znaleźć w okolicy Poznania w ciągu kilkunastu dni – dodają moi rozmówcy, jednocześnie podkreślając, że ze strony pracodawcy nie było problemów z założeniem związku. Pojawiły się jedynie sugestie, że w Solarisie jest on niepotrzebny. Nie przekonało to jednak pracowników.

– Zaczęła się robić normalność – krótko o dotychczasowych sukcesach związku mówią panowie Wojtczak i Jasiński. Przede wszystkim kadra menedżerska rozpoczęła szkolenia mające na celu polepszenie relacji z pracownikami i zdaniem tych ostatnich przyniosło to pozytywny skutek. Wynegocjowano również bardziej elastyczne możliwości korzystania z krótkich (jedno-, dwudniowych) urlopów. Udało się także rozwiązać kilka pomniejszych konfliktów. Wciąż trwają rozmowy z pracodawcą w sprawie tematu nadgodzin, tak aby znaleźć rozwiązanie satysfakcjonujące obydwie strony.

– Wszyscy powinniśmy, w miarę możliwości, kupować polskie produkty, ponieważ w ten sposób dajemy pracę innym. Konieczny jest wewnętrzny rynek zbytu – zwraca uwagę Wojciech Jasiński. – Jeżeli jednak w Polsce wciąż będą niskie płace, to nas nie będzie stać na te produkty. Już Henry Ford zauważył, że samochody nie będą kupowały samochodów. Robią to ludzie, ale do tego muszą mieć zarobki na odpowiednim poziomie. Nasi przedsiębiorcy oraz włodarze kraju nie mogą tego zrozumieć. Nie będzie zbytu na produkty, jeżeli nie będzie miał kto ich kupić…

Solidaryzm (anty)narodowy

Różnice w jakości oferowanej pracy nie wynikają jedynie z pochodzenia kapitału. Chociaż nie jest łatwo znaleźć kompleksowe badania, które całościowo zajęłyby się tym problemem, to jednak trudno oprzeć się wrażeniu, że narodowa tożsamość pracodawcy jest, w porównaniu z innymi, czynnikiem o ograniczonym znaczeniu. – Niełatwo powiedzieć, że polski kapitalista lepiej lub gorzej traktuje polskiego pracownika, bo to byłoby duże uproszczenie. Tak naprawdę dużo większe znaczenie ma to, czy firma jest duża, czy mała. Czy funkcjonuje w obszarze wysokiego bezrobocia, czy też nie, czy to jest branża usługowa, czy handlowa. To ma większy wpływ na sytuację, niż narodowość właścicieli lub to, skąd pochodzi kapitał firmy – podkreśla Jarosław Urbański.

Podobnie sprawa wygląda w przypadku poziomu uzwiązkowienia. Badania profesora Juliusza Gardawskiego wykazały, że był on znacznie wyższy w firmach zagranicznych. Trudno jednak na podstawie tego wysuwać głębsze wnioski, poziom ten bowiem jest różny już na etapie różnic między województwami.

Pokazuje to z jednej strony złożoność sytuacji polskich pracowników i siłę twardych faktów – trudno kierować się niejasnym, rozmytym interesem narodowym w sytuacji, gdy nie można sobie i najbliższym zapewnić godnego poziomu życia. Z drugiej strony, powszechna emigracja „za chlebem” umożliwia szersze spojrzenie na kwestię patriotyzmu, który nie jest jedynie domeną Polaków: Jeżeli na rynku pracy dla kapitalistów wartościowe będzie istnienie dużej grupy pracowników-migrantów, nie zgodzą się oni na daleko posunięte koncepcje nacjonalistyczne lub patriotyczne, które utrudniałyby dostęp do taniej siły roboczej. Tę walkę i dyskusję na ten temat współcześnie obserwujemy – zauważa Jarosław Urbański. – Z drugiej strony, oczywiście sami pracownicy próbują wykorzystać hasła nacjonalistyczne czy patriotyczne do umocnienia swojej pozycji na rynku pracy. Na przykład pracodawcom mówią „powinniśmy się porozumieć, koncepcja solidaryzmu społecznego, bo należymy do jednego narodu, więc Polak powinien zatrudniać Polaka”, i w ten sposób umacniają się w konkurencji o lepsze zarobki czy o samo zatrudnienie z Ukraińcami przybywającymi do Polski. Jest to wykorzystywane do tworzenia podziałów między robotnikami i hasła patriotyzmu ekonomicznego często temu służą. Ale są one bronią obosieczną, bo jeżeli tymi samymi hasłami posłuży się brytyjski rząd, brytyjskie partie i brytyjscy kapitaliści, to za chwilę wróci tu fala polskich migrantów zarobkowych i będziemy w wielkim kłopocie. Okaże się wtedy, że patriotyzmy gospodarcze, realizowane w każdym kraju osobno, wcale nie służą polskim pracownikom najemnym. Duża część z nich – w ostatnich dekadach co najmniej dwa miliony – żyje przecież z „niepolskich” miejsc pracy – dodaje.

Innymi słowy w modelowej sytuacji, gdy każdy naród w imię patriotyzmu kupowałby jedynie swoje produkty i wspierał własnych przedsiębiorców, zawsze ostatecznie przegra kraj ze słabszą gospodarką, co pogłębi istniejące już różnice. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne polskich firm z każdym rokiem rosną. W 2010 roku wynosiły 186 miliardów, w 2014 było to 231 miliardów, a w 2015 już 239 miliardów (według szacunków Narodowego Banku Polskiego). Zawsze jednak będą niższe niż w krajach bogatszych. Powszechne narzekania, gdy polskie przedsiębiorstwa przejmowane są przez firmy zagraniczne, idą w parze z entuzjazmem wobec polskich przejęć na rynkach zagranicznych. Polski Maspex, firma mająca już za sobą kilkanaście przejęć zagranicznych przedsiębiorstw, której sprzedaż zagraniczna stanowi już 35% obrotów, działająca prężnie na rynkach czeskim, słowackim, węgierskim czy rumuńskim, z perspektywy obywateli tych krajów jest firmą obcą, z zewnątrz. Wspieranie patriotyzmu gospodarczego przez inne państwa odbije się również na wynikach polskich firm. Stało się tak np. w Szwecji w głośnej sprawie z 2010 roku, gdy część związków zawodowych poskarżyła się na autobusy firmy Solaris. Oficjalne zastrzeżenia związkowców dotyczyły wad pojazdów, w praktyce jednak zarzuty można było wiązać z istnieniem w Szwecji dwóch silnych przedsiębiorstw produkujących autobusy – Scania i Volvo.

W poszukiwaniu patriotyzmów

Rozważania na temat patriotyzmu ekonomicznego i jego wpływu na rynek pracy należy uznać za interesujące, jednak rzadko są oparte one na twardych danych, gdyż jest to zjawisko trudne do badania. Co ciekawe, częściej analizowano niejako drugą jego stronę, mianowicie wpływ inwestycji zagranicznych na rynek pracy. Nie ma zgody co do odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy bezpośrednie inwestycje zagraniczne wpływają na tworzenie miejsc pracy, czy też redukują zatrudnienie? Badania empiryczne wykazują, że sytuacja wygląda różnie w zależności od kraju czy regionu. W krajach Azji Południowo-Wschodniej wpływ ten był zasadniczo pozytywny, natomiast w państwach Ameryki Łacińskiej – negatywny.

Niewątpliwie Polska należy do krajów atrakcyjnych z racji dobrze wykwalifikowanej i taniej siły roboczej. Udział płac w PKB należy do najniższych w Unii Europejskiej i, w przeciwieństwie do stabilnego poziomu w Unii, odnotowuje systematyczny spadek. Można więc wysunąć wniosek, że coraz lepiej żyje się w Polsce tym, którzy czerpią zyski z kapitału, a gorzej tym, którzy zyski czerpią z pracy. Jak wskazuje jeden z raportów Fundacji Kaleckiego, według raportu PAIiIZ, w 2001 r. koszty pracy zajmowały pierwsze miejsce na liście 22 czynników decydujących o podjęciu działalności gospodarczej w Polsce. Aż 58% badanych inwestorów zagranicznych umieściło je w rubryce „bardzo ważne”. Na drugim miejscu znalazła się wielkość polskiego rynku z 47% wskazań. Cztery lata później wielkość polskiego rynku wysunęła się na prowadzenie (57% wskazań), a koszty pracy (53% wskazań) były na drugim miejscu, co może oznaczać, że sprzedaż na polskim rynku staje się coraz ważniejszą motywacją dla kapitału zagranicznego. W 2011 r., gdy PAIiIZ znów poprosił zagranicznych inwestorów o ocenienie ważności poszczególnych kryteriów inwestycyjnych, dostępność wykwalifikowanej siły roboczej została oceniona najwyżej (ocena 4,5/5). Niemal tak samo wysoką ocenę uzyskały koszty pracy (4,4/5). Koszty pracy w Polsce nie tylko są oceniane pozytywnie przez inwestorów zagranicznych, ale też ta ocena systematycznie rośnie. Autorzy raportu przypisują to „konkurencyjnemu poziomowi płacowych kosztów pracy”, który bierze się z zaniżonych płac w stosunku do wydajności pracy. Niestety należy też zwrócić uwagę, że nawet branże zaawansowane technologiczne, które istnieją w Polsce (motoryzacyjna, IT), swoje centra badawcze mają w innych miejscach, a więc wysoka wartość dodana jest nadawana produktom poza krajem.

Nie można jednak tych spostrzeżeń jednoznacznie przełożyć na oceny patriotyzmu ekonomicznego i jego wpływu na rynek pracy. Postawy patriotyczne w gospodarce są powodem do zadowolenia, ale przyjmowane bezkrytycznie zamazują relację pracownika i pracodawcy, a te mogą być różne, niezależnie od kwestii własnościowych czy kraju pochodzenia firmy. W państwie takim jak Polska ważniejsza wydaje się solidarność między pracownikami i wspieranie tworzenia miejsc pracy zapewniających przyzwoite warunki zatrudnionym. Odwrócenie trendu, do którego przyczyniają się działania firm zarówno polskich, jak i zagranicznych, czyli zwyżkowanie PKB głównie ze względu na wzrost wartości kapitału, wydaje się ważniejsze niż samo hasło o wzroście wartości PKB z odroczoną w czasie (często „na zawsze”) obietnicą, że przyniesie to poprawę życia nam wszystkim.

Warto monitorować pod tym względem także polityków, z lubością podchwytujących modne hasła, do których aktualnie należy również patriotyzm gospodarczy. Wypada zapytać, czy wiarygodną twarzą takich zmian może być wieloletni prezes zagranicznego banku. Należy zwrócić uwagę na to, by główną rolę przypisywać zmianie jakościowej, a nie ilościowej, gdyż na fali samego bogactwa polskich firm niekoniecznie bogaci się przeciętny Polak. Na pewno nie jest to regułą.

– Patriotyzm? Ale jaki? Nie widzę większego sensu we wspieraniu polskich firm tylko dlatego, że są polskie, jeśli jednocześnie wyzyskują pracowników czy oszukują państwo na podatkach. Takich firm nie zamierzam wspierać, bo to nie jest w moim interesie jako obywatela, pracownika, konsumenta – stwierdza Mateusz Mirys. – W moim interesie jest korzystanie z produktów czy usług takich firm, co do których wiem, że dochowują standardów zatrudnienia, środowiskowych, etycznych. To, że jakaś firma jest polska, budzi moją sympatię, lecz z automatu niczego nie rozstrzyga. Z samego budowania polskiego kapitału bez oglądania się na pracowników niewiele nam przyjdzie na dłuższą metę.

Bartłomiej Grubich

Budżety obywatelskie – rewolucja czy para w gwizdek?

przez Bartłomiej Grubich | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Budżet partycypacyjny (zwany też obywatelskim) jeszcze kilka lat temu jawił się w Polsce jako ekstrawagancka mrzonka. Dziś takie rozwiązanie jest coraz częściej uznawane i stosowane w polityce lokalnej. Wdrożono je w naszym kraju w ponad 80 samorządach, z tego w kilkunastu już przynajmniej dwukrotnie. To głównie miasta, kilka powiatów oraz jedno województwo – podlaskie, w którym na to rozwiązanie zdecydowano się dotychczas jednokrotnie w 2013 roku. Budżet obywatelski dotyczy więc zarówno gminy Krobia (13 tys. mieszkańców), jak i miasta Warszawa (ponad 1,7 mln mieszkańców). Wszystko wskazuje na to, że możliwość udziału w takim mechanizmie będzie miała coraz większa liczba Polaków. Warto zatem już dziś przyjrzeć się jego blaskom i cieniom.

Początki odległe i bliskie

Budżet obywatelski, mówiąc najprościej, to mechanizm, w ramach którego mieszkańcy współdecydują o wydzielonej części budżetu, a więc o dystrybucji środków publicznych.

Początki budżetu partycypacyjnego związane są z Brazylią, a dokładniej z miastem Porto Alegre. W roku 1990 wprowadzono w nim różne projekty mające na celu aktywizację mieszkańców. Flagowym rozwiązaniem był właśnie budżet partycypacyjny. Tamtejsze rozwiązanie, dziś znane i stanowiące źródło inspiracji w wielu miejscach globu, składa się z trzech etapów. Pierwszy to otwarte zgromadzenia mieszkańców, na których podaje się informacje na temat projektów zrealizowanych w ubiegłym roku i podejmuje decyzje dotyczące samych procedur ustalania budżetu. Odbywają się wtedy również wybory delegatów reprezentujących poszczególne osiedla/dzielnice na forach tematycznych i terytorialnych. Drugi etap to tzw. spotkania pośrednie. Delegaci rozmawiają na nich z mieszkańcami o potrzebach poszczególnych osiedli czy ulic, a także debatują w swoim gronie na temat pomysłów ogólnomiejskich. Powstają na tym etapie konkretne projekty, m.in. w oparciu o priorytety wcześniej wskazane przez mieszkańców. Odwiedzane są również miejsca, w których owe projekty mają być realizowane oraz przeprowadza się konsultacje z ekspertami. Trzeci etap polega na powołaniu na otwartym zgromadzeniu mieszkańców Rady Budżetu Partycypacyjnego. Rada ma za zadanie zebrać przedstawione projekty, zestawić je z środkami w miejskim budżecie na przyszły rok i w ten sposób (konsultując się jeszcze z mieszkańcami) przekształcić w konkretny plan inwestycyjny. Oczywiście powyższy schemat nie oddaje całej skali i złożoności procesu tworzenia budżetu w Porto Alegre.

Warto jednak pamiętać, że nic nie jest dane na zawsze. – Obecnie budżet partycypacyjny w tym mieście nie działa najlepiej – przyznaje Inga Hajdarowicz, socjolożka przeprowadzająca badania budżetu obywatelskiego w Kolumbii, członkini rady programowej ds. budżetu obywatelskiego w Krakowie. – Właściwie ta sytuacja panuje od momentu, gdy wybory samorządowe wygrała inna partia. Ludzie oczywiście na tę partię głosowali i ją wybrali, ale partia dążyła do tego, żeby budżet zmniejszyć oraz ograniczyć jego znaczenie. Pokazuje to, że budżet partycypacyjny, choć stanowi narzędzie demokracji bezpośredniej, jest podatny na klimat polityczny i zależny od niego. Świetnie to widać w kolumbijskim Medellín. To, co się udało tam zrobić, a czego nie ma w innych miastach, to uznanie budżetu partycypacyjnego za część polityki publicznej. Oznacza to, że jest on wprowadzany uchwałą rady miasta, ale prawo mówi, że co roku prezydent jest zobowiązany do tego, aby ten budżet zorganizować na poziomie co najmniej 5 proc. ogólnego budżetu. Jeżeli władze są propartycypacyjne, to udział tego mechanizmu w całości wydatkowanych środków miejskich wynosi nawet 11 proc. Obecnie burmistrzem Medellín jest członek partii mocno neoliberalnej, więc on najchętniej tego budżetu by się pozbył, ale ponieważ budżet jest zagwarantowany prawnie, nie może go zlikwidować.

W Polsce pierwszy raz wprowadzono budżet obywatelski w Sopocie w roku 2011. Najpierw Rada Miasta podejmuje uchwałę inicjującą utworzenie budżetu partycypacyjnego. Następnie organizowana jest kampania informacyjna (ulotki, wiadomości w internecie, materiały prasowe), obejmująca m.in. cykl spotkań urzędników z mieszkańcami, najczęściej według klucza dzielnicowego. Na tych spotkaniach, a także drogą internetową, zbierane są projekty inwestycyjne – pomysły mieszkańców na to, jak wydać część publicznych pieniędzy. Projekty podlegają weryfikacji przez urzędników według kryteriów formalno-prawnych (możliwość realizacji, kompetencje miasta itd.). Następnie dochodzi do głosowania, zwykle rozłożonego na czas ok. tygodnia, podczas którego mieszkańcy mogą wybrać najlepsze projekty. Głosować można tradycyjnie, wrzucając wypełnioną kartę do jednej z urn rozstawionych w różnych miejscach lub przez internet. Zwycięski projekt lub projekty – mieszczące się w ramach ustalonego budżetu – są realizowane.

– Oprócz tego, że Sopot był pionierem, jeśli chodzi o czas, trudno ukryć, że pierwsza edycja pełna była różnych wpadek, np. prezydent wciągnął na listę projekty, które w głosowaniu zyskały mniejsze poparcie, ale jemu się szczególnie podobały. Pomysły były też bardzo zmieniane przez urzędników na etapie weryfikacji – opowiada Ewa Stokłuska, współprzewodnicząca warszawskiej Rady ds. budżetu partycypacyjnego, działająca w Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej przy Pracowni Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. – Obecnie dużo się pozmieniało, na pewno ukrócono pewną swobodę w kwestii zmieniania projektów, więc poszło to w lepszą stronę. Osobiście nie uważam, że Sopot należy do pierwszej piątki miast najlepiej korzystających z budżetu obywatelskiego, ponieważ są miejsca, które poszły dużo dalej, np. ustalają zasady z mieszkańcami, czego Sopot nie robi.

Jednocześnie budżet obywatelski w Sopocie modelowo pokazuje, że obywatele nie kierują się jedynie doraźnym interesem, lecz potrafią na lokalną politykę patrzeć znacznie szerzej. W pierwszej edycji, wśród kilkunastu zrealizowanych projektów, najwięcej głosów i kwotę 200 tys. złotych na realizację, uzyskał projekt segregacji odpadów komunalnych. Efekt? Poziom recyklingu w 2014 r. w mieście wyniósł 53,2 procent. Zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska Sopot taki poziom przetwarzania odpadów powinien osiągnąć dopiero w 2020 r. i pod tym względem wyprzedza większość polskich miast.

Budżet doskonały i jego wrogowie

W kanonicznej postaci budżet partycypacyjny powinien spełniać pięć kryteriów¹. Po pierwsze, mieszkańcy powinni kontaktować się ze sobą na publicznych spotkaniach. Otwarta debata nad budżetem stanowi kluczowy warunek, umożliwiający wykrycie zbieżności i konfliktów między potrzebami mieszkańców. Łatwo wyobrazić sobie sytuacje, gdy na etapie przygotowania projektów kilka osób zamierza wnieść własne pomysły, a debata umożliwia im dojście do porozumienia i zaproponowanie projektu wspólnego, bardziej przemyślanego i uniwersalnego, a co za tym idzie – mającego większe szanse zwycięstwa i realizacji. Przykładem skutków braku dyskusji jest przypadek Poznania, gdzie w głosowaniu wygrał projekt odnowienia stadionu żużlowego. Dopiero po fakcie okazało się, że część mieszkańców jest niechętna realizacji tego pomysłu i zamierza przeciwko niemu protestować. W ten sposób idea, mająca stanowić wyraz woli mieszkańców, okazuje się źródłem konfliktu. Spotkania mieszkańców wprawdzie nie musiałyby, ale mogłyby już na wstępnym etapie ujawnić i załagodzić konflikt interesów.

Niestety w Polsce w ramach budżetu obywatelskiego punkt dotyczący publicznych spotkań mieszkańców realizowany jest mniej więcej w zaledwie co trzecim samorządzie, a i tak odbywa się to w sposób bardzo ograniczony. Często spotkania stają się nie tyle forum debaty, ile spotkaniem z urzędnikami, okazją do wyjaśnienia formalnych zasad głosowania. Przede wszystkim jednak w większości przypadków są one słabo rozreklamowane, co skutkuje niską frekwencją. Nie spełniają w związku z tym podstawowej funkcji – zapewniania platformy dialogu. W efekcie każdy projekt budżetowy jest ideą pewnej grupy osób, nieuwzględniającą potrzeb i aspiracji innych grup. Właśnie ze względu na to, wbrew głoszonym hasłom, mieszkańcy nie współtworzą budżetu – oni jedynie głosują na projekty do budżetu. – Procedura budżetu obywatelskiego nie uczy obywateli dzielenia pieniędzy publicznych – komentuje Lech Mergler, społecznik aktywny w wielu organizacjach, jeden z założycieli poznańskiego stowarzyszenia Prawo do Miasta. – Nie mówi nam, skąd się biorą pieniądze miejskie, jaka jest struktura budżetu, co jest częścią sztywną, a co ruchomą. Jest to jedynie rodzaj konkursu grantowego, który mógłby być bardziej powszechny, bardziej demokratyczny, ale w obecnej formule jest to tylko „ochłap” rzucony mieszkańcom, wykreowany, z dużym udziałem mediów, na objaw wielkiej zmiany. Wokół tego ochłapu kręcą się pewna narracja i show.

Drugą cechą wzorowego budżetu partycypacyjnego jest to, że powinien on dotyczyć całej jednostki (miasta/gminy, powiatu, województwa), a nie jedynie wybranego fragmentu. Ten warunek w zdecydowanej większości polskich przypadków został spełniony.

Po trzecie, budżet obywatelski powinien mieć wiążący charakter. Chodzi o to, żeby uniknąć sytuacji, gdy projekty są odrzucane ze względu na niejasne, arbitralnie formułowane kryteria. Ograniczenia powinny wynikać tylko z jednoznacznie określonych przyczyn formalno-prawnych, dotyczących kompetencji samorządu, prawa własności do miejsca realizacji potencjalnego projektu itd. Bez spełnienia tego warunku cała procedura budżetu obywatelskiego jest mało przejrzysta, a czynnikiem decydującym, zamiast woli mieszkańców, stają się urzędnicy. Ten demokratyczny aspekt budżetu partycypacyjnego wymaga niestety w Polsce daleko idącego udoskonalenia. – Złożono dużo projektów, które miały być realizowane na terenie miasta, ale np. dotyczyły dróg wojewódzkich czy powiatowych. Wnioski te odrzucono, ponieważ miasto nie może dofinansowywać zadań powiatu lub województwa – relacjonuje Arkadiusz Mielewczyk, pomysłodawca i szef Stowarzyszenia Lęborski Budżet Obywatelski. – Radni wykazali jednak na przykładach konkretnych uchwał, że w ramach porozumień miasto przekazuje innym organom samorządu miliony złotych, np. współfinansuje remonty dróg powiatowych czy inwestycje PKP. Przed podjęciem decyzji wystarczyło wykonać prosty ruch: wystosować pismo do starostwa, czy jest ono zainteresowane współfinansowaniem jakiegoś zadania, na które mieszkańcy złożyli projekt w ramach budżetu obywatelskiego. W Lęborku znajdują się zarówno urząd miasta, jak i starostwo powiatowe. Mieszkańcy chodzą po tych chodnikach, jeżdżą po ulicach i nie mają świadomości, czy są one własnością starostwa, miasta czy PKP. Przy odrobinie dobrej woli burmistrz mógł wystąpić do tych organów z odpowiednim zapytaniem.

Po czwarte, wielkość budżetu partycypacyjnego powinna być powszechnie znana już przed etapem zgłaszania propozycji. Oczywiście kwota ta nie powinna się zmieniać do czasu głosowania oraz ostatecznej realizacji wygranych projektów. Pod tym względem większość budżetów obywatelskich w Polsce działa modelowo. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy kwota przeznaczona na budżet obywatelski była zmniejszana. O ile nie trzeba nikomu tłumaczyć, dlaczego takie praktyki są niedopuszczalne, o tyle warto dodać, że niewskazane jest również powiększanie przekazywanej kwoty, gdyż stanowiłoby podważenie klarowności reguł i może budzić wątpliwości czy podejrzenia, że projekt tworzony jest pod jakieś konkretne działania.

Piątym warunkiem, który powinien spełnić budżet obywatelski, jest cykliczność. Nie może być to tylko epizodyczny element polityki samorządowej. W większości polskich przypadków spełnienie tego kryterium stoi jeszcze pod znakiem zapytania, ponieważ odbyła się dopiero jedna edycja, ale kolejne są zazwyczaj planowane.

Autorzy raportu „Budżet partycypacyjny w Polsce: Ewaluacja” zauważyli, że jedynie co dziesiąty polski budżet spełnia powyższe pięć warunków. Tymczasem stanowią one absolutne minimum, jeżeli chciałoby się mówić o realnym, a nie fasadowym budżecie obywatelskim.

Demokracja z problemami

Spełnienie tych zasad nie gwarantuje oczywiście sukcesu budżetu obywatelskiego. Na każdym etapie jego wprowadzania – począwszy od przygotowań, a kończąc na realizacji zwycięskich projektów – jest wiele czynników trudnych do przewidzenia, szczegółowych rozstrzygnięć do wypracowania oraz lokalnych uwarunkowań, do których trzeba się dostosować.

Przede wszystkim istotne jest ustalenie kwoty do rozdysponowania za pomocą tego mechanizmu. W większości przypadków wynosi ona mniej niż 1 proc. całego budżetu – np. w Warszawie to 0,184 proc., w Szczecinie 0,244 proc., w Bydgoszczy 0,658 proc. Bardziej znaczącymi pozycjami bywają środki tego typu w mniejszych miejscowościach – np. w Kraśniku to 1,859 proc., a w gminie Kęty rekordowe 3,403 proc. Nawet w Łodzi, gdzie budżet obywatelski jest najwyższy w Polsce pod względem wartości bezwzględnej (20 mln zł), stanowi on zaledwie nieco ponad 1 proc. budżetu miasta. – Jeżeli wielkość budżetu obywatelskiego zostałaby znacznie zwiększona i nie polegałby on na tym, że postawimy tu czy tam jedną ławeczkę albo damy szkole jeszcze jeden komputer, a dotyczyłby np. tego, jak mają się rozwijać zasoby mieszkań komunalnych Warszawy, mieszkańcy żywo zainteresowaliby się tym, gdyż wiedzieliby, że dotyczy to ich najważniejszych problemów. Nikły związek pomiędzy budżetem partycypacyjnym a ogólną polityką miasta naraża tę inicjatywę na śmieszność i, przynajmniej w obecnym wydaniu, na porażkę – ocenia Maciej Łapski, prezes stowarzyszenia Warszawa Społeczna.

Niezależnie od kwoty przeznaczonej na budżet obywatelski, warto zastanowić się nad regulacją tego, jaki jej procent może być przeznaczony na jeden projekt. W stolicy, gdzie głosowanie dotyczyło poszczególnych dzielnic, zgłoszono kilka projektów, które w razie gdyby zdobyły największe poparcie, w całości wyczerpałyby kwotę budżetu obywatelskiego w dzielnicy. Na Ursynowie projekt taki nawet wygrał. Warto zastanowić się, czy warto zgadzać się, by takie sytuacje miały miejsce. Do rozstrzygnięcia pozostanie także wątpliwość, czy realizowane powinny być projekty, które uzyskały mniejsze poparcie, ale są tanie i w ten sposób zmieściły się w budżecie, uzupełniając droższy projekt.

Wielu problemów nastręcza kwestia weryfikacji projektów. Optymalne byłoby ograniczenie roli urzędników do kontroli projektów pod względem ściśle formalno-prawnym. Przede wszystkim chodzi tu o kwestie prawa własności, gdyż nie istnieje możliwość realizacji projektu na działce należącej do osoby prywatnej. Ponadto na tym poziomie powinno się weryfikować projekty ze względu na możliwość ich realizacji z racji kompetencji samorządu. Takiej weryfikacji zabrakło w Kraśniku, gdzie zwyciężył projekt naprawy dachu kościoła. Nie został on jednak zrealizowany, ponieważ okazało się, że prawo nie zezwala na finansowanie obiektów sakralnych z publicznych środków. Mobilizacja sporej grupy mieszkańców poszła więc na marne, co może poskutkować ich mniejszą aktywnością w kolejnych edycjach, a być może w działalności społecznej w ogóle.

Również na etapie weryfikacji projektów pojawia się kwestia ustalenia ich szacunkowej wartości. Ważne, aby zgłaszający projekt sam mógł podać kwotę pożądaną dla jego realizacji, gdyż nadaje to całej procedurze dodatkowy wymiar edukacyjny, motywując mieszkańców do spojrzenia na swoje pomysły z ekonomicznej perspektywy. Jednocześnie zgłaszający powinien mieć możliwie łatwy dostęp do ekspertów czy urzędników, którzy służyliby konsultacjami.

Istotne jest również ustalenie liczby projektów, które wezmą udział w głosowaniu. Czy będą to wszystkie zgłoszone (i poprawne z formalno-prawnego punktu widzenia) projekty, czy też musi odbyć się jakaś wstępna selekcja? Pierwszy scenariusz grozi powtórzeniem problemów Szczecina, gdzie projektów na karcie do głosowania było prawie 200. Wprowadzało to chaos i zwiększało prawdopodobieństwo pomyłek oraz rozpraszało głosy mieszkańców, pozbawiając legitymizacji nawet ostatecznie wybrane projekty. W wariancie wstępnej selekcji koniecznością wydaje się udział w procedurze przedstawicieli mieszkańców, np. wylosowanych spośród chętnych. Niewątpliwie proces selekcji mogłyby wspomóc organizowane wcześniej spotkania mieszkańców we własnym gronie – co wydaje się najbardziej demokratycznym rozwiązaniem tego dylematu. Tego typu rozwiązania planowane są w drugiej edycji warszawskiego budżetu obywatelskiego. Wnioskodawcy we własnym gronie – choć każdy inny może przyjść jako obserwator – wybiorą 50 projektów (w pierwszej edycji budżetu zgłoszono 2200 projektów) i dopiero wtedy będą one weryfikowane przez urzędników pod względem formalnym. Urzędnicy niekoniecznie będą musieli projekt przyjąć lub odrzucić – mogą także zasugerować zmiany, wnosić o uzupełnienia itp. Ponadto, już na wcześniejszym etapie, z każdym z autorów propozycji będzie można się skontaktować, porównać projekty lub zasugerować ich połączenie w jeden na specjalnie do tego przeznaczonym forum internetowym.

Może to zapobiec wspomnianej już sytuacji z Poznania, zaistniałej przy okazji budżetu obywatelskiego 2014. Wśród trzech zwycięskich propozycji znalazł się projekt pt. „Sportowy Golaj”. Przewiduje on gruntowną przebudowę stadionu żużlowo-piłkarskiego na poznańskim Golęcinie i zaadaptowanie go, wraz z otaczającym kompleksem, na potrzeby zawodów żużlowych, futbolu amerykańskiego i kolarstwa. Około 14 tys. poznaniaków podpisało się pod projektem, który przewidywał przeznaczenie na ten cel 3,5 mln zł. Znacznie później odbyły się konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania terenów na Golęcinie oraz okolicznego jeziora Rusałka. W ostatnim dniu konsultacji stowarzyszenia My-Poznaniacy oraz Prawo do Miasta wystosowały do prezydenta Poznania list, w którym stanowczo sprzeciwiały się planom przywrócenia na Golęcinie zawodów żużlowych. Wykazują w nim, że pomysł ten w dłuższej perspektywie jest mało rentowny i miasto będzie musiało do niego dopłacać. Przede wszystkim jednak hałas generowany w czasie zawodów i treningów żużlowych jest niedopuszczalny w takim miejscu, czyli na terenach rekreacyjnych w okolicach jeziora. Stowarzyszenia otrzymały wyrazy poparcia od rad 7 osiedli, na których znajdują się wspomniane tereny oraz sąsiadujących z nimi. Protestujący zwrócili uwagę, że błędem było dopuszczenie do głosowania projektu zanim stworzono koncepcję zagospodarowania terenu, a budżet obywatelski nie powinien być furtką do „pozaprzetargowego przekazywania majątku społecznego”. Bez względu na to, czy zwolennicy inicjatywy doprowadzą do zrealizowania projektu (co wydaje się bardziej prawdopodobne) czy też nie – sytuacja stała się trudna i poróżniła mieszkańców Poznania.

Piątka za podpis

Oczywiście ważną kwestią jest też aktywna postawa samych mieszkańców, którzy powinni głosować w pełni świadomie i zapoznawać się z projektami możliwie dokładnie. Szczególnie gdy same nazwy projektów brzmią niejednoznacznie. Można założyć, iż projekt o nazwie „Ustawienie pojemników na psie odchody” zdobyłby więcej głosów niż projekt o nazwie „Ustawienie dwóch pojemników na psie odchody w parku X”. W Krakowie zwyciężył m.in. projekt „Sekundniki na głównych sygnalizacjach świetlnych” – trzeba było dokładnie wniknąć w opis, żeby dowiedzieć się, które sygnalizacje autorzy projektu uznali za główne.

Sama wiedza na temat projektów nie rozstrzyga dylematów. Czy kierować się lokalizacją projektu i głosować na ścieżkę rowerową w mojej dzielnicy? A może lepiej opowiedzieć się za budową miejskiego ośrodka dla bezdomnych? Tego typu dylematy pokazują złożoność działań miasta czy gminy oraz codzienne problemy polityki lokalnej. Niejednokrotnie działania związane z budżetem partycypacyjnym uświadamiają również ich uczestnikom ograniczenia, jakim podlegają władze samorządowe. Odczuwają to szczególnie pomysłodawcy projektów, którzy muszą dokładnie przemyśleć, do kogo kierowany jest projekt, kto będzie realnym beneficjentem, znaczenie lokalizacji, możliwy wpływ na prowadzone już pokrewne działania, a także wyliczyć wszelkie niuanse dotyczące jego finansowania. Ostateczne wybory – domena głosujących mieszkańców – także nie są łatwym zadaniem, jeśli wziąć pod uwagę ograniczone doświadczenia, dostęp do źródeł itd. Gdy narzekamy na dziurawą ulicę, musimy pamiętać, że tych ulic są setki i tysiące.

Warto także zwrócić uwagę na patologie pojawiające się już w trakcie głosowania. Przykładem tego rodzaju nadużycia – mieszczącego się jednak w ramach prawa – była oferta pracy w poznańskiej fundacji na jednym z portali ogłoszeniowych. Oferowała ona umowę zlecenie dla „młodych, ambitnych i kreatywnych” za zbieranie podpisów pod jednym z projektów do budżetu obywatelskiego. Chodziło oczywiście o projekt, którego pomysłodawcą była właśnie ta fundacja. Obejmował on budowę ziemnego toru rowerowego, siłowni, czterech stacji naprawy rowerów oraz placu gry do boccia – wszystko to wokół terenu dzierżawionego przez fundację. Było to możliwe, gdyż projekty do realizacji mieszkańcy Poznania mogli wybierać przez dwanaście dni, oddając głos w internecie lub podpisując się na liście poparcia konkretnego projektu, gdzie każdy podpis (uwiarygodniony numerem PESEL) oznaczał jeden głos. Ta druga opcja głosowania, umożliwiająca wyjście do potencjalnych głosujących, na pewno podwyższyła frekwencję. Kosztem tego była jednak utrata kontroli nad zbieraniem podpisów (głosów), które przy złej woli aktywistów mogło stać się nachalną akwizycją i manipulacją wobec osób niezaznajomionych z zasadami budżetu obywatelskiego. Wynagradzanie zbierających podpisy nie było nielegalne, jednak taki proceder może wzbudzać spore wątpliwości etyczne. Spotkał się również z oficjalną krytyką urzędu miasta, ale urzędnicy nie mieli możliwości podjęcia jakichkolwiek działań oprócz poinformowania opinii publicznej o jego charakterze. Na szczęście ogłoszenie po kilku godzinach zniknęło z sieci. Fundacja stwierdziła, że było to samowolne działanie jednego z pracowników, który „chciał zabłysnąć”. Lech Mergler zauważa: Ma miejsce komercjalizacja budżetu obywatelskiego. Pojawia się jakaś kwota do „wyrwania” i ważne jest to, kto silniejszy.

Wynagradzanie za głosy może zresztą przyjąć inną formę, niż tylko prostej gratyfikacji finansowej, w powyższym przypadku mającej wynieść złotówkę za głos. W Płocku, w zamian za głos w budżetowym plebiscycie można było zdobyć… dobrą ocenę dla swojego dziecka. Jeden ze zgłoszonych w tym mieście projektów dotyczył budowy pracowni historycznej w Szkole Podstawowej nr 17. Placówka była pomysłodawcą projektu. Uczniowie otrzymali w związku z tym w szkole karty do głosowania i informację, że gdy wypełnią je rodzice, otrzymają wyższą ocenę z zachowania. Dyrekcja przedstawiała decyzję jako promocję postawy obywatelskiej wśród dzieci, a także pomoc dla wszystkich placówek oświatowych w mieście, gdyż pracownia historyczna miałaby zostać udostępniona wszystkim chętnym. Podobnie jak w przypadku poznańskim, nie doszło do naruszenia prawa. W jednej z krakowskich szkół dzieci otrzymały wytyczne co do projektu pożądanego przez dyrekcję, choć już nie dostały obietnicy lepszej oceny. Niestety można założyć, że tego typu przypadków było więcej. Sprawiają one, że budżet obywatelski staje się czymś w rodzaju kolejnego konkursu grantowego, gdzie liczy się nie tyle merytoryczna wartość projektu, ile umiejętność mobilizacji (i gratyfikacji) „elektoratu”.

Pojawia się tutaj głębszy problem dotyczący problemów budżetu obywatelskiego. Czy w ogóle dopuszczać placówki oświatowe jako pomysłodawców i beneficjentów projektów? Jeżeli tak, to na jakich warunkach? Czy np. projekt remontu szkolnego dachu powinien rywalizować o pieniądze z innymi projektami, skoro ten pierwszy powinien stanowić obligatoryjne zadanie samorządu? Jednostki oświatowe w kontekście budżetu obywatelskiego to duzi gracze, mający możliwości mobilizowania głosujących znacznie większe od prywatnych osób czy małych organizacji pozarządowych. Szczególnie jeżeli dochodzi do takiej sytuacji jak w Łodzi, gdzie koalicja piętnastu szkół zaproponowała projekt poprawy infrastruktury sportowej w tych placówkach, który z łatwością wygrał głosowanie, zagarniając prawie 90 proc. puli łódzkiego budżetu partycypacyjnego.

Jednak wprowadzenie ograniczeń dla podmiotów takich jak szkoły byłoby trudne. W dodatku, jak twierdzi Ewelina Jura-Bączek, sekretarz ponad trzydziestotysięcznej gminy Kęty, gdzie budżet obywatelski uznawany jest za jeden z najlepiej funkcjonujących w Polsce, niekoniecznie też słuszne: Jeżeli tysiąc mieszkańców popiera budowę sali audiowizualnej w szkole, to znaczy, że mamy do czynienia z realną i palącą potrzebą mieszkańców. Wprowadzając ograniczenia dla szkół, rezygnowalibyśmy z wartości dodanej, jaką stanowi angażowanie dzieci uczących się kreowania otaczającej rzeczywistość. Mieszkańcy decydują i ich głos jest najważniejszy. Im więcej ograniczeń, tym mniejsze pole dla osób zgłaszających projekty i głosujących. Trudno wykluczyć jakąś grupę dlatego, że coś należy do zadań własnych gminy. Należy do własnych zadań gminy, ale wiemy przecież, jak wyglądają środki finansowe, którymi gmina dysponuje. Może to być świetny projekt i gdyby nie budżet obywatelski, nie zostałby zrealizowany wcale.

W Krakowie w plebiscycie dotyczącym projektów ogólnomiejskich (oprócz nich były też projekty dotyczące poszczególnych dzielnic) zwyciężyły inicjatywy młodzieżówek partii politycznych oraz Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa. W tym przypadku pojawia się więc pytanie, czy nad budżetem obywatelskim nie wisi groźba upolitycznienia i czy pieniądze oddawane do dyspozycji obywateli nie pozostają de facto w rękach urzędników. Z perspektywy organizacji czy stowarzyszeń pieniądze, jakie można pozyskać za pośrednictwem budżetów obywatelskich, są duże, a co za tym idzie – kuszą.

Bezpośrednio do demokracji

Nie oznacza to jednak, że najlepszą odpowiedzią jest większa kontrola, ujednolicenie i sformalizowanie procedur.

Aktualnie podstawą prawną wprowadzania budżetów obywatelskich w Polsce jest art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający prowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Budżet obywatelski jest więc formalnie rodzajem konsultacji, a co za tym idzie – nie jest prawnie wiążący, opiera się raczej na deklaracji ze strony samorządu: „zrealizujemy to, co wybierzecie”. Czy należałoby zatem wpisać budżet obywatelski do ustawy samorządowej jako obligatoryjny? Ujednolicone zostałyby różne formy konsultacji tego typu występujące w Polsce, a do wprowadzenia budżetu obywatelskiego zmuszone zostałyby także miasta niechętne temu rozwiązaniu. Z decyzją taką wiązałoby się wiele wątpliwości: czy tworzyć osobną ustawę, czy też dopisać do istniejącej, a jeśli tak, to w jakiej formie. Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że dobrze stworzona ustawa dotycząca budżetu obywatelskiego wpłynie na rozwój tego mechanizmu w całym kraju. Zła ustawa zwiąże zaś ręce samorządowcom, którzy wprowadzają budżety partycypacyjne w najlepszym wydaniu i być może doprowadzi do „równania w dół”.

– Odgórne regulacje i ustawa o budżecie partycypacyjnym to teoretycznie nie byłby zły pomysł. Zastanawiam się tylko, kto na tym ucierpi – mówi Przemysław Górski z łódzkiego Stowarzyszenia Inicjatyw Miejskich Topografie, odpowiedzialnego za realizację kampanii informacyjno-edukacyjnej budżetu obywatelskiego w 2014 r. – Z jednej strony jest moda na budżet obywatelski, kolejne gminy i powiaty wprowadzają to rozwiązanie. Taka ustawa być może spowodowałaby, że wszyscy wprowadziliby budżet obywatelski na jednolitych, ogólnych zasadach – i świetnie. Z drugiej strony te budżety, które funkcjonują, musiałyby zostać znormalizowane. Jedna ustawa do zarządzania budżetem obywatelskim w Łodzi oraz w Warszawie, która ma 18 dzielnic. To są zupełnie inne miasta, zupełnie inne poziomy. Nie ma jednego dobrego modelu budżetu obywatelskiego, on zależy od wielu czynników, w tym od specyfiki lokalnej.

Inne zdanie w tej kwestii ma Maciej Łapski z Warszawy Społecznej: Warto wejść na ścieżkę legislacyjną i wpisać budżety obywatelskie do ustawy. Nie rozwiąże to natomiast wszystkich problemów. Ustawodawca też może wpisać np. tylko 1 proc. kwoty budżetu do przeznaczenia wedle decyzji mieszkańców. To, w jaki sposób zostanie to załatwione w sensie prawnym, nie interesuje mieszkańców – oni chcą widzieć rezultaty. Lepiej gdyby było to wpisane w ustawę, ale wszystko zależy od dobrej woli politycznej, a tej – brakuje.

Niezależnie od problemów i wątpliwości dotyczących budżetu obywatelskiego, wydaje się, że warto zachować jego ciągłość i cykliczność w poszczególnych samorządach. Należy go także monitorować i stopniowo z roku na rok ulepszać, zgodnie ze wskazaniami mieszkańców, którzy powinni być zaangażowani w opracowywanie budżetu już na etapie planowania jego zasad. – Każdy etap budżetu obywatelskiego jest ewaluowany. Wszystkie uwagi są zapisywane, a na końcu powstaje raport przesyłany do urzędu miasta – wyjaśnia ten aspekt budżetu obywatelskiego w Łodzi Przemysław Górski. Oczywiście taka ocena nie jest łatwa do wydania, na co zwraca uwagę Ewa Stokłuska: Z jednej strony możemy porozmawiać o liczbach, tzn. ile osób się w ten proces zaangażuje – weźmie udział w tworzeniu wniosków, uczestniczy w spotkaniach itd. Natomiast jest też kwestia mierzalna w dłuższej perspektywie, czyli to, czy realizacja budżetu obywatelskiego wpływa na inne wskaźniki, np. czy wzrasta liczba uczestników w komisjach konsultacyjnych, czy budzi się w konkretnych miejscach poczucie, że ludzie się bardziej interesują, przychodzą do urzędu, zadają pytania, powstają lokalne sojusze, które podejmują działania poza budżetem. Myślę, że to jest tak naprawdę najważniejsze: jeżeli budżet jest okazją, aby się spotykać i rozmawiać o tym, co jest w mieście potrzebne, po co są organizowane spotkania towarzyszące, i praca nie kończy się tylko na złożeniu wniosku, ale to mieszkańcy mocniej angażują się w projekt.

Należy zwrócić większą uwagę na sam mechanizm budżetu i reguły nim rządzące, a nie tylko na wydatkowane kwoty. Najłatwiej jest co roku zwiększyć środki będące do dyspozycji mieszkańców (co oczywiście samo w sobie też jest pożądane) i wymyślić „ułatwienia”, jak głosowanie przez internet czy kontrowersyjna, również pod względem prawnej ochrony danych osobowych, możliwość zbierania podpisów przez osoby trzecie. Ocena takich działań, wbrew pozorom, nie jest jednak łatwa. – W budżecie obywatelskim potrzeba czasu i należy stworzyć przestrzeń dla spotkań mieszkańców. Tym, co funkcjonowało w Medellín, a nie jest wprowadzone w Krakowie, jest rozwiązanie w takiej postaci, aby głosowanie odbywało się wyłącznie „na papierze”, a nie z pomocą internetu. Dlaczego? W Medellín wyznacza się 8–10 godzin na głosowanie, ponieważ powinien to być konkretny dzień, w którym ludzie się spotykają. Chodzi m.in. o stworzenie przestrzeni do deliberacji. Głównymi wadami naszego budżetu jest to, że nie ma czasu na dyskusję mieszkańców i nie ma wsparcia merytorycznego. W Medellín budżet jest ponadklasowy, nie jest narzędziem klasy średniej – to kolejna z wad budżetu obywatelskiego w polskim wydaniu, że brakuje w nim upodmiotowienia klas niższych – zauważa Inga Hajdarowicz.

Wiele wyzwań

Oprócz tego są jeszcze dziesiątki innych wątpliwości do rozstrzygnięcia. Czy umożliwiać głosowanie na projekty, których realizacja trwa dłużej niż rok? Czy umożliwiać realizację poprzez budżet takich projektów, których koszt wynosi 0 zł? Jeden z projektów zakładał np. wyłączenie sygnalizacji świetlnej na kilku wybranych przystankach, lecz z racji zerowego kosztu – zgłoszenie takiego projektu było niemożliwe. Czy brać pod uwagę koszty utrzymania projektów powstałych dzięki budżetowi obywatelskiemu? Co robić, gdy dochodzi do sytuacji takich, jak w Suwałkach, gdzie władze miasta ogłosiły już trzeci przetarg na realizację inwestycji wyłonionych w głosowaniu mieszkańców, ponieważ do dotychczasowych dwóch nikt się nie zgłosił?

To oczywiście tylko wycinek wątpliwości, problemów i dylematów związanych z budżetem partycypacyjnym. Kluczowe jednak jest to, aby budżet obywatelski był faktycznie obywatelski, a więc demokratyczny. Przemysław Górski mówi: Budżet obywatelski jest narzędziem, które służy rozwojowi dialogu społecznego, sprawia, że ludzie kontaktują się ze sobą, zaczynają się poznawać, stają się aktywni. Budujemy społeczeństwo obywatelskie, które wie, co może, wie, że powinno i wie, jak może działać, szuka możliwości, kontaktuje się z urzędem. Jest to dla mnie jedna z największych korzyści budżetów partycypacyjnych. Ponadto urzędnicy uczą się dzięki temu rozmawiać z mieszkańcami, a mieszkańcy z urzędnikami. Okazało się, że można, że nie istnieje tutaj żaden nieprzekraczalny mur.

Również Ewelina Bączek zwraca uwagę na możliwość dialogu między urzędnikami a mieszkańcami: Budżet obywatelski nie jest lekarstwem na wszystkie bolączki. Daje natomiast władzom gminy doskonałą ściągawkę z oczekiwań mieszkańców, a proces jego kształtowania to dla nich lekcja tego, jak z ludźmi rozmawiać. Nawet jeżeli ten dialog jest trudny. Ewa Stokłuska dodaje: Często jest tak, że pewne opory trzeba przełamać. Urzędnicy zastanawiają się, czy nie jest to przypadkiem próba pokazania, że się nie znają na tym, co robią. Dlatego istnieje dużo psychologicznych barier, które trzeba pokonać.

W Lęborku ta ściągawka została wykorzystana w zaskakujący sposób. Arkadiusz Mielewczyk bezskutecznie lobbował dłuższy czas w urzędzie miasta na rzecz wprowadzenia oświetlenia jednej z ulic. Gdy został jednym z inicjatorów budżetu obywatelskiego i jego idea nabierała coraz realniejszego kształtu, oświetlenie na wspomnianej ulicy udało się stworzyć. – Była to kwestia kilku miesięcy. Nagle okazało się, że nie ma żadnego problemu, aby to oświetlenie powstało. Natomiast wcześniej tłumaczono mi, że wymagane jest stworzenie dokumentacji projektowej, która byłaby robiona latami, następnie trzeba byłoby zrobić przetarg, znaleźć pieniądze itd. Na tym przykładzie widać, że jeżeli urząd miasta chce działać na rzecz dobra społeczności wnioskującej o pewne inwestycje w swoim okręgu, to posiada możliwość ich przeprowadzenia sprawnie i szybko. Najczęściej tej dobrej woli jednak brakuje – tłumaczy Mielewczyk.

Z drugiej strony błędne byłoby spoglądać na budżet obywatelski jako narzędzie do doraźnych działań, mimo że za jego pomocą zrealizowano wiele ważnych projektów w całej Polsce. Inga Hajdarowicz mówi: Brakuje nam refleksji nad tym, czym w istocie jest budżet obywatelski. On został wymyślony po to, żeby ludzie podjęli pierwszy krok w kierunku przejmowania władzy, aby nie wyręczać jedynie władz miejskich w pewnych kwestiach, ale żeby realnie odebrać władzy miejskiej część uprawnień. W tym momencie za budżetem nie idzie żadna realna zmiana uwarunkowań politycznych. Dochodzi do sytuacji, że wprowadzamy budżet partycypacyjny, ale jednocześnie urząd miasta prowadzi wciąż swoją politykę np. prywatyzacji czy zmniejszania środków na mieszkalnictwo. Po co zatem jest budżet, skoro nie prowadzi on do żadnej zmiany?

Przypis:

Tak twierdzą Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Giovanni Allegretti, Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting, „Journal of Public Deliberation” 2012, vol. 8, No. 2.

Kiedy praca popłaca?

przez Bartłomiej Grubich | środa 30 kwietnia 2014 | Wiosna 2014

Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP) została założona w 1919 r. w celu promowania sprawiedliwości społecznej i przyczyniania się do powszechnego i trwałego pokoju na świecie. Za tymi górnolotnymi hasłami kryją się działania mające na celu przede wszystkim opracowywanie i nadzorowanie międzynarodowych standardów zatrudnienia wraz z rządami, pracodawcami i pracownikami. Naczelną zasadą jest upowszechnianie godnej pracy dla wszystkich.

Jednym z praktycznych przejawów działalności Międzynarodowej Organizacji Pracy jest regularna publikacja raportów dotyczących szeroko rozumianej pracy. „Globalny raport płac 2012/13: Płace i sprawiedliwy wzrost” podejmuje próbę spojrzenia na różnice pomiędzy zarobkami w krajach całego świata przez pryzmat zmian wynikłych z kryzysu gospodarczego ostatnich lat. Publikacja, dostępna za darmo w Internecie, opracowana została przez zespół ekspertów MOP pod przewodnictwem ekonomisty Patricka Belsera.

Warto już na początku zwrócić uwagę na wady tego typu raportów. Operują one w skali globalnej, więc obejmują swoim zakresem cały świat. Co za tym idzie, abstrahują od szczegółowych i lokalnych uwarunkowań. Poza tym źródłem wiedzy są przede wszystkim informacje dostarczane przez poszczególne rządy. Stąd też zasadniczo dane dotyczące państw rozwiniętych będą bardziej rzetelne niż te dotyczące sporej liczby krajów Afryki, gdzie praktyki tego typu badań nie zostały jeszcze ugruntowane i bywają elementem politycznej, bezpardonowej propagandy.

Przełom XX i XXI wieku to czas ekonomicznego wzrostu na całym świecie. Począwszy od 1995 r., rokrocznie produkt krajowy brutto rósł od 2 do 6%. W krajach rozwijających się jego wzrost wynosił nawet ponad 8 punktów proc. (w 2006 i 2007 r.). Załamanie przyszło w 2008 r., a jego punkt kulminacyjny miał miejsce rok później, gdy pierwszy raz od wielu lat przeciętne PKB globalnie spadło. Wzrost płac, który wynosił w 2007 roku 3%, rok później był już na poziomie 1%. Jeżeli jednak nie weźmie się pod uwagę danych dotyczących Chin – wzrost będzie na niezauważalnym poziomie 0,3%, czyli zdecydowanie poniżej inflacji.

Wskaźnik PKB wrócił do przedkryzysowego poziomu powyżej 4% niemal natychmiastowo, tj. już w 2010 r. Również w tym roku wzrosły płace, lecz jedynie o 2%. Oczywiście różnorodność w tym względzie zależna jest od regionu. Spadek płac w krajach rozwiniętych miał miejsce nie tylko w 2008 r., ale również w 2011. W pozostałych, a więc względnie biedniejszych regionach, takie „podwójne” załamanie nie miało miejsca i po 2008 r. płace rosły.

Kryzys niekoniecznie jest równoznaczny z problemami płacowymi, o czym świadczy przykład Niemiec. Wydajność pracy w kraju spadła, nie przełożyło się to jednak na spadek płac. Na przeciwnym biegunie jest z kolei Grecja. Przeciętny Grek musiał zdecydowanie zacisnąć pasa i zmierzyć się z zarobkami mniejszymi o 15%. To efekt programów oszczędnościowych narzuconych temu krajowi. Gwoli prawdy trzeba jednak zauważyć, że – w przeciwieństwie do wspomnianych Niemiec – w Grecji przed kryzysem płace rosły znacznie bardziej niż produktywność gospodarki. Jeszcze inaczej kształtuje się przykład Wielkiej Brytanii. Mimo iż kryzys nie wpłynął na tamtejszą gospodarkę tak silnie jak w Grecji, to jednak realne płace spadły w sposób istotny. W znacznej mierze ze względu na dużą inflację.

Inaczej rzecz miała się we wschodniej Azji, gdzie wzrost PKB, produktywność, zatrudnienie i płace rosły. Przede wszystkim za sprawą chińskiej gospodarki, będącej siłą napędową tego regionu, gdzie przykładowo płace w okresie lat 2000–2010 wzrosły trzykrotnie, stawiając pod znakiem zapytania pojęcie „taniej chińskiej siły roboczej”. Dla zobrazowania oddziaływania Chin na gospodarkę Azji warto przytoczyć dane dotyczące wzrostu płac na tym kontynencie (bez uwzględnienia azjatyckiej części Rosji). Wzrost ten wynosił od 2006 r. corocznie: 6,7%, 6,6%, 3,9%, 5,7%, i wreszcie w 2010 r. 6,3%. Po wyłączeniu ze statystyk Chin dane te wyglądają zdecydowanie mniej spektakularnie. W latach 2006–2007 płace wzrosły o 2,1% i 1,2%, by pierwszy rok po wybuchu kryzysu zakończyć spadkiem realnych płac o 2%. Dopiero 2010 r. przyniósł pozytywne zmiany w tym względzie i zarobki znów zaczęły rosnąć.

Autorzy raportu zwracają jednak uwagę, że dane te nie do końca opisują rzeczywistość azjatyckiego rynku pracy. Mianowicie przedstawiają płace jedynie pracowników najemnych, którzy w niektórych krajach nie stanowią nawet połowy zatrudnionych, gdyż znaczna część obywateli wykonuje zajęcia związane z pomocą rodzinie, przede wszystkim w rolnictwie. Natomiast dane dotyczące PKB czy produktywności odnoszą się do wszystkich pracujących, co w sposób oczywisty prowadzi do pewnych niejasności. Niestety inne dane nie są dostępne. Można jednak dość jednoznacznie założyć, iż w związku z tym wyniki te są zawyżone, gdyż pracownicy najemni reprezentują przede wszystkim rozwinięte branże przemysłowe, funkcjonujące w dużych miastach. Dodać tu należy także wątpliwości dotyczące Indii, gdzie rozmaite źródła podają różne dane statystyczne, pomimo że wszystkie te źródła są oficjalne.

Bardzo optymistyczny przykład radzenia sobie z kryzysem pochodzi z kolei z Ameryki Południowej, gdzie płace mimo kryzysu rosły, a bezrobocie zredukowano z 10,3% w 2004 r. do 6,8% w 2010 r. Autorzy raportu tak dobre wyniki tłumaczą skuteczną polityką fiskalną i monetarną, a także wykorzystaniem wcześniejszej koniunktury gospodarczej i silną pozycją Brazylii. Kraje Ameryki Południowej są ponadto stosunkowo niezależne od państw innych regionów. Między innymi to powoduje różnice pomiędzy nimi a np. znacznie dotkniętymi przez kryzys Meksykiem lub krajami karaibskimi, silnie uzależnionymi od Stanów Zjednoczonych. Podobna zasada działa w stosunku do państw afrykańskich, których gospodarki odczuwają wszelkie załamania w Europie.

Ważne miejsce w raporcie zajmuje kwestia płacy minimalnej. Stanowisko MOP w tej sprawie jest jasne – zachęca państwa członkowskie do przyjęcia płacy minimalnej w celu zmniejszenia ubóstwa i zapewnienia ochrony socjalnej dla najniżej usytuowanych pracowników. Idea płacy minimalnej rekomendowana przez MOP jest jednak obwarowana pewnymi warunkami: płace minimalne powinny być ustalane przez władze po konsultacji z partnerami społecznymi, i jako zrównoważone podejście należy przyjąć takie, które uwzględnia potrzeby pracowników i ich rodzin, a także czynniki ekonomiczne, w tym poziom wydajności, wymogi rozwoju gospodarczego i konieczność utrzymania wysokiego poziomu zatrudnienia. Warto dodać, że Komisja Europejska wyraża podobne stanowisko w tym względzie.

Oczywiście kwestią sporną jest wysokość płacy minimalnej i zagadnienie to stanowi sprawę niezwykle złożoną. Rozpiętość wartości płacy minimalnej na świecie jest duża. W krajach rozwiniętych wynosi od około 60% średniej stawki za cały etat (np. w Nowej Zelandii, Francji) do mniej niż 40% (np. w Japonii, USA, Hiszpanii). Różnice te związane są przede wszystkim z wielorakimi mechanizmami ustalania wartości płacy minimalnej, a także z poglądami co do wpływu płacy minimalnej na poziom zatrudnienia i zabezpieczenie socjalne najniżej opłacanych pracowników.

Niestety w znacznej mierze właśnie na tej grupie kryzys odbił się w największym stopniu. Autorzy raportu zauważają, że od 2009 r. płaca minimalna przestała być aktywnie wykorzystywanym narzędziem ochrony socjalnej. Jej poziom wzrasta jedynie o wartość bliską inflacji. W 2007 r. płaca minimalna osiągnęła wzrost, biorąc pod uwagę inflację, na poziomie 4,3%, w 2009 r. na poziomie 3,2%, by wreszcie w 2011 r. spaść o 0,6%. Ponownie barwny, choć smutny przykład, przynosi Grecja, gdzie cięcia były najbardziej radykalne. Płaca minimalna została ograniczona o 22%, co było efektem nacisków ze strony Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego. To kryterium było warunkiem otrzymania pomocy z funduszu ratunkowego Europejskiego Mechanizmu Stabilności, gdyż twierdzono, że płaca minimalna jest zbyt wysoka. Nie było to prawdą, albowiem w Grecji była ona na poziomie bliskim innym krajom rozwiniętym. W Portugalii natomiast skorzystanie ze wspomnianego funduszu uwarunkowano zamrożeniem wartości płacy minimalnej.

Kraje rozwijające się, jakkolwiek nie jest to regułą, także często korzystają z instytucji płacy minimalnej. Autorzy raportu zauważają wprawdzie niejasności w kwestii ustaleń co do wysokości takiej płacy. Nie jest ona określana jako pewien procent średniej płacy krajowej, ponieważ często bierze się pod uwagę jedynie zarobki w danej branży czy też uzależnia ją od miejsca zamieszkania (miasto/wieś) itp. Oczywiście płaca minimalna to przywilej wyłącznie pracowników najemnych, a jak wspomniałem – ta grupa choćby w niektórych państwach azjatyckich nie stanowi nawet połowy pracujących. Niestety mimo funkcjonowania płacy minimalnej wielu pracujących w najbiedniejszych państwach świata nadal, jak dowodzą badania, żyje na poziomie ubóstwa.

Szacunki autorów raportu wskazują, na podstawie analizy 32 najbiedniejszych krajów, że z ogólnej liczby około 209 milionów pracowników najemnych, którzy byli zatrudnieni od 1997 r. do 2006 r., 23 miliony zarabiały poniżej 1,25 dolara dziennie, a 64 miliony zarabiały mniej niż 2 dolary dziennie. Płaca minimalna, konsekwentnie i sensownie wykorzystywana, jest w takim przypadku dobrym rozwiązaniem.

Odpowiednim przykładem na potwierdzenie tej tezy jest sytuacja Brazylii, gdzie spory spadek liczby najuboższych miał miejsce w 2005 r., gdy wzrost płacy minimalnej (istniejącej w tym kraju od 20 lat) powiązano z inflacją oraz ze wzrostem PKB. Skuteczność tego narzędzia była na tyle duża, że mimo kryzysu i szerokich działań oszczędnościowych nie zmieniono zasad jego stosowania. Założono bowiem, że kluczowa jest krajowa konsumpcja na wysokim poziomie.

Zupełnie odmienną strategię przyjęto w Meksyku, gdzie płaca minimalna rosła w ostatnich latach w sposób bardzo ograniczony. Ustalenie jej poziomu było raczej narzędziem polityki fiskalnej nieobciążania budżetu, ponieważ to według poziomu płacy minimalnej wylicza się tam znaczną ilość świadczeń socjalnych. Ponadto korzystne dla władz Meksyku było ograniczanie płacy minimalnej w celu zwiększania konkurencyjności eksportu. Taktyka przyjęta przez Brazylię sprawdziła się jednak lepiej niż ta w Meksyku.

W Azji wzrost płacy minimalnej w ostatnich latach powszechnie powiązano ze wzrostem ekonomicznym oraz wysokością średniej płacy. Na przykład w Chinach poprawiono egzekucję i koordynację między prowincjami w zakresie ustalania minimalnych płac. W Mongolii włączono w procedury ustalania płacy minimalnej również organizacje społeczne, samą omawianą instytucję dopiero wprowadzono (w 2012 r.) w Malezji, a na Filipinach uproszczono cały system. Inaczej rzecz ma się z kolei na Bliskim Wschodzie, gdzie płaca minimalna, jeżeli już istnieje, stosowana jest w bardziej ograniczony sposób. Notorycznie zdarza się, że dotyczy tylko obywateli danego kraju, a nie pracowników-imigrantów. Jeszcze inaczej jest w Bahrajnie, gdzie narzędzie to funkcjonuje tylko dla osób zatrudnionych w sektorze publicznym.

Relacje pomiędzy wysokością płac a wzrostem wydajności określa wskaźnik znany jako funkcjonalny podział dochodu – czyli podział dochodu narodowego między pracą a kapitałem. Autorzy raportu zwracają uwagę, że w latach 1990–2009 zanotowano w tym względzie spadek. Oznacza to, że płace rosną wolniej niż wzrost krajowego dochodu w 26 z 30 krajów rozwiniętych. Wśród państw rozwijających się tendencja ta jest szczególnie widoczna w Azji. Nawet w Chinach, gdzie pensje podwyższyły się trzykrotnie, rosną one proporcjonalnie zdecydowanie mniej niż dochód krajowy. Kryzys w 2007 r. osłabił ten trend, lecz tylko tymczasowo i najczęściej po 2–3 latach sytuacja wracała do stanu sprzed kryzysu, zasadniczo niekorzystnego dla pracowników. Działo się tak dlatego, że pracodawcy zareagowali na kryzys obniżeniem lub, w najlepszym wypadku, zamrożeniem pensji z pewnym opóźnieniem.

Niestety takie działania odbijają się głównie na najmniej wykwalifikowanych pracownikach. Autorzy przywołują tutaj analizę Międzynarodowego Instytut Badań nad Pracą. Instytut ten wykazał, na podstawie danych dotyczących 10 krajów rozwiniętych, że w okresie między 1980 a 2005 rokiem wzrost płac dla najmniej wykwalifikowanych pracowników w porównaniu do wzrostu dochodu narodowego spadł o 12 punktów procentowych, natomiast w przypadku pracowników wykwalifikowanych – wzrósł o 7 punktów proc. Prowadzi to do negatywnego zjawiska polaryzacji, gdzie wykwalifikowani pracownicy zarabiają coraz więcej, a pozbawieni dobrego wykształcenia – coraz mniej. Natomiast ubywa miejsc pracy dla pracowników „środka”.

Lustrzanym odbiciem powyższych trendów jest współczynnik mówiący o nadwyżce operacyjnej przedsiębiorstw w stosunku do PKB (często nazywany udziałem w zyskach). Sytuacja w tym przypadku jest różna w zależności od charakteru branży, lecz nadwyżka ta jest szczególnie duża w branży finansowej. Wszędzie jednak zauważalny jest wzrost kwot przeznaczanych na dywidendy, a co za tym idzie – rośnie presja oszczędzania na pracownikach. Nie poprawił tego kryzys, a wręcz pogłębił skalę zjawiska. Jak zanotowali więc autorzy raportu – wynagradza się nieproporcjonalnie bardziej właścicieli i inwestorów firm niż jej pracowników. Przykładowo we Francji od 1980 r. do 2008 r. wypłacane dywidendy wzrosły z 4 do 13 proc. łącznej kwoty kosztów pracy. Większa koncentracja dochodów z kapitału, a nie pracy, lawinowo rosnące dywidendy przyczyniły się do wzrostu nierówności dochodów gospodarstw domowych – zauważają autorzy.

Powyższe kwestie połączone są z innym wskaźnikiem, mówiącym o związku wzrostu płacy ze wzrostem wydajności pracy, rozumianej jako wartość dodana PKB w przeliczeniu na jedną osobę. I w tym względzie realne płace rosną minimalnie, szczególnie w porównaniu do lawinowo rosnącej wydajności. W Niemczech średnie realne płace od dwóch dekad pozostają na mniej więcej tym samym poziomie, podczas gdy produktywność urosła o 22,6%. Na podstawie danych płacowych dla 36 krajów autorzy raportu szacują, że od 1999 r. średnia wydajność pracy wzrosła ponad dwa razy bardziej niż średnia płac w gospodarkach rozwiniętych.

Raport wskazuje na powody takich rozbieżności. Przede wszystkim wymienia się wzrastającą rolę branży finansowej oraz opartej na zaawansowanych technologiach (firmy informatyczne, programistyczne itd.). Szczególnie „finansjeryzacja”, nieograniczona granicami państw czy decyzjami rządów, doprowadziła, zdaniem autorów, do takiej sytuacji. Presja akcjonariuszy na osiągnięcie dużego wzrostu w krótkim czasie, agresywnie zorientowane, na granicy spekulacji, inwestycje (np. fundusze hedgingowe) – osłabiły pozycję większości grup pracowników. Odczuwalne było to przede wszystkim w krajach rozwiniętych. Jedynie uprzywilejowane grupy, m.in. kadra kierownicza, stały się beneficjentami tych zmian. Wpływ branży finansowej prawdopodobnie został zaniżony w wielu wcześniejszych badaniach, a rola rynków finansowych może mieć poważne konsekwencje dla naszego rozumienia przyczyn tendencji na rynku pracy – czytamy w raporcie.

Równocześnie branże mniej produktywne są sukcesywnie przenoszone do krajów uboższych. W ten sposób oszczędza się na kosztach pracy, czemu sprzyja rozwój technologii, która bardziej „wzbogaca kapitał”, niż „wzbogaca pracę”, oraz ograniczenie polityki „państw opiekuńczych” i zmniejszające się uzwiązkowienie, osłabiające pozycję pracowników w negocjacjach o lepsze zarobki.

Autorzy zanalizowali również relacje między wysokością płac a eksportem i konsumpcją. Tutaj wnioski nie są jednoznaczne. W niektórych krajach niski wzrost płac przyczynił się do zwiększenia konkurencyjności i eksportu, a co za tym idzie – do wzrostu dochodów. Nie jest to jednak regułą, gdyż zdarzały się też sytuacje odwrotne, kiedy zyski z eksportu nie równoważyły zmniejszonego popytu krajowego. Innymi słowy podział dochodu narodowego między rynkiem pracy a kapitałem ma w pewnym stopniu nieprzewidywalny wpływ na wyniki gospodarcze kraju, a założenie, że zamrożenie płac jest zawsze korzystne dla działalności gospodarczej, jest błędne.

Teoria, jakoby zmniejszanie kosztów pracy zwiększało eksport, a w efekcie dochód krajowy, jest również nieprawdziwa. Konkurencyjność zależy wszak chociażby od możliwości wytwarzania szerokiej gamy złożonych produktów. Ponadto gospodarka światowa istnieje jako całość – zwiększenie eksportu w wielu krajach naraz jest nierealne z racji ograniczonej liczby krajów, do których możliwa jest sprzedaż produktów. Inaczej mówiąc, zyski ze zwiększającej się konkurencji krajowych rynków pracy (podaż) są niwelowane przez globalnie zmniejszony popyt. W raporcie przytoczone są ciekawe przykłady Hiszpanii i Grecji, gdzie realna wartość eksportu wzrosła, a mimo to deficyt tych krajów się zwiększył.

Wiele państw, jak zauważają badacze, jako substytut wzrostu płac potraktowało kredyty, które zwłaszcza przed kryzysem były łatwo dostępne. Stało się tak przede wszystkim w USA, ale także w Wielkiej Brytanii, Australii, Grecji, Hiszpanii oraz Portugalii. Taki sposób zwiększania krajowej konsumpcji ma swoje granice, jest krótkotrwały i pozbawiony stabilnych podstaw – każdy kredyt trzeba kiedyś spłacić, wraz z odsetkami. Stąd też kraje te doświadczyły kryzysu nieporównywalnie mocniej niż np. Francja, gdzie wzrost był również napędzany głównie poprzez krajową konsumpcję, ale na podstawie coraz większych wynagrodzeń, a nie rosnącego zadłużenia.

Wszystko to wpływa na rozbieżności zarobków finansowej elity oraz najbiedniejszych. Różnica płac pomiędzy 10% najlepiej a 10% najgorzej zarabiających powiększyła się od lat 1995–1997 w 23 z 31 analizowanych państw. Ponadto odsetek osób z niskim wynagrodzeniem (definiowanym jako mniej niż dwie trzecie średniego wynagrodzenia) wzrósł również w 25 z 37 państw. Autorzy nie widzą nadziei na poprawę tej sytuacji w zwiększaniu konkurencyjności kraju nastawionego na eksport: Cięcia kosztów pracy w krajach dotkniętych kryzysem z deficytem na rachunku obrotów bieżących stwarzają ryzyko gospodarcze: dopóki nadwyżki w kraju nie umożliwią większej konsumpcji towarów krajowych i importowanych, dopóty wynikiem może być przedłużony okres stagnacji gospodarczej, a nawet recesja.

Kryzys pogłębia nierówności. W Stanach Zjednoczonych przyrost nierówności dochodów w latach 2010 i 2011 był największy w historii od 1993 r., a liczba „ubogich pracujących” wyniosła 7,2% wszystkich pracowników w 2011 r., w porównaniu do 5,7% w 2007 r. W Europie 8% pracujących jest zagrożonych ubóstwem i może być zakwalifikowanych jako „biedni pracujący”. Chociaż omawiany raport skupia się na twardych ekonomicznych danych, to jednak oczywiście nie sama statystyka ekonomicznych trendów jest tu najważniejsza. Zmiany te mają nie tylko wpływ na stabilność gospodarczą i wzrost, ale kwestionują również pojęcie sprawiedliwości społecznej i podważają społeczną spójność. Nierówny podział dochodów i ich koncentracja wśród najlepiej zarabiających właścicieli kapitału są przyczyną niezadowolenia społecznego na całym świecie, zwiększają ryzyko niepokojów społecznych i niestabilności społecznej. W rozwiniętych gospodarkach zmniejszyły akceptację działań oszczędnościowych i konsolidacji fiskalnej. W krajach rozwijających się wywołały wiele strajków i protestów, zwłaszcza gdy nastąpił wzrost cen żywności i energii, przy jednoczesnej erozji siły nabywczej najuboższych pracowników najemnych – czytamy.

Raport kończy się wskazówkami w kwestii potencjalnych działań. Autorzy stwierdzają, iż przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zależność między polityką krajową a globalną. Istniejące w wielu krajach nadwyżki wskazują na możliwość stymulacji popytu krajowego – do czego prowadzić powinien zwłaszcza wzrost płac. Z tej perspektywy zupełnie błędną jest polityka obniżania kosztów pracy i wyścigu „w dół”, do jak największej konkurencyjności dla inwestorów. Taka niepohamowana pogoń zmniejsza innowacyjność i modernizację gospodarki. Natomiast działania narzucone z zewnątrz – zauważają autorzy raportu – mają sens jedynie wtedy, gdy oparte są na konsultacjach z organizacjami społecznymi. W tym celu konieczne jest silniejsze zorganizowanie się w ramach układów zbiorowych, tak aby pracownicy mieli możliwość żądać sprawiedliwego podziału produkcji gospodarczej. Należy także poszukać rozwiązań dla najbardziej dynamicznych, względnie nowych branż, gdzie np. uzwiązkowienie jest na szczególnie niskim poziomie. Dodatkowo również takie rozwiązanie jak płaca minimalna – jak piszą autorzy – było w ostatnich latach błędnie postrzegane, mimo że może ono faktycznie przyczynić się do poprawy losu wielu pracujących. Oczywiście osobną kwestią jest rozsądne korzystanie i ustalanie wysokości takiej płacy.

Sprawiedliwość społeczna wymaga też lepszej regulacji sektora finansowego i przywrócenia mu roli wspierania produktywnych i zrównoważonych inwestycji. Niczym nieograniczona wolność dla globalnej „finansjeryzacji” doprowadziła do rynku spekulacji i niepewnych inwestycji. Beneficjentami tego rozwiązania są jedynie najwięksi, podczas gdy większość traci. Państwa muszą w tym względzie ograniczyć pogoń za tego typu szybkim zyskiem. Ponadto system podatkowy większości krajów sprzyja kumulacji kapitału. Jak obrazowo stwierdza raport: hojny jest dla kapitału, a nie dla pracy. Dlatego właśnie praca staje się polem, gdzie czyni się największe cięcia i oszczędności.

„Globalny raport płac 2012/13: Płace i sprawiedliwy wzrost” nie jest nazbyt obszerny (trochę ponad 100 stron, w tym spora liczba wykresów), lecz obejmuje dziesiątki tematów i wątków. Dlatego też bardziej sygnalizuje, aniżeli wyjaśnia. Wymienione powyżej rozwiązania to także raczej hasła i miejsca do poprawy niż „recepty na sukces”. Przeciwstawiają się one jednak opinii sporej części liberałów, mówiących o tym, że sprawiedliwość społeczna to niepotrzebny wymysł lewicy. Otóż sprawiedliwość społeczna ma również sens ekonomiczny. „Wysokie płace” to nie slogan populistów, lecz narzędzie przyczyniające się do dobrobytu w stopniu nie mniejszym niż rozwinięty eksport. Jak w rozmowie z PAP stwierdził prof. Jan K. Solarz z Akademii Finansów w Warszawie: Podmiotowość człowieka pracy to nie sezonowe hasło, lecz klucz do skutecznej polityki gospodarczej. W dzisiejszym świecie globalnej złożoności nie jest to wprawdzie prosta sprawa, lecz bez wątpienia należy mieć ją na uwadze.

Globalny raport płac 2012/13: Płace i sprawiedliwy wzrost (Global Wage Report 2012/13: Wages and equitable growth), Genewa, International Labour Office, 2013. Raport dostępny jest na stronie Międzynarodowej Organizacji Pracy: http://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-wage-report/2012/lang–en/index.htm

Razem lepiej

przez Bartłomiej Grubich | wtorek 22 kwietnia 2014 | opinie

Chociaż pierwsze książki Richarda Sennetta ukazały się ponad 40 lat temu, w Polsce jego twórczość jest na szerszą skalę prezentowana dopiero od kilku lat. Co prawda wcześniej sporadycznie ukazywały się przekłady jego prac, jednak dopiero wydana w 2006 r. „Korozja charakteru” zapoczątkowała lepszy okres, a kolejne pozycje pojawiają się u nas regularnie co kilka lat. Wydano m.in. klasyczny „Upadek człowieka publicznego” (1974, wyd. polskie 2009), ale i książki bardziej współczesne, jak „Etyka dobrej roboty” (2008, wyd. polskie 2010), pierwsza część trylogii określanej przez samego autora jako „projekt homo faber”. W ubiegłym roku ukazała się po polsku kolejna pozycja z tego cyklu, zatytułowana „Razem. Rytuały, zalety i zasady współpracy”.

Nie dajmy się odstraszyć poważnymi tytułami. Sennett operuje bowiem językiem dalekim od tego, co nazywamy stylem naukowym. Nie jest to jeden z autorów, dla którego miarę intelektualnego poziomu zdaje się stanowić ilość danych statystycznych czy łacińskich pojęć wciskanych do każdego zdania. Nie jest to język „sztywny” i hermetyczny, raczej literacki – w najlepszym tego słowa znaczeniu. Liczne w „Razem” barwne opisy, zaskakujące porównania, żartobliwe wtrącenia i z życia wzięte przykłady, sprawiają, że książkę czyta się z prawdziwą przyjemnością. Zamiast przytaczać rzędy i kolumny cyfr, Sennett opowiada historie z dzieciństwa czy anegdoty z badań terenowych. Jako punkt wyjścia do wyprowadzenia poszczególnych wątków potrafi potraktować zarówno piosenkę gwiazdy pop, Lily Allen pt. „Odpierdol się”, jak i twórczość wybitnego socjologa, Georga Simmla.

Tematem przewodnim „Razem” jest współpraca. Amerykański socjolog, traktuje ją z jednej strony jako naturalną skłonność człowieka, lecz jednocześnie jako coś, co „trzeba rozwijać i pogłębiać – zwłaszcza gdy mamy do czynienia z ludźmi różniącymi się od nas samych. Wtedy bowiem [współpraca] staje się naprawdę niełatwym wyzwaniem”. Szczególnie w dzisiejszych czasach, w których zdolność kooperacji została umniejszona do rangi jednej z wielu cech wpisywanych do CV, umiejętności „przywodzącej na myśl osoby sprawne w prowadzeniu konwersacji na przyjęciach lub chytrze wciskające klientom bezużyteczne towary”. Autor zwraca uwagę, że „kompetencje dialogiczne” to prawdziwy fach – co do którego można mieć większy lub mniejszy talent. Zawsze jednak można się go nauczyć.

Dzisiejsze czasy nie sprzyjają współdziałaniu. Organizacja pracy opiera się raczej na odseparowywaniu od siebie osób zatrudnionych w poszczególnych działach, nie mówiąc już o specjalistach i freelancerach. Potencjał do działania razem rozbijany jest ponadto przez krótkoterminowy charakter pracy, o czym w kraju coraz powszechniej stosowanych umów śmieciowych wiemy doskonale. Atomizacja zatrudnionych ma zaś przełożenie na funkcjonowanie całego organizmu społecznego. Zanik kompetencji związanych ze współdziałaniem przejawia się w powierzchowności relacji międzyludzkich i braku gotowości do konfrontacji z różnorodnością tożsamości, interesów i postaw. Zdaniem Sennetta przyjmujemy w związku z tym jedną z dwóch strategii. Część z nas po prostu zamyka się w homogenicznych „gettach”, wycofując się w ten sposób z życia społecznego, a jednocześnie w kontaktach z „obcym” dąży do konfrontacji. Inni natomiast wytwarzają sobie „neutralny” obraz świata, w którym „wszyscy ludzie są w zasadzie tacy sami”. „Pragnienie neutralizowania różnic, oswajania ich bierze się z lęku przed różnicą, splecionego z naszą kulturą gospodarczą i kulturą konsumencką. Jednym ze skutków jest osłabienie impulsu do współpracy z tymi, którzy pozostają nieustępliwie Inni” – zauważa Sennett.

Funkcjonowanie „razem” jest konieczne w większości dziedzin. W książce przytoczony jest przykład przygotowań muzyków do koncertu. Można ćwiczyć godzinami i być doskonałym muzykiem. Jednak kropkę nad „i” stawia umiejętność współpracy – konieczne są próby, podczas których ćwiczy się z innymi muzykami.

Odwołując się do historii, Sennett wskazuje na rytuały jako narzędzia służące kulturze współpracy. Przypomina, iż uścisk dłoni wymyślili Grecy jako gest wskazujący, iż nie ma się w ręku broni. Dziś uścisk dłoni ma mniej praktyczny wymiar, lecz jego wartość symboliczna jest nadal aktualna. Zdaniem Sennetta właśnie za pomocą takich drobnostek buduje się ramy, które są niezbędne do komunikacji. Oczywiście rytuały takie często stają się grą pozorów i teatrem. Jednocześnie zapewniają jednak przewidywalność i stabilność reguł.

Pokładając wiarę w znaczeniu kultury i przemian, jakim podlega ona na przestrzeni wieków, nie zapomina też o równie fundamentalnych dla współdziałania „twardych” czynnikach, związanych z polityką i gospodarką. Przytacza np. badania UNICEF dotyczące oświaty: „Społeczeństwa o wyższym poziomie nierówności zmagać się muszą z częstszymi przypadkami znęcania się i przemocy. Z kolei dzieci w społeczeństwach bardziej egalitarnych wykazują większą skłonność do wzajemnej nauki. […] Niski poziom kooperacji w szkole jest, według raportu, negatywnie skorelowany z ilością czasu spędzanego z rodziną przy wspólnych posiłkach”. Dzieci starają się nadrabiać braki w sferze więzi poprzez konsumpcję, stając się w efekcie „bardziej zależne od konsumowania dóbr materialnych aniżeli od innych ludzi. Gdy tak się dzieje, niknie zdolność kooperowania”. Te mechanizmy mają oczywiście daleko idące konsekwencje dla zachowań i postaw przyjmowanych w okresie dorosłości. Nawiązywanie znajomości staje się trudniejsze, mimo posiadania setek „znajomych na Facebooku”: „Oto zasadniczy, lecz często ignorowany fakt na temat stron społecznościowych: komunikacja twarzą w twarz, osobiste relacje i fizyczna obecność mogą stanowić formę przywileju. Wie to każdy, kto szukał pracy i wysyłał e-mailem swoje CV: szanse, że zostanie ono przeczytane, są niewielkie. Przywilej i bliskość, obecność i dostęp idą w parze – stara zasada sieci kumplowskich” – zauważa Sennett. Ale zaraz dodaje: „W większości biednych wspólnot więzi oparte na bezpośrednich relacjach na niewiele się jednak zdają”.

Oczywiście nie oznacza to, że wszystkie zmiany narzucane przez współczesną szkołę, popkulturę czy strukturę zatrudnienia są bezrefleksyjnie przyjmowane przez ludzi. Choć w „Razem” podstawową tezą jest to, że współczesne instytucje społeczne nie wykorzystują naturalnej skłonności do kooperacji, to jednak zauważa się tu także różne formy oporu wobec tej sytuacji. Sprzeciw nie musi oznaczać wyjścia na ulicę – wystarczą chociażby… plotki. Plotkowanie pomaga wytwarzać zaangażowanie emocjonalne nawet w pracach nastawionych na rutynowe, powtarzalne działanie. Sennett przytacza przykład sortowni listów, gdzie osoby urządzające niezobowiązujące pogawędki potrafiły lepiej współpracować. Okazywało się to niezwykle przydatne we wszystkich kryzysowych sytuacjach, kiedy trzeba było zareagować na nowe realia w porozumieniu z innymi.

Wielką wagę przywiązuje Sennett do twórczej roli konfliktu – wbrew „zdroworozsądkowej” mądrości, która każe dopatrywać się w nim siły destrukcyjnej i skupiać na zażegnywaniu czy neutralizowaniu. Przy spełnieniu pewnych warunków (m.in. wzajemnego zaufania, umiejętność słuchania się nawzajem itp.) nawet taki spór, który nie prowadzi do konsensusu, przyczynia się do wzbogacenia relacji – także w modelowo skrajnym przypadku, gdy z konfliktu wychodzą jednoznaczny wygrany i przegrany, czyli mamy do czynienia z grą o sumie zerowej. „Między konkurentami w wymianie o sumie zerowej jest i współpraca. Polega ona na ustalaniu podstawowych reguł, zanim jeszcze zacznie się właściwa rywalizacja. […] Między oponentami w międzyludzkich wymianach pojawia się też inny rodzaj więzi. Rzadko kiedy wymiana jest całkowita i absolutna; zwycięzca zazwyczaj pozostawia coś przegranemu. […] Przypomina to sport: nikt nie chce, by pokonany przeciwnik zupełnie się załamał”. Innymi słowy, absolutny egoizm kończy możliwość gry.

Może to brzmieć paradoksalnie, ale to konflikty, wedle koncepcji Sennetta, umożliwiają stabilność, a „tylko stabilność sprawia, że ludzie zdobywają rozległą wiedzę o funkcjonowaniu swych organizacji”. Obecnie reguły gry są rozmyte i nieznane, a kluczowy w tym względzie jest brak stabilności w relacjach pracowniczych. Umowy śmieciowe i związana z nimi skrócona perspektywa czasowa uniemożliwiają myślenie strategiczne.

Niektórzy spośród rozmówców Sennetta z nostalgią spoglądają na „ostrych” przełożonych, którzy potrafili krzyknąć na swojego pracownika. Robili to oczywiście m.in. ze względów charakterologicznych, ale, co istotne, mogli sobie na to pozwolić również dlatego, że nawzajem się znali. Potrafili dobrze ocenić własne możliwości i kompetencje. O swoich dzisiejszych szefach badani mówią z większym dystansem – nawet jeżeli uznawani są za dobrych pracowników, taka ocena ma dla nich niewielką wartość. „Bezpośrednie oceny zostały zastąpione przez standaryzowane formularze ewaluacyjne. Odhaczając poszczególne kratki, mierzy się (trudno mierzalne) rzeczy – na ile ktoś gotów jest pracować po godzinach, równoważyć niekompetencje współpracowników lub nawet jak bardzo wierzy w firmę” – stwierdza Sennett.

W ten sposób rozbiciu ulega coś, co Sennett nazywa trójkątem społecznym. Na jego boki składają się: zasłużone zwierzchnictwo, wzajemny szacunek oraz współpraca w sytuacjach kryzysowych. Elementy te umożliwiały ucywilizowanie pracy, nawet jeżeli sama w sobie była ona trudna. Co istotne, odbywało się to w sposób nieformalny i właściwie bezrefleksyjny. Efekty były jednak odczuwalne, na co wskazywały badania prowadzone przez Sennetta. Niestety chwiejność trójkąta społecznego jest obecnie odczuwalna wśród znacznej części pracowników, szczególnie ogarniętego kryzysem sektora finansowego. „Zrozumieli, jak nikłym szacunkiem darzyli swoich szefów, jak powierzchowne było zaufanie między współpracownikami, a przede wszystkim jak słabe okazały się więzi współpracy, gdy już doszło do katastrofy”.

Autor potrafi świetnie analizować rzeczywistość społeczną – nieco gorzej radzi sobie jednak z pomysłami na rozwiązanie opisywanych problemów. Jego pomysły na poprawę sytuacji i docenienie na nowo współpracy między ludźmi mogą rozczarować tych, którzy oczekują konkretnych, precyzyjnych projektów działania. Sennett proponuje raczej ogólne wskazówki, czego przykładem jest opisywany przezeń projekt „dyplomacji życia codziennego” czy też postulat wspólnotowego zaangażowania.

Sennett wyróżnia kilka sposobów podejścia do zaangażowania, lecz szczególnie bliskie jest mu to, które łączy się z towarzyskością. Przywołuje tu postać Normana Thomasa, wieloletniego przywódcy Socjalistycznej Partii Ameryki. Niewątpliwie nie był on skutecznym liderem, Sennett twierdzi wręcz, że był pozbawionym charyzmy człowiekiem bez władzy. Równocześnie osoba Thomasa jest stawiana za wzór, gdyż przedstawiał on swoim stylem bycia wspomniane zaangażowanie przez towarzyskość. Spotkania, w których uczestniczył Thomas, ciągnęły się długo w nocy. „Ignorował porządek małych zebrań (nawet jeśli wcześniej został on ustalony). Chętnie rozdzielał sprawy do załatwienia, nawet jeśli osoba obarczona danym zadaniem w ogóle o nim wcześniej nie myślała. Rzadko udawało mu się wyjść poza pierwszy lub drugi punkt porządku obrad”. Innymi słowy nad porządek stawiał twórczy chaos – dyskusje i rozmowy, które miały integrować w tamtych czasie najbardziej różnorodne (klasowo i etnicznie) środowisko polityczne. I taki też powinien być punkt wyjścia do zaangażowania dla Sennetta – spędzanie czasu ze sobą dla samego spędzania czasu. Razem.

Książka „Razem” powinna przypaść do gustu zarówno osobom zaznajomionym z innymi pozycjami Sennetta, jak i tym, którzy nie znają jego twórczości. Choć jest to druga część trylogii, to równie dobrze może być czytana jako ta pierwsza. Oczywiście jak w każdym tego typu przypadku, można się z poglądami autora w mniejszym lub większym stopniu nie zgadzać (np. moim zdaniem przesadza z krytyką portali społecznościowych). Będzie to jednak wartościowa niezgoda, gdyż trudno odmówić Sennettowi tego, że jego poglądy są przemyślane i konsekwentne.

Książka Richarda Sennetta pt. „Razem” została objęta patronatem medialnym przez kwartalnik „Nowy Obywatel”.

Globalna OFEnsywa

przez Bartłomiej Grubich | czwartek 31 października 2013 | Jesień 2013

W powszechnej opinii stan polskiego systemu emerytalnego nie jest zadowalający. Gdy w roku 2010 zredukowano rolę Otwartych Funduszy Emerytalnych poprzez zmniejszenie składek na ich rzecz, nie obyło się bez kontrowersji. Pojawiły się głosy, iż dokonano „skoku na kasę Polaków”, jednocześnie inni bili brawo dla takiego posunięcia. Kto miał rację? W ocenie może pomóc książka „Prywatyzacja emerytur” Mitchella A. Orensteina.

Nie mówi ona o tym, czy system oparty na prywatnych funduszach typu OFE jest pozytywny, czy też nie, gdyż tematyka rozprawy jest nieco inna. Autor stawia trzy główne pytania: jaką rolę w przenoszeniu się trendów politycznych z kraju do kraju odgrywają podmioty transnarodowe; jak możemy zrozumieć oddziaływanie tych podmiotów na politykę; kiedy i na jakich zasadach podmioty transnarodowe wpływają na obszary polityki krajowej. Kwestie te analizuje na podstawie zmian w systemach emerytalnych w kilkudziesięciu różnych krajach na przestrzeni ostatnich kilku dekad. W zdecydowanej większości z nich doszło w tym czasie do procesu prywatyzacji systemów emerytalnych. Orenstein zainteresowany jest analizą tego, jak organizacje typu Bank Światowy wpływają na politykę krajową oraz w jaki sposób i w czyim interesie to robią. Zakłada przy tym słusznie, że jeżeli dzieje się tak w przypadku systemu emerytalnego (stanowiącego 10–15% dochodu narodowego), to dzieje się tak również w sprawach mniejszej wagi.

Czym jest tytułowa prywatyzacja emerytur? Jest to częściowe lub całkowite zastąpienie systemów emerytalnych, opartych na zabezpieczeniu społecznym, przez systemy oparte na prywatnych indywidualnych emerytalnych kontach oszczędnościowych. Działania te, jak zauważa autor, wpisują się w dominujący trend neoliberalnych reform, zgodnie z którymi zasady indywidualizmu przedkładane są nad kolektywizm, a rynki prywatne nad zarządzanie publiczne.

Reformy te mogą przebiegać w zależności od kraju w sposób różnorodny i prowadzić do różnych modeli. Przede wszystkim istotne jest to, czy państwowy system emerytalny jest całkowicie zastępowany, czy też system prywatny działa obok niego, równolegle. Orenstein wyróżnia prywatyzację w trzech formach: zastępczej, mieszanej i równoległej. Pierwsza z nich wycofuje tradycyjne systemy zabezpieczenia społecznego, zastępując je systemami opartymi na prywatnych kontach indywidualnych. Prywatyzacje mieszana i równoległa pozostawiają tradycyjny system zabezpieczenia społecznego, wprowadzając dodatkowo prywatne konta indywidualne. Przy czym w modelu mieszanym są one obowiązkowe, natomiast w modelu równoległym uczestnikom pozostawia się wybór. W każdym państwie wygląda to inaczej, ze względu na różne wysokości składek, zasady ich podziału, wysokość wieku emerytalnego i wiele innych czynników. Zasadniczo jednak największą popularność zyskał system mieszany, wprowadzony m.in. w Szwecji, na Węgrzech, Słowacji, a także w Polsce. Prywatyzacja emerytur wraz z likwidacją dotychczasowego systemu to domena krajów pozaeuropejskich, takich jak Chile, Boliwia czy Meksyk. System równoległy wprowadzono natomiast np. w Wielkiej Brytanii, Argentynie, Estonii i na Litwie.

Orenstein przekonuje, że nowe reformy emerytalne są niezwykłe nie tylko ze względu na ich rewolucyjny charakter, ale także z uwagi na prędkość, z jaką się rozprzestrzeniły od kraju do kraju, będąc wdrażane w ponad trzydziestu krajach całego świata o różnorodnej historii, gospodarce, systemach emerytalnych i poziomie rozwoju gospodarczego. Pionierskie idee, wdrożone na początku lat 80. w Chile, potrzebowały zaledwie dekady, aby rozprzestrzenić się do innych krajów całego świata – zarówno bogatych państw OECD, jak i krajów rozwijających się. Stało się tak w znacznej mierze wskutek poczynań podmiotów transnarodowych.

Warto w tym miejscu powiedzieć, kim one są. Orenstein stwierdza, że opisanie ich roli jest niełatwe. Pracownik międzynarodowej instytucji, który zostaje członkiem krajowego zespołu do spraw reformy, to przykład wpływu tejże instytucji czy jeszcze nie? Zdaniem autora – tak. Stosuje on szeroką definicję podmiotów transnarodowych, czyli tych, które są zaangażowane w rozwój, transfer i wdrażanie polityki w wielu państwach. Są to więc zarówno Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Międzynarodowa Organizacja Pracy, jak i pojedynczy gracze globalnej polityki, tacy jak np. chilijscy ekonomiści oraz agencje rządowe propagujące określone rozwiązania (np. USAID, czyli Rządowa Agencja Pomocowa USA).

Tresć książki nie nasuwa jednak skojarzeń ze spiskiem wielkich organizacji. Orenstein podkreśla, że jakkolwiek wpływ podmiotów transnarodowych na politykę krajową jest widoczny, stanowi on jednak sprawę złożoną. Wbrew utartym przeświadczeniom, choć instytucje takie jak np. Bank Światowy wyznaczają pewne kierunki, to jednak kierunki te ewoluują i są dynamiczne. W przeciwieństwie do wielu modeli postępowania podmiotów transnarodowych nie wydaje mi się, że tworzą one monolit i nie ulegają zmianom. Uważam raczej, że analitycy powinni zwracać uwagę na ich wewnętrzne zachowania organizacyjne. W przypadku podmiotów transnarodowych wynika ono z przyjętych przez nie idei, posiadanych zasobów oraz procesów wewnętrznych podejmowania decyzji i uczenia się, które wraz z upływem czasu podlegają zmianom.

Orenstein przytacza tutaj przykład debat wewnątrz Banku Światowego, podczas których ścierali się przeciwnicy i zwolennicy prywatyzacji emerytur. Debaty te doprowadziły do sytuacji, w której doradztwo Banku Światowego w 1995 r. różniło się znacznie od tego, co ta sama instytucja zalecała 5 lat później. Początkowy hurraoptymizm został stonowany przez rosnącą w siłę (choć nadal będącą w mniejszości) grupę sceptyków, wśród których najbardziej znaną postacią jest Joseph Stiglitz. Nie zmieniło to w tym przypadku ogólnej idei popierania prywatyzacji systemów emerytalnych, lecz znacznie złagodziło wydźwięk takich opinii. Natomiast już w 2006 r. Departament Oceny Operacji Banku Światowego wydał sprawozdanie, w którym poważnie skrytykował kierunek dotychczasowej polityki doradczej Banku Światowego, przede wszystkim jeżeli chodzi o zachwalanie prywatyzacji emerytur w krajach, gdzie rynki finansowe nie były na tyle rozwinięte, by podołać nowemu systemowi.

Najobszerniejsze rozdziały poświęcone są kwestii samego wpływu podmiotów międzynarodowych na krajową politykę. Orenstein wskazuje na dwa typy organizacji: podmioty wetujące i proponujące. Pierwsze z nich zostały zdefiniowane […] jako podmioty posiadające formalne prawo weta wobec rozstrzygnięć podczas procesu politycznego. Podmioty proponujące rozumie się jako dostawców w pełni opracowanych projektów reform i ich obrońców w wewnętrznej debacie politycznej. Mogą one osiągać swe cele, oddziałując na preferencje podmiotów wetujących lub umacniając przewagę jednego takiego podmiotu nad innymi, by tą drogą tworzyć szersze koalicje na rzecz reform. Podział ten jest o tyle użyteczny, że ułatwia zrozumienie, w jaki sposób działają podmioty międzynarodowe. Nie są bezpośrednio odpowiedzialne za podejmowane reformy, to nie do nich należy decydujący krok, gdyż są one podmiotami proponującymi. Jednak, jak podkreśla Orenstein, myli się ten, kto sądzi, że skoro decyzja ta formalnie pozostaje w rękach rządu krajowego, to rola podmiotów międzynarodowych jest marginalna. Przeciwnie, podmioty transnarodowe zachowują się jak nerwowi rodzice doglądający wewnętrznych procesów reform, użalający się nad swoim brakiem kontroli, tym niemniej wywierający subtelny wpływ na wszystkich etapach rozwoju wypadków.

Pierwszym etapem interwencji podmiotów międzynarodowych jest faza kształtowania polityki, gdy formułuje się nowe idee, a więc tworzy ramy do działań. Następnie idee te przenoszone są do konkretnego kraju i promowane. Trzecim i ostatnim etapem jest pomoc w ich wdrożeniu, już w praktyce.

Każdy z wymienionych etapów został opisany przez Orensteina. Historia prywatyzacji emerytur ma swój początek w Chile, gdzie była jednym z elementów pakietu neoliberalnych reform Pinocheta. Ich siłą sprawczą był jednak nie on, lecz wykształceni na amerykańskich uniwersytetach, często ze wsparciem USAID, tzw. chilijscy Chicago Boys – ponieważ głównym ośrodkiem nowej ekonomii monetarystycznej, nastawionej na bezwzględne promowanie wolnego rynku, był właśnie Uniwersytet Chicagowski. To m.in. Wydział Ekonomiczny tej uczelni brał udział w realizacji finansowanego przez rząd USA programu pomocowego dla Chile. Celem programu było przeszkolenie elitarnej grupy ekonomistów, którzy wróciliby do ojczyzny, aby nauczać na Uniwersytecie Katolickim w Santiago w celu przeciwdziałania lewicowej ekonomii, która w owym czasie dominowała w Ameryce Łacińskiej, i wykształcić miejscowych ekonomistów, którzy mogliby prowadzić dalsze działania pomocowe. […] Pomimo pewnego początkowego oporu ze strony tamtejszych studentów wprowadzili do dyskursu akademickiego w Chile ekonomię monetarystyczną, a później, za czasów reżimu Pinocheta, byli stopniowo powoływani do służby państwowej, aby nadać chilijskiej polityce gospodarczej nowy radykalny kierunek.

To właśnie oni, z główną postacią reform, ministrem pracy José Piñerą (absolwentem Harvardu), stworzyli w latach 1980–1981 nowy system emerytalny. Ujednolicał on świadczenia wszystkich grup społecznych (nie licząc wojska) oraz bazował na towarzystwach emerytalnych, zarządzających indywidualnymi kontami emerytalnymi. Składka została obniżona do 10% płacy i dodatkowo 3% na rentę inwalidzką oraz ubezpieczenie na życie. Zwiększyło to zarobki, lecz już po roku doszło do spirali inflacyjnej. Rząd jednak nie modyfikował systemu i w sytuacji ożywienia gospodarczego nadszedł czas profitów. Salda kont szybko rosły, a reforma zaczęła być postrzegana jako właściwy model dla innych państw, zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej. Potęgowało to swoiste „chwalenie się” wynikami poprzez liczne sponsorowane publikacje naukowe, konferencje, działania organizacji rządowych i doradców promujące nową ideę, a także reklamę ze strony towarzystw funduszy inwestycyjnych. Twarzą tych działań był wspomniany José Piñera, którego dalsza kariera była już nieodłącznie związana z prywatyzacją emerytur – jako jej promotor spotykał się z najważniejszymi politykami świata.

W 1994 r. idea prywatyzacji z regionalnej zaczęła stawać się globalną. Bank Światowy wydał wtedy publikację pt. „Averting the Old Age Crisis”, która stanowi efekt projektu badawczego głównego ekonomisty Banku Światowego, Larry’ego Summersa. Raport „Averting” stanowił punkt zwrotny w globalnych staraniach na rzecz reformy emerytalnej. Był ważny z dwóch powodów: po pierwsze, stanowił duży postęp w myśleniu o reformie emerytalnej, a po drugie, proces pisania i rozpowszechniania raportu przyczyniły się do ukonstytuowania się dużej grupy ekspertów do spraw prywatyzacji emerytur i szerokiego konsensusu w ramach Banku Światowego odnośnie do metody prywatyzacji emerytur. […] Uczynił on z Banku Światowego główny autorytet w sprawie badań i myślenia nad reformą emerytalną. W późniejszym okresie Bank potwierdził ten autorytet ekspercki, przeznaczając znaczne środki na pomoc techniczną i pożyczki na rzecz reformy emerytalnej.

Przed wydaniem tej publikacji Bank nie prezentował jednolitego stanowiska w sprawie optymalnego systemu emerytalnego, poszczególni eksperci mieli różne poglądy. Gdy systematycznie przeszuka się wszystkie publicznie dostępne dokumenty projektowe dotyczące emerytur na stronie internetowej Banku Światowego, oczywiste stanie się, że kilka publikacji Banku Światowego, nawet późnych z 1993 roku, ostrzegało przed prywatyzacją emerytur, argumentując, że nie rozwiąże ona podstawowych problemów stojących przed systemami Europy Środkowej i Wschodniej. […] W latach 1994–2004 żaden z dokumentów projektowych Banku Światowego nie był niezgodny z prywatyzacją emerytur, co wskazuje, że zmiana polityki w Banku nastąpiła w związku z publikacją „Averting” – zauważa Orenstein.

Raport ten przede wszystkim podkreślał problemy demograficzne, które przyczyniają się do trudności z wypłacalnością tradycyjnych systemów emerytalnych, w ramach których obecni pracownicy finansują emerytury obecnych seniorów. Wraz ze starzeniem się społeczeństwa i wzrostem liczby emerytów wydolność takiego systemu maleje, gdyż niewielu musi finansować wielu. Ogólnie rzecz biorąc, raport „Averting the Old Age Crisis” utrzymywał, że systemy zabezpieczenia społecznego zapewniają niski zwrot inwestycji i pozostawiają wiele osób bez wsparcia, mając na celu wspieranie już uprzednio uprzywilejowanych sektorów siły roboczej, szczególnie w krajach rozwijających. […] Co najważniejsze, „Averting” stworzył kompleksową i atrakcyjną alternatywę dla systemów emerytalnych opartych na publicznym zabezpieczeniu społecznym, które obiecywały zracjonalizowanie uzyskiwania świadczeń od dochodów, zwiększając jednocześnie redystrybucję. Podstawową cechą tego systemu miało być powstanie trzech filarów świadczeń: pierwszego – państwowego, drugiego – obowiązkowego prywatnego, opartego na kontach indywidualnych, oraz trzeciego – bazującego na dobrowolnych oszczędnościach. Była to więc i tak opcja znacznie łagodniejsza niż chilijska, która wprowadziła całkowitą prywatyzację emerytur.

Orenstein podkreśla, iż jednym z podstawowych celów reformy emerytalnej było dalsze wsparcie neoliberalnej polityki, czyli ułatwienie rozwoju rynku kapitałowego i jego inwestycji, a także użycie oszczędności emerytalnych w celu zwiększenia wzrostu gospodarczego. Tworzenie dużych rezerw publicznie ustanowionych, prywatnie zarządzanych oszczędności było głównym powodem zainteresowania sprawą międzynarodowych instytucji finansowych i korporacji wielonarodowych zajmujących się zarządzaniem prywatnymi funduszami emerytalnymi, takich jak Citibank, ING i inne duże instytucje bankowe i inwestycyjne – stwierdza autor. Nie trzeba chyba dodawać, że wspomniane „zainteresowanie” przeznaczyło odpowiednie w środki na lobbing dotyczący zmian.

Idee Banku Światowego szybko podchwyciły inne organizacje, takie jak USAID, Międzyamerykański Bank Rozwoju, regionalne banki rozwoju czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Z kolei m.in. Międzynarodowe Stowarzyszenie Zabezpieczenia Społecznego oraz Międzynarodowa Organizacja Pracy krytykowały takie rozwiązania, jednak nie posiadały dostatecznych środków i ich interwencje okazały się nieskuteczne. Opinie Banku Światowego były oczywiście tworzone dla celów praktycznych – wcielania ich w życie w poszczególnych krajach. Rolą Banku było przede wszystkim doradztwo (w tym chilijskich ekonomistów), pomoc finansowa i techniczna. Na porządku dziennym było prowadzenie konferencji i seminariów dla urzędników i polityków, podczas których szukano krajów mających, jak to określa Orenstein, „wolę polityczną”, żeby wdrożyć reformy systemu emerytalnego. Przynosiło to niejednokrotnie sukcesy. Na przykład, w wypadku Kazachstanu […], wysokiej rangi reformator Grigorij Marczenko po raz pierwszy dowiedział się o prywatyzacji emerytur w 1996 roku na konferencji Banku Światowego, gdzie wysłuchał wykładu chilijskiego reformatora José Piñery o kontach indywidualnych. Mimo że był właśnie w trakcie realizacji innego programu reformy emerytalnej dla Kazachstanu, natomiast po tym spotkaniu odstąpił od starego planu i zaczął realizować w Kazachstanie nowy model reformy emerytalnej. Warto dodać, że tego rodzaju stwierdzenia oparte są nie na domniemaniach, lecz na materiale faktograficznym, w tym na rozmowach autora z politykami i ekspertami, m.in. ze wspomnianym Marczenką.

Konferencje, seminaria i publikacje, choć ważne w kwestii inspirowania nowych partnerów, nie wyczerpują spektrum działań w tym celu. Podmioty transnarodowe skupiają większość swoich środków w krajach, w których mają już uznanych i gotowych partnerów. Nacisk przenosi się teraz na zapewnianie tym partnerom zasobów w celu podniesienia ich majątku politycznego („partnerstwo”), poprzez stworzenie zachęt dla innych krajowych podmiotów wetujących, skłaniających je do przyłączenia się do obozu reformatorskiego („subsydia”) oraz szkolenia nowych urzędników reformy emerytalnej z zakresu technicznych zadań administracyjnych. Dzięki takiemu wsparciu, a także dostępowi do wyspecjalizowanych prawników i ekonomistów, reformatorzy mieli przewagę w debatach i wykazywaniu pozytywów reform. Wpływ ten może nawet umożliwić zmianę polityki krajowej. Świadczenie transnarodowej pomocy technicznej konkretnemu ministerstwu może uczynić z tego ministerstwa centrum dyskursu reformy emerytalnej i wynieść je ponad rywali w wiedzy technicznej i znaczeniu politycznym. Na przykład Bank Światowy na Węgrzech i w Polsce początkowo zapewnił wsparcie grupom roboczym reformy emerytalnej w Ministerstwie Finansów, które historycznie rzecz biorąc, nie było głównym odpowiedzialnym za reformę emerytalną. Przeciwnie, odpowiedzialność leżała w rękach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Tym niemniej wsparcie ze strony Banku Światowego pomogło umieścić Ministerstwa Finansów tych krajów u steru prywatyzacji emerytur.

Orenstein wskazuje też przykład Polski, gdzie wnoszono realne kwoty na promocję emerytur. Samo USAID wydało 1,4 mln dolarów na publiczną strategię edukacyjną na rzecz przegłosowania reformatorskiego ustawodawstwa. Pieniądze zostały spożytkowane na dystrybucję ulotek dla związków zawodowych i pracodawców, stworzenie wąskiej grupy dziennikarzy posiadających wiedzę na temat reform oraz wyjazdy studyjne dla dziennikarzy, parlamentarzystów i urzędników państwowych do Argentyny, Chile, Danii i innych krajów. Uczestnicy tych wycieczek zostali wyselekcjonowani przez polskie Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego. Wyjazdy były najdroższym elementem tej kampanii, ale miały także duże znaczenie, przyczyniając się do zmiany punktu widzenia uczestników – zauważa Orenstein. Ciekawostką jest, iż chociaż rząd USA sponsorował kampanie na rzecz reform w innych krajach, podobnej kampanii nie uruchomiono w celu promocji prywatyzacji emerytur w Stanach Zjednoczonych w latach 2004 i 2005, kiedy prezydent George W. Bush nakłaniał swoich rodaków do zmian. Nie znalazł on zrozumienia nawet w swojej partii, więc pomysł upadł, zanim na dobre został poddany analizie i dyskusji.

Nie można również zapominać o swoistym szantażu lub też – stosując słownik polityczny – motywacji ze strony Banku Światowego, MFW, USAID i regionalnych banków rozwoju, które często udzielały pożyczek pod warunkiem przeprowadzenia prywatyzacji systemu emerytalnego. Było to istotne, ponieważ początki reform oznaczają „koszty przejściowe” – dochody ze składek trafiają już na indywidualne konta emerytalne, a równocześnie obecni emeryci muszą otrzymywać świadczenia.

W książce istotne miejsce poświęcono wpływowi polityki personalnej. Bank Światowy nie tylko oddelegował lub zwolnił własnych pracowników do udziału w pracach zespołów reformatorskich na rzecz prywatyzacji emerytur na Węgrzech i w Polsce w końcówce lat 90., ale również sam zatrudnił prominentnych urzędników reformy emerytalnej. Orenstein podaje niekrótką listę osób, które za zasługi dla reform otrzymały posady w międzynarodowych organizacjach. Szczególnie ciekawy w tym kontekście jest przykład Michała Rutkowskiego. To jedna z najważniejszych postaci odpowiedzialnych za reformę emerytalną w Polsce. Rutkowski był od 1990 roku pracownikiem Banku Światowego, a w 1996 r. wziął urlop i na pewien czas zawiesił w nim działalność. Tymczasem w Polsce powstało Biuro Pełnomocnika ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego, którego aktywność sponsorowana była przez Bank Światowy. To tam grupa ekonomistów tworzyła założenia dotyczące reformy. Na czele tego Biura stanął… Michał Rutkowski. Po wdrożeniu reform powrócił do pracy w Banku, gdzie zajmował się reformami emerytalnymi w krajach Europy Środkowej i byłego ZSRR, następnie był dyrektorem ds. polityki społecznej w krajach Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Obecnie jest szefem przedstawicielstwa Banku Światowego w Rosji.

Równie istotna jest rola takich instytucji już po przeprowadzeniu reformy, kiedy pełnią one funkcję pomocniczą, co poniekąd ma wpływ na samą decyzję o zmianach systemu. Istnieją jednak silne argumenty za tym, że obietnica szerokiej pomocy wdrożeniowej wpływa na kalkulacje decydentów nad perspektywami reformy. W szczególności oczekiwanie pomocy po reformie może pomóc w przekonaniu decydentów w kraju o niskiej zdolności administracyjnej, że reforma jest wykonalna. Jeśli wierzą oni, że podmioty transnarodowe nie zostawią ich samych, niepokoje związane z możliwością kosztownych niepowodzeń mogą ulec zmniejszeniu. Po drugie, pomoc techniczna po reformie zmniejsza ryzyko niepowodzenia reformy i tym samym zwiększa prawdopodobieństwo, że reformy te będą w krajach sąsiedzkich postrzegane jako uzasadnione. Jako że transnarodowe podmioty polityczne chcą sukcesu reformy, nawet w krajach, w których wcale nie zalecałyby reformy, będą inwestować, aby uniknąć gwałtownych niepowodzeń reformy. Wydaje się, że była to ważna logika stojąca za interwencją Banku Światowego w Kazachstanie w latach 90. […] Wsparcie podmiotów transnarodowych dla wdrażania reformy nie jest neutralnym wsparciem technicznym. Przeciwnie, jest kluczowym elementem transnarodowej kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur, tworzenia zachęt dla decydentów do przyjęcia reformy i zapobiegania powstawaniu nieudanych przypadków, które mogłyby spowolnić rozprzestrzenianie się reformy negatywnie wpływając na percepcję reform w krajach sąsiedzkich.

Wszystkie wymienione działania Orenstein w książce przekłada na konkretne przypadki reform – na Węgrzech, w Kazachstanie oraz w Polsce. Każdy z tych trzech przypadków okazuje się różny, czasami podczas przeprowadzania reform rządy się zmieniały, różniła się kwestia oporu polityków i organizacji krajowych wobec prywatyzacji. To, co okazywało się być najbardziej stałe, to właśnie kompleksowe działania podmiotów międzynarodowych. Przyczyniały się one do budowania koalicji i angażowania konkretnych osób lub partii, propagowania, a następnie wdrażania reform. Orenstein nie popada w ton skandalizujący i nie przywołuje np. dat spotkań polityków z urzędnikami Banku Światowego, lecz skupia się na systemowym przygotowaniu do prywatyzacji i jej wdrażaniu, wskazując na konkretne działania w danym kraju, w poszczególnych latach. Oczywiście sama kwestia reformy emerytalnej w jednym tylko państwie, ze wszystkimi krajowymi niuansami, objętościowo zajmowałaby całą książkę. Tutaj autor skupia się jednak zgodnie z założeniami jedynie na wpływie podmiotów międzynarodowych.

Polska jest natomiast o tyle wdzięcznym tematem rozważań, że wpływ ten był widoczny już od 1991 r. To właśnie wtedy eksperci Banku Światowego, na czele których stał Nick Barr, byli główną opozycją wobec propozycji prezesa ZUS Wojciecha Topińskiego oraz Mariana Wiśniewskiego – propozycji zakładającej częściową… prywatyzację emerytur. Wspomniany Barr od początku pracy w Banku Światowym był sceptykiem wobec prywatyzacji emerytur, stąd też temat ten w naszym kraju upadł. Z prostej przyczyny – bez zasobów Banku Światowego trudno było przeprowadzić tak złożoną reformę.

Oczywiście temat zmian systemu emerytalnego nadal istniał, ze względu na kłopoty dotychczasowego. W 1994 r. opracowano cztery kompleksowe propozycje, jedną Ministerstwa Finansów, drugą Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, a także dwa projekty pozarządowe – związku zawodowego „Solidarność” oraz Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Ostatni projekt już na starcie cieszył się znikomym poparciem. Propozycja Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej została uznana za zbyt konserwatywną. Wybrano projekt Ministerstwa Finansów, powstanie którego sfinansowane zostało przez Bank Światowy. Jej autorem został Marek Mazur, uznawany za neoliberalnego ekonomistę, który nie miał wcześniejszego doświadczenia z prywatyzacją emerytur, ale badania w tej dziedzinie przeprowadził w 1994 roku. Odbył podróż studyjną do Peru, Kolumbii, Argentyny i Chile, sponsorowaną przez zwolenników prywatyzacji emerytur, i wrócił przekonany do dominującego filara kapitałowego.

Nie zakończyły się jednak jeszcze wtedy konflikty pomiędzy Ministerstwami Finansów oraz Ministerstwem Pracy, które przez dłuższy okres wstrzymywały rozpoczęcie reform. Wtedy też powstało, niezależne od obydwu ministerstw, wspomniane wcześniej Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Systemu Zabezpieczenia Społecznego, na czele którego stanął Rutkowski. Był to moment przełomowy, który pchnął proces zmian naprzód, a jednocześnie pokazał siłę oddziaływania organizacji transnarodowej, która była w stanie umieścić swojego pracownika w instytucji tak kluczowej z punktu widzenia kierunków zmian w kraju. Biuro Pełnomocnika, dzięki swojej tytularnej niezależności, mogło działać obok bieżącej polityki.

W 1997 roku, już po zmianie rządu, zaaprobowano program „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, który dość jednoznacznie odzwierciedlał propozycję opisaną w „Averting”. Zmiany zostały zaakceptowane zarówno przez środowiska biznesowe, jak i – co może zaskakiwać – przez związki zawodowe. Te ostatnie przekonano, zdaniem Orensteina, ponieważ uzyskały zapewnienia, że będą mogły tworzyć własne fundusze emerytalne. Akty prawne dotyczące prywatyzacji emerytur Parlament przyjmował zwykle na poziomie 90 procent poparcia, bez względu na opcję polityczną. Oczywiście przygotowania do reformy spotykały na swojej drodze problemy, dotyczyły one jednak przede wszystkim pewnych grup interesów (począwszy od kolejarzy i górników, na duchowieństwie kończąc), a także interesów partii rządzących i opozycyjnych. Sam kierunek, wspierany przez Bank Światowy, był zasadniczo i na stałe obrany. Prezydent Aleksander Kwaśniewski 29 grudnia 1998 r. podpisał nowe prawo dotyczące sprywatyzowanego systemu emerytur.

Wdrażanie nowego systemu emerytalnego nie obyło się bez problemów, przede wszystkim administracyjnych ze strony ZUS-u. I tu również interweniowały podmioty transnarodowe. Bank Światowy zapewnił ZUS-owi znaczącą pomoc, natomiast USAID skoncentrował się na UNFE, instytucji kontrolującej prywatne fundusze emerytalne. Starania te trwały kilka lat i kosztowały miliony dolarów ze środków dawców transnarodowych. Warto zauważyć, iż ujemne stopy zwrotu w pierwszych latach funkcjonowania OFE w Polsce przyczyniły się do większego sceptycyzmu i większej ostrożności, jeśli chodzi o prywatyzację systemów emerytalnych w innych krajach.

Wpływ podmiotów transnarodowych, choć trudny do dokładnego oszacowania, niewątpliwie jest duży. Prywatyzacja emerytur jest dziełem zespołów analitycznych i eksperckich, nie państwa. Stanowi ona produkt neoliberalnej teorii ekonomicznej rozwijanej początkowo na amerykańskich uniwersyteckich wydziałach ekonomicznych i przyjętej przez jej zwolenników w różnych częściach świata. […] Oczywiście kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur nie osłabiło to, że mogła ona polegać na milczącym lub aktywnym wsparciu głównych banków międzynarodowych i towarzystw zarządzających funduszami. Towarzystwa te odegrały ważną rolę w promowaniu modelu chilijskiego w Ameryce Łacińskiej i w innych miejscach, finansując konferencje i działania promocyjne. Jednakże, w świetle przedstawionych tu badań, międzynarodowe instytucje finansowe miały znaczenie drugorzędne i często były mało widoczne, przynajmniej do czasu pojawienia się rozwiązań prawnych dotyczących reformy. To raczej podmioty transnarodowe, a nie przedsiębiorstwa międzynarodowe, okazały się siłą promującą prywatyzację emerytur w poszczególnych krajach, aczkolwiek firmy międzynarodowe zyskiwały na znaczeniu po wdrożeniu reform, kiedy miały one przed sobą konkretne interesy. Nadużyciem byłoby stwierdzenie, że to Bank Światowy w swojej publikacji „Averting the Old Age” stworzył sztuczne problemy na potrzeby reform. Niewątpliwie jednak zaakcentował je, zdefiniował i propagował model reform, które miały poprawić sytuację.

Ciekawym wątkiem „Prywatyzacji emerytur”, choć napisanym na marginesie głównych rozważań, jest kwestia demokracji. Paradoks dzisiejszych czasów polega na tym, że podczas gdy wartości demokratyczne w znacznej części świata są uznawane za powszechne i podstawowe, coraz większą władzę zyskują podmioty, które nie podlegają demokratycznej kontroli. Dlatego też interwencje polityczne mogą być postrzegane jako słabiej osadzone w prawie. Jedną z ironicznych cech kampanii na rzecz prywatyzacji emerytur jest jednak to, że reformy były bardziej powszechne w państwach demokratycznych niż w niedemokratycznych. Paradoks ten autor tłumaczy w ten sposób, że demokratyczny ustrój z natury jest bardziej otwarty i stwarza możliwość zaistnienia większej liczby grup interesu, bez względu na to, czy są to grupy lokalne, czy też transnarodowe. Ponieważ rządy zmieniają się, podmioty transnarodowe mają wiele możliwości wpływania na politykę. Bogata literatura na temat pokoju demokratycznego wskazuje, że prawdopodobieństwo agresywnej reakcji na zewnętrzne zagrożenia i oddziaływania w warunkach demokracji jest mniejsze, zwłaszcza, gdy te pochodzą z innych krajów demokratycznych. W książce „Prywatyzacja emerytur” właściwie cały czas podkreślana jest jedna znacząca cecha działania podmiotów międzynarodowych – w ślepy sposób starały się one każdemu z państw zaproponować jedno rozwiązanie.

Cała książka jest napisana w sposób na tyle przejrzysty, iż zaznajomić się może z nią każdy zainteresowany. Temat natomiast dotyczy nas wszystkich i jest zdecydowanie aktualny. Warto tu wypomnieć Orensteinowi błędy w przewidywaniach dalszego rozwoju prywatyzacji emerytur. Autor zakładał, że proces ten będzie postępował, a sytuacja – nie tylko w Polsce – pokazuje, że może stać się inaczej.

Książka ta zapewne nie wpłynie znacząco na debatę dotyczącą emerytur w naszym kraju. Trudno zresztą znaleźć w niej choćby zdanie na temat tego, jaki pogląd w tej kwestii ma Orenstein. Autor jedynie opisuje zjawisko i nie chodzi tu tylko o zjawisko prywatyzacji systemu emerytalnego, lecz o proces dużo szerszy – oddziaływanie podmiotów transnarodowych na politykę państw narodowych. Coraz więcej decyzji mających bezpośredni wpływ na nasze życie jest podejmowanych „daleko stąd”. Nie oznacza to, że decyzje takie są zawsze błędne czy szkodliwe – daje natomiast do myślenia jeszcze większe rozproszenie władzy, a co za tym idzie: jeszcze mniejsza kontrola nad nią.

Równocześnie Orenstein wskazuje, że silne kraje są w stanie oprzeć się sile podmiotów transnarodowych. I również tutaj zastrzec należy, że bez względu na to, czy opór ten jest szkodliwy, czy raczej korzystny dla społeczeństwa. Podstawową wartością jest więc odpowiedzialność i rozsądek rządzących na każdym szczeblu władzy. To samo tyczy się jednak także tych, którzy władzy podlegają, a równocześnie mają na nią choćby pośredni wpływ. Do tego jednak niezbędna jest wiedza, a książka Orensteina oferuje dużą jej dawkę. To użyteczne narzędzie do zrozumienia dzisiejszej rzeczywistości, pokazujące, że na przepychankach w telewizji świat polityki ani się nie kończy, ani nie zaczyna.

Mitchell A. Orenstein, Prywatyzacja emerytur. Transnarodowa kampania na rzecz reformy zabezpieczenia społecznego, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa 2013, przełożył Michał Jasiński.

Książkę można nabyć w internetowej księgarni wydawcy:
www.ksiazkiekonomiczne.pl

« Starsze Wpisy

Zaprenumeruj!