Budżety obywatelskie – rewolucja czy para w gwizdek?

przez Bartłomiej Grubich | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Budżet partycypacyjny (zwany też obywatelskim) jeszcze kilka lat temu jawił się w Polsce jako ekstrawagancka mrzonka. Dziś takie rozwiązanie jest coraz częściej uznawane i stosowane w polityce lokalnej. Wdrożono je w naszym kraju w ponad 80 samorządach, z tego w kilkunastu już przynajmniej dwukrotnie. To głównie miasta, kilka powiatów oraz jedno województwo – podlaskie, w którym na to rozwiązanie zdecydowano się dotychczas jednokrotnie w 2013 roku. Budżet obywatelski dotyczy więc zarówno gminy Krobia (13 tys. mieszkańców), jak i miasta Warszawa (ponad 1,7 mln mieszkańców). Wszystko wskazuje na to, że możliwość udziału w takim mechanizmie będzie miała coraz większa liczba Polaków. Warto zatem już dziś przyjrzeć się jego blaskom i cieniom.

Początki odległe i bliskie

Budżet obywatelski, mówiąc najprościej, to mechanizm, w ramach którego mieszkańcy współdecydują o wydzielonej części budżetu, a więc o dystrybucji środków publicznych.

Początki budżetu partycypacyjnego związane są z Brazylią, a dokładniej z miastem Porto Alegre. W roku 1990 wprowadzono w nim różne projekty mające na celu aktywizację mieszkańców. Flagowym rozwiązaniem był właśnie budżet partycypacyjny. Tamtejsze rozwiązanie, dziś znane i stanowiące źródło inspiracji w wielu miejscach globu, składa się z trzech etapów. Pierwszy to otwarte zgromadzenia mieszkańców, na których podaje się informacje na temat projektów zrealizowanych w ubiegłym roku i podejmuje decyzje dotyczące samych procedur ustalania budżetu. Odbywają się wtedy również wybory delegatów reprezentujących poszczególne osiedla/dzielnice na forach tematycznych i terytorialnych. Drugi etap to tzw. spotkania pośrednie. Delegaci rozmawiają na nich z mieszkańcami o potrzebach poszczególnych osiedli czy ulic, a także debatują w swoim gronie na temat pomysłów ogólnomiejskich. Powstają na tym etapie konkretne projekty, m.in. w oparciu o priorytety wcześniej wskazane przez mieszkańców. Odwiedzane są również miejsca, w których owe projekty mają być realizowane oraz przeprowadza się konsultacje z ekspertami. Trzeci etap polega na powołaniu na otwartym zgromadzeniu mieszkańców Rady Budżetu Partycypacyjnego. Rada ma za zadanie zebrać przedstawione projekty, zestawić je z środkami w miejskim budżecie na przyszły rok i w ten sposób (konsultując się jeszcze z mieszkańcami) przekształcić w konkretny plan inwestycyjny. Oczywiście powyższy schemat nie oddaje całej skali i złożoności procesu tworzenia budżetu w Porto Alegre.

Warto jednak pamiętać, że nic nie jest dane na zawsze. – Obecnie budżet partycypacyjny w tym mieście nie działa najlepiej – przyznaje Inga Hajdarowicz, socjolożka przeprowadzająca badania budżetu obywatelskiego w Kolumbii, członkini rady programowej ds. budżetu obywatelskiego w Krakowie. – Właściwie ta sytuacja panuje od momentu, gdy wybory samorządowe wygrała inna partia. Ludzie oczywiście na tę partię głosowali i ją wybrali, ale partia dążyła do tego, żeby budżet zmniejszyć oraz ograniczyć jego znaczenie. Pokazuje to, że budżet partycypacyjny, choć stanowi narzędzie demokracji bezpośredniej, jest podatny na klimat polityczny i zależny od niego. Świetnie to widać w kolumbijskim Medellín. To, co się udało tam zrobić, a czego nie ma w innych miastach, to uznanie budżetu partycypacyjnego za część polityki publicznej. Oznacza to, że jest on wprowadzany uchwałą rady miasta, ale prawo mówi, że co roku prezydent jest zobowiązany do tego, aby ten budżet zorganizować na poziomie co najmniej 5 proc. ogólnego budżetu. Jeżeli władze są propartycypacyjne, to udział tego mechanizmu w całości wydatkowanych środków miejskich wynosi nawet 11 proc. Obecnie burmistrzem Medellín jest członek partii mocno neoliberalnej, więc on najchętniej tego budżetu by się pozbył, ale ponieważ budżet jest zagwarantowany prawnie, nie może go zlikwidować.

W Polsce pierwszy raz wprowadzono budżet obywatelski w Sopocie w roku 2011. Najpierw Rada Miasta podejmuje uchwałę inicjującą utworzenie budżetu partycypacyjnego. Następnie organizowana jest kampania informacyjna (ulotki, wiadomości w internecie, materiały prasowe), obejmująca m.in. cykl spotkań urzędników z mieszkańcami, najczęściej według klucza dzielnicowego. Na tych spotkaniach, a także drogą internetową, zbierane są projekty inwestycyjne – pomysły mieszkańców na to, jak wydać część publicznych pieniędzy. Projekty podlegają weryfikacji przez urzędników według kryteriów formalno-prawnych (możliwość realizacji, kompetencje miasta itd.). Następnie dochodzi do głosowania, zwykle rozłożonego na czas ok. tygodnia, podczas którego mieszkańcy mogą wybrać najlepsze projekty. Głosować można tradycyjnie, wrzucając wypełnioną kartę do jednej z urn rozstawionych w różnych miejscach lub przez internet. Zwycięski projekt lub projekty – mieszczące się w ramach ustalonego budżetu – są realizowane.

– Oprócz tego, że Sopot był pionierem, jeśli chodzi o czas, trudno ukryć, że pierwsza edycja pełna była różnych wpadek, np. prezydent wciągnął na listę projekty, które w głosowaniu zyskały mniejsze poparcie, ale jemu się szczególnie podobały. Pomysły były też bardzo zmieniane przez urzędników na etapie weryfikacji – opowiada Ewa Stokłuska, współprzewodnicząca warszawskiej Rady ds. budżetu partycypacyjnego, działająca w Laboratorium Partycypacji Obywatelskiej przy Pracowni Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. – Obecnie dużo się pozmieniało, na pewno ukrócono pewną swobodę w kwestii zmieniania projektów, więc poszło to w lepszą stronę. Osobiście nie uważam, że Sopot należy do pierwszej piątki miast najlepiej korzystających z budżetu obywatelskiego, ponieważ są miejsca, które poszły dużo dalej, np. ustalają zasady z mieszkańcami, czego Sopot nie robi.

Jednocześnie budżet obywatelski w Sopocie modelowo pokazuje, że obywatele nie kierują się jedynie doraźnym interesem, lecz potrafią na lokalną politykę patrzeć znacznie szerzej. W pierwszej edycji, wśród kilkunastu zrealizowanych projektów, najwięcej głosów i kwotę 200 tys. złotych na realizację, uzyskał projekt segregacji odpadów komunalnych. Efekt? Poziom recyklingu w 2014 r. w mieście wyniósł 53,2 procent. Zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska Sopot taki poziom przetwarzania odpadów powinien osiągnąć dopiero w 2020 r. i pod tym względem wyprzedza większość polskich miast.

Budżet doskonały i jego wrogowie

W kanonicznej postaci budżet partycypacyjny powinien spełniać pięć kryteriów¹. Po pierwsze, mieszkańcy powinni kontaktować się ze sobą na publicznych spotkaniach. Otwarta debata nad budżetem stanowi kluczowy warunek, umożliwiający wykrycie zbieżności i konfliktów między potrzebami mieszkańców. Łatwo wyobrazić sobie sytuacje, gdy na etapie przygotowania projektów kilka osób zamierza wnieść własne pomysły, a debata umożliwia im dojście do porozumienia i zaproponowanie projektu wspólnego, bardziej przemyślanego i uniwersalnego, a co za tym idzie – mającego większe szanse zwycięstwa i realizacji. Przykładem skutków braku dyskusji jest przypadek Poznania, gdzie w głosowaniu wygrał projekt odnowienia stadionu żużlowego. Dopiero po fakcie okazało się, że część mieszkańców jest niechętna realizacji tego pomysłu i zamierza przeciwko niemu protestować. W ten sposób idea, mająca stanowić wyraz woli mieszkańców, okazuje się źródłem konfliktu. Spotkania mieszkańców wprawdzie nie musiałyby, ale mogłyby już na wstępnym etapie ujawnić i załagodzić konflikt interesów.

Niestety w Polsce w ramach budżetu obywatelskiego punkt dotyczący publicznych spotkań mieszkańców realizowany jest mniej więcej w zaledwie co trzecim samorządzie, a i tak odbywa się to w sposób bardzo ograniczony. Często spotkania stają się nie tyle forum debaty, ile spotkaniem z urzędnikami, okazją do wyjaśnienia formalnych zasad głosowania. Przede wszystkim jednak w większości przypadków są one słabo rozreklamowane, co skutkuje niską frekwencją. Nie spełniają w związku z tym podstawowej funkcji – zapewniania platformy dialogu. W efekcie każdy projekt budżetowy jest ideą pewnej grupy osób, nieuwzględniającą potrzeb i aspiracji innych grup. Właśnie ze względu na to, wbrew głoszonym hasłom, mieszkańcy nie współtworzą budżetu – oni jedynie głosują na projekty do budżetu. – Procedura budżetu obywatelskiego nie uczy obywateli dzielenia pieniędzy publicznych – komentuje Lech Mergler, społecznik aktywny w wielu organizacjach, jeden z założycieli poznańskiego stowarzyszenia Prawo do Miasta. – Nie mówi nam, skąd się biorą pieniądze miejskie, jaka jest struktura budżetu, co jest częścią sztywną, a co ruchomą. Jest to jedynie rodzaj konkursu grantowego, który mógłby być bardziej powszechny, bardziej demokratyczny, ale w obecnej formule jest to tylko „ochłap” rzucony mieszkańcom, wykreowany, z dużym udziałem mediów, na objaw wielkiej zmiany. Wokół tego ochłapu kręcą się pewna narracja i show.

Drugą cechą wzorowego budżetu partycypacyjnego jest to, że powinien on dotyczyć całej jednostki (miasta/gminy, powiatu, województwa), a nie jedynie wybranego fragmentu. Ten warunek w zdecydowanej większości polskich przypadków został spełniony.

Po trzecie, budżet obywatelski powinien mieć wiążący charakter. Chodzi o to, żeby uniknąć sytuacji, gdy projekty są odrzucane ze względu na niejasne, arbitralnie formułowane kryteria. Ograniczenia powinny wynikać tylko z jednoznacznie określonych przyczyn formalno-prawnych, dotyczących kompetencji samorządu, prawa własności do miejsca realizacji potencjalnego projektu itd. Bez spełnienia tego warunku cała procedura budżetu obywatelskiego jest mało przejrzysta, a czynnikiem decydującym, zamiast woli mieszkańców, stają się urzędnicy. Ten demokratyczny aspekt budżetu partycypacyjnego wymaga niestety w Polsce daleko idącego udoskonalenia. – Złożono dużo projektów, które miały być realizowane na terenie miasta, ale np. dotyczyły dróg wojewódzkich czy powiatowych. Wnioski te odrzucono, ponieważ miasto nie może dofinansowywać zadań powiatu lub województwa – relacjonuje Arkadiusz Mielewczyk, pomysłodawca i szef Stowarzyszenia Lęborski Budżet Obywatelski. – Radni wykazali jednak na przykładach konkretnych uchwał, że w ramach porozumień miasto przekazuje innym organom samorządu miliony złotych, np. współfinansuje remonty dróg powiatowych czy inwestycje PKP. Przed podjęciem decyzji wystarczyło wykonać prosty ruch: wystosować pismo do starostwa, czy jest ono zainteresowane współfinansowaniem jakiegoś zadania, na które mieszkańcy złożyli projekt w ramach budżetu obywatelskiego. W Lęborku znajdują się zarówno urząd miasta, jak i starostwo powiatowe. Mieszkańcy chodzą po tych chodnikach, jeżdżą po ulicach i nie mają świadomości, czy są one własnością starostwa, miasta czy PKP. Przy odrobinie dobrej woli burmistrz mógł wystąpić do tych organów z odpowiednim zapytaniem.

Po czwarte, wielkość budżetu partycypacyjnego powinna być powszechnie znana już przed etapem zgłaszania propozycji. Oczywiście kwota ta nie powinna się zmieniać do czasu głosowania oraz ostatecznej realizacji wygranych projektów. Pod tym względem większość budżetów obywatelskich w Polsce działa modelowo. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy kwota przeznaczona na budżet obywatelski była zmniejszana. O ile nie trzeba nikomu tłumaczyć, dlaczego takie praktyki są niedopuszczalne, o tyle warto dodać, że niewskazane jest również powiększanie przekazywanej kwoty, gdyż stanowiłoby podważenie klarowności reguł i może budzić wątpliwości czy podejrzenia, że projekt tworzony jest pod jakieś konkretne działania.

Piątym warunkiem, który powinien spełnić budżet obywatelski, jest cykliczność. Nie może być to tylko epizodyczny element polityki samorządowej. W większości polskich przypadków spełnienie tego kryterium stoi jeszcze pod znakiem zapytania, ponieważ odbyła się dopiero jedna edycja, ale kolejne są zazwyczaj planowane.

Autorzy raportu „Budżet partycypacyjny w Polsce: Ewaluacja” zauważyli, że jedynie co dziesiąty polski budżet spełnia powyższe pięć warunków. Tymczasem stanowią one absolutne minimum, jeżeli chciałoby się mówić o realnym, a nie fasadowym budżecie obywatelskim.

Demokracja z problemami

Spełnienie tych zasad nie gwarantuje oczywiście sukcesu budżetu obywatelskiego. Na każdym etapie jego wprowadzania – począwszy od przygotowań, a kończąc na realizacji zwycięskich projektów – jest wiele czynników trudnych do przewidzenia, szczegółowych rozstrzygnięć do wypracowania oraz lokalnych uwarunkowań, do których trzeba się dostosować.

Przede wszystkim istotne jest ustalenie kwoty do rozdysponowania za pomocą tego mechanizmu. W większości przypadków wynosi ona mniej niż 1 proc. całego budżetu – np. w Warszawie to 0,184 proc., w Szczecinie 0,244 proc., w Bydgoszczy 0,658 proc. Bardziej znaczącymi pozycjami bywają środki tego typu w mniejszych miejscowościach – np. w Kraśniku to 1,859 proc., a w gminie Kęty rekordowe 3,403 proc. Nawet w Łodzi, gdzie budżet obywatelski jest najwyższy w Polsce pod względem wartości bezwzględnej (20 mln zł), stanowi on zaledwie nieco ponad 1 proc. budżetu miasta. – Jeżeli wielkość budżetu obywatelskiego zostałaby znacznie zwiększona i nie polegałby on na tym, że postawimy tu czy tam jedną ławeczkę albo damy szkole jeszcze jeden komputer, a dotyczyłby np. tego, jak mają się rozwijać zasoby mieszkań komunalnych Warszawy, mieszkańcy żywo zainteresowaliby się tym, gdyż wiedzieliby, że dotyczy to ich najważniejszych problemów. Nikły związek pomiędzy budżetem partycypacyjnym a ogólną polityką miasta naraża tę inicjatywę na śmieszność i, przynajmniej w obecnym wydaniu, na porażkę – ocenia Maciej Łapski, prezes stowarzyszenia Warszawa Społeczna.

Niezależnie od kwoty przeznaczonej na budżet obywatelski, warto zastanowić się nad regulacją tego, jaki jej procent może być przeznaczony na jeden projekt. W stolicy, gdzie głosowanie dotyczyło poszczególnych dzielnic, zgłoszono kilka projektów, które w razie gdyby zdobyły największe poparcie, w całości wyczerpałyby kwotę budżetu obywatelskiego w dzielnicy. Na Ursynowie projekt taki nawet wygrał. Warto zastanowić się, czy warto zgadzać się, by takie sytuacje miały miejsce. Do rozstrzygnięcia pozostanie także wątpliwość, czy realizowane powinny być projekty, które uzyskały mniejsze poparcie, ale są tanie i w ten sposób zmieściły się w budżecie, uzupełniając droższy projekt.

Wielu problemów nastręcza kwestia weryfikacji projektów. Optymalne byłoby ograniczenie roli urzędników do kontroli projektów pod względem ściśle formalno-prawnym. Przede wszystkim chodzi tu o kwestie prawa własności, gdyż nie istnieje możliwość realizacji projektu na działce należącej do osoby prywatnej. Ponadto na tym poziomie powinno się weryfikować projekty ze względu na możliwość ich realizacji z racji kompetencji samorządu. Takiej weryfikacji zabrakło w Kraśniku, gdzie zwyciężył projekt naprawy dachu kościoła. Nie został on jednak zrealizowany, ponieważ okazało się, że prawo nie zezwala na finansowanie obiektów sakralnych z publicznych środków. Mobilizacja sporej grupy mieszkańców poszła więc na marne, co może poskutkować ich mniejszą aktywnością w kolejnych edycjach, a być może w działalności społecznej w ogóle.

Również na etapie weryfikacji projektów pojawia się kwestia ustalenia ich szacunkowej wartości. Ważne, aby zgłaszający projekt sam mógł podać kwotę pożądaną dla jego realizacji, gdyż nadaje to całej procedurze dodatkowy wymiar edukacyjny, motywując mieszkańców do spojrzenia na swoje pomysły z ekonomicznej perspektywy. Jednocześnie zgłaszający powinien mieć możliwie łatwy dostęp do ekspertów czy urzędników, którzy służyliby konsultacjami.

Istotne jest również ustalenie liczby projektów, które wezmą udział w głosowaniu. Czy będą to wszystkie zgłoszone (i poprawne z formalno-prawnego punktu widzenia) projekty, czy też musi odbyć się jakaś wstępna selekcja? Pierwszy scenariusz grozi powtórzeniem problemów Szczecina, gdzie projektów na karcie do głosowania było prawie 200. Wprowadzało to chaos i zwiększało prawdopodobieństwo pomyłek oraz rozpraszało głosy mieszkańców, pozbawiając legitymizacji nawet ostatecznie wybrane projekty. W wariancie wstępnej selekcji koniecznością wydaje się udział w procedurze przedstawicieli mieszkańców, np. wylosowanych spośród chętnych. Niewątpliwie proces selekcji mogłyby wspomóc organizowane wcześniej spotkania mieszkańców we własnym gronie – co wydaje się najbardziej demokratycznym rozwiązaniem tego dylematu. Tego typu rozwiązania planowane są w drugiej edycji warszawskiego budżetu obywatelskiego. Wnioskodawcy we własnym gronie – choć każdy inny może przyjść jako obserwator – wybiorą 50 projektów (w pierwszej edycji budżetu zgłoszono 2200 projektów) i dopiero wtedy będą one weryfikowane przez urzędników pod względem formalnym. Urzędnicy niekoniecznie będą musieli projekt przyjąć lub odrzucić – mogą także zasugerować zmiany, wnosić o uzupełnienia itp. Ponadto, już na wcześniejszym etapie, z każdym z autorów propozycji będzie można się skontaktować, porównać projekty lub zasugerować ich połączenie w jeden na specjalnie do tego przeznaczonym forum internetowym.

Może to zapobiec wspomnianej już sytuacji z Poznania, zaistniałej przy okazji budżetu obywatelskiego 2014. Wśród trzech zwycięskich propozycji znalazł się projekt pt. „Sportowy Golaj”. Przewiduje on gruntowną przebudowę stadionu żużlowo-piłkarskiego na poznańskim Golęcinie i zaadaptowanie go, wraz z otaczającym kompleksem, na potrzeby zawodów żużlowych, futbolu amerykańskiego i kolarstwa. Około 14 tys. poznaniaków podpisało się pod projektem, który przewidywał przeznaczenie na ten cel 3,5 mln zł. Znacznie później odbyły się konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania terenów na Golęcinie oraz okolicznego jeziora Rusałka. W ostatnim dniu konsultacji stowarzyszenia My-Poznaniacy oraz Prawo do Miasta wystosowały do prezydenta Poznania list, w którym stanowczo sprzeciwiały się planom przywrócenia na Golęcinie zawodów żużlowych. Wykazują w nim, że pomysł ten w dłuższej perspektywie jest mało rentowny i miasto będzie musiało do niego dopłacać. Przede wszystkim jednak hałas generowany w czasie zawodów i treningów żużlowych jest niedopuszczalny w takim miejscu, czyli na terenach rekreacyjnych w okolicach jeziora. Stowarzyszenia otrzymały wyrazy poparcia od rad 7 osiedli, na których znajdują się wspomniane tereny oraz sąsiadujących z nimi. Protestujący zwrócili uwagę, że błędem było dopuszczenie do głosowania projektu zanim stworzono koncepcję zagospodarowania terenu, a budżet obywatelski nie powinien być furtką do „pozaprzetargowego przekazywania majątku społecznego”. Bez względu na to, czy zwolennicy inicjatywy doprowadzą do zrealizowania projektu (co wydaje się bardziej prawdopodobne) czy też nie – sytuacja stała się trudna i poróżniła mieszkańców Poznania.

Piątka za podpis

Oczywiście ważną kwestią jest też aktywna postawa samych mieszkańców, którzy powinni głosować w pełni świadomie i zapoznawać się z projektami możliwie dokładnie. Szczególnie gdy same nazwy projektów brzmią niejednoznacznie. Można założyć, iż projekt o nazwie „Ustawienie pojemników na psie odchody” zdobyłby więcej głosów niż projekt o nazwie „Ustawienie dwóch pojemników na psie odchody w parku X”. W Krakowie zwyciężył m.in. projekt „Sekundniki na głównych sygnalizacjach świetlnych” – trzeba było dokładnie wniknąć w opis, żeby dowiedzieć się, które sygnalizacje autorzy projektu uznali za główne.

Sama wiedza na temat projektów nie rozstrzyga dylematów. Czy kierować się lokalizacją projektu i głosować na ścieżkę rowerową w mojej dzielnicy? A może lepiej opowiedzieć się za budową miejskiego ośrodka dla bezdomnych? Tego typu dylematy pokazują złożoność działań miasta czy gminy oraz codzienne problemy polityki lokalnej. Niejednokrotnie działania związane z budżetem partycypacyjnym uświadamiają również ich uczestnikom ograniczenia, jakim podlegają władze samorządowe. Odczuwają to szczególnie pomysłodawcy projektów, którzy muszą dokładnie przemyśleć, do kogo kierowany jest projekt, kto będzie realnym beneficjentem, znaczenie lokalizacji, możliwy wpływ na prowadzone już pokrewne działania, a także wyliczyć wszelkie niuanse dotyczące jego finansowania. Ostateczne wybory – domena głosujących mieszkańców – także nie są łatwym zadaniem, jeśli wziąć pod uwagę ograniczone doświadczenia, dostęp do źródeł itd. Gdy narzekamy na dziurawą ulicę, musimy pamiętać, że tych ulic są setki i tysiące.

Warto także zwrócić uwagę na patologie pojawiające się już w trakcie głosowania. Przykładem tego rodzaju nadużycia – mieszczącego się jednak w ramach prawa – była oferta pracy w poznańskiej fundacji na jednym z portali ogłoszeniowych. Oferowała ona umowę zlecenie dla „młodych, ambitnych i kreatywnych” za zbieranie podpisów pod jednym z projektów do budżetu obywatelskiego. Chodziło oczywiście o projekt, którego pomysłodawcą była właśnie ta fundacja. Obejmował on budowę ziemnego toru rowerowego, siłowni, czterech stacji naprawy rowerów oraz placu gry do boccia – wszystko to wokół terenu dzierżawionego przez fundację. Było to możliwe, gdyż projekty do realizacji mieszkańcy Poznania mogli wybierać przez dwanaście dni, oddając głos w internecie lub podpisując się na liście poparcia konkretnego projektu, gdzie każdy podpis (uwiarygodniony numerem PESEL) oznaczał jeden głos. Ta druga opcja głosowania, umożliwiająca wyjście do potencjalnych głosujących, na pewno podwyższyła frekwencję. Kosztem tego była jednak utrata kontroli nad zbieraniem podpisów (głosów), które przy złej woli aktywistów mogło stać się nachalną akwizycją i manipulacją wobec osób niezaznajomionych z zasadami budżetu obywatelskiego. Wynagradzanie zbierających podpisy nie było nielegalne, jednak taki proceder może wzbudzać spore wątpliwości etyczne. Spotkał się również z oficjalną krytyką urzędu miasta, ale urzędnicy nie mieli możliwości podjęcia jakichkolwiek działań oprócz poinformowania opinii publicznej o jego charakterze. Na szczęście ogłoszenie po kilku godzinach zniknęło z sieci. Fundacja stwierdziła, że było to samowolne działanie jednego z pracowników, który „chciał zabłysnąć”. Lech Mergler zauważa: Ma miejsce komercjalizacja budżetu obywatelskiego. Pojawia się jakaś kwota do „wyrwania” i ważne jest to, kto silniejszy.

Wynagradzanie za głosy może zresztą przyjąć inną formę, niż tylko prostej gratyfikacji finansowej, w powyższym przypadku mającej wynieść złotówkę za głos. W Płocku, w zamian za głos w budżetowym plebiscycie można było zdobyć… dobrą ocenę dla swojego dziecka. Jeden ze zgłoszonych w tym mieście projektów dotyczył budowy pracowni historycznej w Szkole Podstawowej nr 17. Placówka była pomysłodawcą projektu. Uczniowie otrzymali w związku z tym w szkole karty do głosowania i informację, że gdy wypełnią je rodzice, otrzymają wyższą ocenę z zachowania. Dyrekcja przedstawiała decyzję jako promocję postawy obywatelskiej wśród dzieci, a także pomoc dla wszystkich placówek oświatowych w mieście, gdyż pracownia historyczna miałaby zostać udostępniona wszystkim chętnym. Podobnie jak w przypadku poznańskim, nie doszło do naruszenia prawa. W jednej z krakowskich szkół dzieci otrzymały wytyczne co do projektu pożądanego przez dyrekcję, choć już nie dostały obietnicy lepszej oceny. Niestety można założyć, że tego typu przypadków było więcej. Sprawiają one, że budżet obywatelski staje się czymś w rodzaju kolejnego konkursu grantowego, gdzie liczy się nie tyle merytoryczna wartość projektu, ile umiejętność mobilizacji (i gratyfikacji) „elektoratu”.

Pojawia się tutaj głębszy problem dotyczący problemów budżetu obywatelskiego. Czy w ogóle dopuszczać placówki oświatowe jako pomysłodawców i beneficjentów projektów? Jeżeli tak, to na jakich warunkach? Czy np. projekt remontu szkolnego dachu powinien rywalizować o pieniądze z innymi projektami, skoro ten pierwszy powinien stanowić obligatoryjne zadanie samorządu? Jednostki oświatowe w kontekście budżetu obywatelskiego to duzi gracze, mający możliwości mobilizowania głosujących znacznie większe od prywatnych osób czy małych organizacji pozarządowych. Szczególnie jeżeli dochodzi do takiej sytuacji jak w Łodzi, gdzie koalicja piętnastu szkół zaproponowała projekt poprawy infrastruktury sportowej w tych placówkach, który z łatwością wygrał głosowanie, zagarniając prawie 90 proc. puli łódzkiego budżetu partycypacyjnego.

Jednak wprowadzenie ograniczeń dla podmiotów takich jak szkoły byłoby trudne. W dodatku, jak twierdzi Ewelina Jura-Bączek, sekretarz ponad trzydziestotysięcznej gminy Kęty, gdzie budżet obywatelski uznawany jest za jeden z najlepiej funkcjonujących w Polsce, niekoniecznie też słuszne: Jeżeli tysiąc mieszkańców popiera budowę sali audiowizualnej w szkole, to znaczy, że mamy do czynienia z realną i palącą potrzebą mieszkańców. Wprowadzając ograniczenia dla szkół, rezygnowalibyśmy z wartości dodanej, jaką stanowi angażowanie dzieci uczących się kreowania otaczającej rzeczywistość. Mieszkańcy decydują i ich głos jest najważniejszy. Im więcej ograniczeń, tym mniejsze pole dla osób zgłaszających projekty i głosujących. Trudno wykluczyć jakąś grupę dlatego, że coś należy do zadań własnych gminy. Należy do własnych zadań gminy, ale wiemy przecież, jak wyglądają środki finansowe, którymi gmina dysponuje. Może to być świetny projekt i gdyby nie budżet obywatelski, nie zostałby zrealizowany wcale.

W Krakowie w plebiscycie dotyczącym projektów ogólnomiejskich (oprócz nich były też projekty dotyczące poszczególnych dzielnic) zwyciężyły inicjatywy młodzieżówek partii politycznych oraz Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa. W tym przypadku pojawia się więc pytanie, czy nad budżetem obywatelskim nie wisi groźba upolitycznienia i czy pieniądze oddawane do dyspozycji obywateli nie pozostają de facto w rękach urzędników. Z perspektywy organizacji czy stowarzyszeń pieniądze, jakie można pozyskać za pośrednictwem budżetów obywatelskich, są duże, a co za tym idzie – kuszą.

Bezpośrednio do demokracji

Nie oznacza to jednak, że najlepszą odpowiedzią jest większa kontrola, ujednolicenie i sformalizowanie procedur.

Aktualnie podstawą prawną wprowadzania budżetów obywatelskich w Polsce jest art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający prowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Budżet obywatelski jest więc formalnie rodzajem konsultacji, a co za tym idzie – nie jest prawnie wiążący, opiera się raczej na deklaracji ze strony samorządu: „zrealizujemy to, co wybierzecie”. Czy należałoby zatem wpisać budżet obywatelski do ustawy samorządowej jako obligatoryjny? Ujednolicone zostałyby różne formy konsultacji tego typu występujące w Polsce, a do wprowadzenia budżetu obywatelskiego zmuszone zostałyby także miasta niechętne temu rozwiązaniu. Z decyzją taką wiązałoby się wiele wątpliwości: czy tworzyć osobną ustawę, czy też dopisać do istniejącej, a jeśli tak, to w jakiej formie. Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że dobrze stworzona ustawa dotycząca budżetu obywatelskiego wpłynie na rozwój tego mechanizmu w całym kraju. Zła ustawa zwiąże zaś ręce samorządowcom, którzy wprowadzają budżety partycypacyjne w najlepszym wydaniu i być może doprowadzi do „równania w dół”.

– Odgórne regulacje i ustawa o budżecie partycypacyjnym to teoretycznie nie byłby zły pomysł. Zastanawiam się tylko, kto na tym ucierpi – mówi Przemysław Górski z łódzkiego Stowarzyszenia Inicjatyw Miejskich Topografie, odpowiedzialnego za realizację kampanii informacyjno-edukacyjnej budżetu obywatelskiego w 2014 r. – Z jednej strony jest moda na budżet obywatelski, kolejne gminy i powiaty wprowadzają to rozwiązanie. Taka ustawa być może spowodowałaby, że wszyscy wprowadziliby budżet obywatelski na jednolitych, ogólnych zasadach – i świetnie. Z drugiej strony te budżety, które funkcjonują, musiałyby zostać znormalizowane. Jedna ustawa do zarządzania budżetem obywatelskim w Łodzi oraz w Warszawie, która ma 18 dzielnic. To są zupełnie inne miasta, zupełnie inne poziomy. Nie ma jednego dobrego modelu budżetu obywatelskiego, on zależy od wielu czynników, w tym od specyfiki lokalnej.

Inne zdanie w tej kwestii ma Maciej Łapski z Warszawy Społecznej: Warto wejść na ścieżkę legislacyjną i wpisać budżety obywatelskie do ustawy. Nie rozwiąże to natomiast wszystkich problemów. Ustawodawca też może wpisać np. tylko 1 proc. kwoty budżetu do przeznaczenia wedle decyzji mieszkańców. To, w jaki sposób zostanie to załatwione w sensie prawnym, nie interesuje mieszkańców – oni chcą widzieć rezultaty. Lepiej gdyby było to wpisane w ustawę, ale wszystko zależy od dobrej woli politycznej, a tej – brakuje.

Niezależnie od problemów i wątpliwości dotyczących budżetu obywatelskiego, wydaje się, że warto zachować jego ciągłość i cykliczność w poszczególnych samorządach. Należy go także monitorować i stopniowo z roku na rok ulepszać, zgodnie ze wskazaniami mieszkańców, którzy powinni być zaangażowani w opracowywanie budżetu już na etapie planowania jego zasad. – Każdy etap budżetu obywatelskiego jest ewaluowany. Wszystkie uwagi są zapisywane, a na końcu powstaje raport przesyłany do urzędu miasta – wyjaśnia ten aspekt budżetu obywatelskiego w Łodzi Przemysław Górski. Oczywiście taka ocena nie jest łatwa do wydania, na co zwraca uwagę Ewa Stokłuska: Z jednej strony możemy porozmawiać o liczbach, tzn. ile osób się w ten proces zaangażuje – weźmie udział w tworzeniu wniosków, uczestniczy w spotkaniach itd. Natomiast jest też kwestia mierzalna w dłuższej perspektywie, czyli to, czy realizacja budżetu obywatelskiego wpływa na inne wskaźniki, np. czy wzrasta liczba uczestników w komisjach konsultacyjnych, czy budzi się w konkretnych miejscach poczucie, że ludzie się bardziej interesują, przychodzą do urzędu, zadają pytania, powstają lokalne sojusze, które podejmują działania poza budżetem. Myślę, że to jest tak naprawdę najważniejsze: jeżeli budżet jest okazją, aby się spotykać i rozmawiać o tym, co jest w mieście potrzebne, po co są organizowane spotkania towarzyszące, i praca nie kończy się tylko na złożeniu wniosku, ale to mieszkańcy mocniej angażują się w projekt.

Należy zwrócić większą uwagę na sam mechanizm budżetu i reguły nim rządzące, a nie tylko na wydatkowane kwoty. Najłatwiej jest co roku zwiększyć środki będące do dyspozycji mieszkańców (co oczywiście samo w sobie też jest pożądane) i wymyślić „ułatwienia”, jak głosowanie przez internet czy kontrowersyjna, również pod względem prawnej ochrony danych osobowych, możliwość zbierania podpisów przez osoby trzecie. Ocena takich działań, wbrew pozorom, nie jest jednak łatwa. – W budżecie obywatelskim potrzeba czasu i należy stworzyć przestrzeń dla spotkań mieszkańców. Tym, co funkcjonowało w Medellín, a nie jest wprowadzone w Krakowie, jest rozwiązanie w takiej postaci, aby głosowanie odbywało się wyłącznie „na papierze”, a nie z pomocą internetu. Dlaczego? W Medellín wyznacza się 8–10 godzin na głosowanie, ponieważ powinien to być konkretny dzień, w którym ludzie się spotykają. Chodzi m.in. o stworzenie przestrzeni do deliberacji. Głównymi wadami naszego budżetu jest to, że nie ma czasu na dyskusję mieszkańców i nie ma wsparcia merytorycznego. W Medellín budżet jest ponadklasowy, nie jest narzędziem klasy średniej – to kolejna z wad budżetu obywatelskiego w polskim wydaniu, że brakuje w nim upodmiotowienia klas niższych – zauważa Inga Hajdarowicz.

Wiele wyzwań

Oprócz tego są jeszcze dziesiątki innych wątpliwości do rozstrzygnięcia. Czy umożliwiać głosowanie na projekty, których realizacja trwa dłużej niż rok? Czy umożliwiać realizację poprzez budżet takich projektów, których koszt wynosi 0 zł? Jeden z projektów zakładał np. wyłączenie sygnalizacji świetlnej na kilku wybranych przystankach, lecz z racji zerowego kosztu – zgłoszenie takiego projektu było niemożliwe. Czy brać pod uwagę koszty utrzymania projektów powstałych dzięki budżetowi obywatelskiemu? Co robić, gdy dochodzi do sytuacji takich, jak w Suwałkach, gdzie władze miasta ogłosiły już trzeci przetarg na realizację inwestycji wyłonionych w głosowaniu mieszkańców, ponieważ do dotychczasowych dwóch nikt się nie zgłosił?

To oczywiście tylko wycinek wątpliwości, problemów i dylematów związanych z budżetem partycypacyjnym. Kluczowe jednak jest to, aby budżet obywatelski był faktycznie obywatelski, a więc demokratyczny. Przemysław Górski mówi: Budżet obywatelski jest narzędziem, które służy rozwojowi dialogu społecznego, sprawia, że ludzie kontaktują się ze sobą, zaczynają się poznawać, stają się aktywni. Budujemy społeczeństwo obywatelskie, które wie, co może, wie, że powinno i wie, jak może działać, szuka możliwości, kontaktuje się z urzędem. Jest to dla mnie jedna z największych korzyści budżetów partycypacyjnych. Ponadto urzędnicy uczą się dzięki temu rozmawiać z mieszkańcami, a mieszkańcy z urzędnikami. Okazało się, że można, że nie istnieje tutaj żaden nieprzekraczalny mur.

Również Ewelina Bączek zwraca uwagę na możliwość dialogu między urzędnikami a mieszkańcami: Budżet obywatelski nie jest lekarstwem na wszystkie bolączki. Daje natomiast władzom gminy doskonałą ściągawkę z oczekiwań mieszkańców, a proces jego kształtowania to dla nich lekcja tego, jak z ludźmi rozmawiać. Nawet jeżeli ten dialog jest trudny. Ewa Stokłuska dodaje: Często jest tak, że pewne opory trzeba przełamać. Urzędnicy zastanawiają się, czy nie jest to przypadkiem próba pokazania, że się nie znają na tym, co robią. Dlatego istnieje dużo psychologicznych barier, które trzeba pokonać.

W Lęborku ta ściągawka została wykorzystana w zaskakujący sposób. Arkadiusz Mielewczyk bezskutecznie lobbował dłuższy czas w urzędzie miasta na rzecz wprowadzenia oświetlenia jednej z ulic. Gdy został jednym z inicjatorów budżetu obywatelskiego i jego idea nabierała coraz realniejszego kształtu, oświetlenie na wspomnianej ulicy udało się stworzyć. – Była to kwestia kilku miesięcy. Nagle okazało się, że nie ma żadnego problemu, aby to oświetlenie powstało. Natomiast wcześniej tłumaczono mi, że wymagane jest stworzenie dokumentacji projektowej, która byłaby robiona latami, następnie trzeba byłoby zrobić przetarg, znaleźć pieniądze itd. Na tym przykładzie widać, że jeżeli urząd miasta chce działać na rzecz dobra społeczności wnioskującej o pewne inwestycje w swoim okręgu, to posiada możliwość ich przeprowadzenia sprawnie i szybko. Najczęściej tej dobrej woli jednak brakuje – tłumaczy Mielewczyk.

Z drugiej strony błędne byłoby spoglądać na budżet obywatelski jako narzędzie do doraźnych działań, mimo że za jego pomocą zrealizowano wiele ważnych projektów w całej Polsce. Inga Hajdarowicz mówi: Brakuje nam refleksji nad tym, czym w istocie jest budżet obywatelski. On został wymyślony po to, żeby ludzie podjęli pierwszy krok w kierunku przejmowania władzy, aby nie wyręczać jedynie władz miejskich w pewnych kwestiach, ale żeby realnie odebrać władzy miejskiej część uprawnień. W tym momencie za budżetem nie idzie żadna realna zmiana uwarunkowań politycznych. Dochodzi do sytuacji, że wprowadzamy budżet partycypacyjny, ale jednocześnie urząd miasta prowadzi wciąż swoją politykę np. prywatyzacji czy zmniejszania środków na mieszkalnictwo. Po co zatem jest budżet, skoro nie prowadzi on do żadnej zmiany?

Przypis:

1. Tak twierdzą Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Giovanni Allegretti, Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting, „Journal of Public Deliberation” 2012, vol. 8, No. 2.

Odzyskać państwo

przez Marcin Malinowski | czwartek 13 sierpnia 2015 | Lato 2015

Jakie elementy naszego pejzażu politycznego przyczyniają się do niskiego zaufania społecznego wobec polskiej polityki i do niewydolności krajowych instytucji? Jak można jej zaradzić?

Wielcy inwestorzy zagraniczni są uprzywilejowani. Przykładami są choćby lukratywna prywatyzacja wartościowych aktywów przez ostatnie 25 lat, brak zdroworozsądkowych barier w niezrównoważonym przejmowaniu krajowych rynków i wypychaniu z nich polskiej małej i średniej konkurencji, brak utrudnień w wyprowadzaniu nieopodatkowanych zysków, likwidacja prawnej ochrony „taniej siły roboczej”, zwolnienia podatkowe w Specjalnych Strefach Ekonomicznych.

Polskie elity finansowe mają sporo praw, ale mało obowiązków względem społeczeństwa, dzięki któremu mogły się wzbogacić. Nie ma dla nich żadnych przeszkód w wyprowadzeniu kapitału z Polski, mają też uprzywilejowany dostęp do polityków.

Polskie elity polityczne marginalizują dialog społeczny ze związkami zawodowymi lub organizacjami obywatelskimi. Nie wykazują się ponadto specjalną odpowiedzialnością za resztę społeczeństwa (poza wspomnianymi uprzywilejowanymi grupami) i za przyszłe pokolenia, zadłużając kraj. Wykazują silną tendencję do głoszenia propagandy sukcesu i zaklinania rzeczywistości.

Dotychczas elity polityczne potrafiły przeprowadzać tylko bardzo strategiczne projekty, takie jak wejście do NATO czy UE. Kilkanaście innych krajów osiągnęło ten sam rezultat, więc trudno mówić o wyjątkowym sukcesie. Widać brak rezultatów w całościowym prowadzeniu polityk, ich długoterminowym planowaniu, wdrażaniu z dbałością o szczegóły techniczne, kuleje także ich krytyczna analiza i korekta. Deficyt ten można zauważyć zwłaszcza w kluczowych obszarach szeroko pojętego bezpieczeństwa społeczno-ekonomicznego, takich jak redystrybucja dochodów, zadłużenie, przyzwolenie na drenowanie nieopodatkowanych zysków kapitałowych z Polski, prawo pracy, energia, transport, obronność, technologie, ochrona zdrowia.

Polskie społeczeństwo obywatelskie dopiero uczy się swojej roli, w czym państwo mu nie pomaga lub wręcz przeszkadza.

Polska klasa średnia, niepowiązana z elitami politycznymi, de facto utrzymuje państwo. Sumując podatek dochodowy PIT, a w przypadku małych i średnich przedsiębiorców CIT, podatek od towarów i usług VAT z prywatnej konsumpcji, różnego rodzaju akcyzy i innego rodzaju podatki, otrzymamy realne i uśrednione opodatkowanie zapewne przekraczające 50% dochodu. To dużo więcej, niż w przypadku osób zamożnych czy zagranicznego kapitału, stąd skumulowane podatki są w Polsce de facto regresywne i bardzo łagodne dla elit finansowych. W zamian klasa średnia pozwala na dokręcanie sobie śruby fiskalnej oraz na dziką konkurencję z silniejszym kapitałem zagranicznym.

Rosnące masy prekariatu pozostawiono samym sobie i właściwie skazano na postępującą wegetację lub emigrację. Niehumanitarne jest opodatkowanie minimalnych pensji, ledwo pozwalających na egzystencję.

Instytucje państwowe są w zasadzie niewydolne, poddane rytmowi politycznemu, a reguły dostępu do pracy w nich nie są przejrzyste. Chlubnym wyjątkiem są niektóre instytucje specjalistyczne.

Decyzje polityczne zawsze mają dwie praprzyczyny: władzę polityczną i pieniądze. Trzecim, pochodnym powodem jest inercja w polityce, warunkowana rytmem politycznym. Politycy pracują głównie dwa lata po wyborach, zaś przez kolejne dwa lata zajmują się kolejną kampanią.

Kto jest winny obecnej sytuacji? Warto przyjrzeć się ramom instytucjonalnym, które decydują o naszym życiu jako pochodna władzy politycznej i pieniędzy.

Zacznijmy od pieniędzy (patrz tabela poniżej).

Tabela 1. Wybrane dane ekonomiczne z baz danych Banku Światowego i Eurostatu (lata 2011–2013)

Zestawienie pokazuje, że Polska wydaje o przynajmniej 10% PKB za mało na cele społeczne w porównaniu z krajami mającymi dobry standard takich zabezpieczeń. Podkreślam, piszę o procentach, a nie o konkretnych kwotach, jest to więc kwestia uregulowania redystrybucji dochodu, a nie fanaberia bogatszych krajów.

Udział pensji pracowników w PKB powinien być wyższy o przynajmniej 15% PKB, aby zbliżyć się do poziomu Danii czy Niemiec. Obecnie w Polsce systematycznie się on zmniejsza i do roku 2013 spadł aż o 7,8 pkt. proc. PKB w płacach w ciągu 10 lat.

Rynek pracy powinien zostać tak udrożniony, aby wchłonąć co najmniej dodatkowe 5% populacji. Te brakujące kilka procent to głównie emigracja i osoby powyżej 58. roku życia

Polska eksportuje mało zaawansowanych technologii (7%) przy sporym udziale kapitału zagranicznego. Można się tu pokusić o hipotezę, że nie da się płacić dużo, konkurując mało zaawansowanymi technologicznie półproduktami o niskiej wartości dodanej.

Pomimo dopływu milardów z funduszy unijnych z Polski i tak wypływa rocznie około 5% PKB, jak pokazuje saldo rachunków bieżących. To zapewne zaniżona suma „optymalizacji podatkowej” wielkiego kapitału i drenowanie go z Polski przez elity finansowe do rajów podatkowych, takich jak Luksemburg, Cypr czy Monako. Aby pokazać, że takie wrażliwe statystyki mogą się jeszcze pogorszyć, warto spojrzeć choćby na przykład Chile.

Poniższa tabela prezentuje, jak PKB rozkłada się na różne grupy społeczne.

Tabela 2. Udział różnych grup społecznych w PKB w 2012 r. (Bank Światowy)

Pokazuje ona dwie rzeczy: gdy patrzymy na Chile, wzorzec polskich neoliberałów, widać, że do dna jeszcze daleko i że najzamożniejsze 20% Polaków jest tylko odrobinę mniej solidarnych w porównaniu np. z Niemcami czy Czechami oraz daleko bardziej solidarnych niż w Chile. Pieniądze „gubią się” więc gdzie indziej. Zapewne większość tych 10% PKB, których brakuje na cele socjalne, to właśnie nieopodatkowane zyski wielkiego kapitału.

Efekt wpływu tego środowiska na polski system ekonomiczny to duszenie rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, która korzysta z możliwości kombinacji podatkowych na mniejszą skalę, a także ma gorszy dostęp do finansów z powodu przewagi zagranicznego kapitału w polskiej bankowości. To znów „dusi” dochody polskich pracowników, generując przesunięcie przynajmniej kolejnych 10% PKB z ich wypłat do właścicieli kapitału, którzy często dodatkowo unikają zapłacenia podatku kapitałowego. Jednak kapitał robi swoje, czyli zarabia, gdy mu się pozwala, więc trudno dywagować w tym zakresie o etyce. Dlaczego jednak państwo sprzyja mu fiskalnie, czym skazuje uboższą część obywateli na wegetację, nędzę i emigrację?

Władza polityczna

Władza polityczna to tworzenie ustaw, także tych decydujących o obowiązującym systemie podatkowym oraz… regulowanie dostępu do władzy innym. Władza więc to partie rządzące – na każdym szczeblu. Faktyczna władza znajduje się jednak w rękach tych, którzy decydują o listach wyborczych, przysługuje zatem wąskiemu gronu zasiadających w zarządach krajowych głównych partii. To tam ocenia się ryzyko kluczowych decyzji, biorąc pod uwagę szanse na utrzymanie lub przejęcie władzy, i tam, za pomocą decydowania o listach wyborczych, kontroluje się aparat partyjny oraz dostęp do kluczowych funkcji w instytucjach. To tam podejmowane są strategiczne decyzje o niedrażnieniu zagranicznego i krajowego wielkiego kapitału, o duszeniu rozwoju firm mniejszych, o rozmontowywaniu państwa socjalnego lub prawa pracy oraz, gdy jest się w opozycji, o atakowaniu rządu, nawet gdy ten chce zrobić coś sensownego. W tym względnie wąskim gronie jest skoncentrowana odpowiedzialność za sukcesy, porażki i zaniechania ostatnich 26 lat.

Dlaczego władza dopuszcza do rosnącego ubóstwa biedniejszych Polaków oraz nie chroni polskiego biznesu przed silniejszym kapitałem zagranicznym? Zwyczajnie boi się go, ponieważ jeśli wejdzie z nim w konflikt, np. skutecznie opodatkowując i utrudniając przejęcie rynków, może on rękami lobbystów, mediów zależnych od ich reklam czy presji krajów, z których pochodzi, zwłaszcza tych z grupy G7, po prostu zagrozić owej władzy. Poza tym wielu byłych polityków pracuje jako lobbyści u elit finansowych.

„Władza” nie boi się też niezorganizowanych grup społecznych, takich jak pracownicy, właściciele małego i średniego biznesu oraz społeczeństwo obywatelskie. Na razie wystarczą wszechobecny PR i „sztuczne konflikty na tematy marginalne”, aby odwrócić uwagę od spraw istotnych i niewygodnych. To układ sił, nad którego zmianą warto pracować, władza bowiem zazdrośnie strzeże swej pozycji i nie dopuszcza do niej konkurencji.

Partie polityczne są napędzane krótkoterminową logiką wyborczą i brutalną konkurencją. Obecny system nie generuje zachęt do myślenia strategicznego, którego wdrożenie spowoduje widoczne korzyści dopiero po następnych wyborach. Na przykład rozsądne inwestycje w nowoczesną infrastrukturę energetyczną to przynajmniej kilkanaście lat systematycznej pracy polityczno-instytucyjnej. Efekt jest więc taki, że od 25 lat nikt poważnie takich inwestycji nie tknął, sieci przesyłowe są w złym stanie, nowe inwestycje istnieją tylko na papierze.

Instytucje państwowe, znajdujące się pod wpływem kalendarza wyborczego, siłą rzeczy nie mogą działać strategicznie i długoterminowo. Z powodu zdominowania ich przez politykę wytworzyła się swoista kultura bierności i przeczekiwania. Aktywnością łatwo się narazić politykom kontrolującym instytucje i drżącym o każdą reakcję mediów. Dlatego warto zachować powściągliwość w oskarżaniu urzędników o całe zło, bo urzędnik to tylko trybik, zresztą konieczny, zależny obecnie na każdym szczeblu od polityki. Warto też dostrzegać różnicę między politykiem a urzędnikiem.

Władza polityczna to także kontrola instytucji państwowych, komunalnych czy spółek skarbu państwa za pomocą własnych ludzi i obsadzanie nimi ważnych stanowisk. To przynajmniej kilka tysięcy kierowniczych, świetnie płatnych miejsc pracy. Trzeba podkreślić, że procedury naboru na zwykłych pracowników np. ZUS, agencji rządowych, w tym rolnych, urzędów powiatowych, gminnych, miejskich, wojewódzkich, itd., delikatnie mówiąc, nie są przejrzyste. Mamy więc dziesiątki tysięcy personelu instytucji państwowych, wyselekcjonowanego niekoniecznie według przydatności do funkcji, nie wspominając o nepotyzmie. Jak zatem instytucje te mogą funkcjonować strategicznie, przewidująco i inteligentnie, jeśli nie są rynkiem pracy dla najzdolniejszych zorientowanych propaństwowo Polaków?

Polityka wymusza na instytucjach raportownie według przedziwnych wskaźników, a od ich wypracowania zależą nagrody finansowe. To oczywisty absurd, gdyż wydajności pracy instytucji nie da się zmierzyć za pomocą prostych wskaźników, mimo to polityka domaga się mierzalnego postępu. W zasadzie ocena może być tylko opisowa, a nie numeryczna. Na przykład, w policji liczy się wykrywalność. Za przyłapanie dwójki nastolatków z miękkimi narkotykami dostaje się więcej punktów niż za skomplikowane śledztwo przeciwko przestępcom, dlatego tak wygodniej alokować czas pracy. Strach pomyśleć, od czego zależą premie pracowników Urzędów Skarbowych.

Z powodów wymienionych powyżej zaufanie społeczeństwa do polityki i jej legitymizacja społeczna są znikome.

Jak to zmienić?

Rozwiązania zdają się kryć przede wszystkim w zmianach instytucjonalnych. Brak ich wdrażania jest obecnie ważną przeszkodą dla zrównoważonego rozwoju Polski oraz przyczyną niskiej legitymizacji władzy (około 80% społeczeństwa nie głosuje na rządzące koalicje). Upolitycznienie jest zaś ważnym powodem nieufności społeczeństwa.

Skoncentrujmy się na czterech głównych barierach: wpływie wielkiego kapitału na polskie instytucje; utrudnionym „dostępie do polityki” dla nowych ugrupowań; znikomym znaczeniu społeczeństwa obywatelskiego; upolitycznieniu instytucji państwowych. Poniższe sugestie nie rozwiązują problemu, ale mogą być przydatną wskazówką dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego – jak myśleć o usprawnieniu instytucji, a także dla polityków – jak pracować nad zaufaniem społecznym.

I. Ograniczenie wpływu wielkiego kapitału na polskie instytucje

Temat jest tak rozległy, że można pokusić się tylko o kilka ogólnych uwag.

Warto pomyśleć nad uregulowaniem relacji reklamodawców z mediami, gdyż to właśnie zyski z drogich reklam powodują uzależnienie mediów od dużego, często zagranicznego kapitału. Warto też przeanalizować, jak duży wpływ, powodujący widoczną niechęć do poruszania tematów niewygodnych dla zagranicznych inwestorów oraz dla polskich elit politycznych i finansowych, mają na politykę głównych prywatnych mediów reklamy spółek skarbu państwa. Dobrze też, na wzór węgierski, zastanowić się nad postulatem solidnego, progresywnego opodatkowania zleceń reklamowych i przejrzystości reklam, w tym reklam spółek skarbu państwa, zależnych od „władzy”.

Lobbing powinien zostać uregulowany tak, aby wymusić absolutną przejrzystość finansowania organizacji lobbingowych i związków zatrudnianych tam pracowników z lobbowanymi instytucjami. Lobbyści to czasami osoby mające z nimi osobiste lub rodzinne powiązania. Powinniśmy się również zastanowić nad dużym, silnie progresywnym podatkiem obrotowym od firm lobbingowych, często finansowanych przez bogate korporacje. Prowadziłoby to do zmniejszenia finansowej asymetrii w dostępie do „władzy” oraz stanowiło nowe źródło podatków, inne niż dochody Polaków, zazwyczaj zarabiających niewiele. Organizacje lobbingowe niepłacące takiego podatku nie powinny się znaleźć w rejestrze mających dostęp do instytucji. Taki publicznie dostępny rejestr mógłby zawierać listę certyfikowanych lobbystów wraz z informacją o ich dochodach, prywatnym majątku, budżecie, darczyńcach oraz informacją o podatku obrotowym. Raportowana powinna być każda relacja ze szczeblem kierowniczym w państwowych instytucjach, posłem działającym w istotnej komisji sejmowej czy ważnym członkiem zarządu krajowego partii pobierającej subwencje państwowe.

Politykom potrzeba jasnych wytycznych o charakterze etycznym, w formie kodeksu postępowania, aby po skończeniu kariery, gdy np. pracują jako de facto lobbyści dla obcych państw czy korporacji, które płacą im bardzo wysokie pensje za korzystanie ze swojego kapitału relacji zdolnego wywierać realny wpływ, potrafili uniknąć konfliktu interesów. Podobne sytuacje mają miejsce w przypadku byłych znanych polityków, w tym dwóch byłych premierów dużych europejskich państw. Byli pracownicy instytucji państwowych, od wiceministra w górę, powinni mieć zakaz wykonywania pracy w lobbingu przez 5 lat od zakończenia misji publicznej. Miejsce i typ zatrudnienia takich osób, w tym dochody, powinny być publicznie dostępne w zbiorczym rejestrze przez np. 10 lat, aby uniknąć konfliktu interesów i zapewnić przejrzystość.

Apolityczność mediów publicznych względem partii politycznych powinna zostać wzmocniona. Obecna sytuacja, gdy media publiczne są łupem rządzących partii, jest zaprzeczeniem idei tych mediów, co ma fatalny wpływ na jakość demokracji. Ścisłe kierownictwo mediów publicznych powinno móc wykonywać tylko raz swoją 5–6-letnią misję, a Sejm – nie mieć możliwości ich odwołania.

Rynek mediów prywatnych warto uregulować tak, by nie mógł znaleźć się w konflikcie z polskim interesem narodowym, publicznym i społecznym. Uniemożliwienie nadmiernej koncentracji własności i finansowe wsparcie dla mediów społecznych są dobrymi kierunkami działania.

Państwo powinno też umożliwić lepszą kontrolę społeczną nad powyższymi sytuacjami, na przykład przez przyznawanie rozsądnych grantów na tzw. społeczne „watchdogi”.

Z pewnością warto analizować, z punktu widzenia współczesnego jurgieltnictwa, zjawiska zatrudniania polityków jako lobbystów oraz wpływu, jaki dzięki publikowaniu drogich reklam, można uzyskać na media.

II. Zwiększenie „dostępu do polityki” nowym organizacjom politycznym, niezwiązanym z elitami politycznymi.

Obecny system polityczny promuje istniejące partie poprzez regulowanie dostępu do subwencji państwowych, na mocy ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. Trudno mi ocenić słuszność art. 27, dotyczącego prywatnego finansowania partii, podkreślam jednak, że to ważne, aby polskie i zagraniczne elity finansowe nie mogły przejąć nad nimi kontroli.

Społeczeństwo obywatelskie mogłoby się skoncentrować na art. 28 i 29 tej ustawy. Art. 28 ustala minimalny odsetek głosów uzyskanych w wyborach do sejmu uprawniający do otrzymania subwencji – na 3% dla samodzielnych komitetów wyborczych i na 6% dla koalicji. Warto żądać zmiany tego zapisu na np. 0,5% i 1%, aby wyrównać finansowe szanse nowym inicjatywom politycznym.

Art. 29 reguluje wielkość subwencji zależnie od wyniku wyborczego. Warto byłoby postulować większą regresywność, czyli zwiększenie kwot za pierwsze 5% i 10%, a drastyczne zmniejszenie kwoty powyżej 20%. Zmniejszyłoby to nieuzasadnioną finansową przewagę wielkich partii politycznych.

Dobrym posunięciem byłoby również wprowadzenie limitu rocznej kwoty do wydania na reklamę oraz ustalenie wytycznych dotyczących minimalnych demokratycznych standardów dla statutów partii otrzymujących subwencję, np. wprowadzić zasadę, by polityk mógł zasiadać w zarządzie krajowym partii najwyżej przez dwie kolejne kadencje.

Należy się zastanowić, jak ograniczyć możliwość decydowania o składzie list wyborczych wąskiemu gronu z centralnych zarządów partii. Być może powinny o tym decydować poziomy regionalny i lokalny, a krajowe zarządy powinny móc tylko odrzucić lub przyjąć taką listę. Zmiana propozycji mogłaby skutkować ustawową utratą prawa do subwencji. Obecna sytuacja zupełnie wypacza sens demokracji i nosi znamiona faktycznej dyktatury kilku osób z zarządów partii. Na poziomie regionalnym i lokalnym warto pomyśleć o zależnym od wyniku w wyborach lokalnych postulacie subwencji dla komitetów, co mogłoby znacznie wzmocnić ruchy oddolne.

Byłbym bardzo ostrożny z kwestionowaniem ordynacji proporcjonalnej oraz 5-procentowego progu wyborczego, gdyż mają one sens z punktu widzenia decyzyjności i reprezentatywności Sejmu, co widać na przykładzie reprezentacyjności senatu wybieranego właśnie większościowo czy wyniku majowych wyborów parlamentarnych w Wielkiej Brytanii. Być może odpowiedzią na zastrzeżenia niektórych ruchów może być ordynacja mieszana na wzór niemiecki. Jednak nawet w tym przypadku liczba mandatów większościowych nie powinna przekraczać 10%. Ponadto w sejmie powinny zostać zagwarantowane 1–2 miejsca dla komitetów wyborczych mających pomiędzy 1% a 5% głosów. Warto też dyskutować, czy kraj o tak historycznie niestabilnym położeniu geopolitycznym jak Polska nie powinien mieć silniejszej władzy wykonawczej.

III. Zwiększenie znaczenia społeczeństwa obywatelskiego

Nacisk ze strony organizacji społecznych na bardziej przejrzysty system przydzielania im grantów dałby również szansę grupom niezwiązanym z elitami politycznymi. Warto rozmawiać o tym, jak finansować społeczny nadzór nad monitoringiem władzy i wpływem elit finansowych na stanowienie prawa.

Organizacje powinny także kłaść nacisk na lepsze prawne umocowanie Komisji Trójstronnej, bez czego nie da się prowadzić poważnej dyskusji o niwelowaniu nierówności społecznych. Pomocne tu są artykuły 20. i 24. Konstytucji RP, obligujące państwo do nadzoru nad warunkami wykonywania pracy oraz stanowiące, że solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych są podstawą ustroju gospodarczego RP. Należy również nalegać na lepszą edukację obywatelską, poczynając od przedszkoli, a kończąc na uniwersytetach. Organizacje pozarządowe mogłyby także rozmawiać z liderami głównych partii o koniecznych systemowych zmianach, aby ustalić wspólne cele i terminy wdrożenia konkretnych regulacji. Otwartość partii na konkrety miałaby spore znaczenia dla odzyskiwania zaufania obywateli do polityki, wzajemnego uznania oraz legitymizacji władzy. Równolegle organizacje społeczne powinny organizować się, aby forsować takie zmiany w sposób zintegrowany, słusznie spodziewając się braku zainteresowania dominujących partii, niechętnych dobrowolnemu ograniczaniu swoich wpływów.

Tym samym organizacje, w celu zwiększenia skuteczności realizowania takich systemowych zmian mających na celu restrukturyzację polityki, powinny stworzyć jedną platformę do ich wypracowania i promowania. Rozproszone działania nie będą skuteczne i zostaną zignorowane przez elity polityczne.

Gdy analizowałem konfrontację mieszkańców Krakowa z władzą w sprawie planowanej zimowej olimpiady, zajrzałem do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kluczowy jest tu art. 5a, który stanowi, że: 1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Art. 5.a.1. powinien być zmieniony na „mają być przeprowadzane”, tak jak i winna być zmieniona wymowa art. 5.a.2. Istotne jest także ujednolicenie w całym kraju zasad i trybu postępowania jako wytycznych rządowych, włączając w to obowiązek publicznego raportowania wyniku konsultacji, uzasadnienia niewzięcia pod uwagę wyniku konsultacji oraz obowiązek analizy skutków społeczno-ekonomicznych. Obecna sytuacja daje lokalnym partiom politycznym rządzącym w gminach pełną swobodę działania i przeczy duchowi demokracji.

Kompetencje powiatowe i wojewódzkie powinny znaleźć się pod lupą, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że po 2020 r. zmniejszą się fundusze unijne, którymi zajmują się obecnie tysiące pracowników. Poza tym, w celu oszczędzenia finansów publicznych, warto rozważyć audyt i likwidację powiatów oraz redukcję liczby kosztownych miejsc w radach gminnych, miejskich, powiatowych czy sejmikach.

Organizacje polskiego społeczeństwa obywatelskiego powinny myśleć o podnoszeniu swoich umiejętności politycznych, gdyż bez nich nie da się być skutecznym i łatwo się ośmieszyć przed opinią publiczną. Mogłyby np. rozmawiać z rządem o możliwości przeznaczenia niewielkiej kwoty z Europejskiego Funduszu Społecznego na takie szkolenia.

Ważne byłoby też wsparcie dla rozwoju związków zawodowych i rad pracowniczych, które są istotnym instrumentem wyrównania rosnących asymetrii między pracodawcami a pracobiorcami. Na przykład w Niemczech przedstawiciele pracowników zasiadają z mocy prawa w radach nadzorczych korporacji.

Niektóre kraje trzecie są zainteresowane wykorzystywaniem organizacji społeczeństwa obywatelskiego do nacisków politycznych, np. przez różnego rodzaju granty wydawane przez współzależne organizacje. To istotne ryzyko, które warto mieć na względzie i poddać monitoringowi.

Średnioterminowa zdolność do poprawy dostępu do usług społecznych jest ściśle związana z własnością kluczowych zasobów naturalnych i infrastruktury, takich jak zasoby mineralne (węgiel, gaz, metale, minerały), lasy, rezerwy wody pitnej, ziemia rolna, infrastruktura energetyczna, transportowa, komunalna (wodociągi, kanalizacja) itd. Jeśli przejmą je aktywnie za tym lobbujące polskie i zagraniczne grupy kapitałowe, poprawa sytuacji będzie prawie niemożliwa, gdyż zyski zostaną sprywatyzowane, zamiast zasilać budżet państwa i tym samym finansować usługi publiczne. W przypadku innych strategicznych aktywów, takich jak bankowość i telekomunikacja, polski interes publiczny i społeczny nie został dopilnowany. Organizacje społeczne powinny pod tym względem monitorować władzę i żądać konstytucyjnego wzmocnienia zasady państwowej kontroli nad takimi strategicznymi aktywami i zasobami. W przypadku ziemi rolnej pomocny jest Art. 23. Konstytucji RP stanowiący, że Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne.

Rzecz w tym, że podczas pierwszych problemów z obsługą polskiego zagranicznego długu publicznego państwu polskiemu zostaną nieformalnie postawione takie warunki wsparcia finansowego, które wymuszą niekorzystną prywatyzację wyżej wymienionych aktywów na rzecz konkretnych zagranicznych grup kapitałowych. To bardzo popularna praktyka w przypadku problemów fiskalnych państw zasobnych w wartościowe aktywa. Formalnie takie warunki stawia MFW, w których silne państwa mają większość. Warto sobie z tego ryzyka zdawać sprawę i przed nim zabezpieczyć. Odpowiednio skrojone zapisy konstytucyjne utrudniłyby rządzącym partiom, przestraszonym perspektywą utraty władzy w przypadku niewypłacalności państwa, taką niekorzystną prywatyzację. Warto o to przepytywać partie starające się o elekcję w tegorocznych wyborach do sejmu.

IV. Zwiększenie apolityczności instytucji państwowych

Obecne ramy instytucjonalne państwa są nieefektywne. To wynik ich upolitycznienia, uzależniania od rozedrganego rytmu politycznego, niechęci do konfrontacji z mediami oraz z polskimi i zagranicznymi elitami finansowymi. Również nabór kadry kierowniczej na podstawie zaufania kierownictwa rządzących partii politycznych, a nie profesjonalizmu, propaństwowości i rzetelności, powoduje upolitycznienie. W związku z tym instytucje nie są w stanie działać strategicznie, systematycznie i długoterminowo.

Należy wdrożyć zasadę absolutnej apolityczności służby cywilnej na szczeblach rządowym, regionalnym i lokalnym. Inaczej mówiąc, partie polityczne i instytucje nie powinny mieć możliwości uznaniowego zatrudniania pracowników instytucji państwowych – od gminy, powiatu, województwa, po administrację rządową, agencje rządowe, policję, ZUS, NFZ czy Urzędy Skarbowe. Aby to osiągnąć, należy rozważyć powołanie centralnego urzędu egzaminacyjnego, odpowiedzialnego za uczciwy nabór chętnych do pracy w służbie cywilnej. Obowiązywałaby zasada, że urzędnikiem państwowym mógłby zostać tylko ktoś, kto zdał taki egzamin. Żelazną regułą takiego egzaminu powinno być to, że pierwszy etap odsiewa przynajmniej 80% chętnych i jest absolutnie anonimowy dzięki testowi komputerowemu, co pozwoliłoby znacznie ukrócić nepotyzm. Lista osób, które taki egzamin zdały, powinna być docelowo jedynym źródłem kadr dla polskiej służby cywilnej.

Zatrudnianie pracowników tymczasowych, niemogących z zasady pełnić żadnych funkcji kierowniczych, powinno być regulowane odrębnie, na mocy decyzji apolitycznego członka służby cywilnej po zdanym egzaminie państwowym. Taki pracownik nie mógłby zostać urzędnikiem państwowym, chyba że zda wspomniany egzamin.

Obecni pracownicy służby cywilnej, mający już za sobą egzaminy państwowe, powinni mieć zapewnioną kontynuację zatrudnienia. Wielu z nich to osoby o naturze państwowców, oddane swojej pracy, i byłoby błędem poddawać ich ostracyzmowi, jak proponują niektóre małe partie polityczne.

Powinna powstać jasna i przejrzysta siatka płac, zasad awansów, uzupełniona pakietem ubezpieczeń zdrowotnych i emerytalnych. Obecnie wielu najzdolniejszych pracowników polskiej służby cywilnej myśli o pracy w instytucjach międzynarodowych, co jest skutkiem marnych zarobków, zwłaszcza gdy porówna się je z rynkiem pracy dla wielojęzycznych prawników, ekonomistów czy inżynierów. Sens przyzwoitych płac w służbie cywilnej polega na tym, że urzędnik, zajmujący się np. regulacją decydującą o miliardowych inwestycjach w infrastrukturę energetyczną czy polską polityką względem międzynarodowych instytucji, jest w mniejszym stopniu podatny na korupcję czy pokusę koncentrowania się na szukaniu pracy w takich świetnie płacących instytucjach. Sens „niezwalnialności” (poza poważnymi wykroczeniami) polega na tym, aby urzędnik mógł powiedzieć „nie” ważnemu politykowi, który potrzebuje szybkiego sukcesu medialnego kosztem jakości wykonania publicznego projektu. Dlatego warto rozważyć, czy apolityczna służba cywilna nie powinna być chroniona konstytucyjnie, aby uniemożliwić robienie z niej wygodnego kozła ofiarnego w przypadku błędów polityków, jak to ma obecnie miejsce.

Powstać mogłaby lista politycznych miejsc pracy, które podlegają fluktuacji po wyborach, takich jak minister, premier, ich gabinety, gabinety posłów itd. Te kilka tysięcy etatów należy oddać do dyspozycji partiom tworzącym koalicję rządową oraz wchodzącym do ciał ustawodawczych. Tacy pracownicy nie powinni mieć żadnych możliwości zostania członkami służby cywilnej bez zdania egzaminu państwowego, wliczając w to anonimowy pierwszy etap. Natomiast, jako osoby blisko władzy, powinni być oni dobrze opłacani, bo to praca ciężka, odpowiedzialna i pełna stresu.

Kluczowa jest absolutna przejrzystość nominacji na kierownicze stanowiska w zarządzaniu własnością państwową, taką jak spółki skarbu państwa czy spółki komunalne. Ma to na celu promocję najlepszego kierownictwa, a nie osób najlepiej ustosunkowanych w świecie polityki. To samo dotyczy np. szkół czy szpitali, gdyż jest tajemnicą poliszynela, że nie jest możliwa nominacja na dyrektora szpitala powiatowego bez poparcia lokalnej władzy, co jest absurdem.

Obecnie nowy minister czy wiceminister wydają po wyborach polecenia ministerstwu, jakie projekty kontynuować, a jakich nie. Jest zwyczajem, że inicjatywy poprzedników wyrzuca się do kosza, bo minister jest politykiem i chce szybko firmować swoje, a nie cudze sukcesy. Efekt jest taki, że projekty wymagające długoterminowej troski nie są realizowane albo są realizowane źle, jak widać na przykładzie stanu armii, bałaganu w służbie zdrowia, edukacji, w sektorze energii, transportu, na rynku pracy, pełzającej prywatyzacji usług komunalnych i społecznych itd. Krótkoterminowe myślenie polityka popada w konflikt interesów z długoterminowym interesem publicznym i społecznym. Podobnie jest na poziomach regionalnym i lokalnym. System powinien być uregulowany tak, aby polityk musiał się bardziej liczyć z długofalowymi sugestiami instytucji zatrudniających apolityczną i fachową służbę cywilną. Te relacje winny być uregulowane na każdym szczeblu.

Obecnie kultura pracy w administracji publicznej ma bardzo pasywny charakter. Praktyka 26 lat III RP i 45 lat PRL nie promowała aktywności instytucji, czekających biernie na polecenia kierownictwa PZPR lub, jak teraz, ministrów czy wiceministrów. Warunkiem wstępnym do dyskusji nad zachętami do bardziej aktywnej postawy jest zwiększenie apolityczności instytucji. Politycy żądają od administracji raportów o efektywności, która jest mierzona według wskaźników. Powinno się odejść od idei mierzenia niemierzalnego na rzecz tworzenia zachęt dla pracowników administracji promujących aktywność, strategiczne i krytyczne myślenie w interesie narodowym, publicznym i społecznym.

Pożądane byłoby powołanie specjalnej komórki w administracji rządowej, odpowiedzialnej za całościowe zarządzanie politykami, np. współzależnymi planami zakupu technologii wojskowych, energii czy polityką przemysłową. Obecnie brak takiej koordynacji. Dziś rząd nie ma możliwości wycofania projektu, jeśli sejm wypaczy jego cele. Dobrze opłacani eksperci powinni pracować w rządzie jako służba cywilna i móc postulować wycofanie projektu przez ministra, jeśli w sejmie nastąpiło jego zupełne rozminięcie się z rzeczywistością i wcześniejszymi założeniami. Powinno się również znacząco dofinansować i rozwijać specjalistyczne polskie instytuty analityczne, tworzące profesjonalne raporty w kwestiach kluczowych dla przyszłości kraju. Zagraniczne korporacje doradcze popadają tu w konflikt interesów, a obecna polityka państwa jest niezrozumiała i szkodliwa. Obecnie Polska jest de facto „ślepa”.

Warto wzmocnić monitoring jakości dysponowania budżetem. Obecnie mówi się tylko o przychodach, a nikt nie analizuje, czy wydatkowanie jest gospodarne. W Szwecji co roku pojawia się w internecie szczegółowy raport na temat wydatków państwa. Społeczeństwo obywatelskie powinno żądać przejrzystości.

Instytucje państwowe mogłyby też zacząć promować spółdzielczość wśród swoich usługodawców. Nie ma powodu, aby siedziby instytucji były np. sprzątane przez prywatne firmy; podobnie jest z systemem żywienia pracowników instytucji. Przetargi na takie usługi powinny promować spółdzielnie pracownicze, a nie prywatne firmy, zatrudniające pracowników, często kobiety, na umowach śmieciowych. Warto z tego punktu widzenia przeanalizować np. ustawę o prawie zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r.

Powinno się również naciskać na władze wszystkich szczebli, aby publiczne instytucje miały konta w bankach z dominacją polskiego kapitału, jak PKO BP czy w regionalnych bankach spółdzielczych. Nic nie uzasadnia tego, by drogie prowizje finansowały zyski zagranicznych grup bankowych.

Takie postulaty można mnożyć w nieskończoność, ale te wydają się najlepsze dla stworzenia sprawnych i strategicznie myślących instytucji oraz dla przywrócenia instytucjom państwowym zaufania społecznego.

Wnioski

Wzrost zaufania społeczeństwa do państwa oraz stworzenie „inteligentnych” jego instytucji, działających w interesie narodowym, społecznym i publicznym, wymaga zmniejszenia asymetrii między deklaracjami politycznymi a rzeczywistością. Można obecnie zaobserwować postępujące niedofinansowanie sfery socjalnej, fiskalne uprzywilejowanie elit finansowych, drenaż nieopodatkowanych zysków kapitałowych z Polski, nepotyzm w sferze instytucji państwowych, niezdolnych do strategicznego i długoterminowego działania, lekceważenie społeczeństwa obywatelskiego, ogólny wzrost ubóstwa, niepewności jutra u zapewne ponad 50% społeczeństwa i pełzający neokolonializm. Malejące zaufanie społeczne do państwa nie bierze się znikąd.

Odwrócenie tego trendu wymaga zmian instytucjonalnych, w tym demokratyzacji obecnej „partiokracji”. Aby jednak nie skończyło się na słowach, warto zdawać sobie sprawę, gdzie są śrubki prawne do wprowadzania takich zmian systemowych. Mam nadzieję, że wiele z nich udało mi się wskazać.

Rzecz w tym, że konstruktywne zmiany wymagają redystrybucji „dostępu do władzy”, a na to beneficjenci obecnego status quo się nie zgodzą bez bardzo silnej presji społecznej. Jej brak zaś powoduje staczanie się polskiej rzeczywistości do roli politycznego i ekonomicznego przedmiotu polityki międzynarodowej oraz prowadzi do dalszego łamania Art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, że: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zmiany instytucjonalne są warunkiem koniecznym, choć niewystarczającym, do realizacji zapisów tego artykułu.

Ponieważ około roku 2021 r. nawarstwią się problemy demograficzne, a także radykalnie zmniejszą się fundusze unijne dostępne dla Polski, mamy tylko kilka lat na rozpoczęcie zmian. Później będzie coraz trudniej, a statystyki z tabel 1 i 2 będą nas z czasem coraz bardziej zbliżać do chilijskiego wolnorynkowego „raju”.

Zmian tych nie da się jednak przeprowadzić szybko. Ten powolny proces ewolucji, rozciągnięty być może na 10–20 lat, zacząć się powinien od politycznej edukacji organizacji społecznych, formułowania rozsądnych postulatów, umiejętnego dialogu z państwem. Kluczowe jest tu wywieranie skutecznej presji na kierownictwa partii politycznych. Wymaga to determinacji, politycznego profesjonalizmu i masowości ruchów społecznych, przede wszystkim jednak platformy współdziałania zainteresowanych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, solidnej strategii, formułowania konkretnych i dobrze przemyślanych postulatów zmian instytucjonalnych, finansów, „mocy przerobowych”, planu akcji i systematycznego promowania zmian. Inaczej para pójdzie w gwizdek, a rozproszone działania nie przyniosą efektu.

Jeśli takie zmiany w interesie publicznym i społecznym będą następować, a społeczeństwo obywatelskie będzie widziało w nich sens, słupki zaufania do polskiej polityki ponownie zaczną rosnąć, a instytucje państwowe oraz służba cywilna cieszyć się będą szacunkiem społecznym.