O lepszą reprezentację Polski

przez Michał Sobczyk | czwartek 31 lipca 2014 | Lato 2014

W dyktaturach wola głosujących jest mniej ważna od tego, kto liczy głosy. Jednak również w demokracji „techniczna” strona wyborów ma istotne znaczenie dla ich wyników.

System wyborczy, czyli ordynacja – rozumiany jako zespół reguł pozwalających przekładać preferencje głosujących na skład organu przedstawicielskiego – ma spełniać kilka kryteriów. Musi gwarantować wyłonienie możliwie stabilnej i sprawnie funkcjonującej reprezentacji, zaś zwycięzcom wyborów legitymizację ich władzy. Jednocześnie powinien jak najlepiej odzwierciedlać zróżnicowanie poglądów i interesów wyborców. Żaden ze stosowanych na świecie wariantów, a jest ich bardzo wiele i cały czas powstają nowe, nie spełnia tak samo dobrze wszystkich wymienionych funkcji. Można jednak wyróżnić rozwiązania lepsze i gorsze z punktu widzenia poszczególnych ideałów demokratycznych.

Kto pierwszy, ten lepszy?

Wolność wyboru spośród wszystkich kandydatów bywa zaburzana już przez sposób ich uszeregowania na kartach wyborczych. W obecnie obowiązującym w Polsce systemie teoretycznie kolejność nazwisk ma znaczenie czysto informacyjne: wskazuje wyborcom skalę poparcia danej partii dla poszczególnych osób. Ordynacja mówi bowiem, że mandaty wywalczone przez komitet w okręgu uzyskują kandydaci o największej liczbie głosów. – Oczywiście zdarza się, że ktoś „przeskoczy” kandydata na wyższej pozycji, jednak statystyki pokazują, że zdecydowana większość wybranych to osoby z pierwszych miejsc na listach. Ich ułożenie ma zatem kluczowe znaczenie w procesie wyłaniania posłów – zwraca uwagę dr hab. Bartłomiej Michalak, politolog z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu zajmujący się badaniem systemów wyborczych i partyjnych.

Przekonanie, że realne szanse na wybór mają jedynie liderzy list, tworzy efekt samospełniającej się przepowiedni. – W badanych przeze mnie wyborach samorządowych komitety lokalne bardzo często układały swoje listy alfabetycznie. Było wówczas jasne, że kolejność nie ma nic wspólnego z kompetencjami startujących osób. Skłaniało to, a wręcz wymuszało na wyborcach zapoznanie się z wszystkimi kandydaturami i podjęcie świadomej decyzji, na kogo oddać głos. W takich sytuacjach często zdarzało się, że osoby z dalszych miejsc zdobywały dużo głosów – relacjonuje prof. dr hab. Małgorzata Fuszara, socjolożka z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Ugruntowana praktyka „automatycznego” głosowania na tzw. jedynki przyczynia się do tego, że w Sejmie od lat oglądamy te same twarze. – Politycy wychodzą z założenia, że większą szansę na zwycięstwo ma ktoś, kto już raz był wybrany, dlatego na najwyższych miejscach list ustawiają osoby już zasiadające w parlamencie. W ten sposób jego skład się samoodtwarza – wyjaśnia prof. Fuszara. Z tego względu warto rozważyć obligatoryjny alfabetyczny układ kandydatów na kartach.

Wśród rozwiązań zgłaszanych w intencji demokratyzacji list należy wymienić także tzw. suwak. Mechanizm ten polega na zakazie obsadzania sąsiednich pozycji osobami tej samej płci. Gwarantuje to naprzemienność zarówno w przypadku miejsc potencjalnie „biorących”, jak i tych najmniej prestiżowych. Obecnie obowiązuje jedynie zasada, iż na liście musi się znaleźć nie mniej niż 35 proc. osób każdej płci. W Hiszpanii obie płcie mają zapewnione co najmniej jedno miejsce w pierwszej trójce oraz minimum dwa w pierwszej piątce. Krytycy tego rodzaju rozwiązań dowodzą, że jeśli wyborcy będą chcieli większej liczby kobiet w Sejmie, mogą je wybrać choćby z ostatnich miejsc. Małgorzata Fuszara, od niedawna pełnomocniczka rządu ds. równego traktowania, kontrargumentuje, że we wszystkich krajach, które zdecydowały się na parytety albo suwak, wzrósł udział kobiet w parlamencie – jeśli nie po pierwszych wyborach, to w jednej z kolejnych kadencji. Zwraca także uwagę na przykład Platformy Obywatelskiej, która dobrowolnie stosuje zasady wzorowane na hiszpańskich. – Dzięki temu w ostatnich wyborach wprowadziła do parlamentów polskiego i europejskiego najwyższy odsetek kobiet, bliski ustawowemu minimum kandydatek na listach. To pokazuje, że ten system działa.

Zwiększenie szans kobiet na liczniejszą reprezentację we władzy ustawodawczej może, choć nie musi, przełożyć się na lepsze wyartykułowanie specyficznych problemów tej grupy. Jednak zwolennicy narzędzi mających służyć temu celowi – podobnie jak rzecznicy innych pomysłów na wyrównywanie szans wyborczych, np. mniej zamożnych kandydatów – muszą się przygotować na zarzuty o ich antydemokratyczny charakter. – W prawie wyborczym czy parlamencie nie ma nic naturalnego. Przywileje dla mniejszości narodowych, pięcioprocentowy próg wyborczy, minimalna liczba podpisów niezbędnych do rejestracji komitetu – wszystko to są konstrukcje społeczno-prawne. Ordynację można skonstruować tak, by uwzględniała konstytucyjne zasady równości szans i równości płci – ripostuje prof. Fuszara.

Za wysokie progi

W większości systemów proporcjonalnych obowiązuje ustawowy próg wyborczy, zwany także klauzulą zaporową. To minimalny procent poparcia uprawniający komitet do uczestnictwa w podziale mandatów. Ma on zapobiegać nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu. W Polsce ustanowiono go na poziomie 5% dla partii politycznych i komitetów wyborczych wyborców oraz 8% dla wielopartyjnych koalicji. Miało to miejsce po wyborach w 1991 r., w wyniku których do Sejmu weszli kandydaci 29 ugrupowań, z których aż 11 uzyskało zaledwie jednoosobową reprezentację. Pamięć o niestabilnym układzie sił politycznych w pierwszych latach demokracji parlamentarnej wydaje się jednym z kluczowych powodów, dla których klauzula na obecnym poziomie została powszechnie uznana za niezbędny element systemu wyborczego. Tymczasem sprawa wcale nie jest oczywista.

Progi deformują wyniki wyborów. Poglądy polityczne wyborców komitetów, które znalazły się „pod kreską”, są ignorowane podczas rozdziału miejsc na ławach poselskich. W ostatnim wyścigu do Sejmu problem dotyczył stosunkowo niewielkiej liczby obywateli (619 293, tj. 4,3% głosujących), ale można sobie wyobrazić powtórkę z 1993 r., gdy w silnie podzielonym społeczeństwie 35% głosów przypadło na partie, które nie zdołały przekroczyć wymaganych 5% poparcia.

Istnienie progów popycha ponadto trudną do oszacowania liczbę wyborców do głosowania niezgodnie z autentycznymi preferencjami. Kilka największych partii nie reprezentuje całego spektrum przekonań i interesów społecznych, jednak obywatele obawiają się oddawać głosy na formacje nieosiągające w sondażach wyniku gwarantującego reprezentację parlamentarną. Zwłaszcza w obliczu ostrego sporu politycznego wolimy postawić na „mniejsze zło” niż ryzykować brak jakiegokolwiek wpływu na skład Sejmu. Wraz z zasadami publicznego finansowania partii – subwencje otrzymują te z nich, które w poprzednich wyborach uzyskały minimum 3% poparcia – tworzy to błędne koło marginalizacji ugrupowań pozaparlamentarnych.

Z wymienionych powodów Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zaleca, by klauzula zaporowa w wyborach do parlamentu nie była wyższa niż 3%. Kryterium to spełniają choćby systemy wyborcze w Hiszpanii (co więcej, próg obowiązuje tam wyłącznie na szczeblu okręgów, a nie całego kraju), Grecji i Danii, a m.in. w Portugalii i Finlandii w ogóle nie stosuje się takich barier.

Ich obniżenie lub zniesienie nie wyczerpuje jednak katalogu pomysłów na zwiększenie reprezentatywności Sejmu. Zdaniem Bartłomieja Michalaka warte rozważenia są dwa pomysły. Pierwszy to odpowiednio skonstruowany system mieszany, np. podobny do stosowanego w Niemczech (patrz ramka poniżej). – Przyjęcie takiej ordynacji dopuściłoby do władzy ustawodawczej mniejsze partie oraz kandydatów niezależnych, jeśli tylko byliby w stanie zdobyć odpowiednio duże poparcie na poziomie okręgów. Jednocześnie nie doprowadziłoby do fragmentaryzacji parlamentu – przekonuje naukowiec.

Druga droga to selektywne stosowanie progu w ramach obecnie obowiązującego systemu. – Przykładowo, partia, która przekracza 1% głosów, wprowadza do parlamentu jednego reprezentanta, 2% – dwóch, a dopiero ugrupowania, które zdobędą więcej niż 5%, uczestniczą w proporcjonalnym podziale mandatów. W ten sposób postulaty, za którymi opowiada się niemała liczba obywateli, mają możliwość zaistnieć na forum sejmowym bez podnoszenia ryzyka, że nie uda się wygenerować konstruktywnej większości.

Jeszcze inaczej patrzy na sprawę dr Marcin Gerwin, politolog z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej. Przyjmowanie ustaw i uchwał większością głosów pozwala „nie zawracać sobie głowy” propozycjami, których zwolennicy nie są wystarczająco liczni, by móc zaważyć na wyniku głosowania. Z tej perspektywy trwała przewaga w parlamencie, umożliwiająca stanowienie prawa bez oglądania się na opozycję, jest wręcz zagrożeniem dla demokracji. Tymczasem Sejm wcale nie musi podejmować decyzji większością głosów, zwłaszcza że nawet przy dobrej woli stron jest to najmniej precyzyjna metoda określania wspólnej opinii w skomplikowanych kwestiach. – Gdy do wyboru jest kilka propozycji w tej samej sprawie, lepszym rozwiązaniem jest głosowanie preferencyjne, np. zmodyfikowana metoda Bordy, używana m.in. przez radę miejską w Dublinie. Polega ona na szeregowaniu przedstawionych opcji, np. wariantów dyskutowanej ustawy, od najlepszej do najgorszej; wygrywa ta, która uzyska najwyższą średnią ocen. – Natomiast stabilność rządu może zapewniać to, że będą do niego wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów, proporcjonalnie do ich wielkości. Te dwa proste mechanizmy całkowicie zmieniłyby sposób uprawiania polityki w Polsce – dodaje Gerwin, od lat zajmujący się popularyzacją pomysłów na demokratyzację życia publicznego.

Ponieważ wynik głosowania preferencyjnego zależy od wszystkich głosów, a nie tylko od większości, po zastosowaniu tej metody stronnictwa negocjują, a nawet współpracują ze sobą. Zależy im, żeby ich projekt był jak najbardziej satysfakcjonujący dla koalicjantów, ale i na tym, by nie został oceniony jako „absolutnie nie do przyjęcia” przez konkurentów. Gdyby Sejm podejmował decyzje w systemie, który zachęca, a wręcz zmusza do poszukiwania kompromisu, wówczas jego skład mógłby odzwierciedlać wszystkie sympatie polityczne Polaków.

Również dr hab. Piotr Uziębło z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego apeluje, by nie upatrywać głównego zadania ordynacji w przeciwdziałaniu rozdrobnieniu parlamentu. Przypomina, że system wyborczy ma stabilizować władzę, ale przede wszystkim ją legitymizować, czyli wytwarzać u obywateli przekonanie, że posiada ona prawo do podejmowania decyzji w ich imieniu. – Nie może być mowy o zapewnianiu większości poprzez inżynierię wyborczą. Nie można pozwolić na tworzenie rządu większościowego przez koalicję, która zdobywa mniej niż 30% głosów, jak niedawno we Włoszech, gdyż siła jego mandatu będzie stosunkowo niewielka. Mechanizm zapewniający zwycięzcy wyborów połowę miejsc w parlamencie został zresztą uznany za niezgodny z włoską konstytucją – komentuje naukowiec. Przykładów nie trzeba zresztą szukać za granicą: klauzula zaporowa sprawiła, że w latach 1993–1997 SLD i PSL, które zdobyły łącznie ok. 36% głosów, uzyskały aż 66% miejsc w Sejmie.

Dziel i rządź

W systemach proporcjonalnych niebagatelny wpływ na skład parlamentu ma także algorytm stosowany na poziomie okręgów do przeliczania głosów na mandaty. W 1991 r. użyto tzw. metody Hare’a-Niemeyera. W 1993 r. wykorzystano formułę D’Hondta, w 2001 r. – zmodyfikowaną metodę Sainte-Laguë. W 2002 r. przywrócono metodę D’Hondta, która obowiązuje do dziś (patrz ramka obok).

Metoda D’Hondta

W metodzie tej liczba głosów oddanych na poszczególne komitety jest dzielona przez kolejne liczby naturalne (w metodzie Sainte-Laguë – przez kolejne liczby nieparzyste), a uzyskane wielkości szeregowane od największej do najmniejszej. Mandaty przydziela się zgodnie z określoną w ten sposób kolejnością, aż do wyczerpania puli.

Przykład: komitety X, Y oraz Z otrzymały odpowiednio 900, 540 i 420 głosów w okręgu, w którym do obsadzenia jest 7 mandatów. Obliczamy ilorazy:

Szeregujemy je w kolejności malejącej:

Komitet X (48% głosów) otrzymuje 4 mandaty (57% puli), komitet Y (29%) – 2 mandaty (29%), komitet Z (23%) – 1 mandat (14%).

Za kolejnymi zmianami stały czytelne motywacje. Wprowadzenie algorytmu D’Hondta przeforsowały Unia Demokratyczna i Konfederacja Polski Niepodległej, obie liczące na wyraźne zwycięstwo w następnych wyborach. Z kolei odejście od niego przegłosował obóz postsolidarnościowy, dołujący w sondażach po klęsce „czterech reform”, aby uniemożliwić samodzielne rządy SLD-UP (co zresztą się powiodło). – Wspomniana metoda uprzywilejowuje duże ugrupowania – wyjaśnia Michalak. – Natomiast metodę Sainte-Laguë uważa się za działającą na korzyść małych partii, co nie jest do końca prawdą. Po prostu maksymalizuje ona proporcjonalność podziału, dzięki czemu nie deformuje wyników wyborów. Wpływ wybranej formuły na rozdział miejsc w Sejmie obrazuje tabela.

Tabela. Liczba miejsc w Sejmie uzyskanych przez poszczególne partie w zależności od metody przeliczania głosów. Założono identyczny rozkład poparcia w każdym okręgu, odpowiadający wynikom w skali kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 r.

Źródło: KalkulatorPolityczny.pl

Również sposób podziału kraju na okręgi – obecnie w najmniejszych wybiera się 7, a w największym (warszawskim) 20 posłów – rzutuje na reprezentatywność wyborów. Gdy są zbyt duże, utrudnia to identyfikowanie wszystkich kandydatów, co faworyzuje tych najbardziej rozpoznawalnych. Ale bardziej szkodliwa jest sytuacja, gdy okręgi są niewielkie. – Zwykle przekłada się to na małą liczbę kandydatur do wyboru. Może się więc okazać, że osoba, na którą chcemy zagłosować, startuje w sąsiednim okręgu, a w naszym nie znajdujemy na listach nikogo, kto by nam odpowiadał. Jednak największy problem polega na tym, że gdy w każdym okręgu są do zdobycia tylko trzy czy cztery mandaty, w większości przypadków dzielą się nimi dwie największe partie. Przy dużych okręgach więcej ugrupowań ma szansę wejść do parlamentu – wskazuje Gerwin. W Hiszpanii, gdzie okręgi są jednymi z najmniejszych w Europie, mimo niskiego progu wyborczego od lat utrzymuje się system dwupartyjny. Zdaniem części badaczy sprzyja mu także stosunkowo niewielka liczba deputowanych (350), o czym warto pamiętać w kontekście powracającego postulatu „odchudzenia” Sejmu.

Leczenie grypy dżumą

Coraz więcej zwolenników zyskuje ordynacja większościowa z okręgami jednomandatowymi, stosowana w krajach anglosaskich. Tłumaczą oni, że istnienie list wyborczych i klauzul zaporowych blokuje kandydatom niezależnym drogę do parlamentu oraz utrwala wodzowski charakter partii politycznych. Dr Gerwin zgadza się, że należy wprowadzić możliwość kandydowania bez konieczności bycia członkiem jednego z komitetów wyborczych. Jednocześnie zachęca entuzjastów JOW-ów, by zainteresowali się, ilu niezależnych kandydatów zasiadło po ostatnich wyborach w Wielkiej Brytanii w 650-osobowej Izbie Gmin. Trzech. – W większości okręgów ktokolwiek by nie startował, mandat i tak zdobędzie laburzysta albo torys, w zależności od tego, czy na danym obszarze dominują nastroje lewicowe, czy silnie konserwatywne. Zwiększa to pole do manipulacji partyjnych; liderzy mogą eliminować wewnętrzną opozycję, wystawiając niewygodne osoby w okręgach, w których partia nie ma szans na mandat, jednocześnie obstawiając swoimi zwolennikami okręgi „pewne” – tłumaczy Piotr Uziębło. Jak zwracał uwagę śp. Zbigniew Romaszewski, zagrożenie podobnymi praktykami byłoby w naszych warunkach bardzo duże, a zmniejszyć je mogłaby tylko demokratyzacja partii politycznych, w tym upowszechnienie instytucji prawyborów, wyrażających wolę przyszłych wyborców, a nie aparatu partyjnego.

Marcin Gerwin zaznacza, że w okręgach jednomandatowych komitety wystawiają tylko po jednym kandydacie, by uniknąć rozpraszania głosów sympatyków. Wyborca, który chce wesprzeć daną formację, ma więc mniejszy wybór niż w obecnym systemie.

Jednak główną wadą radykalnie większościowych ordynacji jest to, że w ich przypadku wyniki wyborów w skali państwa nie oddają zróżnicowania politycznego społeczeństwa. Załóżmy, że preferencje wyborcze rozkładałyby się na terenie kraju całkowicie równomiernie, a popularność partii wiodącej przekraczałaby nieco 50%. Wtedy partia ta wygrywałaby wybory we wszystkich okręgach. Powstałby parlament monopartyjny. Opozycja, posiadająca poparcie prawie 50% wyborców, nie zdobyłaby ani jednego mandatu i byłaby całkowicie odsunięta od uczestnictwa w decydowaniu o losach kraju – alarmował Romaszewski na łamach „Rzeczpospolitej”.Dr Paweł Przewłocki, fizyk i socjolog prowadzący stronę internetową na temat ordynacji preferencyjnych, zwraca uwagę, że JOW-y skłaniają wielu obywateli do rezygnacji z udziału w wyborach. Dotyczy to szczególnie różnych mniejszości, które przy systemie większościowym nie mają szans zaistnieć, zawsze przegłosowywane przez dominujące partie – pisze na stv.org.pl. Inni wyborcy oddają głosy nie na rzeczywistych faworytów, ale tak, by zminimalizować ryzyko, że się zmarnują.

Dodajmy do tego fakt, że ordynacje większościowe wzmacniają pokusę manipulowania granicami okręgów. Wykorzystując wiedzę o profilu społeczno-ekonomicznym poszczególnych obszarów można je wytyczyć tak, by znacznie zwiększyć szanse własnych kandydatów (tzw. gerrymandering; zob. ramka poniżej). Przypadki takich praktyk notowane są nawet w krajach o ugruntowanej kulturze demokratycznej.

Przykład ukazujący wpływ przebiegu granic okręgów wyborczych na wyniki głosowania: na lewym diagramie we wszystkich czterech okręgach są one wyrównane, na środkowym w trzech okręgach wygrywają zwolennicy czarnych, na prawym – w trzech okręgach wygrywają zwolennicy białych.

Źródło: Wikipedia.org, autor: RokerHRO

Krytykę JOW-ów zakończmy uwagą, że wprowadzenie ich według modelu brytyjskiego – co dokonało się już w wyborach do Senatu – byłoby „większym złem” niż model francuski. Pierwszy z nich przewiduje głosowanie w jednej turze, bez konieczności przekroczenia przez zwycięzcę 50% głosów. Oznacza to, że reprezentantem okręgu może zostać kandydat, który uzyskał np. 1/5 wskazań. W systemie francuskim w okręgach, gdzie nikt nie zdobył większości bezwzględnej, wszyscy kandydaci z co najmniej 12,5% głosów spotykają się w „dogrywce” i wyborcy mają ponownie okazję wyrazić swoje preferencje.

– Ordynacja większościowa sprzyjałaby powstaniu systemu dwupartyjnego, który nie obrazowałby całości podziałów politycznych – podsumowuje dr hab. Wawrzyniec Konarski, profesor w Instytucie Studiów Międzykulturowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, badający m.in. europejskie systemy partyjne. – Jednocześnie zgadzam się z tymi, którzy twierdzą, że ordynacje ekstremalnie proporcjonalne utrudniają rządowi realizację spójnej polityki, a także z postulatem bardziej bezpośredniego wpływu obywateli na skład parlamentu. Chodziłoby więc o znalezienie złotego środka, którym mogłaby być jakaś forma systemu mieszanego albo ordynacja STV.

Każdy głos się liczy

STV jest skrótem od single transferable vote, czyli pojedynczy głos przechodni (względnie „przenoszony”, jak woli prof. Konarski). W systemie tym, zwanym także Brytyjską Reprezentacją Proporcjonalną, głosuje się bezpośrednio na konkretne osoby (reprezentantów regionu), okręgi są wielomandatowe, a kandydaci ułożeni według afiliacji lub alfabetycznie. Przy nazwisku najbardziej popieranego z nich wyborca wpisuje „1”, obok nazwiska osoby, którą chciałby poprzeć w drugiej kolejności pisze „2” itd. W niektórych odmianach tej ordynacji liczba takich dodatkowych preferencji jest dowolna (można się również ograniczyć do wskazania swojej „jedynki”), w innych obligatoryjnie szereguje się wszystkich kandydatów. Do parlamentu wchodzą osoby, które osiągną tzw. kwotę, czyli minimalną liczbę wskazań na pierwszym miejscu rankingu, wyliczoną na podstawie liczby oddanych głosów i liczby mandatów do obsadzenia. Nadwyżka głosów ponad wspomniane minimum jest w przypadku każdego wybranego kandydata dzielona pomiędzy następne osoby na listach preferencji, według określonego algorytmu (szczegółowy opis stosowanych rozwiązań można znaleźć na stv.org.pl). Jeśli nikt nowy nie osiągnie kwoty, kandydat z najmniejszą liczbą głosów zostaje wyeliminowany, a jego głosy dzielone między osoby wskazane przez jego wyborców jako „dwójki”. Kolejne przeliczenia i następujące po nich transfery głosów – od kandydatów, którzy w danej rundzie osiągną kwotę lub odpadną z wyścigu – mają miejsce aż do momentu rozdzielenia wszystkich mandatów. Uproszczony przykład przekazywania głosów w systemie STV przedstawiono w ramce.

Transfer głosów w systemie STV

W okręgu X o 3 mandaty ubiegało się 5 osób. Głosy oddało 284 wyborców, którzy uszeregowali kandydatów w następujący sposób.

Zaczynamy od obliczenia progu, którego przekroczenie zapewnia mandat:

Wynosi on 72, tak więc przekroczyli go jedynie Anna Kowalska i Jan Nowak, jako najbardziej preferowani kandydaci odpowiednio 135 i 77 wyborców. Kowalska otrzymała 63 głosy ponad wymagane minimum, natomiast Nowak 5; aby ustalić zdobywcę trzeciego mandatu, każda nadwyżka jest proporcjonalnie dzielona między osoby wskazane przez wyborców danego zwycięskiego kandydata jako druga preferencja (względnie trzecia, w przypadkach gdy drugi w rankingu jest kandydat, który również otrzymał już mandat). I tak, 56 głosów z puli Kowalskiej przechodzi na Marię Wiśniewską, a 7 na Piotra Kamińskiego, zaś cała nadwyżka Nowaka trafia do Wiśniewskiej. Wraz z otrzymanymi głosami pierwszej preferencji pozwala jej to przekroczyć próg i uzyskać mandat. Uwaga: w celach poglądowych zastosowano uproszczony sposób podziału głosów nadwyżkowych. Realnie stosowane procedury są szczegółowo opisane na stronie stv.org.pl.

Wybory przeprowadzone według innej ordynacji mogłoby w tym samym okręgu dać inne wyniki. Przykładowo, w systemie pojedynczego głosu nieprzechodniego (SNTV), w którym wyborca dysponuje jednym głosem, a mandaty zdobywają kandydaci, którzy otrzymali największą ich liczbę, trzecim zwycięzcą byłby Andrzej Wójcik.

Taka procedura sprawia, że zarówno głosy nadwyżkowe, jak i te oddane na ewidentnych przegranych, nie marnują się, lecz „pozostają w grze” i mogą przesądzić o obsadzie części mandatów. Wyborcy mogą więc śmiało głosować na kandydata, którego uważają za najlepszego. Dzięki temu system STV pozwala na uzyskanie wyniku, który odzwierciedla rzeczywiste preferencje elektoratu. Dr Przewłocki przywołuje analizy empiryczne, które wykazują, że proporcjonalność stosowanych w praktyce wersji tej ordynacji nie odbiega znacznie od proporcjonalności metod, do których się przyzwyczailiśmy. STV jest przy tym proporcjonalna w szerszym sensie niż metody z listami partyjnymi – te bowiem są proporcjonalne tylko ze względu na upodobania partyjne wyborców, STV natomiast jest proporcjonalna ze względu na dowolne cechy kandydatów istotne dla wyborców. Zwykle afiliacje partyjne są najistotniejsze dla większości wyborców; STV pozwala jednak zaistnieć także tym mniejszościom, które uznają inne cechy za bardziej znaczące, a które pozbawione są głosu, gdy stosowane są tradycyjne metody wyborcze – pisze Przewłocki. Dodaje, że ponieważ o zwycięstwie ostatecznie przesądzają grupy mniejszościowe, wyłoniona reprezentacja odzwierciedla ich preferencje. W Irlandii, gdzie system STV obowiązuje od niemal stu lat, ponad 60% wyborców przyznaje się do wskazywania kandydatów więcej niż jednej partii, a ponad 10% – czterech lub więcej ugrupowań. Pozwala to ordynacji opartej na możliwości transferowania głosu na pokazanie swoich unikalnych cech – komentuje. Dla równowagi warto dodać, że gdy podziały polityczne są zbyt głębokie, STV wiele nie pomaga; tak jest na Malcie, gdzie utrzymuje się system dwupartyjny, i tak było w Estonii (szczegóły na stronie naukowca).

Zwolennicy tego systemu podkreślają, że posiada większość zalet zarówno typowej ordynacji proporcjonalnej z zamkniętymi listami partyjnymi, jak i ordynacji większościowej, będąc wolnym od ich największych wad. Sprzyja silnym więziom posłów z regionami, z których zostali wybrani, a także ich uniezależnieniu od hierarchii partyjnych. Za omawianą ordynacją przemawia także cecha obecnego systemu, na którą zwraca uwagę Michalak. Otóż może się w nim zdarzyć, że kandydat, który uzyska w swoim okręgu najwięcej głosów, nie wejdzie do Sejmu, gdyż jego ugrupowanie nie przekroczy progu wyborczego.

Konarski również kładzie akcent na to, że ordynacja oparta na pojedynczym głosie przechodnim, będąca zresztą najstarszym systemem proporcjonalnym na świecie, bo opracowanym w 1819 r., daje możliwość wyboru popularnym przedstawicielom mniej popularnych partii oraz kandydatom niezależnym (w krajach ją stosujących start w wyborach jest możliwy bez dołączania do jakiegokolwiek komitetu). Zwiększa ponadto szanse na wyłanianie się nowych ruchów politycznych, utrudnione w systemach z wysokimi klauzulami zaporowymi. – STV umożliwia grupom obywateli oddolne wykreowanie własnej reprezentacji, a jednocześnie nie stymuluje zmian na tyle gwałtownych, by ci, którzy dotąd rywalizowali o stery władzy, mogli nagle wypaść za burtę – mówi politolog. Stosowanie tego rozwiązania nie prowadzi zatem do zasadniczego osłabienia roli największych partii, choć możliwe są odstępstwa od tej reguły (vide klęska wyborcza Fianna Fáil w irlandzkich wyborach z 2011 r.). Paweł Przewłocki odnotowuje natomiast, że w Irlandii kampanie wyborcze na poziomie lokalnym charakteryzują się względnie łagodnym i merytorycznym przebiegiem. Kandydaci zdają sobie sprawę, że nawet wskazania na dosyć dalekich pozycjach preferencyjnych mogą przesądzić o ich obecności w parlamencie.

– Jest to chyba najbardziej sprawiedliwy system – reasumuje dr Uziębło.– Nawet nasz Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń stwierdził, że ordynacja STV najpełniej oddaje wolę wyborcy. Co ciekawe, aby zastosować ją w wyborach do Sejmu, wystarczyłaby ustawa, podczas gdy do wprowadzenia JOW-ów niezbędna byłaby zmiana Konstytucji.

Trudne wybory

Rzecz jasna wspomniana ordynacja, jak każdy system wyborczy, nie jest wolna od wad. Uziębło zaczyna ich listę od możliwości głosowania taktycznego, które polega na tym, że partia zaleca swoim sympatykom określony sposób uszeregowania jej kandydatów, maksymalizujący szanse na korzystny łączny wynik, zamiast głosowania zgodnie z prawdziwymi preferencjami. Zaraz jednak dodaje, że odpowiednio modyfikując procedurę przeliczania głosów – a jest ich wiele i podobnie jak w przypadku tradycyjnych ordynacji proporcjonalnych nie są one neutralne – można wyeliminować to zagrożenie.

– Druga wada, moim zdaniem najpoważniejsza, to fakt, że jest to system stosunkowo trudny do wytłumaczenia. Kiedy wprowadzono go w wyborach do rady jednego z wydziałów pewnej uczelni wyższej, duża część pracowników naukowych nie była w stanie zrozumieć jego istoty. Tym bardziej mógłby mieć z tym problem tzw. przeciętny obywatel, przynajmniej na początku – wyjaśnia Uziębło. Podobnego zdania jest dr Przewłocki, według którego większość elektoratu musiałaby zadowolić się ogólnikowym opisem STV jako „systemu proporcjonalnego z głosowaniem na ludzi”, co mogłoby podważyć zaufanie do instytucji wyborów. Wyborcy, co zrozumiałe, preferują systemy proste i przejrzyste; wszelkie komplikacje łatwo budzą podejrzenia o podatność na manipulacje wyborcze czy wręcz prowokują do domysłów o manipulacjach ukrytych w samej metodzie, tym łatwiej, że zaufanie do państwa i polityków proponujących i przyjmujących nowe prawo wyborcze jest niskie. Wszelkie wątpliwości mogą zostać wykorzystane przez przeciwników zmiany – często te siły polityczne, dla których nowa ordynacja może okazać się niekorzystna. Właśnie brak akceptacji obywateli oraz niechęć części sceny politycznej doprowadziły do porzucenia ordynacji preferencyjnej przez Estonię, która już ćwierć wieku temu zastosowała ją w wyborach lokalnych oraz do Rady Najwyższej.

Problemem może być nie tylko zrozumienie metody podziału mandatów, ale i prawidłowe wypełnienie karty do głosowania. Piotr Uziębło przypomina, że w wyborach do Senatu, zanim wprowadzono okręgi jednomandatowe, większość wyborców nie wykorzystywała wszystkich przysługujących im głosów. Czy po hipotetycznej zmianie ordynacji mamy się zatem spodziewać dużej liczby kart z jedną tylko preferencją, nieważnych czy wypełnionych niezgodnie z intencjami głosujących? Jest oczywiście niezwykle trudno przewidywać cokolwiek w tej kwestii. Można się tu tylko oprzeć na doświadczeniach estońskich – tam nie zanotowano żadnych problemów przy głosowaniu, a warto podkreślić, że było to nie tylko pierwsze preferencyjne, ale także w ogóle pierwsze wolne głosowanie po odzyskaniu przez Estonię niepodległości – uspokaja dr Przewłocki.

Optymistą jest również Marcin Gerwin. Wylicza, że różne odmiany ordynacji preferencyjnej są od lat stosowane nie tylko w Irlandii i na Malcie, ale także np. w wyborach lokalnych w Szkocji, do Senatu w Australii i w elekcji mera Londynu. Stosują ją partie polityczne, związki zawodowe, przedsiębiorstwa i szkoły wyższe – wszędzie się sprawdza, a głosów nieważnych jest bardzo mało. – Dobrze zorganizowana kampania edukacyjna, wyjaśniająca nowy sposób wypełniania kart wyborczych, powinna wystarczyć, by zdecydowana większość głosujących prawidłowo oznaczała cyframi swoich ulubionych kandydatów.

To, czy nowa ordynacja w pełni ujawniłaby swoje zalety, zależałoby m.in. od tego, czy byłaby w stanie skłonić obywateli do większego zainteresowania polityką. Na razie bowiem, jak konstatował Zbigniew Romaszewski, wybory personalne są w jakiś sposób utopią, gdyż w przygniatającej liczbie przypadków wyborca niewiele, lub w ogóle nic nie wie o kandydatach. W polskiej rzeczywistości głosuje na partię, którą jest w stanie rozpoznać.

Głośniej nad tą urną!

W opinii Bartłomieja Michalaka trudno mówić o lepszych i gorszych systemach wyborczych. – Wszystko zależy od tego, co chcemy osiągnąć. Czy zależy nam na bliskich więziach reprezentantów z elektoratem? Chcemy oddać pełną gamę poglądów politycznych społeczeństwa, czy raczej ułatwić pracę rządu? Dyskusję o reformie prawa wyborczego należałoby zacząć od odpowiedzi na pytanie, jakiego modelu demokracji chcemy. Niestety, już kilka lat po rozpoczęciu transformacji przestaliśmy je sobie zadawać. Trudno o pogłębioną dyskusję, skoro – jak wynika z doświadczeń badacza – każda rozmowa z politykami na temat ewentualnych zmian schodzi na próbę oceny, ile mandatów może stracić ich ugrupowanie. Zwykle kończy się uznaniem, że lepiej nie ryzykować i zostawić wszystko „po staremu”.

– Żaden polityk nie zgodzi się na zmiany, które grożą wyeliminowaniem go z parlamentu – potwierdza Wawrzyniec Konarski. W innych państwach propozycje odnoszące się do ordynacji spotykają się z identyczną reakcją klasy politycznej, a zdaniem Michalaka jedynym krajem, który można w tej kwestii uznać za wzór do naśladowania, jest Nowa Zelandia. – Dyskusja na temat reformy wyborczej trwała tam wiele lat. W jej ramach przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne, a ostateczną decyzję zostawiono obywatelom, organizując referendum. Ordynacja większościowa przestała się sprawdzać, m.in. nie zapewniała odpowiedniej reprezentacji mniejszości maoryskiej, dlatego zastąpiono ją mieszaną. Skonstruowano system będący odpowiedzią na słabości tamtejszej demokracji – to jest dopiero racjonalne podejście! Nie wierzę w coś takiego w Polsce, chyba że sytuacja wymusi na elicie politycznej jakieś zmiany.

Nie licząc głośnego sporu wokół JOW-ów, dyskusja na temat optymalnego kształtu ordynacji toczy się głównie w środowisku akademickim. Tymczasem, jak podkreśla Marcin Gerwin, powinna być częścią ogólnospołecznej debaty nad stanem demokracji przedstawicielskiej. Nawet wprowadzenie ordynacji preferencyjnej, choć bardzo wskazane, nie zda się na wiele, jeśli równolegle nie nastąpią zmiany w takich sferach jak choćby sposób finansowania i rozliczania kampanii wyborczych, obecnie sprzyjający największym graczom. Powinien im towarzyszyć rozwój instytucji uzupełniających lub równoważących władzę parlamentu, takich jak panel obywatelski, znany choćby z Kanady, Australii i Nowej Zelandii, czy referendum – w tym weto ludowe, dzięki któremu włoscy obywatele mogą blokować antyspołeczne decyzje posłów. Według aktywisty na rozpatrzenie zasługuje także instytucja referendum odwoławczego (z możliwością skrócenia kadencji muszą się dziś liczyć członkowie parlamentu Kolumbii Brytyjskiej, którzy utracą poparcie społeczne).

W końcu można by znaleźć sporo argumentów na potwierdzenie tezy, że w Wielkiej Brytanii demokracja ma się lepiej niż w Polsce, mimo wad systemu większościowego. Błędem byłoby jednak również zlekceważenie tego aspektu ludowładztwa. Nawet wprowadzenie alfabetycznej kolejności kandydatów na listach wyborczych byłoby krokiem w kierunku zwiększenia wpływu obywateli na władzę ustawodawczą. Jeśli zostawimy ordynację politykom, nie narzekajmy, kiedy znowu przyjdzie nam wybierać mniejsze zło – albo być rządzonym przez koalicję wybraną „mniejszą połową” głosów.

Współpraca Ilona Majewska

Na dwa głosy

W Niemczech 299 posłów jest wybieranych w okręgach jednomandatowych. Kandydować może każdy, kto zgromadzi 200 podpisów poparcia, jednak w praktyce walka toczy się między przedstawicielami największych partii. Drugi głos wyborca oddaje nie na konkretną osobę, lecz na jedną z list partyjnych wystawionych w danym kraju związkowym, będącym w tym przypadku wielomandatowym okręgiem wyborczym. Głosowanie na poziomie landów decyduje o obsadzie pozostałych 299 (lub więcej) miejsc w Bundestagu, a więc i o wielkości klubów poselskich. Każde ugrupowanie wprowadza bowiem do niego tylu przedstawicieli, by po uwzględnieniu posłów wybranych bezpośrednio podział mandatów między partie odzwierciedlał proporcje wynikające z głosowania na listy partyjne. Oznacza to w praktyce, że wbrew rozpowszechnionemu przekonaniu rozdział wszystkich, a nie jedynie połowy miejsc w izbie niższej niemieckiego parlamentu, ma charakter proporcjonalny.

Aby dana formacja polityczna mogła być wzięta pod uwagę podczas dzielenia mandatów w poszczególnych landach, musi uzyskać co najmniej 5% głosów w skali całej federacji. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy partia nie przekroczy progu, ale wygra w trzech lub więcej okręgach jednomandatowych. Daje to szanse na uzyskanie adekwatnej reprezentacji mniejszym ugrupowaniom o dużym znaczeniu regionalnym (nieco podobne przywileje posiadają w Polsce komitety wyborcze mniejszości narodowych).

Zwolennicy niemieckiej ordynacji akcentują, że łączy ona możliwość głosowania na indywidualnych przedstawicieli oraz na stronnictwa polityczne, jednak bez rozdrabniania parlamentu. Umożliwia także wsparcie dwóch różnych ugrupowań, preferowanych jako koalicjanci przy ewentualnym formowaniu rządu. Krytycy zwracają uwagę, że połowę posłów de facto wskazują partie, decydujące o składzie list krajowych oraz kolejności kandydatów. Co więcej, osoba ubiegająca się o mandat w wyborach bezpośrednich może również startować z listy partyjnej w innym landzie i dostać się do Bundestagu mimo odrzucenia przez wyborców. Warto przypomnieć, że w Polsce przed 2001 r. podobny mechanizm służył zapewnieniu miejsc w parlamencie liderom największych partii: 69 mandatów było dzielonych pomiędzy kandydatów z list krajowych.

Dzieci i starcy głosu nie mają

Dla zapewnienia powszechności wyborów, a więc i reprezentatywności ich wyników, niezbędne jest zagwarantowanie wszystkim uprawnionym rzeczywistej możliwości udziału w głosowaniu. O tym, jak to wygląda w praktyce, opowiedział nam dr Jarosław Zbieranek – konstytucjonalista nadzorujący w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich m.in. ogół działań związanych z problematyką wyborów i referendów.

***

Przez wiele lat polskie prawo nie było dostosowane do potrzeb obywateli, którzy nie są w stanie osobiście stawić się w lokalu wyborczym. Ostatecznie, po długich staraniach, w przyjętym w 2011 r. Kodeksie wyborczym udało się zawrzeć cały pakiet udogodnień dla osób starszych czy niepełnosprawnych. Nakładki na karty do głosowania dla niedowidzących, możliwość oddania głosu za pośrednictwem pełnomocnika lub korespondencyjnie – wszystko to stanowi nową jakość w zapewnianiu równości w dostępie do wyborów.

Niestety, wciąż nie wypracowano mechanizmów skutecznego informowania wyborców o istniejących ułatwieniach. W efekcie ich wiedza jest niewielka, np. wśród osób, które ukończyły 75 lat, jedynie 17% wie, że ze względu na wiek może głosować przez pełnomocnika. Znacząco wpływa to na skalę korzystania z nowych możliwości. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował m.in. rozwiązanie z powodzeniem stosowane w Niemczech czy Holandii. Tamtejsi wyborcy otrzymują indywidualne zawiadomienia przypominające o terminie głosowania, zawierające adres lokalu wyborczego oraz listę udogodnień – w tym alternatywnych procedur oddania głosu. Wychodzimy bowiem z założenia, że państwo musi aktywnie docierać do obywateli z informacjami o przysługujących im prawach, a nie oczekiwać, że będą sami o nie dopytywać.

Konieczne jest ponadto odpowiednie przygotowanie urzędników gminnych odpowiedzialnych za organizację wyborów, gdyż przeprowadzone wśród nich badania ujawniły bardzo niski poziom wiedzy na temat potrzeb i uprawnień m.in. niepełnosprawnych wyborców. Również członkowie komisji wyborczych często nie potrafią wychodzić naprzeciw problemom takich osób. Naszym zdaniem niezbędne jest podjęcie szeroko zakrojonych działań edukacyjnych, obejmujących m.in. opracowanie podręczników dobrych praktyk. Zgłosiliśmy także postulat, by w ramach Krajowego Biura Wyborczego powołano specjalny zespół, który koordynowałby kampanie informacyjne adresowane bezpośrednio do obywateli. Niestety, z przyczyn finansowych pomysł ten pozostaje jak dotąd niezrealizowany.

Nieobojętni

przez Bartosz Oszczepalski | czwartek 31 lipca 2014 | Lato 2014

Choć ryzykują zwolnieniem z pracy i narażają się na szykany, to polskie prawo w niewystarczający sposób chroni takie osoby. Mowa o tzw. sygnalistach – osobach, które decydują się na nagłaśnianie nieprawidłowości w miejscach swego zatrudnienia.

Sygnalista, czyli po angielsku whistleblower, to według definicji pracownik, były pracownik lub członek organizacji, w szczególności przedsiębiorstwa lub jednostki administracji publicznej, który zgłasza nieprawidłowości osobom lub podmiotom władnym podejmować działania naprawcze. Takimi nieprawidłowościami mogą być łamanie lub nieprzestrzeganie prawa, zagrażanie interesowi publicznemu, oszustwa, łamanie praw dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia oraz korupcja. Robert Patterson tak zdefiniował whistleblowerów: Są to ludzie, którzy zwracają uwagę na wykroczenia popełniane w przedsiębiorstwie, informując o nich swoich przełożonych lub nawet wychodząc poza firmę.

Jednym z najbardziej znanych na świecie sygnalistów był Jeffrey Wigand. Ogłosił on publicznie, że szefowie amerykańskich koncernów tytoniowych zgodzili się, żeby do papierosów dodawano szczególnie groźne i uzależniające składniki rakotwórcze („Big Tobacco Scandal”). W Europie Paul Van Buitenen nagłaśniał nieprawidłowości finansowe w Komisji Europejskiej, przyczyniając się tym samym do upadku ówczesnej administracji i założenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych. Tego typu spraw jest na całym świecie dużo. Również Polska ma swoich sygnalistów. Oto losy trzech osób, które postanowiły głośno powiedzieć „nie” patologiom występującym w ich miejscach pracy.

Ukarany za uczciwość

Tadeusz Pasierbiński, lekarz pracujący na oddziale ginekologiczno-położniczym w szpitalu w Mikołowie, przez wiele lat walczył z „ustawianiem” konkursów ordynatorskich na Śląsku. Wszystko zaczęło się jesienią 2000 r. Wtedy to w trakcie zjazdu ginekologów w Szczecinie doktor Jacek Janik pochwalił się, że zostanie ordynatorem oddziału ginekologiczno-położniczego w Mikołowie. – Byłem zdumiony, ponieważ ten konkurs miał się odbyć dopiero pół roku później. Można powiedzieć, że doktor bezceremonialne przyznał, iż dojdzie do korupcji – wspomina Tadeusz Pasierbiński. Jacek Janik podał nawet, jaką kwotę będzie musiał przekazać konsultantowi wojewódzkiemu, aby wygrać. Miało to być 100 tys. złotych. – Pamiętam, jak wtedy lekarze, członkowie Prezydium Śląskiej Okręgowej Izby Lekarskiej, przekomarzali się, w jakim czasie zwróci się ta „inwestycja”. Stanęło na tym, że jak się ordynator spręży, to odbije sobie po półtora roku.

Doktor Janik prowadził już oddział w Wadowicach, gdzie jego kadencja miała trwać do 2004 r. Podczas niej pozbawiono pracy w szpitalu sześciu wyspecjalizowanych lekarzy, łamiąc im przy okazji kariery zawodowe. Wszystko więc wskazywało, że Janik nie radził sobie w Wadowicach i planował znaleźć bezpieczną przystań w Mikołowie. Dlatego właśnie Pasierbiński zdecydował się zareagować. – Wtedy ustawianie konkursów ordynatorskich na Śląsku było na porządku dziennym. Ja się nigdy nie ubiegałem o żadne stanowisko, na wszystko patrzyłem z boku, ale gdy sytuacja miała się powtórzyć również w moim szpitalu w Mikołowie, postanowiłem dopilnować, aby konkurs odbył się uczciwie, a zwycięzcą został najlepszy kandydat – mówi.

Pasierbiński, który był wtedy radnym powiatu i szefem delegatury Izby Lekarskiej w Mikołowie, wyraził swoje wątpliwości podczas sesji Rady Powiatu i na Okręgowym Zjeździe Izby Lekarskiej. Mimo to Jacek Janik wygrał konkurs. Wskutek oporu Rady Powiatu przez rok nie był zatrudniony na stanowisku. Trwały w tym czasie zakulisowe działania konsultanta oraz Izby Lekarskiej, wywierające presję na Radę Powiatu, aby ta zmieniła stanowisko. Ponieważ nie uzyskano oczekiwanego efektu, po ok. roku konsultant przyjechał na kontrolę oddziału, aby wykazać, że jednostka źle funkcjonuje i konieczne jest zatrudnienie nowego ordynatora. – Mnie wskazano jako głównego winowajcę złej oceny pracy oddziału i dlatego zostałem arbitralnie odsunięty od dyżurów. Nie muszę dodawać, że stawiane mi zarzuty były nieprawdziwe i nie potwierdziły się w toku dociekliwych badań nadzoru. Wnioski pokontrolne były podstawą do zaszantażowania lokalnych władz. Sugerowano, że jeśli nie zostanie zatrudniony dr Jacek Janik, to konsultant zamknie oddział. W związku z tym pracę dostał, a moja sytuacja na oddziale stała się nie do pozazdroszczenia – od tego czasu ograniczała się do robienia wypisów. Byłem w patowej sytuacji, albowiem nie miałem możliwości odejścia ze szpitala, gdyż trwały wtedy procesy w Sądzie Lekarskim i nie mogłem liczyć na zatrudnienie w innym miejscu – mówi.

Swoimi działaniami Pasierbiński naraził się na liczne szykany ze strony działaczy izb. Izba Lekarska próbowała go ukarać w ramach Komisji Etyki. W sprawę zaangażował się również Sąd Lekarski. Ostatecznie dostał tylko upomnienie. Natomiast proces karny o pomówienie wytoczyli mu ordynator wspólnie z konsultantem. W sumie odbyło się aż 19 procesów w sądach karnych, cywilnych, pracy i lekarskim. Pasierbiński ostatecznie wszystkie sprawy wygrał, choć niektóre dopiero w drugiej instancji. – Sprawę o pomówienie wygrałem za trzecim razem w Katowicach, po przegranych wcześniej dwukrotnie procesach w Mikołowie. Duża w tym wszystkim zasługa Ministerstwa Sprawiedliwości, kierowanego wówczas przez Zbigniewa Ziobrę, które zdecydowało się na objęcie procesu nadzorem ministerialnym i dzięki temu sprawa była rozpatrywana zgodnie z literą prawa – opowiada mój rozmówca. Nie obyło się niestety bez skandalicznych incydentów, takich jak przekupienie adwokata z wyboru, który działał przeciwko lekarzowi. Cała batalia w sądzie karnym zajęła 5 lat. Znacznie dłużej – bo od 2001 r. – trwały pozostałe sprawy, zakończone dopiero przed rokiem.

Po wygranej w sądzie karnym rozpoczęły się jego problemy… w szpitalu.Dyrektor placówki odsunęła go od pracy na oddziale i przeniosła do peryferyjnej poradni po tym, jak poskarżył się jej, że został poturbowany przez rozwścieczonego ordynatora. Po kilku miesiącach został ostatecznie zwolniony. Dom, w którym od 36 lat mieszkała rodzina Pasierbińskich, znajduje się na działce należącej do szpitala. Dyrektor Krystyna Smoczyńska wykorzystała ten fakt i próbowała wyrzucić rodzinę z lokum. – Miałem trzy sprawy eksmisyjne – dwie wygrałem, a w trzeciej doszliśmy do ugody, gdyż dojrzałem do zmiany miejsca zamieszkania – mówi Pasierbiński. – Wyprowadziliśmy się z mieszkania przyszpitalnego dwa miesiące temu. Zrobilibyśmy to już o wiele wcześniej, ale niestety nie miałem pieniędzy, bo przez kilka lat byłem pozbawiony możliwości normalnego zarobkowania. Na szczęście całe to zamieszanie dobiegło końca i obecnie mieszkamy już w innym miejscu – dodaje.

Warto również wspomnieć, że w tym czasie doktor Jacek Janik został po półtora roku zwolniony z funkcji ordynatora. Zarzuty, które stawiał mu Pasierbiński, okazały się zasadne. – Zatrudnienie ordynatora spowodowało zadłużanie oddziału w wysokości 50 tys. zł miesięcznie. Był skonfliktowany z całym personelem, zarówno lekarskim, jak i średnim. Oddział funkcjonował po prostu fatalnie, ale to można było łatwo przewidzieć. Udowodniłem także negatywną rolę konsultanta, który podobnie jak ordynator musiał pożegnać się ze stanowiskiem – relacjonuje mój rozmówca. Niestety pomimo że sąd przyznał rację lekarzowi, to Śląska Izba Lekarska nie wyciągnęła konsekwencji wobec osób, które wybrały nowego ordynatora. Również organy ścigania nie zajęły się osobami, wobec których istniało podejrzenie, że dopuściły się czynów korupcyjnych.

Pasierbiński twierdzi, że podobne historie zdarzały się wówczas w wielu szpitalach w regionie. – W tym czasie podobne konkursy odbywały się w Bielsku oraz Częstochowie i również tamtejsi nowi ordynatorzy w dramatycznych okolicznościach tracili swoje stanowiska. Muszę jednak przyznać, że te patologie były o wiele bardziej powszechne niż teraz. Od czasu kiedy nagłośniłem te nadużycia i media zaczęły o nich mówić, zmieniły się zasady wyboru ordynatorów i zaczęto częściej zwracać uwagę na to, co dzieje się podczas konkursów – mówi. Zapytany o to, czy miał poparcie środowiska, odpowiada przecząco. – Nikt nie miał na tyle odwagi. Po prostu lekarze bali się, że gdy staną w mojej obronie, ich kariery zostaną złamane. Jedynie po cichu i nieoficjalnie mnie popierali.

Ginekolog z Mikołowa nie ma wątpliwości, że postąpił dobrze, decydując się na walkę z nieprawidłowościami w swoim środowisku. – Uważam, że nie ma nic gorszego niż inteligencja nie mówiąca prawdy. Grozi to zapaścią społeczną. Zdaję sobie jednak sprawę z tego, że wiele osób poległoby na moim miejscu. Mam dość silną osobowość i nie miałem obaw przed otwartą konfrontacją. Mogłem sobie też na to pozwolić, bo jako specjalista znałem swoją wartość i nie bałem się o przyszłość w zawodzie – podsumowuje.

Przerwać zmowę milczenia

Doktor Tadeusz Pasierbiński nie jest jedynym sygnalistą w środowisku lekarskim. Rok temu media informowały o nierównej walce lekarki Małgorzaty Marczewskiej z absurdami w gorzowskim szpitalu. Marczewska twierdzi, że pracowała w wielu różnych miejscach, również poza granicami Polski, ale nigdzie nie spotkała się z takimi nieprawidłowościami jak właśnie w Gorzowie Wielkopolskim.

W 2012 r., jako lekarka po stażu podyplomowym, chciała uzyskać specjalizację. Ponieważ starania o rezydenturę w województwie mazowieckim nie przyniosły skutku, zdecydowała się spróbować w woj. lubuskim, wybierając Oddział Chorób Wewnętrznych w Gorzowie. Pracę tam rozpoczęła 1 lipca 2012 r. Dzięki rezydenturze po pięciu latach miała uzyskać tytuł specjalisty chorób wewnętrznych. Niestety została zwolniona w trybie natychmiastowym, bo nie bała się piętnować absurdów panujących w placówce. – Na początku lekarze, z którymi pracowałam, pomagali mi i byli wobec mnie dobrze nastawieni. Jedynie kierownik specjalizacji nie przepadał za mną. Nie lepiej było w przypadku pani ordynator, która chwilami miała bardzo pogardliwy stosunek do lekarzy – i to nie tylko młodych. Wielokrotnie byłam świadkiem sytuacji, kiedy podważała ich wiedzę oraz decyzje i diagnozy, mimo że nie były one błędne. Sama też byłam tak traktowana. Starsi lekarze nigdy jednak nie reagowali, zapewne bojąc się konsekwencji – opowiada młoda lekarka.

Sytuacja skomplikowała się, gdy dyrektor placówki i jednocześnie były wiceminister zdrowia w rządzie PO Marek Twardowski postanowił zwolnić większość personelu pracującego w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym, w tym lekarzy z wieloletnim doświadczeniem. Personel SOR-u zmniejszył się o ok. 40 proc. – Zrobiono to w ramach oszczędności. Taka sytuacja zagrażała jednak zdrowiu i życiu pacjentów, więc ówczesny kierownik SOR-u złożył rezygnację. Wtedy właśnie dyrektor szpitala zdecydował, że mam pełnić samodzielny dyżur w SOR-ze – tłumaczy. Marczewska podejrzewa, że oszczędności mogły wynikać z trwających przygotowań do przekształcenia szpitala w spółkę prawa handlowego, co miało poparcie władz politycznych.

Awans Marczewskiej nie był jednak dla niej szczęśliwy. Lekarka nie ukrywa tego, że nie powinna otrzymać polecenia przejęcia SOR-u. – Gdy pracowałam w SOR-ze, formalnie pełniłam funkcję głównej lekarki szpitala i miałam prawo do wydawania decyzji administracyjnych. Brałam pełną odpowiedzialność za swoje decyzje i za życie pacjentów, a nie powinnam tego robić bez nadzoru lekarza specjalisty. Byłam przecież rezydentką z chorób wewnętrznych, natomiast na dyżurze na SOR-ze mogą pracować samodzielnie tylko lekarze posiadający specjalizację medycyny ratunkowej albo „lekarze systemu”, czyli m.in. anestezjolog, internista, chirurg ogólny, pediatra. Oczywiste więc było to, że nie spełniałam tych wymagań. Doszło zatem do złamania procedur, a powodem tego były wspomniane oszczędności. Jako rezydentce płacono mi mniej niż bardziej doświadczonemu lekarzowi – tłumaczy.

Marczewska chciała zachować się uczciwie i przy pierwszym oddelegowaniu do SOR-u złożyła u dyrektora pismo wyjaśniające, że nie powinna pełnić tej funkcji. Ku jej zaskoczeniu nie dostała jednak pochwały za dbałość o przestrzeganie procedur. Otrzymała natomiast od ordynatorki… reprymendę. – Pani ordynator wezwała mnie do siebie i powiedziała, że „ją zdradziłam i zrobiłam świństwo”. Pouczyła mnie, mówiąc, że jestem młoda i pewnie dlatego nie wiem, że takich spraw nie załatwia się poprzez pisma, tylko rozmowę. Byłam w szoku, bo gdy pracowałam za granicą, uczono mnie, że wszelkie nieprawidłowości trzeba zgłaszać oficjalnie. Zasugerowała, że powinnam wycofać pismo. Zapewniła mnie, iż wszystko będzie dobrze i doświadczeni lekarze ze specjalizacją mi pomogą – relacjonuje tamte wydarzenia.

W rzeczywistości wyglądało to jednak zupełnie inaczej. Młoda lekarka odbywała do ośmiu dyżurów miesięcznie, choć przepisy wskazują, że powinno ich być średnio cztery. W praktyce była jedynym w SOR-ze lekarzem nieinterwencyjnym. Nie mogła opuścić dyżuru, a wbrew zapewnieniom przełożonej nie zawsze mogła liczyć na wsparcie specjalistów z innych oddziałów. Gdy prosiła ich o radę, była ignorowana i spotykała się z brakiem zrozumienia. – Opiekowałam się pacjentami w stanach ciężkich, a kolejne karetki podjeżdżały co chwilę. Wiedziałam, że ewentualne opuszczenie stanowiska może wiązać się z niebezpieczeństwem. Lekarze konsultujący z oddziałów szpitalnych mieli pretensje, że o cokolwiek proszę. Rzadko kiedy dochodziło do współpracy między nami – żali się.

Lekarka mówi, że w szpitalu dochodziło do wielu innych nieprawidłowości, które miewały dramatyczny skutek. – Kiedyś do SOR-u trafiła nieprzytomna kobieta, która prawdopodobnie została zgwałcona. Ustalić to powinni ginekolodzy, ale gdy skontaktowałam się z nimi, nie chcieli mi udzielić żadnych informacji o procedurze, jaka obowiązuje w takich przypadkach. Nie raczyli nawet ze mną porozmawiać bezpośrednio. Postanowiłam zgłosić ten przypadek do prokuratury – opisuje. – Słyszałam również o sytuacji, gdy w SOR-ze pojawiła się kobieta w zaawansowanej ciąży po wypadku samochodowym. Zamiast od razu skierować ją na oddział ginekologii, gdzie zarówno ona, jak i jej nienarodzone dziecko byliby monitorowani, trzymano ją na SOR-ze i wykonywano RTG kolan. Gdy zdecydowano się na cesarskie cięcie, dziecko było już martwe. Nie było mnie przy tym przypadku, ale sama również doświadczyłam tragicznego zdarzenia, które mną wstrząsnęło. Miałam kiedyś pacjentkę, której stan zdrowia się pogarszał. Chciałam zlecić jej dodatkowe badania, lecz nie dostałam zgody od przełożonych, bo wiązałoby się to ze zbyt dużymi kosztami. Po pewnym czasie ta kobieta zmarła. I do tego właśnie prowadzi polityka oszczędności…– dodaje.

Marczewska nie chciała być odpowiedzialna za chaos panujący w SOR-ze i warunki niesprzyjające sprawnemu leczeniu. Dlatego poruszyła problematykę funkcjonowania tego oddziału na spotkaniu dyrektora z ordynatorami szpitala. Nie przyniosło to jednak żadnego skutku. Lekarka wysyłała pisma również do Ministerstwa Zdrowia, ale i tam nie udzielono jej żadnej pomocy. Dodatkowo cały czas spotykała się z szykanami ze strony przełożonych. – Gdy nagłaśniałam nieprawidłowości, pani ordynator oraz część lekarzy nazywali mnie psychicznie chorą i sugerowali, że jestem pod wpływem substancji psychoaktywnych. Plotkowano o mnie i mojej rodzinie. Z drugiej strony otrzymywałam ciche poparcie od niektórych lekarzy, pielęgniarek, salowych i ratowników medycznych. Nigdy jednak nie miało ono charakteru oficjalnego, bo po prostu osoby te bały się utraty pracy – twierdzi.

W końcu dyrektor szpitala zwolnił Marczewską. Rezydentkę można zwolnić tylko dyscyplinarnie, dlatego Marek Twardowski w uzasadnieniu napisał, że zwalnia ją, ponieważ nie posiada ona już kierownika specjalizacji. Okazało się, iż kierownik sam się zwolnił miesiąc wcześniej, nie informując o tym młodej lekarki. Marczewska odwołała się od tej decyzji do Sądu Pracy i w ramach rekompensaty otrzymała niewielkie odszkodowanie. Gdy jeszcze była pracownicą gorzowskiego szpitala, zdecydowała się zorganizować konferencję prasową, na której opowiedziała dziennikarzom o wszystkich nadużyciach. W międzyczasie, po wielu trudnościach, przeniosła się do kliniki w Warszawie i obecnie tam kontynuuje rezydenturę. Pomimo nieprzyjemności, jakie ją spotkały, uważa, że postąpiła słusznie, decydując się na przerwanie zmowy milczenia oraz działając zgodnie z własnym sumieniem i złożoną przysięgą lekarską.

Związkowiec walczy

Równie ciekawa i jednocześnie bardzo dramatyczna jest historia Piotra Kreta, przewodniczącego komisji zakładowej związku zawodowego OPZZ „Konfederacja Pracy” w katowickiej straży miejskiej. Kret rozpoczął pracę w straży miejskiej w 2008 r. Zatrudniał się wtedy razem z człowiekiem, który później został komendantem. To właśnie komendant był sprawcą całego zamieszania. Według mojego rozmówcy lista jego przewinień jest bardzo długa. – Zaczął stawiać się ponad obywatelami. Przykładem jest rozporządzenie o mandatach zaocznych. Nakazywało ono wypisywanie mandatów na numer rejestracyjny auta, a nie na dane osobowe kierowcy. A przecież powinno się karać obywatela, a nie pojazd – tłumaczy Piotr Kret. Prawdziwe problemy zaczęły się, gdy w 2010 r. mój rozmówca razem z innymi mundurowymi założył związek zawodowy. – Osoby zapisane do związku były gorzej traktowane. Mnie wysyłano na jednoosobowe patrole w bardzo niebezpieczne rejony Katowic. Zwykle na patrolach jest co najmniej dwóch strażników. Ta sprawa została zgłoszona do Sądu Pracy, który orzekł winę pracodawcy i uznał jego działanie za dyskryminację ze względu na przynależność związkową. Przyznano mi również odszkodowanie – wspomina.

Uchybień było znacznie więcej i można do nich zaliczyć m.in. niezapewnianie strażnikom odpowiedniego umundurowania oraz nagminne niepłacenie za godziny nadliczbowe, których zbierało się sporo. Choć na prośbę związków w katowickiej straży miejskiej odbywały się kontrole Państwowej Inspekcji Pracy, a te wykazywały liczne nieprawidłowości, to zdaniem Kreta komendant nie starał się ich wyeliminować. Czarę goryczy przelało zdarzenie z 2011 r. – Zaczęło się od tego, że zwróciłem się do komendanta o udostępnienie informacji o premiach i nagrodach dla pracowników. Podliczyliśmy i wyszło nam, że brakuje 200 000 zł. Komendant stwierdził, że nie dodał kwot, które straż otrzymała od prezydenta Katowic Piotra Uszoka. Co ciekawe, prezydent wysłał nam tabelkę z taką samą kwotą. Gdy dowiedział się o tym przewodniczący Rady Miasta, członek Platformy Obywatelskiej, nasłał kontrolę. Wkrótce ze stanowisk zostali odwołani on i przewodniczący komisji, która była odpowiedzialna za kontrolę. Sprawę więc utrącono, a wyniki są do tej pory nieznane – opowiada Kret.

To właśnie wtedy zaczęły się największe problemy katowickiego strażnika miejskiego. W grudniu 2012 r. w bardzo dziwnych okolicznościach, za rzekomy rozbój z rabunkiem, trafił do aresztu. – 15 listopada zawieźliśmy na izbę wytrzeźwień pijaka, który leżał na ziemi. Było wtedy bardzo zimno, więc można powiedzieć, że jego życiu i zdrowiu zagrażało niebezpieczeństwo – mówi. Trzy dni później człowiek ten zgłosił policji, że został przez strażników pobity i okradziony. W sądzie wszyscy świadkowie (pracownicy izby wytrzeźwień) zaprzeczyli temu i powiedzieli, że nie mogliby przyjąć od strażników pobitego człowieka. Nie wzięto tego jednak pod uwagę i strażnik miejski… spędził trzy miesiące w areszcie. Po tym okresie wypuszczono go z powodu braku podstaw do dalszego ograniczania wolności.

Mój rozmówca nadal jest pracownikiem straży miejskiej, ale w związku z powyższą sprawą był już trzykrotnie zawieszany. – Próbowałem się odwoływać do Sądu Pracy, ale odmówiono mi zajęcia się sprawą, bo ponoć moje zwolnienie związane jest z ustawą, a nie z kodeksem pracy. Skierowałem się do Sądu Okręgowego, ale zapewne minie kilka lat, zanim zapadnie wyrok. Sprawa o rzekome pobicie nadal jest w toku. Wokół niej dzieją się jednak dziwne rzeczy. Plik z nagraniem interwencji, który mógłby być dowodem, nagle zniknął i prokurator nie mógł go dołączyć do akt. Nie wyjaśniono też, kto usunął go z komputera– relacjonuje.

Piotr Kret otrzymał wsparcie od wielu osób. Gdy siedział w areszcie, wpłynęły aż 24 poręczenia w jego sprawie od działaczy związkowych, członków organizacji pozarządowych oraz strażaków z Ochotniczej Straży Pożarnej. – Media zainteresowały się tematem tylko na chwilę, gdy zostałem osadzony, ale kiedy po wyjściu z aresztu chciałem przedstawić swój pogląd na sprawę i wysłałem notatkę do dziennikarzy, nikt się nie odezwał – wspomina związkowiec.

Potrzebna ustawa

Czy prawo w Polsce dostatecznie chroni sygnalistów? A jeśli nie, to co trzeba w tej kwestii zmienić? Tymi zagadnieniami zajmują się m.in. Instytut Spraw Publicznych i Fundacja Batorego, które wydały kilka ważnych publikacji dotyczących ochrony sygnalistów. Warto przyjrzeć się szczególnie dwóm pozycjom autorstwa prawniczki Anny Wojciechowskiej-Nowak: „Założenia do ustawy o ochronie osób sygnalizujących nieprawidłowości w środowisku zawodowym. Jak polski ustawodawca może czerpać z doświadczeń obcych?” oraz „Ochrona sygnalistów w Polsce. Stan obecny i rekomendacje zmian”.

W pierwszej, w dziale dotyczącym aktualnego stanu prawnego, autorka stwierdza: W obecnym stanie prawnym zagadnienia związane z sygnalizowaniem nieprawidłowości rozsiane są w różnych aktach prawnych. Poszczególne przepisy powstawały nie tyle jako realizacja zamysłu stworzenia spójnych ram prawnych dla różnych aspektów sygnalizowania (nie tylko ochrony osób sygnalizujących), co raczej przy okazji regulowania określonych dziedzin, np. działalności Państwowej Inspekcji Pracy, ochrony danych osobowych, procedury karnej, umów cywilnoprawnych, prawa pracy etc. Przepisy te tworzą więc raczej patchwork przypadkowych i oderwanych od siebie przepisów. Patchwork, który nie zawsze jest wewnętrznie spójny i kompletny, a czasem może nawet stwarzać bariery dla sygnalizowania. Obowiązek sygnalizowania jest zawarty m.in. w kodeksie postępowania karnego. Anna Wojciechowska-Nowak twierdzi, że trudno w polskim prawie znaleźć instytucje prawne, które nie tyle chroniłyby osobę sygnalizującą przed działaniami odwetowymi, ile zapobiegały takiemu ryzyku. Ochrona tożsamości zgłaszającego ma niestety jedynie fragmentaryczny charakter. Istnieje co prawda instytucja świadka anonimowego, ale dotyczy ona tylko wyjątkowych przypadków, gdy zagrożone jest życie lub zdrowie.

Według autorki niezadowalające są również przepisy dotyczące Państwowej Inspekcji Pracy: Z jednej strony zobowiązują pracowników PIP do nieujawniania informacji, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi, o ile zgłaszający skargę nie wyraził na to pisemnej zgody (art. 44 ust. 3). Z drugiej jednak decyzję o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika, w tym danych osobowych, pozostawia decyzji inspektora pracy (art. 23 ust. 2). Przepisy prawa natomiast nie umożliwiają pracownikowi zgłaszającemu nieprawidłowości pracodawcy dokonania zastrzeżenia danych osobowych do wyłącznej wiedzy osoby, która w imieniu pracodawcy zgłoszenie przyjmuje.

Problematyczna pozostaje także kwestia ochrony danych osobowych sygnalisty. Może się bowiem okazać, że pracodawca będzie miał obowiązek ujawnić osobie, której nieprawidłowości dotyczą, dane osobowe sygnalizującego. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy, w przypadku zbierania danych nie od osoby, której one dotyczą, pracodawca jest zobowiązany poinformować tę osobę między innymi o źródle danych, celu i zakresie gromadzenia danych, odbiorcach lub ich kategoriach. Tymczasem zachowanie poufności jest niezbędne dla efektywności wewnętrznych procedur sygnalizowania – zwraca uwagę autorka publikacji.

Jej zdaniem niewystarczająca jest też ochrona sygnalistów przed działaniami odwetowymi w kodeksie pracy. Przepisy nie zawierają bowiem dyrektyw adresowanych do pracowników, które wyjaśniałyby, jak sygnalizować, aby nie narazić się na zarzuty przekroczenia granic konstruktywnej krytyki i naruszenia dobra pracodawcy. Wojciechowska-Nowak twierdzi, że barierą w aktywności sygnalisty jest także zatrudnianie pracowników na umowy „śmieciowe”, nie podlegające przepisom kodeksu pracy.

W związku z wieloma niedostatkami polskiego prawa oraz dowolnością jego interpretacji Anna Wojciechowska-Nowak twierdzi, że Polsce są potrzebne jasne i klarowne przepisy chroniące sygnalistów. W publikacji „Ochrona sygnalistów w Polsce. Stan obecny i rekomendacje zmian” sugeruje, żeby polski ustawodawca wzorował się na krajach, które wprowadziły efektywne prawo dotyczące sygnalistów. Wśród tych państw można wyróżnić dwa podejścia: tzw. ochronę sektorową oraz ochronę przez uniwersalną regulację. W pierwszym przypadku zapisy związane z ochroną prawną znajdują się w różnych aktach prawnych regulujących poszczególne dziedziny i sektory gospodarki. Do krajów reprezentujących takie podejście należą m.in. Stany Zjednoczone i Irlandia. Państwa, które wprowadziły całościowe, uniwersalne regulacje, to m.in. Wielka Brytania, Australia, Korea Południowa, Japonia, Indie, Rumunia, Węgry i Słowenia.

Anna Wojciechowska-Nowak przyznaje, że wzorem dla nas powinny być w pierwszej kolejności kraje z uniwersalnymi przepisami, bowiem mankamentem rozwiązań sektorowych jest brak jednolitych i przejrzystych zasad ochrony prawnej, w konsekwencji zaś – ich niższa skuteczność. – W Europie uważa się, że przykładem wzorcowej regulacji jest brytyjska ustawa o ujawnianiu informacji w interesie publicznym (Public Interest Disclosure Act) – mówi moja rozmówczyni.

Jakie w takim razie powinny być konkretne rekomendacje dla polskiego ustawodawcy? Anna Wojciechowska-Nowak podsuwa politykom pięć pomysłów. Pierwszym jest właśnie budowanie całościowej ochrony poprzez stworzenie jednego aktu prawnego. Ustawa taka może uwzględniać odmienności wynikające z różnorodności i specyfiki aktów prawnych, jednak powinna opierać się na wspólnych założeniach. Po drugie – ustawa powinna obejmować możliwie jak najszersze grupy zatrudnionych. Chodzi nie tylko o osoby zatrudnione na umowę o pracę, ale również o pracowników z umowami cywilnoprawnymi. Po trzecie – przepisy muszą być tak skonstruowane, aby ewentualne postępowanie sądowe mogło zweryfikować nie tylko prawdziwość przyczyny rozwiązania stosunku pracy lub innego stosunku prawnego, na podstawie którego świadczona jest praca, ale także to, czy pracodawca nie zastosował działań odwetowych. Po czwarte – ustawodawca powinien zwrócić uwagę na zagadnienia związane z rozkładem ciężaru dowodu i jego treścią. Autorka sugeruje, że odpowiednim rozwiązaniem byłoby obciążenie pracodawcy dowodem, że podjęte wobec pracownika decyzje personalne, takie jak wypowiedzenie czy pominięcie w przyznaniu premii, nie pozostawały w związku z okolicznością sygnalizowania przez pracownika nieprawidłowości. Ostatnią kwestią, którą według prawniczki ustawodawca powinien rozpatrzyć, jest kwestia ochrony tożsamości osoby sygnalizującej. W jej opinii konieczne jest zawarcie zapisu mówiącego, że dane osobowe zgłaszającego objęte są poufnością, a ujawnienie ich osobom trzecim lub pracodawcy może odbyć się tylko za zgodą samego sygnalisty. Jak twierdzi autorka, powyższe rekomendacje to standard minimum, który należy wprowadzić w interesie publicznym.

Niestety jak dotąd polscy politycy nie zajęli się tym problemem. Chęć stworzenie projektu ustawy o whistleblowerach zadeklarowało w 2011 r. Prawo i Sprawiedliwość, ale mimo poparcia innych klubów parlamentarnych nic z tego nie wyszło. Wydawało się, że przełom nastąpił, gdy w 2013 r. rząd umieścił prawa dla sygnalistów w projekcie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji w latach 2014–2019. Nadzieje okazały się płonne. Fragment o sygnalistach został z projektu usunięty w ostatniej chwili na wniosek Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Do tej pory nasz kraj nie doczekał się sensownych rozwiązań prawnych dotyczących sygnalistów.

Raport ze znikającego państwa

przez Karol Trammer | czwartek 31 lipca 2014 | Lato 2014

Z mapy Polski w ostatnich latach zniknęły setki szkół, placówek pocztowych czy posterunków policji. Cięcia przeprowadzane przez kolejne instytucje w imię obniżania kosztów dotykają przede wszystkim Polskę powiatową. Dla jej mieszkańców odbiór awizo może wiązać się z kilkunastokilometrową wyprawą, o ile nie z wzięciem urlopu. Dojazd do nowej, lepiej wyposażonej podstawówki może oznaczać dla dziecka konieczność obudzenia się jeszcze przed świtem, by potem przez kilkadziesiąt minut kluczyć autobusem szkolnym, zbierającym w kolejnych wsiach i przysiółkach małe postaci z wielkimi plecakami. Uczniowie liceów, techników i zawodówek muszą z kolei podejmować decyzję, czy „zrywają się” z lekcji i podążają na ostatni autobus do swojej miejscowości, czy zostają w szkole do końca zajęć, ale do domu jadą autostopem. A mieszkańcy wsi, chcąc porozmawiać ze swoim dzielnicowym o niepokojących zdarzeniach u sąsiadów, muszą wybrać się w 30-kilometrową podróż do miasta powiatowego.

Dojazd do szkoły życia

W ciągu ostatnich pięciu lat z polskiego krajobrazu zniknęło prawie tysiąc szkół podstawowych. Według danych Instytutu Badań Edukacyjnych w roku szkolnym 2007/2008 funkcjonowało 13 483 szkół podstawowych, natomiast w roku szkolnym 2012/2013 działało 12 696 podstawówek. Ogółem w badanym okresie zamknięto w sumie 954 placówki – samodzielne szkoły podstawowe, szkoły podstawowe w zespołach oraz filie szkół podstawowych. Likwidacje w przytłaczającej większości dotknęły szkół wiejskich – 53,5 proc. spośród zamkniętych w latach 2007–2012 to placówki w gminach typowo wiejskich, 17,6 proc. w gminach wiejskich popegieerowskich, natomiast 14,7 proc. to placówki w gminach miejsko-wiejskich z dominującą funkcją rolniczą¹. Ogółem 86 proc. zlikwidowanych szkół podstawowych w latach 2007–2012 to szkoły z gmin wiejskich oraz miejsko-wiejskich.

Choć w okresie 2007–2012 łącznie zlikwidowano 170 gimnazjów, to bardziej niż o ograniczeniach należy mówić o zmianach w sieci szkół gimnazjalnych. Mianowicie w roku szkolnym 2007/2008 działało 6281 gimnazjów, a w roku szkolnym 2012/2013 – 6470. Jak tłumaczą autorzy raportu, w dużej mierze wynika to z faktu, że na terenie wielu gmin funkcjonuje tylko jedno gimnazjum, co uniemożliwia wójtom przeprowadzenie likwidacji².

Likwidowanie szkół odbywa się na dwa sposoby. Albo placówka oświatowa jest wygaszana, co oznacza, że nie przyjmuje nowych uczniów, ale dotychczasowym pozwala się dokończyć edukację, albo placówka likwidowana jest w trybie natychmiastowym, co skutkuje jednoczesnym przeniesieniem wszystkich uczniów do większej placówki. Druga metoda wiąże się z tym, że dzieci, przyzwyczajone do małej szkoły w dobrze znanym środowisku własnej wsi, w sposób nagły przenoszone są do dużej placówki w innej miejscowości – oznacza to całkowitą zmianę warunków edukacji. Dziecko z małej, kilkudziesięcioosobowej lub nawet kilkunastoosobowej szkoły z rodzinną atmosferą, nagle trafia do dużego, czasem kilkusetosobowego molocha, do którego uczęszczają uczniowie z wielu miejscowości. Co więcej, duże zespoły szkół często mieszczą w sobie szkołę podstawową i gimnazjum – w jednym budynku spotykają się więc uczniowie w bardzo różnym wieku. Elżbieta Tołwińska-Królikowska z Federacji Inicjatyw Oświatowych w opracowaniu na temat wiejskiej edukacji zwraca uwagę, że wiąże się to z konkretnymi zagrożeniami dla rozwoju dziecka: Nieśmiałe, mniej elokwentne dzieci wycofują się, nie uzyskują wystarczającego wsparcia na początku szkolnej kariery, co je demotywuje do wysiłku i obniża samoocenę³.

Swoiste zabezpieczenie na wypadek likwidacji szkoły podstawowej lub gimnazjum stanowić mają zapisy Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Mówi ona, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km – w przypadku uczniów klas I–IV szkół podstawowych oraz 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjum. Jeżeli odległość jest większa, gmina ma obowiązek zapewnić bezpłatny transport.

Pomimo że w większości przypadków odległość wsi do większej szkoły nie jest bardzo duża (kilka kilometrów), to droga dojazdu autobusu jest dużo dłuższa z powodu konieczności objechania wielu wsi – czas dojazdu to nawet godzina – czytamy w materiale Federacji Inicjatyw Oświatowych. – W okresie zimowym przejazdy lokalnymi drogami nie odbywają się punktualnie – dzieci marzną na przystankach. Ze względu na organizację dowozu dzieci często docierają do szkoły dużo za wcześnie, na przykład o godz. 6.30, i czekają na rozpoczęcie lekcji w świetlicy⁴.

Dowozowi do szkół przyjrzała się również Najwyższa Izba Kontroli – w 2009 r. podczas kontroli w gminach wiejskich Warmii i Mazur wykryto przypadki transportu szkolnego zorganizowanego tak, że uczniowie najmłodszych klas szkoły podstawowej przebywali poza domem ponad osiem godzin, choć ich lekcje trwały cztery godziny. Niektórzy uczniowie klas nauczania początkowego oczekiwali na odwiezienie do domów ponad trzy godziny po zakończeniu lekcji. Z drugiej strony oferta edukacyjna dostępna dla dzieci dowożonych jest uboższa niż dla miejscowych – część zajęć pozalekcyjnych odbywa się już po ostatnim odjeździe autobusu szkolnego.

Likwidacja szkoły niesie za sobą również skutki niezwiązane bezpośrednio z jakością zdobywania wiedzy. Dla środowisk wiejskich budynek szkolny – nierzadko wybudowany siłami mieszkańców – często stanowi miejsce spotkań, zebrań, na których społeczność debatuje nad lokalnymi problemami, organizuje spotkania kulturalne i sportowe. Wreszcie budynek szkolny może stanowić miejsce spotkań z przedstawicielami władzy samorządowej czy schronienie dla ofiar pożarów lub klęsk żywiołowych. Zwykle po likwidacji szkoły samorząd gminny porzuca albo sprzedaje budynek, przez co społeczność wiejska traci kluczowe miejsce podtrzymujące lokalne współdziałanie.

Legalne wagary

O ile uczniowie szkół podstawowych i gimnazjów mają zapewniony przez gminy lepszy lub gorszy transport szkolny, o tyle uczniowie szkół ponadgimnazjalnych – liceów, techników i szkół zawodowych – korzystają z ogólnodostępnego transportu publicznego. Zaspokojenie tej, wydawałoby się, zupełnie podstawowej potrzeby – w sytuacji nieustannych cięć w rozkładach jazdy przewoźników PKS – staje się dużym problemem. W wielu szkołach normalnością stało się już zjawisko, że uczniowie opuszczają ostatnie lekcje – inaczej bowiem nie są w stanie zdążyć na ostatnie autobusy. Problemem lokalnej komunikacji autobusowej jest minimalistyczna oferta – w wielu relacjach uruchamiane są dwa połączenia: jedno rano, drugie wczesnym popołudniem. Nierzadko ostatnie autobusy z miasta powiatowego do mniejszych miejscowości rozjeżdżają się około godz. 14.00–15.00, a więc jeszcze przed ostatnim dzwonkiem w szkołach.

Polskim rozwiązaniem tego problemu jest stosowanie – nazwijmy to – legalnych wagarów. Aby uczniowie mogli zdążyć na ostatni autobus do swojej miejscowości, wypuszczani są z ostatnich lekcji. W wielu szkołach możliwość zwalniania uczniów z ostatnich lekcji w tym celu wpisywana jest już do prawa szkolnego. Przykłady takich zapisów można znaleźć np. w regulaminach usprawiedliwiania nieobecności Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Grodzisku Wielkopolskim, II Liceum Ogólnokształcącego im. ks. Jana Twardowskiego w Oleśnicy czy Zespołu Szkół nr 1 im. rtm. Witolda Pileckiego w Ostrowi Mazowieckiej.

Trudno uznać, że uczeń, który w trakcie trwania zajęć zmuszony jest pakować plecak i wybiegać z lekcji na dworzec PKS, zdobywa wiedzę w cywilizowanych warunkach, nie mówiąc o możliwościach jego udziału w kółkach pozalekcyjnych, zajęciach wyrównawczych, inicjatywach społeczności uczniowskiej, popołudniowych wydarzeniach kulturalnych czy po prostu o spędzaniu czasu ze znajomymi po skończonych lekcjach.

W niektórych szkołach nieoficjalnie wyróżnia się grupę uczniów wracających ze szkoły „na własną rękę” – to ci, którzy chcą bądź muszą zostać w szkole do końca zajęć, co następnie wiąże się z koniecznością udania się na drogę wylotową z miasta w celu złapania okazji, którą zwykle jakoś udaje się wrócić do domu. Problem takich powrotów ze szkół wcale nie jest marginalny.

Organem prowadzącym szkoły ponadgimnazjalne są samorządy powiatowe. Licea, technika oraz zawodówki, zgrupowane zwykle przede wszystkim w mieście powiatowym, obsługują młodzież z obszaru całego powiatu – często osoby dojeżdżające spoza miasta stanowią większość społeczności uczniowskiej danej placówki.

Temida ślepa i odległa

Instytucją o zasięgu ponadlokalnym jest również sądownictwo. W ostatnim czasie nieustannie podlegało ono przekształceniom. Z początkiem kwietnia 2011 r. zlikwidowano 74 spośród 159 wydziałów pracy działających w sądach rejonowych. Na celownik poszły przede wszystkim te z mniejszych miast. Oznaczało to przeniesienie rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy do większych – m.in. z Dębicy do Rzeszowa, z Końskich do Kielc, z Krosna Odrzańskiego do Zielonej Góry, z Lęborka do Słupska, z Limanowej do Nowego Sącza, z Olkusza do Chrzanowa i Krakowa, z Opoczna do Tomaszowa Mazowieckiego, ze Strzelec Krajeńskich do Gorzowa Wielkopolskiego czy z Zambrowa do Łomży.

Rozstrzyganie spraw z zakresu prawa pracy przeniesiono nierzadko o kilkadziesiąt kilometrów – dla przykładu odległość drogowa z Krosna Odrzańskiego do Zielonej Góry wynosi 36 km, z Końskich do Kielc 50 km, a z Lęborka do Słupska 52 km. Andrzej Radzikowski, wiceprzewodniczący Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, jeszcze przed wejściem zmian w życie, alarmował w piśmie do ministra sprawiedliwości: Z pewnością wiele osób zrezygnuje z dochodzenia swych roszczeń. Pracownik będzie bowiem zmuszony ponosić dodatkowe koszty związane m.in. z dojazdem do innych miejscowości, w których znajduje się sąd pracy, co może stanowić dla niego duże obciążenie finansowe. Na problem zwracali uwagę nie tylko przedstawiciele środowiska związkowego. Konieczność podróżowania do placówki oddalonej o kilkadziesiąt kilometrów może zniechęcić pracowników do dochodzenia swoich roszczeń od pracodawców – tak zmiany komentowała Beata Pawłowska z kancelarii Brighton&Wood.

W połowie maja 2012 r. – rok po likwidacji wydziałów pracy w 74 sądach rejonowych – upublicznione zostały dane ukazujące, że czas rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy w skali całego kraju wydłużył się z 4,6 miesiąca do 5,1 miesiąca. Rekordowy wzrost nastąpił w okręgu lubelskim – z 2,5 miesiąca do 5,2 miesiąca⁵. Przy każdej sprawie sądowej czas ma znaczenie, jednak przy sądzeniu się z pracodawcą o niewypłacone wynagrodzenie rosnąca długość postępowania sądowego jest szczególnie bolesna.

Wydłużanie się czasu trwania postępowań wyjaśniano właśnie zmniejszeniem liczby wydziałów pracy. Wynika ono z likwidacji wielu wydziałów pracy w sądach rejonowych – mówił Artur Ozimek z Sądu Okręgowego w Lublinie, a Waldemar Żurek z Sądu Okręgowego w Krakowie tłumaczył: Sprawy przejęły sądy z większych miast, ale bez etatów, bo sędziowie likwidowanych wydziałów pozostali w macierzystych placówkach⁶.

Doświadczenia z „reformy” sądownictwa pracy nie stanowiły przestrogi dla dalszych zmian w wymiarze sprawiedliwości – wkrótce po pojawieniu się wymiernych wskaźników świadczących o nienajlepszych efektach reorganizacji sądownictwa pracy podpisano Rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych. Akt ten z początkiem 2013 r. zniósł 79 sądów rejonowych. Pod pojęciem „zniesienia” kryło się odwołanie prezesa sądu i przekształcenie podlegających mu wydziałów w jednostki zamiejscowe sądu z innego miasta. Dla przykładu wydział cywilny, wydział karny, wydział rodzinny i nieletnich oraz wydział ksiąg wieczystych zniesionego Sądu Rejonowego w Krotoszynie stały się wydziałami zamiejscowymi przypisanymi do Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim.

Autor reformy – ówczesny minister sprawiedliwości Jarosław Gowin – wielokrotnie przed wejściem w życie podpisanego przez siebie rozporządzenia podkreślał, że zniesienie sądu nie oznacza jego likwidacji: W budynku, w którym dzisiaj znajduje się znoszony sąd, nadal będą toczyć się rozprawy. Jednak w uzasadnieniu do rozporządzenia znoszącego 79 sądów zapisano, że funkcjonowanie wydziałów będzie przedmiotem wnikliwego monitorowania, w kontekście zasadności ich dalszego istnienia. Dodajmy, że funkcjonowanie wydziałów ma znacznie słabsze podstawy niż funkcjonowanie całych sądów. Sądy są bowiem tworzone i znoszone rozporządzeniem ministra (które wymaga przeprowadzenia oceny skutków regulacji, konsultacji społecznych itp.), natomiast do utworzenia i likwidacji wydziałów wystarczy jego zarządzenie, które – jako że nie zalicza się do źródeł powszechnie obowiązującego prawa – może być wprowadzone w sposób bardziej niespodziewany i zakulisowy. Zaledwie kilka miesięcy po zniesieniu 79 sądów rejonowych zaczęły pojawiać się zapowiedzi zniesienia części wydziałów zamiejscowych pozostałych po tych sądach (nim „Reforma Gowina” na dobre ostygła, media ujawniły, iż rozważana jest likwidacja zamiejscowych wydziałów rodzinnych i nieletnich w Sokołowie Podlaskim czy w Ostrzeszowie).

Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” w uchw­ale wydanej pod koniec 2012 r. przekonywało, że wydziały zamiejscowe będą jednostkami niesamodzielnymi i obywatele nie będą w nich mieli dostępu do prezesów sądów, do ich oddziałów administracyjnych i finansowych. W celu załatwienia licznych spraw lub złożenia skargi będą musieli jechać do innej miejscowości.

Może wiązać się to z prawdziwą wyprawą – przykładowo gminy Biała Piska i Orzysz po zniesieniu Sądu Rejonowego w Piszu przeszły do obszaru właściwości Sądu Rejonowego w Szczytnie. Tymczasem z szeregu miejscowości położonych w gminach Biała Piska i Orzysz jest do Szczytna ponad 100 km.

Jak na razie wygląda na to, że „ucieczka” wymiaru sprawiedliwości z mniejszych ośrodków została nieco spowolniona. 14 marca 2014 r. uchwalono Ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, która w pewnym stopniu cofa decyzję o zniesieniu części sądów rejonowych. Nowelizacją tą wprowadzono mianowicie wymierne kryteria tworzenia i znoszenia sądów rejonowych: obszar właściwości danego sądu musi obejmować gminy zamieszkiwane przez nie mniej niż 50 000 mieszkańców, a łączna liczba wpływających do sądu spraw cywilnych, karnych oraz rodzinnych i nieletnich musi wynosić co najmniej 5000. Zapis umożliwi przywrócenie co najmniej 41 spośród 79 zniesionych z początkiem 2013 r. sądów rejonowych.

Prezydent Bronisław Komorowski nowelizację podpisał 31 marca 2014 r. – złożenie podpisu w sposób widowiskowy odbyło się w budynku sądowym w Słupcy, gdzie do końca 2012 r. funkcjonował Sąd Rejonowy, a następnie po zmianach wydziały zamiejscowe sądu w Koninie. To dla mnie satysfakcja, że udało się znaleźć kompromis między oczekiwaniami społeczności lokalnych i środowiska sędziowskiego a dostosowaniem struktury sądownictwa do realnych potrzeb – oświadczył Komorowski.

Pożądanym rozwiązaniem, mającym na celu rzeczywiste dobro społeczności lokalnych, byłoby jednak wprowadzenie dodatkowego kryterium – maksymalnej dopuszczalnej odległości do sądu rejonowego z każdej miejscowości znajdującej się na jego obszarze właściwości.

Policja już nie na posterunku

Jak w miastach powiatowych istnienie sądu świadczy o pewnej randze ośrodka, tak dla gmin znaczenie takie ma funkcjonowanie na miejscu jednostki policji. Liczba posterunków policji konsekwentnie jednak maleje – w ciągu siedmiu lat ubyła ich niemal połowa. Na początku 2007 r. na terenie całej Polski istniały 804 posterunki, podczas gdy na początku 2014 r. było ich już jedynie 430. W tym czasie posterunki zniknęły z wielu miejscowości gminnych oraz z małych miast.

W najlepszym razie posterunki zastępowane są przez punkty przyjęć interesantów, gdzie funkcjonariusze dyżurują przez kilka godzin w tygodniu. Takie punkty konsultacyjne mieszczą się często kątem w siedzibie straży gminnej lub w urzędzie gminy. Tak jest na przykład w mieście Osiek w powiecie staszowskim, gdzie od czasu likwidacji posterunku policjanci pojawiają się we wtorki w godz. 14.00–16.00 oraz w środy w godz. 10.00–12.00, oczekując na interesantów w magistracie. Na obszarze Komendy Powiatowej Policji w Staszowie w ramach przekształceń zlikwidowane zostały trzy z czterech placówek w terenie.

Na terenie województwa lubelskiego w 2011 r. likwidacji uległo 105 komisariatów i posterunków. W efekcie na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w Radzyniu Podlaskim, która swoim zasięgiem obejmuje osiem gmin, nie istnieje żadna placówka policji w terenie. Tak samo sytuacja wygląda na obszarze Komendy Powiatowej Policji w Parczewie. Wszyscy dzielnicowi, których rewiry obejmują w sumie 115 miejscowości leżących na terenie całego powiatu, jako miejsce przyjmowania interesantów mają wyznaczony pokój w budynku komendy w Parczewie.

Zmiany w strukturze policji oznaczają przekształcanie tej formacji ze służby głęboko osadzonej w Polsce lokalnej w służbę „ekspedycyjną”. Siły policyjne mają być koncentrowane w większych jednostkach – komisariatach i komendach powiatowych – z których w miarę bieżących potrzeb wyruszają w teren. Argumentem Komendy Głównej Policji oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest to, że gęsta sieć posterunków była dopasowana do czasów, gdy dostęp do telefonów nie był powszechny i zgłoszenia na policję często musiały odbywać się poprzez osobistą wizytę.

Kierownictwo policji ma badania społeczne, z których wynika, że dla ludzi najważniejsze są szybki kontakt telefoniczny i przyjazd na interwencję, ale ja też ze swoim mieszkańcami rozmawiam i słyszę od nich, że owszem, to jest ważne, nawet bardzo, ale dla nich równie ważna jest obecność w ich gminie posterunku. Póki on jest, mieszkańcy czują się po prostu bezpieczniej – mówił Krzysztof Nowak, burmistrz Miasteczka Śląskiego, na łamach czasopisma „Policja 997”⁷. Samorządowcy zwracają ponadto uwagę, że przy reorganizacji policji struktury państwowe podejmowały decyzje bez brania pod uwagę opinii lokalnych władz. Nie może być tak, że gdy oczekuje się wsparcia od gminy dla policji, to kontakty są bardzo dobre, odbywają się konsultacje, określamy wzajemnie potrzeby, a gdy podejmuje się decydujące rozmowy na temat likwidacji posterunku, to dla policji samorząd gminny nie jest w nich partnerem – mówił Łukasz Stachera, wójt gminy Poraj⁸.

Zmiany w strukturze policji bez wątpienia skutkują również wymuszaniem na obywatelach dalszych dojazdów w celu złożenia zeznań, załatwienia innych formalności czy chociażby spotkania się z dzielnicowym.

Niewidzialna ręka ministerialnego urzędnika

Z długą wyprawą coraz częściej wiąże się również tak prozaiczna czynność jak nadanie lub odbiór przesyłki pocztowej czy opłacenie rachunków. Mowa o sieci pocztowej, która jest dość wymownym miernikiem dostępności do podstawowych usług publicznych. Poczta Polska, choć w 2009 r. przekształcona została z przedsiębiorstwa państwowego użyteczności publicznej w spółkę akcyjną, wciąż w całości należy do państwa, posiadając dodatkowo status tzw. wyznaczonego operatora pocztowego – instytucji zobowiązanej do wykonywania powszechnych usług pocztowych. Oznacza to obowiązek obsługi terytorium całego kraju w każdy dzień roboczy. Usługi powszechne muszą być świadczone w cenach, których nie można różnicować na przykład w zależności od dystansu między nadawcą a adresatem czy też w obliczu konieczności pokonania przez listonosza kilku kilometrów z jednym listem do samotnego przysiółka na końcu górskiej doliny.

Choć Poczta Polska spośród organizacji państwowych wciąż najgłębiej penetruje Polskę lokalną, to ostatnie lata są czasem zmniejszającej się liczby jej placówek, szczególnie poza miastami. Według danych Poczty Polskiej i nadzorującego rynek pocztowy Urzędu Komunikacji Elektronicznej w 2006 r. było w Polsce 8553 urzędów, filii i agencji pocztowych – z czego na obszarach wiejskich 4516. W 2012 r. ogólna liczba placówek wynosiła 8446 – z czego na obszarach wiejskich już tylko 4047. W analizowanym okresie zlikwidowano więc prawie pół tysiąca wiejskich placówek pocztowych.

Liczbę i sposób rozmieszczenia placówek na mapie Polski reguluje się rozporządzeniami wykonawczymi do prawa pocztowego. Zasady mające na celu zagwarantowanie akceptowalnej gęstości sieci pocztowej wprowadzono Rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych. Określono w nim, że Poczta Polska musi prowadzić przynajmniej 8240 placówek, uwzględniając dodatkowe wskaźniki brzegowe: jedna placówka na 7000 mieszkańców miast oraz jedna placówka na 65 km² powierzchni obszarów wiejskich.

Po dziewięciu latach dotychczasowe rozporządzenie zostało zastąpione nowym aktem prawnym pod bardziej enigmatyczną nazwą: Rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (z tytułu rozporządzenia w ogóle nie wynika, że odnosi się ono do poczty). Nowe rozporządzenie wprowadziło, wydawałoby się, kosmetyczne zmiany w zasadach kształtowania sieci pocztowej. Po pierwsze, zmieniono wskaźniki brzegowe: jedna placówka na 6000 mieszkańców gmin miejskich i miejsko-wiejskich, jedna placówka na 85 km² powierzchni w gminach wiejskich. Po drugie – zrezygnowano z konkretnego wskazania w rozporządzeniu minimalnej dopuszczalnej liczby placówek Poczty Polskiej na terenie całego kraju.

Bogdan Dombrowski, wiceminister administracji i cyfryzacji, na posiedzeniu Sejmu 21 listopada 2013 r. poinformował, że zgodnie z zawartymi w akcie prawnym wskaźnikami ludnościowymi i przestrzennymi powinno na terenie całej Polski funkcjonować co najmniej 6920 placówek pocztowych. A zatem te niby kosmetyczne zmiany umożliwiły likwidację 1320 urzędów, filii i agencji pocztowych, co oznacza możliwość zmniejszenia sieci o 16 proc. placówek.

Nowe regulacje zamiast hamować niekorzystne procesy wymywania sieci usług publicznych z obszarów wiejskich, właściwie je sankcjonują. Przede wszystkim zwiększają powierzchnię obszaru obsługiwanego przez jedną pocztę na wsi. Dodatkowo wraz z nowym rozporządzeniem podział na obszary wiejskie i miasta został zastąpiony podziałem na gminy wiejskie oraz gminy miejskie i miejsko-wiejskie, co umożliwiło w poszczególnych gminach miejsko-wiejskich „przesuwanie” do miast placówek pocztowych z otaczających obszarów wiejskich. Wyjaśnijmy: gdy gmina miejsko-wiejska liczy 12 000 mieszkańców, zgodnie z prawem muszą znajdować się w niej dwie placówki pocztowe – tyle że zgodnie z rozporządzeniem z 2013 r. obydwie mogą znajdować się w mieście, żadna zaś w okolicznych wsiach. Tymczasem poprzednie rozporządzenie z 2004 r. gwarantowało w takiej gminie funkcjonowanie placówek pocztowych zarówno w mieście, jak i na otaczającym je obszarze wiejskim.

Na efekty nowych zapisów nie trzeba było długo czekać. Jeszcze w lutym 2013 r. Poczta Polska informowała na swojej stronie internetowej, że posiada ponad 8300 placówek. Natomiast obecnie – a więc ponad rok po przyjęciu rozporządzenia rozluźniającego sieć pocztową – mowa jest już zaledwie o „ogółem 7500 placówkach”.

Sprawa znikających urzędów, filii i agencji pocztowych pokazuje, że o zaniku usług publicznych z obszarów wiejskich nie zawsze decyduje niewidzialna ręka wolnego rynku. Często za problemem stoją konkretne wskaźniki, wpisywane do rozporządzeń w zaciszu ministerialnych gabinetów.

Urlop na odebranie listu

Kolejnym czynnikiem mającym wpływ na dostępność usług pocztowych jest czas otwarcia placówek. Problem w tym, że żadne rozporządzenie wykonawcze do prawa pocztowego nie definiuje standardów w tym zakresie. Mowa jest bowiem tylko o tym, że placówki pocztowe operatora wyznaczonego powinny być czynne we wszystkie dni robocze. Poczta Polska skrzętnie wykorzystuje ten zapis przy cięciu kosztów czy ograniczaniu etatów, zapewniając w efekcie lokalnym społecznościom mocno ograniczony, by nie powiedzieć fikcyjny, dostęp do usług pocztowych.

Mianowicie na obszarach wiejskich funkcjonuje wiele placówek, których godziny otwarcia są wprost karykaturalne. Przykładowo filia w Nożynie w powiecie bytowskim czynna jest w godz. 8.00–9.30, filia w Łupawie w powiecie słupskim w godz. 8.00–10.30, filia w Jedlance w powiecie łukowskim w godz. 13.00–14.00, filia w Pokaniewie w powiecie siemiatyckim w godz. 10.15–11.15, a filia w Skomacku Wielkim w powiecie ełckim w godz. 11.00–12.00. Mamy do czynienia z funkcjonowaniem placówek-alibi, dzięki którym liczba punktów pocztowych odpowiada i tak zmniejszającym się wymogom zawartym w ministerialnym rozporządzeniu, jednak ich użyteczność dla lokalnych społeczności jest bardzo ograniczona.

Godziny otwarcia placówek pocztowych bywają symboliczne nawet w miejscowościach gminnych – na przykład w Orli w powiecie bielskim poczta czynna jest w godz. 10.30–14.00, w Sidrze w powiecie sokólskim w godz. 11.00–14.45, w Książkach w powiecie wąbrzeskim w godz. 11.30–15.00, w Wieliczkach w powiecie oleckim w godz. 11.30–15.00, a w Warcie Bolesławieckiej w powiecie bolesławieckim w godz. 12.15–15.35.

Krótkie godziny otwarcia urzędów pocztowych symbolizują obniżającą się jakość życia na obszarach wiejskich w zupełnie podstawowym wymiarze – znalezienie w skrzynce pocztowej awizo może oznaczać dla mieszkańca wsi pracującego w mniej lub bardziej odległym mieście konieczność wzięcia urlopu w celu… pójścia na pocztę.

Od administracji państwowej należałoby oczekiwać, że w rozporządzeniu określającym zasady funkcjonowania sieci pocztowej kwestia godzin otwarcia placówek nie zostanie zupełnie pominięta. Rozwiązanie sprowadza się do zapisu o minimalnym zakresie godzin otwarcia w zależności od wielkości miejscowości i liczby obsługiwanych mieszkańców oraz zapisu o jednym, dwóch dniach w tygodniu, w które placówka pocztowa byłaby dodatkowo czynna w godzinach popołudniowych. Dzięki temu zapisowi „niewidzialna ręka ministerialnego urzędnika” zamiast przyczyniać się do stopniowego zwijania usług publicznych, w bezpośredni sposób ułatwiłaby życie obywatelom. Chyba właśnie takie powinny być efekty regulacyjnych funkcji państwa w kwestii działania przedsiębiorstw usługowych.

Uzdrawianie punktów aptecznych?

Typową działalnością dla obszarów wiejskich są punkty apteczne, które uzupełniają sieć aptek i zwiększają dostępność podstawowych produktów farmaceutycznych dla mieszkańców wsi. W Polsce – według danych Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego – działa 1331 punktów aptecznych, które uzupełniają sieć 12 874 aptek ogólnodostępnych.

Punkty apteczne – często działające w naprawdę małych miejscowościach – mogą osiągać rentowność dzięki luźniejszym – w porównaniu do aptek – kryteriom, jakie są im stawiane. Kierownikiem apteki musi być magister farmacji, natomiast kierownikiem punktu aptecznego może być technik farmacji. W przeciwieństwie do aptek punkty nie podlegają rygorystycznym wymogom odnośnie do warunków lokalowych i wyposażenia. Jednocześnie zakres oferty punktów aptecznych ograniczony jest listą zamieszczoną w Rozporządzeniu ministra zdrowia z dnia 22 października 2010 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być dopuszczone do obrotu w placówkach obrotu pozaaptecznego oraz punktach aptecznych.

Pozycja punktów aptecznych wciąż jest niepewna. Największe zagrożenie dla tych placówek płynie przede wszystkim ze strony Naczelnej Rady Aptekarskiej – organizacji zrzeszającej magistrów farmacji. W lutym 2013 r. rada ogłosiła dość jednoznaczne stanowisko, w którym domaga się, by zakończyć prawną możliwość tworzenia nowych punktów aptecznych i jednocześnie zobowiązać podmioty prowadzące w dniu dzisiejszym punkty apteczne do przekształcenia punktów aptecznych w apteki ogólnodostępne. Przekonują także, iż dalsze utrzymywanie punktów aptecznych jako podmiotu obrotu detalicznego produktami leczniczymi ogranicza pacjentom dostęp do pełnego zakresu usług farmaceutycznych i pełnego asortymentu produktów leczniczych⁹.

Nie trzeba być jasnowidzem, aby przewidzieć, że konieczność przekształcenia punktów aptecznych w apteki – zamiast tego „awansu” – przyniesie przede wszystkim likwidację sprzedaży leków w najmniejszych miejscowościach, a w miejsce problemu „niepełnego asortymentu” pojawi się problem braku jakiegokolwiek asortymentu. Paweł Klimczak, prezes Izby Gospodarczej Właścicieli Punktów Aptecznych, w reakcji na stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej stwierdził: W wielu miejscowościach nawet punkt apteczny nie jest w stanie utrzymać się z przyczyn ekonomicznych. Nie ma więc podstaw, by sądzić, że w tym samym miejscu, gdzieś w niewielkiej wsi, utrzyma się apteka, ponosząca jeszcze wyższe koszty działalności. Ważny jest też ewentualny brak rąk do pracy. Być może w miastach jest wystarczająca liczba magistrów farmacji, ale nie na wsiach, a osoby z tytułem magistra farmacji niekoniecznie będą chciały dojeżdżać z miasta do jakiejś odległej miejscowości za stosunkowo niewielkie pieniądze. […] Oburza mnie też fakt, że Rada z jednej strony zarzuca punktom aptecznym, iż nie są w nich dostępne wszystkie leki, podczas gdy wcześniej sama domagała się wprowadzenia takich ograniczeń¹⁰.

Sprawa punktów aptecznych pokazuje, że zagrożeniem dla funkcjonowania usług publicznych na obszarach wiejskich nie musi być jedynie pęd do bezmyślnego cięcia kosztów bez zważania na konsekwencje społeczne czy przestrzenne. Równie dobrze może to być lobbing korporacji zawodowych dążących do zapewnienia swoim członkom dominującej pozycji.

Zbyt drogie miejscowości

W sytuacji zanikania usług publicznych na obszarach wiejskich oraz w mniejszych miastach bardzo dotkliwym problemem jest równoczesne zanikanie transportu publicznego, który po likwidacji punktów usługowych w mniejszych miejscowościach powinien przynajmniej zapewniać sprawny dojazd do większych ośrodków w okolicy.

Polska zajmuje niechlubną pozycję europejskiego lidera w kwestii rozrzedzania sieci kolejowej – w ciągu 20 lat skróciła się ona o jedną czwartą: w 1990 r. długość sieci kolejowej w Polskiej wynosiła 26,2 tys. km, a w 2010 r. – 19,7 tys. km¹¹. Z tego w regularnym ruchu pasażerskim używanych jest około 13 tys. km linii kolejowych. W ciągu minionych dekad właściwie zniknął segment kolejowych połączeń zasięgu typowo lokalnego.

Równolegle drastycznie ograniczona została oferta przedsiębiorstw PKS. Według danych Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji, w 1990 r. autobusy PKS przejeżdżały łącznie 1 mld 348 mln km, podczas gdy w 2010 r. – 716 mln km. Z wielu miejscowości autobusy zostały całkowicie wycofane. Tam, gdzie autobusy jeszcze dojeżdżają, brakuje kursów popołudniowych czy wieczornych. Miewa to najróżniejsze następstwa – na przykład takie, że rodzice uczniów przeniesionych ze zlikwidowanej małej wiejskiej szkoły do placówki w większej miejscowości nie mają jak dotrzeć na zebrania szkolne. Informuje o tym opracowanie Federacji Inicjatyw Oświatowych: Rodziny wymagające największego wsparcia na ogół nie mają samochodów, w związku z tym ich możliwości uczestniczenia w szkolnych zebraniach rodziców są minimalne – komunikacja publiczna nie zapewnia połączeń pozwalających na dotarcie po południu na zebranie i wieczorny powrót do domu. Kontakty z nauczycielami rodzin uczniów najbardziej potrzebujących wparcia stają się sporadyczne. Tak to przeniesienie uczniów do większej i często w opinii publicznej – lepszej szkoły – obniża szanse rozwojowe i edukacyjne wiejskich dzieci¹².

Oto jak zmiany – podejmowane niezależnie na różnych szczeblach, w innym trybie czy w innym czasie – nagle boleśnie ujawniają siłę równoczesnego oddziaływania na lokalne społeczności. Problemem jest brak dostrzegania związku między decyzjami podejmowanymi przez różne ośrodki władzy. W efekcie dochodzi do sytuacji, że wójt bohatersko protestuje przeciwko zniesieniu „zbyt drogiego” posterunku policji czy „zbyt drogiej” placówki pocztowej na terenie swojej gminy, niemalże w tym samym czasie przekonując radnych do pomysłu likwidacji „zbyt drogiej” małej wiejskiej szkoły.

Karol Trammer

fot. w nagłówku tekstu Magdalena Okraska

Przypisy:

1. Jan Herczyński, Aneta Sobotka, Raport tematyczny z badania „Diagnoza zmian w sieci szkół podstawowych i gimnazjów 2007–2012”, Instytut Badań Edukacyjnych, Warszawa 2014.
2. Ibidem.
3. Elżbieta Tołwińska-Królikowska, Mała wiejska szkoła podstawowa – niezbędny ośrodek rozwoju społeczności lokalnej, materiał z debaty „Szanse edukacyjne na obszarach wiejskich”, Federacja Inicjatyw Oświatowych, 15 czerwca 2011 r.
4. Ibidem.
5. Łukasz Guza, 5 miesięcy, tyle trwa średnio postępowanie przed sądem pracy, „Dziennik Gazeta Prawna”, 17 maja 2012 r.
6. Ibidem.
7. Klaudiusz Kryczka, Reorganizacja sieci posterunków, „Policja 997”, nr 8/2012.
8. Ibidem.
9. Stanowisko nr VI/10/2013 z dnia 26 lutego 2013 r. Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie dalszego funkcjonowania punktów aptecznych.
10. Portal Farmaceutyczno-Medyczny, Bój o punkty apteczne, (http://www.pfm.pl/artykuly/boj-o-punkty-apteczne/102 – dostęp 16 kwietnia 2014 r.).
11. EU energy and transport in figures – statistical pocketbook 2013, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
12. Elżbieta Tołwińska-Królikowska, Mała wiejska szkoła… op. cit.