O lepszą reprezentację Polski

przez Michał Sobczyk | czwartek 31 lipca 2014 | Lato 2014

W dyktaturach wola głosujących jest mniej ważna od tego, kto liczy głosy. Jednak również w demokracji „techniczna” strona wyborów ma istotne znaczenie dla ich wyników.

System wyborczy, czyli ordynacja – rozumiany jako zespół reguł pozwalających przekładać preferencje głosujących na skład organu przedstawicielskiego – ma spełniać kilka kryteriów. Musi gwarantować wyłonienie możliwie stabilnej i sprawnie funkcjonującej reprezentacji, zaś zwycięzcom wyborów legitymizację ich władzy. Jednocześnie powinien jak najlepiej odzwierciedlać zróżnicowanie poglądów i interesów wyborców. Żaden ze stosowanych na świecie wariantów, a jest ich bardzo wiele i cały czas powstają nowe, nie spełnia tak samo dobrze wszystkich wymienionych funkcji. Można jednak wyróżnić rozwiązania lepsze i gorsze z punktu widzenia poszczególnych ideałów demokratycznych.

Kto pierwszy, ten lepszy?

Wolność wyboru spośród wszystkich kandydatów bywa zaburzana już przez sposób ich uszeregowania na kartach wyborczych. W obecnie obowiązującym w Polsce systemie teoretycznie kolejność nazwisk ma znaczenie czysto informacyjne: wskazuje wyborcom skalę poparcia danej partii dla poszczególnych osób. Ordynacja mówi bowiem, że mandaty wywalczone przez komitet w okręgu uzyskują kandydaci o największej liczbie głosów. – Oczywiście zdarza się, że ktoś „przeskoczy” kandydata na wyższej pozycji, jednak statystyki pokazują, że zdecydowana większość wybranych to osoby z pierwszych miejsc na listach. Ich ułożenie ma zatem kluczowe znaczenie w procesie wyłaniania posłów – zwraca uwagę dr hab. Bartłomiej Michalak, politolog z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu zajmujący się badaniem systemów wyborczych i partyjnych.

Przekonanie, że realne szanse na wybór mają jedynie liderzy list, tworzy efekt samospełniającej się przepowiedni. – W badanych przeze mnie wyborach samorządowych komitety lokalne bardzo często układały swoje listy alfabetycznie. Było wówczas jasne, że kolejność nie ma nic wspólnego z kompetencjami startujących osób. Skłaniało to, a wręcz wymuszało na wyborcach zapoznanie się z wszystkimi kandydaturami i podjęcie świadomej decyzji, na kogo oddać głos. W takich sytuacjach często zdarzało się, że osoby z dalszych miejsc zdobywały dużo głosów – relacjonuje prof. dr hab. Małgorzata Fuszara, socjolożka z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Ugruntowana praktyka „automatycznego” głosowania na tzw. jedynki przyczynia się do tego, że w Sejmie od lat oglądamy te same twarze. – Politycy wychodzą z założenia, że większą szansę na zwycięstwo ma ktoś, kto już raz był wybrany, dlatego na najwyższych miejscach list ustawiają osoby już zasiadające w parlamencie. W ten sposób jego skład się samoodtwarza – wyjaśnia prof. Fuszara. Z tego względu warto rozważyć obligatoryjny alfabetyczny układ kandydatów na kartach.

Wśród rozwiązań zgłaszanych w intencji demokratyzacji list należy wymienić także tzw. suwak. Mechanizm ten polega na zakazie obsadzania sąsiednich pozycji osobami tej samej płci. Gwarantuje to naprzemienność zarówno w przypadku miejsc potencjalnie „biorących”, jak i tych najmniej prestiżowych. Obecnie obowiązuje jedynie zasada, iż na liście musi się znaleźć nie mniej niż 35 proc. osób każdej płci. W Hiszpanii obie płcie mają zapewnione co najmniej jedno miejsce w pierwszej trójce oraz minimum dwa w pierwszej piątce. Krytycy tego rodzaju rozwiązań dowodzą, że jeśli wyborcy będą chcieli większej liczby kobiet w Sejmie, mogą je wybrać choćby z ostatnich miejsc. Małgorzata Fuszara, od niedawna pełnomocniczka rządu ds. równego traktowania, kontrargumentuje, że we wszystkich krajach, które zdecydowały się na parytety albo suwak, wzrósł udział kobiet w parlamencie – jeśli nie po pierwszych wyborach, to w jednej z kolejnych kadencji. Zwraca także uwagę na przykład Platformy Obywatelskiej, która dobrowolnie stosuje zasady wzorowane na hiszpańskich. – Dzięki temu w ostatnich wyborach wprowadziła do parlamentów polskiego i europejskiego najwyższy odsetek kobiet, bliski ustawowemu minimum kandydatek na listach. To pokazuje, że ten system działa.

Zwiększenie szans kobiet na liczniejszą reprezentację we władzy ustawodawczej może, choć nie musi, przełożyć się na lepsze wyartykułowanie specyficznych problemów tej grupy. Jednak zwolennicy narzędzi mających służyć temu celowi – podobnie jak rzecznicy innych pomysłów na wyrównywanie szans wyborczych, np. mniej zamożnych kandydatów – muszą się przygotować na zarzuty o ich antydemokratyczny charakter. – W prawie wyborczym czy parlamencie nie ma nic naturalnego. Przywileje dla mniejszości narodowych, pięcioprocentowy próg wyborczy, minimalna liczba podpisów niezbędnych do rejestracji komitetu – wszystko to są konstrukcje społeczno-prawne. Ordynację można skonstruować tak, by uwzględniała konstytucyjne zasady równości szans i równości płci – ripostuje prof. Fuszara.

Za wysokie progi

W większości systemów proporcjonalnych obowiązuje ustawowy próg wyborczy, zwany także klauzulą zaporową. To minimalny procent poparcia uprawniający komitet do uczestnictwa w podziale mandatów. Ma on zapobiegać nadmiernemu rozdrobnieniu parlamentu. W Polsce ustanowiono go na poziomie 5% dla partii politycznych i komitetów wyborczych wyborców oraz 8% dla wielopartyjnych koalicji. Miało to miejsce po wyborach w 1991 r., w wyniku których do Sejmu weszli kandydaci 29 ugrupowań, z których aż 11 uzyskało zaledwie jednoosobową reprezentację. Pamięć o niestabilnym układzie sił politycznych w pierwszych latach demokracji parlamentarnej wydaje się jednym z kluczowych powodów, dla których klauzula na obecnym poziomie została powszechnie uznana za niezbędny element systemu wyborczego. Tymczasem sprawa wcale nie jest oczywista.

Progi deformują wyniki wyborów. Poglądy polityczne wyborców komitetów, które znalazły się „pod kreską”, są ignorowane podczas rozdziału miejsc na ławach poselskich. W ostatnim wyścigu do Sejmu problem dotyczył stosunkowo niewielkiej liczby obywateli (619 293, tj. 4,3% głosujących), ale można sobie wyobrazić powtórkę z 1993 r., gdy w silnie podzielonym społeczeństwie 35% głosów przypadło na partie, które nie zdołały przekroczyć wymaganych 5% poparcia.

Istnienie progów popycha ponadto trudną do oszacowania liczbę wyborców do głosowania niezgodnie z autentycznymi preferencjami. Kilka największych partii nie reprezentuje całego spektrum przekonań i interesów społecznych, jednak obywatele obawiają się oddawać głosy na formacje nieosiągające w sondażach wyniku gwarantującego reprezentację parlamentarną. Zwłaszcza w obliczu ostrego sporu politycznego wolimy postawić na „mniejsze zło” niż ryzykować brak jakiegokolwiek wpływu na skład Sejmu. Wraz z zasadami publicznego finansowania partii – subwencje otrzymują te z nich, które w poprzednich wyborach uzyskały minimum 3% poparcia – tworzy to błędne koło marginalizacji ugrupowań pozaparlamentarnych.

Z wymienionych powodów Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zaleca, by klauzula zaporowa w wyborach do parlamentu nie była wyższa niż 3%. Kryterium to spełniają choćby systemy wyborcze w Hiszpanii (co więcej, próg obowiązuje tam wyłącznie na szczeblu okręgów, a nie całego kraju), Grecji i Danii, a m.in. w Portugalii i Finlandii w ogóle nie stosuje się takich barier.

Ich obniżenie lub zniesienie nie wyczerpuje jednak katalogu pomysłów na zwiększenie reprezentatywności Sejmu. Zdaniem Bartłomieja Michalaka warte rozważenia są dwa pomysły. Pierwszy to odpowiednio skonstruowany system mieszany, np. podobny do stosowanego w Niemczech (patrz ramka poniżej). – Przyjęcie takiej ordynacji dopuściłoby do władzy ustawodawczej mniejsze partie oraz kandydatów niezależnych, jeśli tylko byliby w stanie zdobyć odpowiednio duże poparcie na poziomie okręgów. Jednocześnie nie doprowadziłoby do fragmentaryzacji parlamentu – przekonuje naukowiec.

Druga droga to selektywne stosowanie progu w ramach obecnie obowiązującego systemu. – Przykładowo, partia, która przekracza 1% głosów, wprowadza do parlamentu jednego reprezentanta, 2% – dwóch, a dopiero ugrupowania, które zdobędą więcej niż 5%, uczestniczą w proporcjonalnym podziale mandatów. W ten sposób postulaty, za którymi opowiada się niemała liczba obywateli, mają możliwość zaistnieć na forum sejmowym bez podnoszenia ryzyka, że nie uda się wygenerować konstruktywnej większości.

Jeszcze inaczej patrzy na sprawę dr Marcin Gerwin, politolog z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej. Przyjmowanie ustaw i uchwał większością głosów pozwala „nie zawracać sobie głowy” propozycjami, których zwolennicy nie są wystarczająco liczni, by móc zaważyć na wyniku głosowania. Z tej perspektywy trwała przewaga w parlamencie, umożliwiająca stanowienie prawa bez oglądania się na opozycję, jest wręcz zagrożeniem dla demokracji. Tymczasem Sejm wcale nie musi podejmować decyzji większością głosów, zwłaszcza że nawet przy dobrej woli stron jest to najmniej precyzyjna metoda określania wspólnej opinii w skomplikowanych kwestiach. – Gdy do wyboru jest kilka propozycji w tej samej sprawie, lepszym rozwiązaniem jest głosowanie preferencyjne, np. zmodyfikowana metoda Bordy, używana m.in. przez radę miejską w Dublinie. Polega ona na szeregowaniu przedstawionych opcji, np. wariantów dyskutowanej ustawy, od najlepszej do najgorszej; wygrywa ta, która uzyska najwyższą średnią ocen. – Natomiast stabilność rządu może zapewniać to, że będą do niego wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów, proporcjonalnie do ich wielkości. Te dwa proste mechanizmy całkowicie zmieniłyby sposób uprawiania polityki w Polsce – dodaje Gerwin, od lat zajmujący się popularyzacją pomysłów na demokratyzację życia publicznego.

Ponieważ wynik głosowania preferencyjnego zależy od wszystkich głosów, a nie tylko od większości, po zastosowaniu tej metody stronnictwa negocjują, a nawet współpracują ze sobą. Zależy im, żeby ich projekt był jak najbardziej satysfakcjonujący dla koalicjantów, ale i na tym, by nie został oceniony jako „absolutnie nie do przyjęcia” przez konkurentów. Gdyby Sejm podejmował decyzje w systemie, który zachęca, a wręcz zmusza do poszukiwania kompromisu, wówczas jego skład mógłby odzwierciedlać wszystkie sympatie polityczne Polaków.

Również dr hab. Piotr Uziębło z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego apeluje, by nie upatrywać głównego zadania ordynacji w przeciwdziałaniu rozdrobnieniu parlamentu. Przypomina, że system wyborczy ma stabilizować władzę, ale przede wszystkim ją legitymizować, czyli wytwarzać u obywateli przekonanie, że posiada ona prawo do podejmowania decyzji w ich imieniu. – Nie może być mowy o zapewnianiu większości poprzez inżynierię wyborczą. Nie można pozwolić na tworzenie rządu większościowego przez koalicję, która zdobywa mniej niż 30% głosów, jak niedawno we Włoszech, gdyż siła jego mandatu będzie stosunkowo niewielka. Mechanizm zapewniający zwycięzcy wyborów połowę miejsc w parlamencie został zresztą uznany za niezgodny z włoską konstytucją – komentuje naukowiec. Przykładów nie trzeba zresztą szukać za granicą: klauzula zaporowa sprawiła, że w latach 1993–1997 SLD i PSL, które zdobyły łącznie ok. 36% głosów, uzyskały aż 66% miejsc w Sejmie.

Dziel i rządź

W systemach proporcjonalnych niebagatelny wpływ na skład parlamentu ma także algorytm stosowany na poziomie okręgów do przeliczania głosów na mandaty. W 1991 r. użyto tzw. metody Hare’a-Niemeyera. W 1993 r. wykorzystano formułę D’Hondta, w 2001 r. – zmodyfikowaną metodę Sainte-Laguë. W 2002 r. przywrócono metodę D’Hondta, która obowiązuje do dziś (patrz ramka obok).

Metoda D’Hondta

W metodzie tej liczba głosów oddanych na poszczególne komitety jest dzielona przez kolejne liczby naturalne (w metodzie Sainte-Laguë – przez kolejne liczby nieparzyste), a uzyskane wielkości szeregowane od największej do najmniejszej. Mandaty przydziela się zgodnie z określoną w ten sposób kolejnością, aż do wyczerpania puli.

Przykład: komitety X, Y oraz Z otrzymały odpowiednio 900, 540 i 420 głosów w okręgu, w którym do obsadzenia jest 7 mandatów. Obliczamy ilorazy:

Szeregujemy je w kolejności malejącej:

Komitet X (48% głosów) otrzymuje 4 mandaty (57% puli), komitet Y (29%) – 2 mandaty (29%), komitet Z (23%) – 1 mandat (14%).

Za kolejnymi zmianami stały czytelne motywacje. Wprowadzenie algorytmu D’Hondta przeforsowały Unia Demokratyczna i Konfederacja Polski Niepodległej, obie liczące na wyraźne zwycięstwo w następnych wyborach. Z kolei odejście od niego przegłosował obóz postsolidarnościowy, dołujący w sondażach po klęsce „czterech reform”, aby uniemożliwić samodzielne rządy SLD-UP (co zresztą się powiodło). – Wspomniana metoda uprzywilejowuje duże ugrupowania – wyjaśnia Michalak. – Natomiast metodę Sainte-Laguë uważa się za działającą na korzyść małych partii, co nie jest do końca prawdą. Po prostu maksymalizuje ona proporcjonalność podziału, dzięki czemu nie deformuje wyników wyborów. Wpływ wybranej formuły na rozdział miejsc w Sejmie obrazuje tabela.

Tabela. Liczba miejsc w Sejmie uzyskanych przez poszczególne partie w zależności od metody przeliczania głosów. Założono identyczny rozkład poparcia w każdym okręgu, odpowiadający wynikom w skali kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 r.

Źródło: KalkulatorPolityczny.pl

Również sposób podziału kraju na okręgi – obecnie w najmniejszych wybiera się 7, a w największym (warszawskim) 20 posłów – rzutuje na reprezentatywność wyborów. Gdy są zbyt duże, utrudnia to identyfikowanie wszystkich kandydatów, co faworyzuje tych najbardziej rozpoznawalnych. Ale bardziej szkodliwa jest sytuacja, gdy okręgi są niewielkie. – Zwykle przekłada się to na małą liczbę kandydatur do wyboru. Może się więc okazać, że osoba, na którą chcemy zagłosować, startuje w sąsiednim okręgu, a w naszym nie znajdujemy na listach nikogo, kto by nam odpowiadał. Jednak największy problem polega na tym, że gdy w każdym okręgu są do zdobycia tylko trzy czy cztery mandaty, w większości przypadków dzielą się nimi dwie największe partie. Przy dużych okręgach więcej ugrupowań ma szansę wejść do parlamentu – wskazuje Gerwin. W Hiszpanii, gdzie okręgi są jednymi z najmniejszych w Europie, mimo niskiego progu wyborczego od lat utrzymuje się system dwupartyjny. Zdaniem części badaczy sprzyja mu także stosunkowo niewielka liczba deputowanych (350), o czym warto pamiętać w kontekście powracającego postulatu „odchudzenia” Sejmu.

Leczenie grypy dżumą

Coraz więcej zwolenników zyskuje ordynacja większościowa z okręgami jednomandatowymi, stosowana w krajach anglosaskich. Tłumaczą oni, że istnienie list wyborczych i klauzul zaporowych blokuje kandydatom niezależnym drogę do parlamentu oraz utrwala wodzowski charakter partii politycznych. Dr Gerwin zgadza się, że należy wprowadzić możliwość kandydowania bez konieczności bycia członkiem jednego z komitetów wyborczych. Jednocześnie zachęca entuzjastów JOW-ów, by zainteresowali się, ilu niezależnych kandydatów zasiadło po ostatnich wyborach w Wielkiej Brytanii w 650-osobowej Izbie Gmin. Trzech. – W większości okręgów ktokolwiek by nie startował, mandat i tak zdobędzie laburzysta albo torys, w zależności od tego, czy na danym obszarze dominują nastroje lewicowe, czy silnie konserwatywne. Zwiększa to pole do manipulacji partyjnych; liderzy mogą eliminować wewnętrzną opozycję, wystawiając niewygodne osoby w okręgach, w których partia nie ma szans na mandat, jednocześnie obstawiając swoimi zwolennikami okręgi „pewne” – tłumaczy Piotr Uziębło. Jak zwracał uwagę śp. Zbigniew Romaszewski, zagrożenie podobnymi praktykami byłoby w naszych warunkach bardzo duże, a zmniejszyć je mogłaby tylko demokratyzacja partii politycznych, w tym upowszechnienie instytucji prawyborów, wyrażających wolę przyszłych wyborców, a nie aparatu partyjnego.

Marcin Gerwin zaznacza, że w okręgach jednomandatowych komitety wystawiają tylko po jednym kandydacie, by uniknąć rozpraszania głosów sympatyków. Wyborca, który chce wesprzeć daną formację, ma więc mniejszy wybór niż w obecnym systemie.

Jednak główną wadą radykalnie większościowych ordynacji jest to, że w ich przypadku wyniki wyborów w skali państwa nie oddają zróżnicowania politycznego społeczeństwa. Załóżmy, że preferencje wyborcze rozkładałyby się na terenie kraju całkowicie równomiernie, a popularność partii wiodącej przekraczałaby nieco 50%. Wtedy partia ta wygrywałaby wybory we wszystkich okręgach. Powstałby parlament monopartyjny. Opozycja, posiadająca poparcie prawie 50% wyborców, nie zdobyłaby ani jednego mandatu i byłaby całkowicie odsunięta od uczestnictwa w decydowaniu o losach kraju – alarmował Romaszewski na łamach „Rzeczpospolitej”.Dr Paweł Przewłocki, fizyk i socjolog prowadzący stronę internetową na temat ordynacji preferencyjnych, zwraca uwagę, że JOW-y skłaniają wielu obywateli do rezygnacji z udziału w wyborach. Dotyczy to szczególnie różnych mniejszości, które przy systemie większościowym nie mają szans zaistnieć, zawsze przegłosowywane przez dominujące partie – pisze na stv.org.pl. Inni wyborcy oddają głosy nie na rzeczywistych faworytów, ale tak, by zminimalizować ryzyko, że się zmarnują.

Dodajmy do tego fakt, że ordynacje większościowe wzmacniają pokusę manipulowania granicami okręgów. Wykorzystując wiedzę o profilu społeczno-ekonomicznym poszczególnych obszarów można je wytyczyć tak, by znacznie zwiększyć szanse własnych kandydatów (tzw. gerrymandering; zob. ramka poniżej). Przypadki takich praktyk notowane są nawet w krajach o ugruntowanej kulturze demokratycznej.

Przykład ukazujący wpływ przebiegu granic okręgów wyborczych na wyniki głosowania: na lewym diagramie we wszystkich czterech okręgach są one wyrównane, na środkowym w trzech okręgach wygrywają zwolennicy czarnych, na prawym – w trzech okręgach wygrywają zwolennicy białych.

Źródło: Wikipedia.org, autor: RokerHRO

Krytykę JOW-ów zakończmy uwagą, że wprowadzenie ich według modelu brytyjskiego – co dokonało się już w wyborach do Senatu – byłoby „większym złem” niż model francuski. Pierwszy z nich przewiduje głosowanie w jednej turze, bez konieczności przekroczenia przez zwycięzcę 50% głosów. Oznacza to, że reprezentantem okręgu może zostać kandydat, który uzyskał np. 1/5 wskazań. W systemie francuskim w okręgach, gdzie nikt nie zdobył większości bezwzględnej, wszyscy kandydaci z co najmniej 12,5% głosów spotykają się w „dogrywce” i wyborcy mają ponownie okazję wyrazić swoje preferencje.

– Ordynacja większościowa sprzyjałaby powstaniu systemu dwupartyjnego, który nie obrazowałby całości podziałów politycznych – podsumowuje dr hab. Wawrzyniec Konarski, profesor w Instytucie Studiów Międzykulturowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, badający m.in. europejskie systemy partyjne. – Jednocześnie zgadzam się z tymi, którzy twierdzą, że ordynacje ekstremalnie proporcjonalne utrudniają rządowi realizację spójnej polityki, a także z postulatem bardziej bezpośredniego wpływu obywateli na skład parlamentu. Chodziłoby więc o znalezienie złotego środka, którym mogłaby być jakaś forma systemu mieszanego albo ordynacja STV.

Każdy głos się liczy

STV jest skrótem od single transferable vote, czyli pojedynczy głos przechodni (względnie „przenoszony”, jak woli prof. Konarski). W systemie tym, zwanym także Brytyjską Reprezentacją Proporcjonalną, głosuje się bezpośrednio na konkretne osoby (reprezentantów regionu), okręgi są wielomandatowe, a kandydaci ułożeni według afiliacji lub alfabetycznie. Przy nazwisku najbardziej popieranego z nich wyborca wpisuje „1”, obok nazwiska osoby, którą chciałby poprzeć w drugiej kolejności pisze „2” itd. W niektórych odmianach tej ordynacji liczba takich dodatkowych preferencji jest dowolna (można się również ograniczyć do wskazania swojej „jedynki”), w innych obligatoryjnie szereguje się wszystkich kandydatów. Do parlamentu wchodzą osoby, które osiągną tzw. kwotę, czyli minimalną liczbę wskazań na pierwszym miejscu rankingu, wyliczoną na podstawie liczby oddanych głosów i liczby mandatów do obsadzenia. Nadwyżka głosów ponad wspomniane minimum jest w przypadku każdego wybranego kandydata dzielona pomiędzy następne osoby na listach preferencji, według określonego algorytmu (szczegółowy opis stosowanych rozwiązań można znaleźć na stv.org.pl). Jeśli nikt nowy nie osiągnie kwoty, kandydat z najmniejszą liczbą głosów zostaje wyeliminowany, a jego głosy dzielone między osoby wskazane przez jego wyborców jako „dwójki”. Kolejne przeliczenia i następujące po nich transfery głosów – od kandydatów, którzy w danej rundzie osiągną kwotę lub odpadną z wyścigu – mają miejsce aż do momentu rozdzielenia wszystkich mandatów. Uproszczony przykład przekazywania głosów w systemie STV przedstawiono w ramce.

Transfer głosów w systemie STV

W okręgu X o 3 mandaty ubiegało się 5 osób. Głosy oddało 284 wyborców, którzy uszeregowali kandydatów w następujący sposób.

Zaczynamy od obliczenia progu, którego przekroczenie zapewnia mandat:

Wynosi on 72, tak więc przekroczyli go jedynie Anna Kowalska i Jan Nowak, jako najbardziej preferowani kandydaci odpowiednio 135 i 77 wyborców. Kowalska otrzymała 63 głosy ponad wymagane minimum, natomiast Nowak 5; aby ustalić zdobywcę trzeciego mandatu, każda nadwyżka jest proporcjonalnie dzielona między osoby wskazane przez wyborców danego zwycięskiego kandydata jako druga preferencja (względnie trzecia, w przypadkach gdy drugi w rankingu jest kandydat, który również otrzymał już mandat). I tak, 56 głosów z puli Kowalskiej przechodzi na Marię Wiśniewską, a 7 na Piotra Kamińskiego, zaś cała nadwyżka Nowaka trafia do Wiśniewskiej. Wraz z otrzymanymi głosami pierwszej preferencji pozwala jej to przekroczyć próg i uzyskać mandat. Uwaga: w celach poglądowych zastosowano uproszczony sposób podziału głosów nadwyżkowych. Realnie stosowane procedury są szczegółowo opisane na stronie stv.org.pl.

Wybory przeprowadzone według innej ordynacji mogłoby w tym samym okręgu dać inne wyniki. Przykładowo, w systemie pojedynczego głosu nieprzechodniego (SNTV), w którym wyborca dysponuje jednym głosem, a mandaty zdobywają kandydaci, którzy otrzymali największą ich liczbę, trzecim zwycięzcą byłby Andrzej Wójcik.

Taka procedura sprawia, że zarówno głosy nadwyżkowe, jak i te oddane na ewidentnych przegranych, nie marnują się, lecz „pozostają w grze” i mogą przesądzić o obsadzie części mandatów. Wyborcy mogą więc śmiało głosować na kandydata, którego uważają za najlepszego. Dzięki temu system STV pozwala na uzyskanie wyniku, który odzwierciedla rzeczywiste preferencje elektoratu. Dr Przewłocki przywołuje analizy empiryczne, które wykazują, że proporcjonalność stosowanych w praktyce wersji tej ordynacji nie odbiega znacznie od proporcjonalności metod, do których się przyzwyczailiśmy. STV jest przy tym proporcjonalna w szerszym sensie niż metody z listami partyjnymi – te bowiem są proporcjonalne tylko ze względu na upodobania partyjne wyborców, STV natomiast jest proporcjonalna ze względu na dowolne cechy kandydatów istotne dla wyborców. Zwykle afiliacje partyjne są najistotniejsze dla większości wyborców; STV pozwala jednak zaistnieć także tym mniejszościom, które uznają inne cechy za bardziej znaczące, a które pozbawione są głosu, gdy stosowane są tradycyjne metody wyborcze – pisze Przewłocki. Dodaje, że ponieważ o zwycięstwie ostatecznie przesądzają grupy mniejszościowe, wyłoniona reprezentacja odzwierciedla ich preferencje. W Irlandii, gdzie system STV obowiązuje od niemal stu lat, ponad 60% wyborców przyznaje się do wskazywania kandydatów więcej niż jednej partii, a ponad 10% – czterech lub więcej ugrupowań. Pozwala to ordynacji opartej na możliwości transferowania głosu na pokazanie swoich unikalnych cech – komentuje. Dla równowagi warto dodać, że gdy podziały polityczne są zbyt głębokie, STV wiele nie pomaga; tak jest na Malcie, gdzie utrzymuje się system dwupartyjny, i tak było w Estonii (szczegóły na stronie naukowca).

Zwolennicy tego systemu podkreślają, że posiada większość zalet zarówno typowej ordynacji proporcjonalnej z zamkniętymi listami partyjnymi, jak i ordynacji większościowej, będąc wolnym od ich największych wad. Sprzyja silnym więziom posłów z regionami, z których zostali wybrani, a także ich uniezależnieniu od hierarchii partyjnych. Za omawianą ordynacją przemawia także cecha obecnego systemu, na którą zwraca uwagę Michalak. Otóż może się w nim zdarzyć, że kandydat, który uzyska w swoim okręgu najwięcej głosów, nie wejdzie do Sejmu, gdyż jego ugrupowanie nie przekroczy progu wyborczego.

Konarski również kładzie akcent na to, że ordynacja oparta na pojedynczym głosie przechodnim, będąca zresztą najstarszym systemem proporcjonalnym na świecie, bo opracowanym w 1819 r., daje możliwość wyboru popularnym przedstawicielom mniej popularnych partii oraz kandydatom niezależnym (w krajach ją stosujących start w wyborach jest możliwy bez dołączania do jakiegokolwiek komitetu). Zwiększa ponadto szanse na wyłanianie się nowych ruchów politycznych, utrudnione w systemach z wysokimi klauzulami zaporowymi. – STV umożliwia grupom obywateli oddolne wykreowanie własnej reprezentacji, a jednocześnie nie stymuluje zmian na tyle gwałtownych, by ci, którzy dotąd rywalizowali o stery władzy, mogli nagle wypaść za burtę – mówi politolog. Stosowanie tego rozwiązania nie prowadzi zatem do zasadniczego osłabienia roli największych partii, choć możliwe są odstępstwa od tej reguły (vide klęska wyborcza Fianna Fáil w irlandzkich wyborach z 2011 r.). Paweł Przewłocki odnotowuje natomiast, że w Irlandii kampanie wyborcze na poziomie lokalnym charakteryzują się względnie łagodnym i merytorycznym przebiegiem. Kandydaci zdają sobie sprawę, że nawet wskazania na dosyć dalekich pozycjach preferencyjnych mogą przesądzić o ich obecności w parlamencie.

– Jest to chyba najbardziej sprawiedliwy system – reasumuje dr Uziębło.– Nawet nasz Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń stwierdził, że ordynacja STV najpełniej oddaje wolę wyborcy. Co ciekawe, aby zastosować ją w wyborach do Sejmu, wystarczyłaby ustawa, podczas gdy do wprowadzenia JOW-ów niezbędna byłaby zmiana Konstytucji.

Trudne wybory

Rzecz jasna wspomniana ordynacja, jak każdy system wyborczy, nie jest wolna od wad. Uziębło zaczyna ich listę od możliwości głosowania taktycznego, które polega na tym, że partia zaleca swoim sympatykom określony sposób uszeregowania jej kandydatów, maksymalizujący szanse na korzystny łączny wynik, zamiast głosowania zgodnie z prawdziwymi preferencjami. Zaraz jednak dodaje, że odpowiednio modyfikując procedurę przeliczania głosów – a jest ich wiele i podobnie jak w przypadku tradycyjnych ordynacji proporcjonalnych nie są one neutralne – można wyeliminować to zagrożenie.

– Druga wada, moim zdaniem najpoważniejsza, to fakt, że jest to system stosunkowo trudny do wytłumaczenia. Kiedy wprowadzono go w wyborach do rady jednego z wydziałów pewnej uczelni wyższej, duża część pracowników naukowych nie była w stanie zrozumieć jego istoty. Tym bardziej mógłby mieć z tym problem tzw. przeciętny obywatel, przynajmniej na początku – wyjaśnia Uziębło. Podobnego zdania jest dr Przewłocki, według którego większość elektoratu musiałaby zadowolić się ogólnikowym opisem STV jako „systemu proporcjonalnego z głosowaniem na ludzi”, co mogłoby podważyć zaufanie do instytucji wyborów. Wyborcy, co zrozumiałe, preferują systemy proste i przejrzyste; wszelkie komplikacje łatwo budzą podejrzenia o podatność na manipulacje wyborcze czy wręcz prowokują do domysłów o manipulacjach ukrytych w samej metodzie, tym łatwiej, że zaufanie do państwa i polityków proponujących i przyjmujących nowe prawo wyborcze jest niskie. Wszelkie wątpliwości mogą zostać wykorzystane przez przeciwników zmiany – często te siły polityczne, dla których nowa ordynacja może okazać się niekorzystna. Właśnie brak akceptacji obywateli oraz niechęć części sceny politycznej doprowadziły do porzucenia ordynacji preferencyjnej przez Estonię, która już ćwierć wieku temu zastosowała ją w wyborach lokalnych oraz do Rady Najwyższej.

Problemem może być nie tylko zrozumienie metody podziału mandatów, ale i prawidłowe wypełnienie karty do głosowania. Piotr Uziębło przypomina, że w wyborach do Senatu, zanim wprowadzono okręgi jednomandatowe, większość wyborców nie wykorzystywała wszystkich przysługujących im głosów. Czy po hipotetycznej zmianie ordynacji mamy się zatem spodziewać dużej liczby kart z jedną tylko preferencją, nieważnych czy wypełnionych niezgodnie z intencjami głosujących? Jest oczywiście niezwykle trudno przewidywać cokolwiek w tej kwestii. Można się tu tylko oprzeć na doświadczeniach estońskich – tam nie zanotowano żadnych problemów przy głosowaniu, a warto podkreślić, że było to nie tylko pierwsze preferencyjne, ale także w ogóle pierwsze wolne głosowanie po odzyskaniu przez Estonię niepodległości – uspokaja dr Przewłocki.

Optymistą jest również Marcin Gerwin. Wylicza, że różne odmiany ordynacji preferencyjnej są od lat stosowane nie tylko w Irlandii i na Malcie, ale także np. w wyborach lokalnych w Szkocji, do Senatu w Australii i w elekcji mera Londynu. Stosują ją partie polityczne, związki zawodowe, przedsiębiorstwa i szkoły wyższe – wszędzie się sprawdza, a głosów nieważnych jest bardzo mało. – Dobrze zorganizowana kampania edukacyjna, wyjaśniająca nowy sposób wypełniania kart wyborczych, powinna wystarczyć, by zdecydowana większość głosujących prawidłowo oznaczała cyframi swoich ulubionych kandydatów.

To, czy nowa ordynacja w pełni ujawniłaby swoje zalety, zależałoby m.in. od tego, czy byłaby w stanie skłonić obywateli do większego zainteresowania polityką. Na razie bowiem, jak konstatował Zbigniew Romaszewski, wybory personalne są w jakiś sposób utopią, gdyż w przygniatającej liczbie przypadków wyborca niewiele, lub w ogóle nic nie wie o kandydatach. W polskiej rzeczywistości głosuje na partię, którą jest w stanie rozpoznać.

Głośniej nad tą urną!

W opinii Bartłomieja Michalaka trudno mówić o lepszych i gorszych systemach wyborczych. – Wszystko zależy od tego, co chcemy osiągnąć. Czy zależy nam na bliskich więziach reprezentantów z elektoratem? Chcemy oddać pełną gamę poglądów politycznych społeczeństwa, czy raczej ułatwić pracę rządu? Dyskusję o reformie prawa wyborczego należałoby zacząć od odpowiedzi na pytanie, jakiego modelu demokracji chcemy. Niestety, już kilka lat po rozpoczęciu transformacji przestaliśmy je sobie zadawać. Trudno o pogłębioną dyskusję, skoro – jak wynika z doświadczeń badacza – każda rozmowa z politykami na temat ewentualnych zmian schodzi na próbę oceny, ile mandatów może stracić ich ugrupowanie. Zwykle kończy się uznaniem, że lepiej nie ryzykować i zostawić wszystko „po staremu”.

– Żaden polityk nie zgodzi się na zmiany, które grożą wyeliminowaniem go z parlamentu – potwierdza Wawrzyniec Konarski. W innych państwach propozycje odnoszące się do ordynacji spotykają się z identyczną reakcją klasy politycznej, a zdaniem Michalaka jedynym krajem, który można w tej kwestii uznać za wzór do naśladowania, jest Nowa Zelandia. – Dyskusja na temat reformy wyborczej trwała tam wiele lat. W jej ramach przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne, a ostateczną decyzję zostawiono obywatelom, organizując referendum. Ordynacja większościowa przestała się sprawdzać, m.in. nie zapewniała odpowiedniej reprezentacji mniejszości maoryskiej, dlatego zastąpiono ją mieszaną. Skonstruowano system będący odpowiedzią na słabości tamtejszej demokracji – to jest dopiero racjonalne podejście! Nie wierzę w coś takiego w Polsce, chyba że sytuacja wymusi na elicie politycznej jakieś zmiany.

Nie licząc głośnego sporu wokół JOW-ów, dyskusja na temat optymalnego kształtu ordynacji toczy się głównie w środowisku akademickim. Tymczasem, jak podkreśla Marcin Gerwin, powinna być częścią ogólnospołecznej debaty nad stanem demokracji przedstawicielskiej. Nawet wprowadzenie ordynacji preferencyjnej, choć bardzo wskazane, nie zda się na wiele, jeśli równolegle nie nastąpią zmiany w takich sferach jak choćby sposób finansowania i rozliczania kampanii wyborczych, obecnie sprzyjający największym graczom. Powinien im towarzyszyć rozwój instytucji uzupełniających lub równoważących władzę parlamentu, takich jak panel obywatelski, znany choćby z Kanady, Australii i Nowej Zelandii, czy referendum – w tym weto ludowe, dzięki któremu włoscy obywatele mogą blokować antyspołeczne decyzje posłów. Według aktywisty na rozpatrzenie zasługuje także instytucja referendum odwoławczego (z możliwością skrócenia kadencji muszą się dziś liczyć członkowie parlamentu Kolumbii Brytyjskiej, którzy utracą poparcie społeczne).

W końcu można by znaleźć sporo argumentów na potwierdzenie tezy, że w Wielkiej Brytanii demokracja ma się lepiej niż w Polsce, mimo wad systemu większościowego. Błędem byłoby jednak również zlekceważenie tego aspektu ludowładztwa. Nawet wprowadzenie alfabetycznej kolejności kandydatów na listach wyborczych byłoby krokiem w kierunku zwiększenia wpływu obywateli na władzę ustawodawczą. Jeśli zostawimy ordynację politykom, nie narzekajmy, kiedy znowu przyjdzie nam wybierać mniejsze zło – albo być rządzonym przez koalicję wybraną „mniejszą połową” głosów.

Współpraca Ilona Majewska

Na dwa głosy

W Niemczech 299 posłów jest wybieranych w okręgach jednomandatowych. Kandydować może każdy, kto zgromadzi 200 podpisów poparcia, jednak w praktyce walka toczy się między przedstawicielami największych partii. Drugi głos wyborca oddaje nie na konkretną osobę, lecz na jedną z list partyjnych wystawionych w danym kraju związkowym, będącym w tym przypadku wielomandatowym okręgiem wyborczym. Głosowanie na poziomie landów decyduje o obsadzie pozostałych 299 (lub więcej) miejsc w Bundestagu, a więc i o wielkości klubów poselskich. Każde ugrupowanie wprowadza bowiem do niego tylu przedstawicieli, by po uwzględnieniu posłów wybranych bezpośrednio podział mandatów między partie odzwierciedlał proporcje wynikające z głosowania na listy partyjne. Oznacza to w praktyce, że wbrew rozpowszechnionemu przekonaniu rozdział wszystkich, a nie jedynie połowy miejsc w izbie niższej niemieckiego parlamentu, ma charakter proporcjonalny.

Aby dana formacja polityczna mogła być wzięta pod uwagę podczas dzielenia mandatów w poszczególnych landach, musi uzyskać co najmniej 5% głosów w skali całej federacji. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy partia nie przekroczy progu, ale wygra w trzech lub więcej okręgach jednomandatowych. Daje to szanse na uzyskanie adekwatnej reprezentacji mniejszym ugrupowaniom o dużym znaczeniu regionalnym (nieco podobne przywileje posiadają w Polsce komitety wyborcze mniejszości narodowych).

Zwolennicy niemieckiej ordynacji akcentują, że łączy ona możliwość głosowania na indywidualnych przedstawicieli oraz na stronnictwa polityczne, jednak bez rozdrabniania parlamentu. Umożliwia także wsparcie dwóch różnych ugrupowań, preferowanych jako koalicjanci przy ewentualnym formowaniu rządu. Krytycy zwracają uwagę, że połowę posłów de facto wskazują partie, decydujące o składzie list krajowych oraz kolejności kandydatów. Co więcej, osoba ubiegająca się o mandat w wyborach bezpośrednich może również startować z listy partyjnej w innym landzie i dostać się do Bundestagu mimo odrzucenia przez wyborców. Warto przypomnieć, że w Polsce przed 2001 r. podobny mechanizm służył zapewnieniu miejsc w parlamencie liderom największych partii: 69 mandatów było dzielonych pomiędzy kandydatów z list krajowych.

Dzieci i starcy głosu nie mają

Dla zapewnienia powszechności wyborów, a więc i reprezentatywności ich wyników, niezbędne jest zagwarantowanie wszystkim uprawnionym rzeczywistej możliwości udziału w głosowaniu. O tym, jak to wygląda w praktyce, opowiedział nam dr Jarosław Zbieranek – konstytucjonalista nadzorujący w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich m.in. ogół działań związanych z problematyką wyborów i referendów.

***

Przez wiele lat polskie prawo nie było dostosowane do potrzeb obywateli, którzy nie są w stanie osobiście stawić się w lokalu wyborczym. Ostatecznie, po długich staraniach, w przyjętym w 2011 r. Kodeksie wyborczym udało się zawrzeć cały pakiet udogodnień dla osób starszych czy niepełnosprawnych. Nakładki na karty do głosowania dla niedowidzących, możliwość oddania głosu za pośrednictwem pełnomocnika lub korespondencyjnie – wszystko to stanowi nową jakość w zapewnianiu równości w dostępie do wyborów.

Niestety, wciąż nie wypracowano mechanizmów skutecznego informowania wyborców o istniejących ułatwieniach. W efekcie ich wiedza jest niewielka, np. wśród osób, które ukończyły 75 lat, jedynie 17% wie, że ze względu na wiek może głosować przez pełnomocnika. Znacząco wpływa to na skalę korzystania z nowych możliwości. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował m.in. rozwiązanie z powodzeniem stosowane w Niemczech czy Holandii. Tamtejsi wyborcy otrzymują indywidualne zawiadomienia przypominające o terminie głosowania, zawierające adres lokalu wyborczego oraz listę udogodnień – w tym alternatywnych procedur oddania głosu. Wychodzimy bowiem z założenia, że państwo musi aktywnie docierać do obywateli z informacjami o przysługujących im prawach, a nie oczekiwać, że będą sami o nie dopytywać.

Konieczne jest ponadto odpowiednie przygotowanie urzędników gminnych odpowiedzialnych za organizację wyborów, gdyż przeprowadzone wśród nich badania ujawniły bardzo niski poziom wiedzy na temat potrzeb i uprawnień m.in. niepełnosprawnych wyborców. Również członkowie komisji wyborczych często nie potrafią wychodzić naprzeciw problemom takich osób. Naszym zdaniem niezbędne jest podjęcie szeroko zakrojonych działań edukacyjnych, obejmujących m.in. opracowanie podręczników dobrych praktyk. Zgłosiliśmy także postulat, by w ramach Krajowego Biura Wyborczego powołano specjalny zespół, który koordynowałby kampanie informacyjne adresowane bezpośrednio do obywateli. Niestety, z przyczyn finansowych pomysł ten pozostaje jak dotąd niezrealizowany.