przez Janina Petelczyc | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016, Wywiad - kwartalnik
– W ciągu ostatnich 15 lat rząd Brazylii wdrożył ponad 140 programów społecznych, które zmieniły życie milionów Brazylijczyków. Jeden z najbardziej znanych to program Bolsa Família (Programa Bolsa Família, PBF), który w Banku Światowym zyskał nawet miano „cichej brazylijskiej rewolucji”. Czy może nam Pan streścić założenia i efekty tego programu?
– Flávio Eiró: PBF to największy pod względem liczby korzystających z pomocy program warunkowych transferów pieniężnych (Conditional Cash Transfer, CCT) na świecie. Obecnie jego beneficjentami jest ponad 14 milionów rodzin, czyli około 50 mln osób – jedna czwarta ludności Brazylii. Jest on skierowany do osób żyjących poniżej poziomu ubóstwa i skrajnego ubóstwa, wyznaczonego przez miesięczny dochód nieprzekraczający 154 reali na gospodarstwo domowe i 77 reali na osobę. Warunki, które należy spełnić, by stać się beneficjentem programu, to szczepienie dzieci i posyłanie ich do szkoły oraz regularne badania medyczne kobiet w ciąży. Świadczenia mające na celu wydobycie rodzin z ubóstwa zawierają się w przedziale od 35 do 336 reali miesięcznie, zależnie od składu gospodarstwa domowego. Od 2012 r. ten maksymalny limit może być przekraczany w ramach pomocy rodzinom żyjącym w warunkach skrajnego ubóstwa. „Świadczenia na rzecz Przezwyciężenia Skrajnego Ubóstwa” to część szerszego planu „Brazylia bez Ubóstwa” (BrasilSemMiséria), którego elementem składowym jest PBF. W listopadzie 2015 r. 13,7 mln gospodarstw domowych skorzystało w ramach PBF ze świadczeń na łączną kwotę 2,2 mld reali, przy czym, jak podaje Portal Brasil, średnia wartość świadczenia wyniosła 163,06 reala.
Warunkowe transfery pieniężne należy omawiać w kontekście instytucji zajmujących się zabezpieczeniem społecznym. Zabezpieczenie społeczne jest często rozumiane jako działania publiczne podejmowane w odpowiedzi na „bezbronność, zagrożenie i ubóstwo, jakie są uważane za społecznie niedopuszczalne w określonym państwie i społeczeństwie”. Może być ono zapewnione za pomocą trzech różnych metod: ubezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i regulacji rynku pracy. W krajach rozwijających się pomoc społeczną rozumie się jako trwałe instytucje mające na celu ograniczanie ubóstwa i zapobieganie mu poprzez regularne transfery (w naturze i pieniądzu) finansowane z podatków. Istotne jest odróżnienie CCT od programów nadzwyczajnych, finansowanych z pomocy międzynarodowej. Nową cechą programów typu CCT jest ich zakorzenienie w trwałych instytucjach krajowych, co stanowi nieznany w krajach rozwijających się do lat 90. XX wieku poziom ochrony przed ubóstwem.
PBF jest postrzegany jako udany program i stanowi modelowe rozwiązanie dla całej Ameryki Łacińskiej i innych krajów świata. Jest słusznie uważany za przełom w rozwoju brazylijskiej pomocy społecznej, ponieważ zapewnił rodzinom dotkniętym ubóstwem zagwarantowany prawem dochód. Wielu badaczy zwraca uwagę na różnorodne aspekty PBF, nie tylko jego wpływ na redukcję ubóstwa i zmniejszenie nierówności dochodowych, ale i równouprawnienie płci.
– W swoich badaniach oddaje Pan głos beneficjentom programu i pracownikom socjalnym. PBF jest oczywiście zawsze przedstawiany jako program typu CCT, jednak cechuje go do pewnego stopnia niezależność świadczeniobiorców od pracowników społecznych (transfery dokonywane są za pośrednictwem państwowego banku, co zapobiega tradycyjnym powiązaniom klientelistycznym z lokalnymi politykami). Jednak Pańskie ustalenia wskazują na istnienie pewnych relacji klientelistycznych. Jak to możliwe, że w kontekście tego programu możemy mówić o elementach klientelizmu?
– O klientelizmie należy mówić w tym kontekście z ostrożnością. Przede wszystkim jako uczony cenię precyzyjne definicje, nie powinniśmy więc mylić narzędzia analitycznego ze strategią polityczną – taką jak ujmowanie działań oponentów jako niemoralnych czy bezprawnych w celu ich zdyskredytowania. Taką strategię nierzadko stosowano wobec PBF. Od początku jest on ofiarą oskarżeń o klientelizm – a należy wspomnieć również, że podobne zarzuty sama Partia Pracujących wysuwała wobec poprzednich programów z czasów prezydenta Cardoso.
Z perspektywy mikrosocjologicznej nie możemy mówić o „programie klientelistycznym” czy „administracji klientelistycznej”, chyba że mamy na myśli zinstytucjonalizowane praktyki kupowania głosów. Klientelizm to nierówna osobista relacja między dwoma jednostkami, oparta na wzajemnej wymianie i mająca na celu maksymalizację ich interesów. Ponadto ważne jest ulokowanie rozważań w kontekście polityki brazylijskiej i tutejszych programów społecznych. Do dziś pomoc społeczna jest uważana za formę dobroczynności – widziałem wiele gmin, w których żona burmistrza odpowiadała z urzędu za pomoc społeczną. Oznacza to nie tylko ujmowanie pomocy społecznej jako „przysług” zamiast „praw”, lecz także pomieszanie sfery publicznej i osobistej: burmistrz wykonuje szlachetne zobowiązanie do udzielania pomocy najbardziej pokrzywdzonym osobom znajdującym się pod jego „kuratelą”. Zjawisko to określamy jako paternalizm.
PBF jest zarządzany na szczeblu lokalnym w gminach przez urzędników pomocy społecznej, wobec czego nie widzę argumentów za utrzymaniem tezy, że jest to program klientelistyczny. Są natomiast burmistrzowie – z partii rządzących i opozycyjnych na szczeblu federalnym – którzy użyli programu w praktykach klientelistycznych, korzystając z nieograniczonej władzy mianowania personelu opieki społecznej, w tym koordynatorów PBF.
Po tych wyjaśnieniach zastanówmy się nad odpowiedzią na pytanie „w jaki sposób?”. Pierwotnie postawiłem hipotezę, że praktyki klientelistyczne wynikały z manipulowania informacjami o uprawnieniach i zasadach programu. Uruchomiono wyrafinowany, teatralny system pośrednictwa, aby przekonać beneficjentów, że comiesięczne świadczenie jest przysługą, którą zawdzięczają pośrednikowi. Taką hipotezę można łatwo obalić, a jej utrzymanie wymagałoby powszechnego niezrozumienia programu i całkowitego braku dostępu do informacji – pozwoliłoby to podtrzymywać takie „kłamstwo”. Ponadto kryteria, jakie muszą spełniać beneficjenci BFP, są dobrze zdefiniowane w regulaminie programu, a urzędy lokalne nie mogą odmówić uczestnictwa w programie osobom spełniającym określone wymogi.
Po obaleniu przedstawionej hipotezy skoncentrowaliśmy obserwacje na działaniach pracowników socjalnych i przekonałem się, że arbitralny, uznaniowy aspekt ich pracy ma bezpośredni wpływ na dobór beneficjentów i zarządzanie programem. Pracownicy społeczni zakładają z zasady, że beneficjenci kłamią lub ukrywają informacje, zatem niespójność w informacjach o dochodach czy podejrzane zachowanie wystarczają, aby wnioskować o odebranie zasiłku. Takie wyobrażenia o beneficjentach są wzmacniane przez przypadki uważane za typowe. Najbardziej podstawowe przekonanie, podzielane przez absolutnie wszystkich pracowników społecznych, z którymi rozmawiałem: „wielu beneficjentów w PBF odmawia podjęcia pracy, aby zachować zasiłek”. Nawet po zadaniu wyraźnego pytania, czy działoby się tak również, gdyby dostępna była legalna praca z gwarantowaną płacą minimalną (zasiłek z PBF to zwykle jej jedna czwarta), ankietowani odpowiadają twierdząco – bo „znają takie przypadki”. Hipoteza ta, nazywana często w Brazylii „efektem lenistwa” (efeito-preguiça), była wielokrotnie obalana jako fałszywa. Tak czy inaczej, pracownicy socjalni są przekonani, że muszą być surowi, aby zapobiec wyłudzaniu zasiłków przez podopiecznych. Mając do dyspozycji szereg sposobów sprawdzenia informacji, pracownicy socjalni czują absolutną kontrolę nad beneficjentami programu i bez skrupułów „wymierzają sprawiedliwość”.
A wśród beneficjentów pojawia się powszechna obawa o utratę zasiłku. Pracownicy socjalni często muszą objaśniać beneficjentom podstawowe zasady programu – i objaśniają je tylko do pewnego stopnia, gdyż nie chcą być zmanipulowani w przyszłości. Moje ustalenia wskazują, że reguły obliczania przydziału świadczeń, a nawet podstawowe kryteria, których spełnienie jest niezbędne do korzystania z programu, są słabo znane. Mity otaczające pracowników socjalnych i ich wizyty w domach świadczeniobiorców nabierają jeszcze większej mocy, gdy beneficjenci dowiadują się o arbitralnych decyzjach dotyczących odebrania zasiłku. A siła tych mitów utrwala strukturę klientelistyczną (kara i odwet).
Władza urzędu lokalnego PBF wynika z marginesu uznaniowości występującego w działaniu pracowników socjalnych i jest wykorzystywana przez niektórych do kontrolowania procesu selekcji i weryfikacji rodzin, do których skierowany jest program. Motywują ich do tego przede wszystkim powiązania polityczne, które umożliwiły im zdobycie stanowiska, czasem jest to także stanowisko pracownika społecznego. Dezinformacja i arbitralne działania podejmowane przez pracowników socjalnych wystarczają, aby otoczyć program aurą niepewności – w takiej sytuacji cenny staje się przychylny polityk czy inny gwarant świadczenia, a to usprawiedliwia klientelistyczne stosunki służące maksymalizacji interesów, nawet gdy środków nie brakuje.
– Czy każdą rodzinę korzystającą z zasiłku w Bolsa Familía weryfikują pracownicy socjalni? Czy wszyscy beneficjenci powinni czuć się niepewnie?
– Nie wszystkie rodziny są weryfikowane przez pracowników socjalnych. Sprawdzanie beneficjentów to obowiązek urzędów gminnych, obejmujący aktualizację informacji z powszechnego rejestru gospodarstw domowych co najmniej raz na 2 lata, weryfikację spełniania warunków, wykrywanie nieprawidłowości, takich jak brak aktualizacji akt gospodarstwa domowego w ciągu 2 lat, nieprzestrzeganie warunków, brak informacji czy niepoprawne numery identyfikacyjne w aktach rodziny.
Jednak wśród świadczeniobiorców plotki rozchodzą się szybko. Chociaż PBF nie wymaga od beneficjentów udziału w spotkaniach grupowych, podczas których wymieniają się między sobą i z pracownikiem socjalnym doświadczeniami związanymi z partycypacją w programie (tak jak jest w przypadku pozostałych programów typu CCT w Ameryce Łacińskiej, np. urugwajskiego IngresoCiudadano), z mojego doświadczenia wynika, że beneficjenci znają informacje o świadczeniach pobieranych przez innych, w tym kwoty i napotykane problemy. Gdy beneficjenci stają w obliczu problemu, którego nie rozumieją, zwykle szukają pomocy u sąsiadów i rodziny. Informacje o typowych przypadkach są rozpowszechniane i stają się mitami, zniekształcanymi, a czasem wzmacnianymi przez pracowników socjalnych – którzy także niekoniecznie w pełni rozumieją zasady działania programu albo wolą ignorować informacje od beneficjentów. W takiej sytuacji wizyta pracownika socjalnego czy rozmowa z nim w biurze PBF jest trudnym momentem. Takie zdarzenia są w oczywisty sposób stresujące dla beneficjentów, którzy odpowiadając na pytania, dostosowują swoje odpowiedzi do znanych im mitów i dostępnych im informacji.
Każdy z poznanych przeze mnie beneficjentów potrafił wskazać przypadek sąsiada, który utracił zasiłek bez widocznego powodu. Musiał zatem przyjąć jakieś założenia i sformułować jakieś wyjaśnienia na własny użytek. Świadczeniobiorcy szybko zdają sobie sprawę, że są zdarzenia, których nie rozumieją. Zwykle ulegają wygodnictwu, rzadko próbują rozwiązać problem związany ze świadczeniem, a jeżeli już próbują – przyjmują dowolne wyjaśnienie, gdyż nie mogą skorzystać z innego źródła wiedzy. Dookoła siebie widzą osoby, które utraciły zasiłek bez widocznego powodu; widzą „nie takie biedne” rodziny otrzymujące więcej niż rodziny żyjące w skrajnej nędzy, które czasem nawet wcale nie korzystają z programu. I choć teoretycznie nie powinni, zaczynają czuć się niepewnie, nie wiedzą, co może się stać z ich własnym zasiłkiem i czują się trochę szczęściarzami, że jeszcze go mają.
– W tym kontekście pojawia się pytanie o kwestię obywatelstwa. Czy jest jakieś powiązanie między ubóstwem a obywatelstwem?
– Pojęcie „obywatelstwo” rozumiem w szerokim sensie jako relację między społeczeństwem a państwem. Relacja ta, szczególnie z punktu widzenia jednostki, jest zależna od pozycji społecznej osoby i jej warunków materialnych. W niektórych społeczeństwach ta zależność jest niewielka, a instytucje publiczne mają obowiązek równo traktować jednostki. W innych społeczeństwach, a uważam Brazylię za jedno z nich, instytucje są skonstruowane tak, aby różnicować jednostki z różnych klas, a obiektywne, bezosobowe zasady są wypierane przez nieformalne normy społeczne. W Brazylii zjawisko to występuje w wielu formach, takich jak jeitinhobrasileiro (co oznacza obchodzenie zasad albo znalezienie łatwego sposobu na skorzystanie z nich) czy słynne „Czy pan/i wie, z kim ma do czynienia?”, używane przez członków klasy wyższej, gdy są zmuszeni do przestrzegania zasad obowiązujących wszystkich. Antropolog James Holston nazwał to „zróżnicowanym obywatelstwem”: inkluzywnym jeżeli chodzi o członkostwo (nawet najbiedniejsi w Brazylii są na papierze pełnoprawnymi obywatelami) i bardzo nierównym w dystrybucji praw.
Socjolog Jessé de Souza ukuł nawet bardziej nośny termin, aby opisać to zjawisko: „podobywatelstwo”, efekt braku poczucia zbiorowej godności, podstawy nowoczesnego pojęcia obywatelstwa i braku uznania społecznego: równość staje się abstrakcyjnym pojęciem, ponieważ każdy Brazylijczyk wie, że w rzeczywistości nie wszyscy obywatele są tyle samo warci. Ci, którzy są „mniej obywatelami”, często nie spełniają społecznych wymogów produktywnego wkładu, który zapewnia uznanie społeczne. Wymogi te mają z kolei źródło w nieprzejrzystych instytucjach i neutralnych wartościach merytokratycznej konkurencji: w bezosobowych i niewidocznych sieciach, które dyskwalifikują „niepewne” jednostki i grupy społeczne jako „podproducentów” i „podobywateli”.
Postawmy kropkę nad „i”: tak, jest wyraźna relacja między ubóstwem a obywatelstwem. Skrajne nierówności społeczne są bezpośrednio powiązane z nierówną dystrybucją praw – a tym samym z tworzeniem kategorii „podobywateli” i, w szerszym sensie, z wykluczeniem społecznym. Skoro uważamy wszystkich Brazylijczyków za pełnoprawnych obywateli, czy możemy nie zauważać takich warunków materialnych, które uniemożliwiają pewnym obywatelom korzystanie z ich obywatelstwa? Czy mamy uważać, że ktoś, kto walczy o przeżycie, może korzystać z pełni praw obywatelskich? Konstytucja tak inkluzywna i egalitarna jak nasza z 1988 r. może przełożyć się na rzeczywistość wyłącznie wtedy, gdy raz na zawsze uporamy się z nierównościami społecznymi (a do tego PBF nie wystarczy, jak dowodzą ostatnie lata rosnących nierówności społecznych).
– Wydaje się, że tylko podstawowy dochód obywatelski może zapewnić pełne „obywatelstwo społeczne”. W innym przypadku zawsze jest pewien rodzaj zależności i nierównej relacji między beneficjentem a państwem, administracją czy pracownikiem socjalnym. Czy w Brazylii toczy się debata publiczna na ten temat?
– Tak, dyskusja trwa nawet wśród wysokich urzędników Ministerstwa Rozwoju Społecznego, odpowiedzialnego za PBF. O ile pamiętam, pierwszym zdarzeniem, które w efekcie doprowadziło do wprowadzenia programu Bolsa Família w Brazylii, było powołanie funduszu Alaska Permanent Fund (APF) w 1982 r., finansowanego bezpośrednio z dochodów z wydobycia ropy naftowej i gwarantującego pewien rodzaj minimalnego dochodu wypłacanego przez administrację stanową każdemu obywatelowi mieszkającemu na Alasce. Senator Eduardo Suplicy (z Partii Pracujących z São Paulo) skorzystał z doświadczeń Alaski, przygotowując ustawę o projekcie gwarantowanego dochodu podstawowego (Projeto de Garantia de RendaMínima) w kwietniu 1991 r. W tym samym roku projekt został przyjęty (głosami wszystkich partii) i przesłany do Izby Deputowanych, w której czekał na głosowanie 13 lat.
Tymczasem inicjatywy lokalne oparte na założeniach projektu Suplicy zostały zrealizowane w Dystrykcie Federalnym i w mieście Campinas w 1995 r., jednak z uwzględnieniem elementu „warunkowego”, znanego już wówczas w innych krajach. W następnych latach inne miasta wdrożyły własne wersje programów typu CCT, a w wielu rozpoczęto dyskusje nad tą koncepcją w lokalnych organach przedstawicielskich.
Koncepcja gwarantowanego dochodu minimalnego dotarła na poziom federalny, przy czym utrzymano element uzależnienia wypłat od spełniania pewnych warunków. Korzyści z takich uwarunkowań programu są dość wątpliwe. Zakładają one wymuszanie pewnego typu zachowań, choć nie jest jasne, czy są one rzeczywiście niezbędne. Tymczasem w społeczności akademickiej powszechnie przyjmuje się, że wypłaty uzależniono od spełnienia pewnych warunków głównie z przyczyn politycznych: dzięki temu łatwiej przekonać przeciętnego podatnika do przekazywania pieniędzy ludziom żyjącym w ubóstwie. Moim zdaniem – zdaniem socjologa badającego ubóstwo jako zjawisko społeczne – problemem programów tego typu jest różnicowanie obywateli. Inaczej niż w Europie, w Brazylii z pomocy korzysta znaczna część ludności – pomoc społeczna w Brazylii obejmuje jedną czwartą populacji.
Podam przykład, aby zobrazować swój wywód – wielokrotnie słyszałem, że beneficjenci programu Bolsa Família powinni być pozbawieni prawa głosu. A słyszałem taką opinię od pracowników socjalnych, ludzi o dochodach nieco powyżej poziomu ubóstwa (czyli niekorzystających z PBF), lecz także od polityków. Taki pogląd może się wydawać skrajny, jednak wyraża odczucia stanowiące rdzeń zjawiska, które możemy określić jako „konflikt klasowy” w Brazylii: ludzie żyjący w ubóstwie nie są uważani za pełnoprawnych obywateli.
Gwarantowany dochód minimalny mógłby złagodzić tego rodzaju napięcia. Wyeliminowalibyśmy na przykład problemy związane z postrzeganiem programów socjalnych jako przysług świadczonych przez polityków. Nie byłoby tak łatwo używać zasiłków do różnicowania osób żyjących w ubóstwie. Byłoby także łatwiej zapewnić pojmowanie podstawowego dochodu jako prawa: jednostka ma do niego prawo, ponieważ jest obywatelem, co więcej – potrzebuje go, aby być pełnoprawnym obywatelem. Koszty zarządzania byłyby mniejsze, a gdyby program był dobrze zaprojektowany, całkowite nakłady nie musiałyby nadmiernie obciążać budżetu rządu. Zbadanie tego zagadnienia staje się coraz pilniejsze na całym świecie, a w moim przekonaniu wkrótce stanie się konieczne w krajach, które nie są zbyt bogate. Jak dowiódł PBF, bezpośrednia dystrybucja dochodu przynosi szereg korzyści w skali mikro i makro.
– W swych badaniach skupia się Pan na regionie północno-wschodnim Brazylii. Dlaczego?
– W moim przekonaniu w oczach Brazylijczyka ubóstwo uosabiają dwa obrazy: fawele w Rio de Janeiro i północno-wschodni interior, czyli sertão. Obecnie w centrum uwagi z wielu powodów są fawele, jednak ubóstwo w Brazylii nie ogranicza się do nich. Region północno-wschodni pozostaje najbiedniejszym obszarem kraju, lecz, co ważniejsze, efekty ostatniej fazy rozwoju kraju są tam najsilniejsze. Region skupia także największą liczbę beneficjentów programu Bolsa Família – w niektórych gminach stanowią oni ponad 90% ludności. Ponadto północny wschód to tradycyjny obszar zainteresowania dla każdego badacza klientelizmu w Brazylii. Wszystkie klasyczne studia przedmiotu poświęcały uwagę temu regionowi, a do dziś jest on punktem odniesienia w badaniach klientelizmu na świecie.
Dla mnie połączenie tych dwóch zagadnień jest wyzwaniem, lecz jest także intelektualnie inspirujące. Gdy przedstawiam swoje badania, nieustannie spotykam się z silnymi przekonaniami po obu stronach sceny politycznej: jedni mówią mi, abym uważał z prezentacją wyników, gdyż prawica może je sobie przywłaszczyć i wykorzystać do atakowania programu. Z drugiej strony badanie PBF jest przez niektórych postrzegane jako postawa wyraźnie prorządowa, promocja pożądanych efektów programu. Przyznaję, że trzeba uważać na takich krytyków, ale muszę się starać, aby nie wpływali na moją pracę. W zawodzie socjologa nawet własne ideały nie mogą zakłócać pracy – choć nigdy nie ukrywałem pozytywnej opinii o programie, a moim osobistym życzeniem jest, aby te badania przyczyniły się do udoskonalenia PBF i rozwinęły studia nad polityką społeczną w Brazylii.
Muszę też przyznać, że nie wiedziałem dokładnie, z czym będę musiał się zmierzyć, kiedy zaczynałem pracę nad doktoratem – zdarza się to w większości jakościowo-indukcyjnych projektów badawczych. Moje pierwsze badania terenowe w regionie zachęciły mnie do dokładnego zapoznania się z PBF, ale dopiero podczas drugiego pobytu zdałem sobie sprawę ze znaczenia praktyk klientelistycznych w programie i postanowiłem skupić się na tym zagadnieniu. W moim przekonaniu tego typu praktyki są powszechne na północnym wschodzie – choć odwiedziłem tylko kilka gmin – przy czym moja praca polega na wykazaniu, w jaki sposób wynikają one ze struktury, która jest właściwa nie tylko temu regionowi. Teoretycznie mogą one wystąpić w każdym innym miejscu i właśnie to w moim przekonaniu czyni moją pracę szczególnie istotną.
– Obecnie Brazylia stoi w obliczu chaosu politycznego. W momencie naszej rozmowy (marzec 2016) toczy się procedura postawienia w stan oskarżenia prezydent Dilmy Rousseff, a ponadto ikona zmian i najbardziej popularny prezydent w historii, Luiz Inacío Lula da Silva, jest przesłuchiwany przez policję w ramach dochodzenia w sprawie oszustwa na wielką skalę w państwowym koncernie petrochemicznym Petrobras. Czy Pana zdaniem Brazylia może wiele stracić z osiągnięć ostatnich 13 lat?
– Niestety, moja odpowiedź musi być wewnętrznie sprzeczna, gdyż mówiąc szczerze, nie potrafię przewidzieć przyszłości PBF w długiej perspektywie. Z jednej strony powiedziałbym, że nie powinniśmy się obawiać o zdobycze, w których Partia Pracujących (PT) odegrała ważną rolę. Na tym polega piękno demokracji: gdy rząd robi krok w dobrym kierunku, kolejny rząd nie może się po prostu wycofać, nawet jeśli się na taki krok nie zgadza. Jeżeli społeczeństwo uważa osiągnięcia za istotne, nowy rząd zostanie ukarany, gdy narazi je na szwank. Mówiąc konkretnie: żadna partia opozycyjna w Brazylii nie jest oficjalnie przeciw PBF. Takie stanowisko oznaczałaby polityczne samobójstwo.
Choć żaden z poważnych polityków pretendujących do najwyższych urzędów w państwie nie deklaruje sprzeciwu wobec PBF, od czasu do czasu politycy prawicowi występują publicznie przeciw programowi. Ewentualny prawicowy rząd, który zastąpiłby administrację PT, mógłby faktycznie zagrozić osiągnięciom społecznym, szczególnie w sytuacjach kryzysów gospodarczych, które zwykle usprawiedliwiają cięcia wydatków socjalnych. Jednocześnie opozycja nieustannie żali się, że podczas wyborów rozpowszechniane są fałszywe pogłoski, jakoby ewentualny rząd partii innej niż PT miał zakończyć program Bolsa Família. Aby im zaprzeczyć, najważniejszy prawicowy kandydat na prezydenta w wyborach 2014, senator AécioNeves, próbował przeprowadzić w kongresie ustawę przekształcającą PBF w prawo zagwarantowane konstytucyjnie, choć było jasne, że ustawa zostanie odrzucona przez deputowanych z partii rządzącej. Jego celem było postawienie Partii Pracujących w bardzo delikatnej sytuacji, zmuszając ją do podzielenia się częścią zasług z PBF z opozycją, która tak naprawdę sprzeciwiała się temu programowi od jego początków. Zasadnie czy nie, od wyborów w 2006 r. (ponowny wybór prezydenta Luli) opozycja próbuje umniejszać rolę programu w sporach z kandydatami PT. Pewna personalizacja programu (który jest powszechnie postrzegany przez beneficjentów jako dzieło i zobowiązanie prezydenta Luli) niewątpliwie podważa budowanie postaw obywatelskich, lecz to nigdy nie wydawało się przedmiotem szczególnej troski PT.
W związku z tym pragnę przejść do drugiej części mojej odpowiedzi: powinniśmy się obawiać utraty tego, co zostało osiągnięte, a PT ponosi ogromną odpowiedzialność za ten stan rzeczy. PBF został utworzony dekretem prezydenta, a jego podstawy prawnej nie można mylić z ustanowieniem prawa nabytego: „przyznawanie świadczeń w ramach PBF ma charakter tymczasowy i nie tworzy prawa nabytego. Uprawnienia rodzin do otrzymywania tych świadczeń powinny podlegać obowiązkowej kontroli co dwa lata” (art. 21 rozporządzenia 6.392, tłumaczenie własne). PBF to program rządu federalnego, a nie polityka społeczna umocowana w konstytucji (w Brazylii mówimy, że jest to program rządowy, a nie program państwowy). Jego beneficjenci nie mają prawa do świadczeń, gdyż takie prawo oznaczałoby dla osób kwalifikujących się do programu nieograniczony dostęp do zasiłku. Zasięg programu nie jest aktualnym problemem, więc niewiele się o nim mówi. Nie oznacza to jednak, że rząd może w dowolnej chwili zawiesić program lub zmienić jego reguły w dowolnym momencie zwykłą większością głosów w kongresie.
Po 13 latach sprawowania rządów na szczeblu federalnym PT powinna wykorzystać momenty, w których uzyskuje największe poparcie, aby uchwalić przepisy silniej chroniące PBF. Na rzecz takich zmian pracowało wielu członków partii; najbardziej znany z nich to były senator Eduardo Suplicy, uczestnik prac nad projektem podstawowego dochodu obywatelskiego (który był inspiracją dla programów pilotażowych wprowadzających CCT w Brazylii). Obecnie, w obliczu niepewnej przyszłości i przy najniższym odnotowanym poziomie poparcia, tego rodzaju przedsięwzięcia są nierealne i prawdopodobnie takie pozostaną przez bardzo długi czas. Kiedy impeachment prezydent Dilmy Rousseff staje się realną groźbą, nawet PMDB, partia wiceprezydenta (który prawdopodobnie obejmie urząd w razie odsunięcia obecnej prezydent od władzy), już sygnalizuje zamiar ograniczenia PBF i skoncentrowania programu na pomocy najbiedniejszym.
– Jak dzisiaj, w kontekście naszej rozmowy, interpretuje Pan hasło „Brasil, País do Futuro” („Brazylia, kraj przyszłości”)?
– Gdy słyszę (i czytam) hasło „kraj przyszłości”, pierwszą moją myślą jest konstatacja, że nie mamy żadnego projektu przyszłości. Od przyjęcia konstytucji w 1988 r. nigdy nie zadaliśmy sobie poważnie pytania, jakiego typu krajem chcemy być. Zajmujemy się pojedynczymi problemami, gdy przyciągają one powszechną uwagę (zwykle z powodu wstrząsających wydarzeń). Kilka sił politycznych rozdziera kraj, próbując uzyskać lub zachować władzę i zawsze krótkowzrocznie patrząc na przyszłość. Od bardzo dawna nasz kraj nie jednoczył się wokół jednego problemu, czy lepiej – jednego rozwiązania.
Choć brzmi to surrealistycznie, niektórzy wykorzystują bieżące kryzysy polityczne w Brazylii do propagowania dyktatury wojskowej, którą nazywają „interwencją” mającą na celu odbudowę kraju i oczyszczenia go z korupcji. W obszarze moich badań toczy się w kraju narastająca dyskusja o odpowiedzialności ludzi żyjących w ubóstwie za ich własną sytuację i pojawia się twierdzenie, że udzielana im pomoc jedynie zachęca ich do lenistwa. W Brazylii, kraju o takich nierównościach strukturalnych, powinniśmy oczekiwać lepszego zrozumienia mechanizmów ubóstwa. Dyskurs merytokratyczny po prostu nie pasuje do naszej rzeczywistości, a nieliczne przypadki kariery od najniższej do najwyższej warstwy społecznej jedynie potwierdzają wyjątkowość takiej drogi. W pewien sposób importujemy (czy raczej reanimujemy) konserwatywne dyskursy, które już nie pasują do naszej demokracji ani do naszego stulecia.
Trudno jest zatem obecnie odpowiedzieć na postawione pytanie. Jedyną rzeczą, której nam nie brak, jest potencjał. Mogę wskazać kilka dziedzin, w których Brazylia może w moim przekonaniu odegrać ważną rolę w świecie. Pierwsza to różnorodność kulturowa, szczególnie współistnienie różnych religii. Nadeszła krytyczna chwila, w której dokonujemy wyboru, w jaki sposób uporamy się z nietolerancją, przesądami i rasizmem, i warto w tym kontekście przywołać religie afro-brazylijskie. Druga dziedzina to ruch feministyczny. Tu podobnie – dyskusja o przemocy wobec kobiet i ich dyskryminacji osiągnęła wreszcie zasięg ogólnokrajowy, a ruchy feministyczne rozwijają się w Brazylii dynamicznie. Nasz kraj był niegdyś wzorem w dziedzinie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Niedawna katastrofa tamy w pobliżu miasta Mariana i późniejsze zdarzenia (głównie opieszałość rządu i próby chronienia przedsiębiorstw odpowiedzialnych za katastrofę, które wspierały kandydatów na stanowiska polityczne ze wszystkich głównych partii) dowodzą, że sprawy miały się gorzej, niż się nam zdawało. Podsumowując, wśród krajów rozwijających się Brazylia była pionierem we wdrażaniu szeregu projektów mających na celu zapewnienie dochodu podstawowego i programów typu CCT, jednak nie jestem pewny, czy zostaną one doprowadzone do końca w najbliższej przyszłości. Powtórzę: w moim przekonaniu PT mogła wykorzystać okresy silnego poparcia, aby poczynić trwałe kroki w tym kierunku, lecz aktualna sytuacja jest niesprzyjająca.
Wciąż możemy odzyskać miano „kraju przyszłości”, którym niegdyś nas określano, a omówione przykłady wskazują, na czym powinniśmy skupić uwagę, aby to osiągnąć.
– Dziękuję za rozmowę.
„Brazylia, kraj przyszłości?” to książka pod redakcją Janiny Petelczyc i Marka Cichego, wydana przez Fundację Terra Brasilis i Książkę i Prasę przed Igrzyskami Olimpijskimi w Rio de Janeiro, latem 2016 r. Stanowi ona zbiór tekstów poświęconych Brazylii – jej polityce, historii, problemom społecznym, ekologicznym oraz kulturze. Jej celem jest próba przybliżenia Brazylii polskiemu Czytelnikowi. Część tekstów powstała w formie wywiadów, w tym: z Ladislauem Dowborem (brazylijskim ekonomistą, doradcą prezydenta Luli da Silvy) czy Nilmą Lino Gomes (minister ds. kobiet, równości rasowej i praw człowieka rządu DilmyRousseff). Ponadto w książce znajdują się teksty Adama Traczyka, Agaty Błoch, Aleksandry Pluty, Janiny Petelczyc, Julii Michaels, Zuzanny Jaegermann, Magdaleny Walczuk, Marii Wróblewskiej i Gabriela Borowskiego. Rozmowa z Flávio Eiró pochodzi z tej książki.
przez Arun Gupta | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016
Za rasizmem wyborców Trumpa kryją się rany klasy robotniczej. Jeśli uważnie wsłuchamy się w słowa jego zwolenników, uda nam się dostrzec w nich tęsknotę za postępową polityką.
66-letni Jon Lovell nie różni się niczym od innych wyborców Donalda Trumpa. Wpadłem na niego w noc republikańskich prawyborów na przedmieściach Portland w stanie Oregon, podczas świętowania zwycięstwa tego kandydata. Lovell pracuje na budowie, jest białym mężczyzną w starszym wieku, republikaninem oraz weteranem wojny w Wietnamie, gdzie walczył w Korpusie Piechoty Morskiej Stanów Zjednoczonych. – Zajmuję się wszystkimi rodzajami budownictwa: robię podłogi, ściany z płyt gipsowo-kartonowych, remonty, wszystko – powiedział. Popiera Donalda Trumpa ze względu na wszystkich tych Latynosów, których spotyka się dziś na budowach. Wykonają tę samą pracę taniej, niż ja bym to zrobił.
Niechęć Lovella do osób pochodzenia latynoskiego sięga poza miejsce pracy. Wspomina jedno ze swoich ostatnich zleceń – pracę przy remoncie domu klientki: Remontowałem dom tej kobiety. Ma on trzy sypialnie, a właścicielka wynajmuje go latynoskim rodzinom za 800 dolarów miesięcznie. Umieszcza w każdym z pokoi jedną rodzinę i dodatkowo jedną w garażu. Latynosi niszczą dom do tego stopnia, że musi wydawać co kilka lat 10 do 15 tysięcy dolarów na jego remont. Zapytałem: „Czemu nie wynajmie go pani białej rodzinie? Nie zrobią takich zniszczeń”. Odparła: „Jeśli tak postąpię, ktoś z tej rodziny straci pracę i przestanę dostawać czynsz. Jeśli jeden z Latynosów straci zatrudnienie, ktoś inny wciąż będzie mi płacił”.
Nie zadałem sobie trudu spierania się o to, że umieszczenie czterech rodzin w domu przeznaczonym dla jednej to prosta droga do zrujnowania go – bez względu na pochodzenie tych ludzi. Zamiast tego, powiedziałem Lovellowi, że wielokrotnie widziałem podobne sytuacje w Nowym Jorku: Ta kobieta prawdopodobnie obciąża każdą z rodzin kosztem bliskim pełnej wartości czynszu, zapewne około 2500 dolarów miesięcznie lub więcej – powiedziałem. – To dlatego może sobie pozwolić na odnawianie domu co dwa lata. Lovell milczał, przetrawiając moje słowa. Dodałem: Oni także są wykorzystywani.
Rozmawiamy o jego rodzinie. Jedna z córek ukończyła uczelnię wyższą i wiedzie udaną karierę zawodową, druga zaś w kółko trafia do więzienia, jest z niego wypuszczana po odbyciu kary, po czym znów wraca za kratki. Jego syn ma problemy psychiczne i opiera swe utrzymanie na SSI [Supplemental Security Income – program rządowy zapewniający stypendia osobom o niskim dochodzie, które są jednocześnie starsze, niewidome lub niepełnosprawne – przyp. tłum]. Mówi z uczuciem o swojej córce sprawiającej kłopoty, która jest lesbijką: Powiedziałem jej – to, że jesteś homoseksualna nie sprawia, że musisz angażować się w całe te narkotyki i przemoc. Piętnaście lat temu jej partnerka zadzwoniła do Lovella i powiedziała, żeby zabrał czwórkę swoich wnuków albo ona złoży wniosek o oddanie ich do rodziny zastępczej.
Lovell, który jest rozwiedziony, wychowywał dzieci samodzielnie. Jego rodzina opierała byt na programach Food Stamps [federalny program pomocowy, ułatwiający ubogim rodzinom zakup produktów spożywczych – przyp. tłum.], Medicaid [pomoc zdrowotna dla obywateli w starszym wieku i/lub o niskich dochodach – przyp. tłum.] i Temporary Assistance for Needy Families [federalna pomoc finansowa dla rodzin niezamożnych – przyp. tłum.]. Najmłodsze z jego dzieci jest obecnie w college’u, pozostałe już zakończyły edukację.
Zapytałem go, jak godzi swoje poparcie dla Republikanów z faktem, że jego rodzina trwa dzięki wsparciu z pomocy społecznej. Zawahał się. Zwilgotniały mu oczy. W końcu powiedział: Ludzie potrzebują tych programów. Nie możemy z nich zrezygnować. Potrzebują ich, by przetrwać.
Lovell jest jednym z ponad czterdziestki wyborców Trumpa, z którymi rozmawiałam na tłumnym wiecu w Eugene w Oregonie, na Uniwersytecie w Portland czy wreszcie w czasie celebrowania wyniku prawyborów. Uosabia on paradoks uroku Trumpa. Pracownicy przeczołgani przez globalny kapitalizm chcą, by rząd udzielał pomocy „prawdziwym Amerykanom” i karał nielegalnie zatrudnionych imigrantów zarobkowych – zamiast swój gniew skierować wobec tych, którzy ich zatrudniają, wliczając w to samego Trumpa. W tym kontekście „zbudowanie muru” na granicy z Meksykiem jest dosłowną manifestacją ich obaw i niepokojów dotyczących gospodarki, społeczeństwa i rasy.
Wielu komentatorów koncentruje się jednak wyłącznie na pompatyczności i rasizmie Trumpa, określając jego wyborców jako „grupę bigotów” oraz „idiotów”, którzy „nie są ofiarami”. Jest to poziom niedoinformowania podobny do tego, jakim charakteryzuje się wiara, że deportowanie 11 milionów imigrantów pozwoli klasie robotniczej dorobić się fortun.
Po pierwsze na Trumpa w prawyborach głosowało 14 milionów ludzi, a żadna grupa tej wielkości nie stanowi monolitu. Wśród jego wyborców, których poznałem, byli weterani wojenni, emeryci, studenci, absolwenci uczelni wyższych, przedsiębiorcy, biznesmeni, pracownicy fabryk i sektora usług, policjanci, personel zarządzający, członkowie związków zawodowych czy prawnicy. W grupie tej znaleźć można nawet niewielką liczbę Azjatów, osób czarnoskórych i homoseksualistów, rozmawiałem też z wieloma kobietami, chociaż grono wyborców Trumpa jest w sposób nieproporcjonalny zdominowane przez mężczyzn. Spotkałem chrześcijańskich konserwatystów i ateistów, gorących zwolenników wojny i izolacjonistów, żarliwych wyznawców, którzy mówili: Kochamy Trumpa tak mocno, że to aż boli, a także tych, którzy sami nie mogli uwierzyć, że popierają wulgarną gwiazdę telewizji, ale robią to, ponieważ – jak sami przyznawali – w ich oczach stanowi ona mniejsze zło.
Wiele danych wskazuje także, iż popieranie Trumpa jest związane z niepokojami gospodarczymi i społecznymi. Poparcie dla jego kandydatury jest najwyższe pośród białych wyborców, których dotknęły spadek lub stagnacja wynagrodzeń, a którzy jednocześnie nie mają wyższego wykształcenia i nie ukończyli szkoły średniej, zostali wyrzuceni poza nawias grupy pracowników najbardziej poszukiwanych na rynku, a ich szacowana długość życia spadła. Ta ostatnia informacja, potwierdzona przez najnowsze badania, jest zaskakująca, ponieważ spadek szacowanej długości życia w krajach rozwiniętych zdarza się wyjątkowo rzadko – nawet podczas wojen. To dowód, że biali pracownicy w średnim wieku wyraźnie cierpią na wiele sposobów z powodu polityki gospodarczej prowadzonej zarówno przez liberałów, jak i konserwatystów. Odnotowany w latach 90. boom na giełdzie papierów wartościowych nie złagodził uderzenia, od którego ci pracownicy ucierpieli, a związanego z polityką prowadzoną przez Clintona – obejmującą np. NAFTA (Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu), restrykcyjną politykę karną wymierzoną w ubogich, cięcia w systemie pomocy społecznej i deregulację Wall Street.
Donald Trump wie o tych faktach i wykorzystuje je. W Eugene „rozszarpywał” Clintonów, nazywając NAFTA „klęską, która zniszczyła nasz kraj”. Zorientowany rasowo gospodarczy populizm Trumpa rozwija się i kwitnie, choć obie strony sporu są zakładnikami Wall Street.
Wielu białych pracowników, którzy obecnie planują głosować na Trumpa, popierało w przeszłości jednego z kandydatów Demokratów, ale dzisiaj partia ma im niewiele do zaoferowania. Oliwy do ognia dolewa to, że liberałowie wyszydzają ich jako uprzywilejowanych rasistów-ignorantów, zamiast wziąć pod uwagę ich realne obawy ekonomiczne. Choć nie zadałem im pytania o Berniego Sandersa, kilku z nich wspomniało to nazwisko, mówiąc, że był ich drugim wyborem po Trumpie. Ci, którzy darzyli Sandersa sympatią, rozmawiali ze mną na temat swoich osobistych nieszczęść związanych z sytuacją gospodarczą kraju i wyrażali wsparcie dla takich działań politycznych, jak ukrócenie umów o wolnym handlu i stworzenie publicznych programów infrastrukturalnych.
Przy głosowaniu na Trumpa u ciążących w lewo wyborców największe skrupuły wywołują kwestie rasowe. Kandydaci tacy jak Sanders nie rozwiążą tych problemów samotnie. Silniejsze związki zawodowe i ruchy społeczne mogłyby pomóc tym wyborcom w zrozumieniu postępowej polityki klasowej, zamiast zostawiać ich bez szans na obronę, na pożarcie populizmowi Trumpa.
Dwie najpowszechniejsze postawy, jakie wyborcy Trumpa przejawiają wobec kwestii imigracji, odsłaniają punkty, w które postępowe kampanie wyborcze mogłyby uderzyć w przyszłości. Pierwsza z nich to opisywanie imigrantów jako obciążenia podatkowego. Na wiecu Trumpa w Eugene Michael, 34-letni kurier, powiedział: Nie można po prostu przejść sobie przez granicę i wysysać system, korzystając z pomocy w zakupie żywności i otrzymując opiekę medyczną. Mariah, sprzedawczyni po czterdziestce, zgadza się z tą opinią: Imigracja to największy problem. Nie przyjeżdżajcie do tego kraju tylko po to, by ciągnąć od nas pomoc.
Przyrównywanie imigrantów do pasożytów to metafora rasistowska. To także porównanie nietrafne: różnica pomiędzy tym, co rząd amerykański wydaje na pomoc społeczną dla nielegalnych imigrantów, a tym, co kraj zarabia na płaconych przez nich podatkach, jest bardzo mała, jeśli w ogóle istnieje. Jednak nie jest prawdopodobne, by serca tych wyborców mogła podbić postępowa polityka gospodarcza, ponieważ są oni zwolennikami Tea Party i wrogami programów socjalnych. Janice, pracownica młyna, była bardzo negatywnie nastawiona do Sandersa, ponieważ chce nas opodatkować i rozdawać nasze pieniądze.
Ale nie wszyscy głosujący na Trumpa postrzegają nielegalnych imigrantów w ten sposób. Inni członkowie tej grupy łączą problem z wynagrodzeniami, miejscami pracy i wolnym handlem. 29-letni Rick, student inżynierii elektrycznej z Uniwersytetu Oregońskiego, mówi: Nielegalni imigranci powodują obniżenie pensji pracowników niewykwalifikowanych. Paul, 42-letni stolarz, dodaje: W ciągu ostatnich trzech lat dłużej byłem bez pracy, niż pracowałem. Uważam, że Trump pomoże szaremu człowiekowi. Paul, który twierdzi, że Sanders był jego drugim rozważanym wyborem, popiera restrykcje związane z imigracją: Czas odzyskać Amerykę, odebrać im nasze miejsca pracy.
Choć tego typu język niesie powiew rasizmu, jest istotne, by pamiętać, że nie jest on chorobą nieuleczalną. Jak pisze Michelle Alexander w swojej książce „The New Jim Crow”, to wyuczone zachowanie oraz presja systemu społecznego. Zapewnienie alternatyw opartych na identyfikacji klasowej mogłoby oduczyć ludzi rasizmu. To jedna z lekcji, jakie wynieśliśmy z wyborów w 2012 r. Kandydujący wtedy Barack Obama zdobył o ponad połowę głosów więcej niż Mitt Romney wśród białych wyborców – robotników płci męskiej, którzy byli członkami związków zawodowych. To widomy znak, że klasa może być ważniejsza niż kwestie rasowe – i obalenie założenia, że przedstawiciele białej klasy robotniczej są urodzonymi rasistami.
Jednak kampania wyborcza Hillary Clinton skręciła w innym kierunku. Kandydatka zadeklarowała, że single-payer healthcare [system opieki medycznej, w którym z założenia państwo, a nie prywatni ubezpieczyciele, płaci za leczenie podatników – przyp. tłum.] nigdy, przenigdy nie zostanie wprowadzony. Zaatakowała też Sandersa za nawoływanie do wprowadzenia darmowej edukacji wyższej oraz odrzuciła projekty zamknięcia banków inwestycyjnych, gdyż uczynienie takiego kroku nie zakończyłoby ery seksizmu, rasizmu i homofobii. Wytyczyła podobny kurs jeśli chodzi o wolny handel, zapewniając Trumpowi pod tym względem niezłe argumenty przeciw sobie. Jej nagła, dokonana w roku wyborczym, zmiana polityki związanej z Partnerstwem Transpacyficznym, nie wybiła jej z rytmu demonstrowania wieloletniego przywiązania do Wall Street. Dziedzictwo NAFTA, jak i 21,6 miliona dolarów, które zgarnęła od 2013 r. za wygłaszanie przemów w korporacjach, osłabiły jej wiarygodność u białej klasy robotniczej głosującej na Demokratów na przemysłowym Środkowym Zachodzie USA. Jednak zamiast próbować zdobyć ich głosy z powrotem, potrafi ona jedynie, jak złośliwie mawiają niektórzy Demokraci, podebrać Trumpowi dwóch Republikanów umiarkowanych w kwestiach społecznych i wyborców niezdeklarowanych na jednego pracownika fizycznego, którego traci w tym regionie kraju.
Trump także znalazł niezły sposób na Republikanów takich jak Jon Lovell, czyli tych, którzy są zatroskani cięciami w systemie opieki społecznej. Otóż atakuje on Clinton z lewej strony, flirtując z obietnicą podniesienia płacy minimalnej i wzmocnienia programu ubezpieczeń społecznych. Takie podejście odpowiada wyborcom, którzy polegają na systemie ubezpieczeń, emeryturach oraz rentach wojskowych i policyjnych, Medicaid, opiece społecznej i Department of Veteran Affairs [rządowym systemie wsparcia dla byłych żołnierzy – przy. tłum.]. Troje wyborców Trumpa, z którymi rozmawiałem, przyznało, że z powodu niepełnosprawności pobiera Supplemental Security Income. Również na tym froncie Clintonowie nie są przyjaciółmi pracowników, jako że już w latach 90. przeforsowali drastyczne cięcia w systemie opieki społecznej, a nawet chcieli go sprywatyzować.
Bez wątpienia wielu wyborców Trumpa to osoby o zimnych sercach i rasiści, postrzegający świat według zasady dog-eat-dog (po trupach do celu). Jednak wielu z nich to ludzie cierpiący, a sporej części ekonomicznego cierpienia, którego doświadczają, jest winne to skrzydło Partii Demokratycznej, na którym znajdują się Clintonowie.
Gdy weźmiemy pod uwagę, jak wielu wyborców zdążył do siebie zrazić Trump, jego ścieżka do zwycięstwa wydaje się w najlepszym razie wąska. Ale rozpętana przez niego kampania oparta na zbiórce funduszy, reklamie, pomocy konsultantów, badaniach opinii publicznej i dokładnym pisaniu scenariuszy wystąpień, wytyczyła być może ścieżkę jakiemuś demagogowi przyszłości, który będzie potrafił zaprząc do swoich celów rasistowski populizm, porzucając jednocześnie wulgarność charakterystyczną dla Trumpa.
Hillary Clinton cynicznie używa kwestii rasowych i płciowych, by napuścić pracowników na siebie nawzajem, co ułatwia jej posuwanie się naprzód z „programem Wall Street”. Sprawi to jednak tylko, że coraz liczniejsi przedstawiciele klasy robotniczej odwrócą się od Demokratów. Najlepszą drogą do pokonania „trumpizmu” byłaby synteza postulatów antyrasistowskich, lewicowo-klasowych oraz dotyczących równości płci. A punktem wyjścia jest nauka słuchania głosów wyborców Trumpa i znalezienie takich punktów stycznych, które odwiodłyby ich od dzielącej społeczeństwo bigoterii w kierunku działań na rzecz wspólnego dobra.
Tłumaczenie Magdalena Okraska
Tekst pierwotnie ukazał się na stronie internetowej „Yes Magazine” 30 czerwca 2016 r.
przez Dustin Guastella | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016
Młodsza generacja jest wykształcona lepiej niż kiedykolwiek. A tymczasem przeważająca większość jej przedstawicieli określa siebie mianem… klasy robotniczej.
Szerokie poparcie, jakim millenialsi [pokolenie urodzone pomiędzy połową lat 80. XX w. a początkiem XXI w. – przyp. tłum.] obdarzyli Berniego Sandersa, było niespodzianką dla wielu analityków sceny politycznej. Niektórzy z nich próbowali je przypisać młodzieńczemu podekscytowaniu, niewiedzy, werteryzmowi charakterystycznemu dla młodego wieku albo „białemu przywilejowi”. Inni stawiali na głęboką niechęć do Hillary Clinton – lub na połączenie wszystkich powyższych elementów.
Niektórzy komentatorzy wskazywali, że „koalicja Sandersa”, złożona z przedstawicieli tego pokolenia oraz wyborców z klasy robotniczej, ma niewiele wspólnego z jakimkolwiek wspólnym interesem, nie mówiąc o interesie klasowym. Sympatycy Sandersa to albo idealistycznie nastawiona młodzież, albo rozczarowani rzeczywistością biali mężczyźni z klasy robotniczej. Ale fakty nie pasują do tych interpretacji. Millenialsi nie „poszli do łóżka” z klasą robotniczą – oni są jej rdzeniem. Co więcej, jako klasa robotnicza określa się większa część przedstawicieli tego pokolenia niż jakiejkolwiek generacji w przeszłości.
Według badań opinii publicznej, które przez ostatnie czterdzieści lat prowadziło General Social Survey (zarządzane przez University of Chicago), millenialsi identyfikują się z klasą robotniczą w stopniu większym niż jakakolwiek inna grupa. W 2014 r. takim mianem określało się 60 proc. z nich.
Te liczby uderzają, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę długo hołubione mity o tym, kto jest w Ameryce klasą średnią. W prasie popularnej termin „klasa robotnicza” jest zazwyczaj rezerwowany dla pracowników z wykształceniem średnim wykonujących prace fizyczne. Patrząc powierzchownie: millenialsi nie wydają się pasować do tej kategorii.
Jako grupa są wykształceni lepiej od swoich starszych odpowiedników. Podczas gdy w 1965 r. tylko około 13 proc. Amerykanów miało tytuł licencjata, dzisiaj cieszy się nim 30 proc., a 40 proc. osób w przedziale wiekowym od 18 do 24 roku życia uczęszcza obecnie do instytucji kształcącej na poziomie wyższym. Idźmy dalej: millenialsi, ogólnie mówiąc, nie pracują zazwyczaj na stanowiskach „tradycyjnie” uznawanych za robotnicze, takich jak np. produkcja lub inne prace fizyczne. Znajdują zatrudnienie głównie w przemyśle usługowym, w sektorach takich jak handel detaliczny, obsługa interesantów czy usługi zdrowotne. Pod tym względem zatem nie wyglądają według statystyków i mędrców jak klasa robotnicza i są stereotypowo uznawani za oczytanych przedstawicieli bohemy mieszkającej w dużych miastach – a nawet za snobów.
Założenia dotyczące pozycji klasowej tego pokolenia nie są jednak, jeśli złożyć je do kupy, zupełnie pozbawione podstaw. Biorą bowiem swój początek w teoriach socjologicznych na temat związków klasy społecznej i wykształcenia. Dominujące hipotezy głoszą, że znacznie wyższy poziom wykształcenia millenialsów powinien dać im wstęp do zawodów wykonywanych przez klasę średnią – oraz do osiągania dochodów na jej poziomie. Historia udowadnia, że od dawna istnieje silny pozytywny związek pomiędzy poziomem wykształcenia a pozycją klasową, co jest szczególnie istotne, jeśli chodzi o opowiadanie bajek mających zaprzeczać istotności pochodzenia społecznego i gloryfikować wspinanie się po drabinie „klasowej”. Według tych zapewnień najważniejsza miała być indywidualna zdolność do zdobycia stopnia naukowego licencjata. W badaniach socjologicznych z 1984 r. stanowiących punkt zwrotny, Michael Hout „udowodnił”, że tytuł licencjata jest biletem na pociąg, który wyjeżdża poza granice klasy robotniczej: Wykształcenie zmniejsza różnice opierające się na statusie związanym z pochodzeniem. Niwelujący je efekt trwa tym dłużej i jest tym intensywniejszy, im więcej lat edukacji jednostka ma za sobą; efekt statusu społecznego traci na znaczeniu wraz z nabywaniem wykształcenia.
Zatem, bez względu na to, czy twój ojciec pracował przy linii produkcyjnej, czy w małej farmie rolniczej, jeśli w powojennych Stanach Zjednoczonych zdobyłeś tytuł naukowy, możesz skutecznie odciąć się od swojego pochodzenia społecznego i wspinać po drabinie ku klasom wyższym.
Inna grupa teorii, mniej łączona z pozycją na rynku pracy oraz ze związaną z wykonywanym zawodem mobilnością na drabinie społecznej, udowadnia, że osiągnięcia edukacyjne umożliwiają posiadaczom dyplomów uzyskanie charakterystycznego dla klasy średniej „smaku” oraz kapitału kulturowego. Zwolennicy modelu „wyróżnienia się” argumentują, że ponieważ wielu millenialsów już zdobyło lub w przyszłości zdobędzie tytuł licencjata, automatycznie nabędą oni kwalifikacji przyrodzonych klasie średniej, szczególnie cech kulturowych utożsamianych z osobami na stanowiskach zarządzających lub z wąskimi specjalistami w pewnych dziedzinach.
Związek pomiędzy klasą społeczną a wykształceniem został już tak dogłębnie zaakceptowany, że w obecnych czasach osiągnięcia na niwie edukacyjnej służą, zarówno w literaturze socjologicznej, jak i popularnej, za „zastępstwo” klasy. Przez większą część czasów powojennych ta nieformalna analiza zdawała egzamin. Właściwie prawdą było to, że jeśli ktoś posiadał stopień licencjata, to zarabiał więcej i prawdopodobnie pracował na stanowisku zarządzającego lub specjalisty, nie wykonywał za to pracy fizycznej lub zajęć niewymagających kwalifikacji.
Z tej perspektywy spór wydaje się nieskomplikowany: millenialsi są w przeważającej mierze uznawani za klasę średnią, ponieważ sądzi się o nich, że ukończyli szkołę wyższą. Jak zatem mogą dzielić jakikolwiek interes z klasą robotniczą, nie mówiąc już o określaniu samych siebie tym mianem?
Paradoks polega na tym, że w obecnych czasach millenialsi są jednocześnie lepiej wykształceni od swoich starszych odpowiedników i zajmują gorszą pozycję na rynku pracy. Do końca bieżącej dekady 50 proc. przedstawicieli tego pokolenia będzie się legitymowało wyższym wykształceniem – w porównaniu z 35 proc. przedstawicieli Generacji X i 29 proc. przedstawicieli pokolenia wyżu demograficznego. Tyle że ogromna większość millenialsów pracuje w sektorze usług, a mediana dochodu tej świetnie wykształconej grupy jest prawie identyczna z medianą dochodu pokolenia ich dziadków, kiedy byli oni w tym samym wieku – choć poziom ich wykształcenia był ogólnie niższy. Millenialsi to mięso armatnie dla przemysłów charakteryzujących się pensjami pozostającymi na tym samym poziomie lub zmniejszającymi się (wyjątkiem jest tu opieka zdrowotna). Co ironiczne, sektor płacący przedstawicielom tego pokolenia najwyższą medianę jest jednocześnie sektorem, w którym najmniej z nich jest zatrudnionych – to tradycyjny bastion klasy robotniczej, czyli produkcja przemysłowa.
Jest także bardziej prawdopodobne, że bezrobotnym stanie się przedstawiciel właśnie tego pokolenia, a nie jego starszy kolega. Nawet bardzo zachowawcze statystyki rządowe wskazują, że ponad 12 proc. millenialsów pozostaje obecnie bez pracy, podczas gdy oficjalna wysokość bezrobocia w kraju utrzymuje się na poziomie 5 proc.
To wszystko stawia przed nami następujące zagadnienie: podczas gdy poziom wykształcenia w społeczeństwie systematycznie wzrasta od lat 60. XX w., w takim samym tempie wzrastają prekaryzacja pracy i proletaryzacja posad urzędniczych i biurowych. Jeśli wykształcenie faktycznie miałoby jakiś tajemniczy wpływ na identyfikację klasową, powinniśmy obserwować, jak wraz ze wzrostem jego poziomu rośnie grupa ludzi identyfikujących się jako klasa średnia. Skoro jednak nawet dobrze wykształceni millenialsi (czyli ci ze stopniem przynajmniej licencjata) określają się jako klasa robotnicza lub klasy niższe w stopniu znaczniejszym, niż robili to ich odpowiednicy w minionych dekadach, może to znaczyć, że długotrwały związek pomiędzy klasą a wykształceniem jest mniej uderzający i mniej niezmienny, niż się oczekuje. I to właśnie obecnie obserwujemy.
Jeśli porównamy dobrze wykształconych millenialsów z ich rówieśnikami z kilku poprzednich dekad, zauważymy stały wzrost poziomu identyfikacji „robotniczej”. W 2014 r. połowa wszystkich millenialsów ze stopniem licencjata określała się mianem klasy robotniczej lub klasy niższej – w 1974 r. było to tylko 26 proc. pokolenia w tym samym przedziale wiekowym.
Oczywiście identyfikacja klasowa jest subiektywna i niekoniecznie stanowi realne odbicie faktycznej lub obiektywnej pozycji na drabinie klasowej, ale nawet z tak subiektywnej miary można wynieść interesującą lekcję.
Po pierwsze, taka sytuacja sugeruje, że pozycja ekonomiczna millenialsów ma niewątpliwy, autentyczny wpływ na ich identyfikację klasową. Innymi słowy, identyfikacja ta nie jest produktem jakiejś wydumanej psychologicznej transformacji, która zachodziłaby na tle zmian kwalifikacji czy gustów. I to właśnie moment, w którym wiele popularnych narracji zaczyna źle interpretować tę zależność. Tak, millenialsi są dobrze wykształceni i wielu z nich może prezentować cechy kulturowe tożsame z tymi, jakie według naszych wyobrażeń przejawia amerykańska klasa średnia, ale są oni jednocześnie w beznadziejnym położeniu ekonomicznym – i to nie z własnej winy. Grali w obowiązującą grę, zostali w szkołach i zdobyli dyplomy – ale system nie wynagrodził ich za to godnymi posadami. I to właśnie ta materialna rzeczywistość wydaje się kreować ich identyfikację klasową. Bez względu na to, czy oni sami (i społeczeństwo w całej swej masie) zakładają, że bycie członkiem klasy robotniczej wiąże się z wykonywaniem blue-collar jobs [praca fizyczna – przyp. tłum] czy pink-collar jobs [najemna praca opiekuńcza, świadczona głównie przez kobiety, np. przedszkolanki, stewardessy, hostessy, kosmetyczki – przyp. tłum.], albo jeszcze innych rodzajów pracy, termin ten oznacza, że zajmuje się na drabinie społecznej pozycję poniżej klasy średniej.
Wybór tego terminu świadczy o tym, że wielu millenialsów dostrzega swoje stojące w miejscu lub wręcz malejące płace – wśród wielu innych oznak prekaryzacji – i uważa je za ostatecznie przesądzające o własnej pozycji klasowej. Zatem stosowane dotąd przez Amerykanów wąskie rozumienie pojęcia „klasa robotnicza” ulega zmianie.
Warto również zauważyć, że Sanders nie „przywrócił klasy”, nakładając staromodne kategorie klasowe (przynależności, do których nikt w Stanach Zjednoczonych się nie poczuwa) na staromodną politykę. Pojęcie klasy zostało przywrócone przez spadek płac, wzrost zatrudnienia prekaryjnego, proletaryzację zawodów urzędniczych, coraz wyższe bezrobocie, uporczywe zatrudnianie zbyt małej liczby osób tam, gdzie potrzebna jest większa załoga, a także – dramatyczne nierówności dochodów i posiadanego bogactwa.
To te czynniki stworzyły warunki, w których relatywnie dobrze wykształceni (a także uprzednio identyfikujący się jako klasa średnia) millenialsi obecnie w przeważającej masie postrzegają siebie jako tożsamych z dolną warstwą klasowego spektrum. Sanders był w stanie stworzyć politykę, która do nich przemawia – politykę klasową – i to skuteczniej, niż zrobił to ktokolwiek inny z kandydatów na prezydenta kraju.
Po drugie, te odkrycia sprawiają, że teoretyczne połączenie między wykształceniem a klasą staje się problematyczne. W teorii relacja ta może zaistnieć jedynie na bazie założenia, że wykształcenie zapewnia nam dostęp do ograniczonej liczby zawodów wymagających wysokich kwalifikacji i wysokiego statusu, a poza tym – że jest ono dostępne z grubsza tylko zbiorowości osób odpowiadającej liczebności grupy potrzebnej, by obsadzić takie wakaty. Jednak wcale tak nie jest. Trwająca od lat 60. ekspansja edukacji wyższej nie pokrywa się z przyrostem liczby dobrze płatnych miejsc pracy, które wymagałyby wysokich kwalifikacji.
W teorii nie istnieje dobry powód, by zakładać, że w kapitalizmie wykształcenie jest nieodłącznie związane z klasą społeczną i ruchliwością społeczną [social mobility – przemieszczanie się jednostek lub grup w strukturze społecznej – przyp. tłum]. To, że zdobycie wykształcenia przecierało w przeszłości szlak w górę, nie oznacza, że tak będzie zawsze. Millenialsi jako masa zaczynają zatem dostrzegać własną niezdolność do osiągnięcia materialnego komfortu charakterystycznego dla amerykańskiej klasy średniej (i stylu życia, jaki prowadzili ich dziadkowie i rodzice), a fakt, że wielu z nich legitymuje się dyplomem licencjata (lub wyższym), nie ma na tę sytuację wpływu.
Oczywiście warto też pamiętać, że ponad połowa przedstawicieli tego pokolenia nie dysponuje takim dyplomem. Stereotyp na ich temat mówi, że są nadmiernie wyedukowanymi mieszkańcami dużych miast – a istnienie takich skojarzeń pomaga zamazywać rzeczywistość, w której większa część tej grupy wiekowej posiada jedynie świadectwo ukończenia szkoły średniej. Szanse tej części na pozyskanie dobrze płatnej pracy maleją z każdą chwilą. Wykształcenie nie jest już biletem ułatwiającym ucieczkę z klasy robotniczej, którym dawniej było, a absolwenci szkół średnich coraz gorzej wypadają w konkurencji o lepiej płatne posady, ponieważ walczą o nie ze swoimi rówieśnikami legitymującymi się dyplomami ukończenia uniwersytetu. To współzawodnictwo sprawia, że wynagrodzenia obu tych grup ulegają obniżeniu.
Jednak nawet millenialsi z wyższym wykształceniem stają twarzą w twarz z problemami, jakich dawniej doświadczała tylko klasa robotnicza: bezrobociem, zatrudnieniem na część etatu, choć potrzebuje się całego (underemployment), wysokim zadłużeniem, nieprzewidywalnymi godzinami pracy i stagnacją wynagrodzeń. Wielu wykształconych millenialsów to wszystko zna – a znajomość takiego życia doprowadziła ich do gromadnego określania się mianem klasy robotniczej pomimo stopni naukowych i tak zwanego kapitału kulturowego. Ten prosty fakt wyjaśnia dezorientację związaną z fenomenem Sandersa. To, że popierali go zarówno górnicy z Zachodniej Wirginii, jak i absolwenci college’u z Nowego Jorku, jest w tym świetle całkowicie zrozumiały.
Polityka klasowa powraca, i to z fanfarami. Nie dlatego, że tak powiedział pewien senator-socjalista, ale dlatego, że bieżąca polityka gospodarcza i warunki polityczne sprawiają, iż klasa staje się dla amerykańskiego elektoratu kwestią kluczową.
Kiedy Nowa Lewica była u szczytu rozkwitu, wielu myślało, że świeżo zradykalizowana młodzież i ruchy studenckie są w stanie zastąpić klasę robotniczą w jej tradycyjnej roli zapalnika rewolucyjnej zmiany społecznej. Dziś obie te grupy stanowią właściwie jedność.
Sanders elektryzuje tę nową zbiorowość młodych wyborców z klasy robotniczej, której świadomość klasowa jest jeszcze świeża, i steruje nią w kierunku polityki emancypacyjnej. Na tym impecie powinni budować socjaliści, pracując nad tą grupą i rozwijając ją, by stała się bazą społeczną oddaną radykalnej polityce.
tłum. Magdalena Okraska
Tekst pierwotnie ukazał się w internetowym wydaniu magazynu „Jacobin” z lipca 2016 r.
przez Katarzyna Górzyńska-Herbich | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016, Wywiad - kwartalnik
– Ostatnio ukazała się książka „Transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi”, która jest rozszerzeniem raportu z badań prowadzonych przez Pański zespół. Zacznijmy od rzeczy podstawowych – czym są miejskie obszary funkcjonalne?
– Michał Wolański: Miejskie obszary funkcjonalne to największe miasta i tereny do nich ciążące, z których ludzie codziennie dojeżdżają do szkół i pracy. Są one biegunami wzrostu oraz dobrobytu, a także szczególnym obszarem inwestycji publicznych. Tymczasem my chcieliśmy się skupić na terenach „Polski powiatowej” – obszarach, na których jedyna realna perspektywa pracy i edukacji, dostępna w ramach codziennych dojazdów, to miasta powiatowe.
– Publiczny transport zbiorowy, którym zajmowaliście się w tym badaniu, został ograniczony tylko do transportu autobusowego. Dlaczego to właśnie ten środek transportu znalazł się w kręgu zainteresowań Pana zespołu?
– Na kolej możemy narzekać, ale ona jednak jako tako funkcjonuje. Prawdziwe problemy wykluczenia transportowego zaczynają się tam, gdzie kolei nie ma, gdzie pasażerowie są skazani na własny samochód lub autobus. To właśnie te obszary stały się przedmiotem naszego zainteresowania.
– Jaki obraz wyłania się z tego badania?
– Niesamowicie smutny. Komunikacja pozamiejska się zwija – od czasu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej została ograniczona prawie o połowę, omijają ją inwestycje unijne. Dla samorządowców najważniejsza jest budowa dróg, natomiast nie dostrzegają, że nie każdy może mieć lub prowadzić samochód – dotyczy to zwłaszcza osób najmłodszych, najstarszych, najbiedniejszych i niepełnosprawnych. Władze rządowe zupełnie pomijają problem. Nieliczne osoby, które walczą o komunikację publiczną – głównie personel PKS-ów – są już bardzo wypalone i zrezygnowane. Mimo to szacujemy, że w 2012 roku z komunikacji zbiorowej poza miastami korzystało regularnie ok. 2,5% mieszkańców kraju, czyli niemal co dziesiąty mieszkaniec obszarów wiejskich.
– A może inwestowanie w transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi po prostu nie ma sensu i będzie lepiej, jeżeli ludzie będą wiązali swoją przyszłość z dużymi miastami? Dlaczego warto w niego inwestować?
– Nie jest naszą rolą ocenianie, czy można zatrzymać wyludnianie się obszarów wiejskich. Jednak bez wątpienia zostaną tam jacyś ludzie, którzy na pewno będą mieć dzieci i nie zawsze znajdą czas, by zawieźć je do szkół. I to już jest wystarczający powód, aby utrzymywać tam odpowiedni transport. Z pewnością nie muszą to być wielkie autobusy kursujące co chwilę, ale trzeba też pamiętać, że dzieci powinny mieć możliwość udziału w zajęciach pozaszkolnych, spotkania się ze znajomymi, i tak dalej. Trzeba też zapewnić dostęp do podstawowych usług publicznych, takich jak przychodnie czy sądy.
– Nie tylko w potocznym odbiorze dominuje przekonanie, że miarą rozwoju gospodarczego kraju jest po pierwsze gęsta sieć autostrad i możliwość przemieszczania się po nich własnym samochodem. Podziela Pan tę opinię?
– Autostrady z pewnością są widoczne. Są też „łatwą” inwestycją, politycy je lubią, bo jeśli zostaną wybudowane, to przez pierwsze dziesięć lat z reguły nie są drogie w utrzymaniu. Tymczasem transport publiczny wymaga określonych, regularnych nakładów finansowych, których nie można pokryć z pieniędzy unijnych – nie wystarczy kupić autobus czy wybudować linię kolejową, bo trzeba również zapewnić rozkład jazdy.
– Czy mimo to warto w niego inwestować?
– Tak, ponieważ, mimo że wymaga on określonego nakładu środków, w zamian daje naprawdę sporo – jest dostępny dla wszystkich, zużywa mniej energii, emituje mniej zanieczyszczeń. Może również być znacznie wygodniejszy.
– Na potrzeby diagnozy problemów transportowych na obszarach wiejskich, używają Panowie modelu błędnego koła komunikacji pozamiejskiej. Co on opisuje?
– Jest to sprzężenie pomiędzy coraz gorszą ofertą transportu publicznego a coraz mniejszą liczbą pasażerów. Jedno powoduje drugie, a drugie wywołuje pierwsze. W efekcie od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej oferta transportu publicznego na terenach wiejskich została ograniczona o połowę.
– Jak planowanie rozwoju transportu na tych terenach wygląda dziś na poziomie państwa? Czy na podstawie dostępnych dokumentów możemy zrekonstruować jakąś wizję tego sektora?
– Jest to wizja czysto teoretyczna. Teoretycznie ważny jest rozwój obszarów wiejskich, teoretycznie ważne jest zapewnianie dostępu do edukacji oraz walka z wykluczeniem społecznym. W to wszystko rozwój transportu na terenach wiejskich wpisuje się przecież doskonale. W praktyce jednak nie ma żadnego planowania, i to – co ważne – właściwie na żadnym ze szczebli administracji publicznej. Wszystko pozostawione jest przedsiębiorcom. Taka sytuacja byłaby wprost niewyobrażalna na kolei i w komunikacji miejskiej, a w tym przypadku tak się dzieje.
– Czy wśród tych badanych obszarów można wskazać jakieś wewnętrzne zróżnicowanie? Gdzie jest najgorzej?
– Generalnie im dalej od dużych miast, tym gorzej. Zaobserwowaliśmy też taką zależność, że jeśli na danym obszarze upada PKS, to przewozy przejmują „busiarze” i poprawia się oferta na głównych ciągach, natomiast umierają „końcówki”, połączenia do małych wiosek, co ma dość oczywiste wady i zalety. Przede wszystkim jednak wiele zależy od entuzjazmu pojedynczych osób – jeśli on jest, to sporo ratuje. Stąd np. względnie niezła sytuacja w województwie lubuskim czy w Gryficach, gdzie mogą oddziaływać wzorce niemieckie.
– Wśród osób, z którymi prowadzono rozmowy, najliczniejszą grupę stanowią gimnazjaliści. Dlaczego to oni zostali wytypowani do badania? W uzasadnieniu, które pojawia się w raporcie, można znaleźć tezę, że wybór szkoły średniej determinuje dalszą ścieżkę kariery, ale również szerzej – całą drogę życiową. Mogłoby się wydawać, że współcześnie drogi awansu społecznego nie są już ściśle powiązane z wyborem szkoły. Panowie chyba jednak nie podzielają tego przekonania?
– Rzeczywiście – cały czas uważamy, że jeśli ktoś się urodzi na terenach wiejskich, to ma ograniczone możliwości rozwijania swoich pasji. I właśnie na etapie wyboru szkoły ponadgimnazjalnej musi podjąć pierwszy wybór – czy szkoła najbliższa, czy najlepiej odpowiadająca rozwojowi zainteresowań. Jest to szczególnie ważne dla osób rozważających technikum – nie w każdym powiecie młody pasjonat weterynarii czy budownictwa znajdzie odpowiednią szkołę. Być może stawką nie jest awans społeczny, ale wciąż są to wybory determinujące przyszłą pozycję zawodową, a w skali makro – jakość zasobów ludzkich kraju. Jakość, która – śmiemy twierdzić – jest ważniejsza od ilości. Wybraliśmy gimnazjalistów również dlatego, że w pierwszych latach szkoły ponadgimnazjalnej nie można samodzielnie prowadzić samochodu. Przeprowadzka do internatu także bywa trudna, bo w tym wieku bliskość rodziców jest wciąż ważna. Oprócz tego do ukończenia gimnazjum gmina ma obowiązek zapewnić transport ucznia do szkoły – później jest to już tylko problem dziecka i jego rodziców.
– W jaki sposób na mieszkańców obszarów poza miastami oddziałuje dostęp do transportu publicznego lub jego brak? Jakie problemy wiążą się z niedostatecznym rozwojem transportu na prowincji?
– Rozmawialiśmy z różnymi osobami, także z dorosłymi mieszkańcami, samorządami czy pracownikami urzędów pracy. Ci ostatni wprost stwierdzili, że często posiadanie własnego samochodu jest warunkiem zatrudnienia – chociażby w gastronomii albo w pracy zmianowej. Z kolei u gimnazjalistów zaobserwowaliśmy duże pogodzenie się z wyborem najbliższej szkoły, ogromną bierność, z której wyzwalają się tylko nieliczne jednostki. Z drugiej jednak strony utrzymanie samochodu pochłania sporą część wynagrodzenia. Ale rynek nie lubi próżni – pracownicy i uczniowie się organizują, dojeżdżają wspólnie, w niektórych regionach specjalny transport uruchamiają pracodawcy, często nawet korzysta się z autostopu przy podróżach do urzędów. To dobrze, że ludzie szukają rozwiązań, ale z drugiej strony – nie są one niezawodne i dostępne dla wszystkich, a jednocześnie prowadzą do dalszego osłabienia transportu publicznego.
– PKS-y to nieodłączny element krajobrazu PRL. Jak w transporcie na tym terenie wyglądało przejście od gospodarki centralnie planowanej do kapitalistycznej?
– Można wyróżnić kilka faz tych przekształceń. Na początku, jeszcze w latach 90., przedsiębiorstwa te były wykupywane na preferencyjnych warunkach przez ich załogi, chociaż w praktyce oznaczało to uwłaszczenie się dyrekcji na majątku przedsiębiorstw. Wiele powstałych w wyniku tego procesu firm odniosło duże sukcesy. Później postawiono na bardziej oficjalną prywatyzację, w wyniku której PKS-y kupiło między innymi kilka koncernów międzynarodowych, ale też wiele mniejszych firm. Te ostatnie były jednak częściej zainteresowane nieruchomościami dworców i zajezdni niż przewozami. Ostatnio część PKS-ów trafiła do samorządów bardzo różnego szczebla – na Podlasiu wiele firm przejął urząd marszałkowski, w Wielkopolsce zaś miasta, np. Kalisz czy Konin. Żadna metoda nie gwarantowała jednak sukcesu i w zasadzie w każdym przypadku ograniczano siatkę połączeń, ponieważ to nie własność jest kluczowa dla zapewnienia dobrej komunikacji, lecz nakłady bieżące i zrozumienie, że jest to takie samo zadanie samorządu, jak drogi czy szkolnictwo.
Pierwsze lata po zmianach nie były złe. Tak naprawdę trudności zaczęły się na przełomie wieków. Wtedy powstały gimnazja i wymyślono, że dowóz dzieci do nich będzie realizowany specjalnymi autobusami – ich zakup miał charakter polityczny, mający na celu promowanie reformy edukacji. Zamknięte przewozy osłabiły jednak sieć komunikacyjną – są miejscowości, do których dojeżdżają tylko gimbusy. Co ciekawe, zwykli pasażerowie też z nich korzystają, ale nielegalnie, płacąc kierowcom „do czapki”.
– Szansą na poprawę jakości transportu publicznego wydawało się wejście Polski do Unii Europejskiej i możliwość wykorzystania środków unijnych. Czy polskie samorządy z tego skorzystały?
– Zupełnie nie. Tylko kilka PKS-ów sięgnęło po fundusze unijne na transport pozamiejski – Bielsko, Kłodzko, Sokołów. To paradoksalne, że za pieniądze unijne, które mają na celu wyrównywanie różnic społecznych, kupujemy setki nowych autobusów dla wielkich miast. To nie tam zły transport jest przyczyną wykluczenia społecznego. Jednak to tam są struktury, które są w stanie „przerobić” fundusze.
– Co w takim razie wpływa na lepszy rozwój sieci autobusowej?
– Głównie pasja osób zarządzających przedsiębiorstwami komunikacyjnymi – ich chęć zrozumienia klientów (niestety rzadka), ratowania przedsiębiorstw oraz przekonywania samorządowców, że warto się zająć transportem publicznym. Tak się dzieje chociażby w badanych przez nas Gryficach.
– Właśnie, w badaniu wzięło udział dziewięć powiatów. Jak zostały wybrane?
– Nie było nas stać na reprezentatywność, więc postawiliśmy na różnorodność, którą skonsultowaliśmy z prezesem izby zrzeszającej PKS-y. Wybraliśmy zarówno takie obszary, gdzie PKS-y zawiesiły swoją działalność, jak i takie, gdzie możemy trafić na względnych prymusów.
– Ta różnorodność jest znacząca. Czy w związku z tym Pana zdaniem przeniesienie odpowiedzialności za finansowanie i organizowanie komunikacji na szczebel gminny, powiatowy lub wojewódzki – jak ma to miejsce dziś – jest dobrym rozwiązaniem?
– Uchwalona w grudniu 2010 roku Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym przypisała komunikację autobusową do zadań samorządów różnego szczebla. To unikat w skali europejskiej – w Niemczech są to wyłącznie powiaty, we Francji w momencie badania były to departamenty, a teraz są to regiony. Ostatnie 5 lat pokazało, że takie rozproszenie kompetencji powoduje niepodejmowanie działań. Samorządy, które w jakikolwiek sposób wzięły się do roboty, to ułamek całości.
– Kiedy przegląda się dane na temat powiatów, można zauważyć, że w wielu przypadkach komunikacja w poszczególnych wsiach i miasteczkach jest skierowana głównie do dużych, najczęściej wojewódzkich miast. Czy zgadza się Pan z taką obserwacją?
– Naszym zdaniem znaczna część podróży to przejazdy do siedzib powiatów, stąd zdecydowanie należy planować komunikację w skali co najmniej jednego powiatu. Wyraźne jest również ponadpowiatowe oddziaływanie dawnych miast wojewódzkich. Oddziaływanie dużych miast widzieliśmy w dwóch przypadkach – powiatów bydgoskiego i zawierciańskiego. Ten pierwszy został wybrany jako punkt odniesienia – jako jedyny zaliczał się do miejskiego obszaru funkcjonalnego, natomiast drugi pokazał, że oddziaływanie Krakowa jest znacznie silniejsze niż wynika to z oficjalnej delimitacji obszaru funkcjonalnego.
– Jakie są największe problemy komunikacji publicznej poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi? Jakie zarzuty pod adresem przewoźników są najczęściej zgłaszane?
– Przewoźnicy są już bardzo słabi i rzadko stać ich na refleksję nad popytem, badania czy choćby najprostsze działania marketingowe. Nie stać ich również na odnowę taboru czy szkolenie nowych kierowców.
– Jak na ofertę przewoźników wpływa ich silna orientacja komercjalizacyjna?
– Jeśli przewoźnik ma rzeczywiście silną orientację komercjalizacyjną, to jeszcze nie jest źle. Tak jest w Gryficach, gdzie połączenia „ratuje” się poprzez zmniejszenie taboru, dba o markę i relację z samorządami. Znacznie gorzej jest w innych przypadkach – wiele firm zgubiło się gdzieś między gospodarką centralnie planowaną a orientacją komercjalizacyjną, łącząc najgorsze cechy obu systemów i po prostu stopniowo „wycinając” połączenia.
– Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie niedawno wprowadził na obszarach o mniejszej gęstości zaludnienia, na których liczba osób korzystających z komunikacji miejskiej nie jest duża, autobusy na żądanie. To rozwiązanie, pochodzące z Niemiec, jest w badaniu rekomendowane na obszarach poza miastami. Dlaczego?
– Pozwala ono zaoferować usługę lepiej dopasowaną do potrzeb, a jeśli zupełnie nie ma pasażerów – ograniczyć koszty, np. poprzez skrócenie kursu. W Szwajcarii jest również traktowane jako swoiste „badanie rynku”, pozwalające ukształtować sieć dostosowaną do potrzeb. W Polsce jest jednak nielegalne – przewozy powinny być wykonywane zgodnie z rozkładami jazdy, listą przystanków oraz koniecznie autobusami (a nie np. mikrobusami). To swoista paranoja, utrudniająca ratowanie najsłabszych połączeń. Dlaczego wysadzając jedną osobę we wsi, w nocy, kierowca nie może wysadzić jej pod domem, tylko musi na przystanku?
– No właśnie, tego typu udogodnienia nie są w Polsce przewidziane, ale może zostały wypracowane jakieś rozwiązania, które mogą inspirować inne jednostki organizujące taki transport? Jakie jeszcze niestandardowe rozwiązania mogą usprawnić jego funkcjonowanie?
– Przede wszystkim postulujemy połączenie komunikacji publicznej ze szkolną. Tak zresztą zrobił np. opisywany przez nas podwarszawski Brwinów, dzięki czemu do wielu miejscowości dotarł pierwszy od wielu lat publiczny autobus. Co ważne, nie kosztowało to więcej, gdyż profesjonalny przewoźnik ma niższe koszty działalności niż gmina organizująca samodzielnie eksploatację autobusu i zatrudniająca kierowców (tak było wcześniej). Jest to jednak trudne pod względem formalnym – można popełnić błędy i wówczas samorząd musi zwracać nienależne pieniądze. Warto sięgać po fundusze unijne – dzięki współpracy powiatu bielskiego i PKS Bielsko-Biała mieszkańcy Podbeskidzia mogą korzystać z niskopodłogowych autobusów i przyjaznej taryfy strefowej, podobnej do tej z komunikacji miejskiej. Konieczne jest jednak zaangażowanie samorządu, który powinien być liderem. I powinny go również wspierać władze państwowe.
– Najważniejszym wyzwaniem dla przyszłości transportu poza miejskimi obszarami komunikacyjnymi wydaje się zmiana przepisów dotyczących ulg ustawowych oraz dopłat do biletów ulgowych w komunikacji publicznej, która wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r. Z czego wynika jej znaczenie i jakie może przynieść skutki?
– Dopłaty do ulg ustawowych to ok. 30% przychodów przewoźników – zarówno PKS-ów, jak i busów. Teraz może je dostać każdy podmiot po spełnieniu określonych warunków formalnych. W ten sposób budżet państwa dotuje pozamiejską komunikację autobusową kwotą ponad 700 milionów złotych rocznie, jednak w zamian nie może stawiać żadnych warunków. System ten jest nieefektywny i prowadzi do nadużyć. Jego zmiana miała polegać na ograniczeniu od 1 stycznia 2017 r. dopłat tylko do tych linii, które będą objęte umowami z samorządem, stawiającym określone wymogi jakościowe, ustalającym maksymalną taryfę i minimalny rozkład jazdy. Zawarcie takiej umowy to jednak męka formalno-prawna, zajmująca zapewne około dwa lata. Obecnie odroczono ten termin do 1 stycznia 2018 r., ale to tak naprawdę zupełnie nic nie zmienia, poprzednio okres przejściowy wynosił przecież prawie dekadę.
– Jakie rozwiązanie tego problemu byłoby według Państwa najlepsze?
– Naszym zdaniem ten system powinien być całkowicie przebudowany. Samorządy powiatowe powinny dostać do podziału te 700 milionów w formie „znaczonych” pieniędzy i kompleksowo kontraktować za nie usługi, zgodnie z wzorcami umów przygotowanymi na szczeblu ministerialnym. Powinny także korzystać ze wsparcia unijnego na nowy tabor, udzielanego w specjalnych, prostych i standaryzowanych procedurach. Natomiast gminy powinny być zachęcane do dowozów dzieci do szkół za pomocą komunikacji publicznej, w tym negocjować z powiatami odpowiednie siatki połączeń.
– Dziękuję za rozmowę.
Warszawa, 23 czerwca 2016 r.
przez Karol Trammer | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016
Tramwaj to świetne narzędzie do odnowy naszych miast i rozwoju polskiego przemysłu.
19 grudnia 2015 r. uruchomiono w Olsztynie sieć tramwajową. To pierwszy w Polsce nowy system tramwajowy od roku 1959, kiedy to zainaugurowano kursowanie tych pojazdów w Częstochowie1. Na nową, 10-kilometrową sieć w stolicy województwa warmińsko-mazurskiego składa się główny ciąg, łączący dworzec, centrum i największe osiedla, Nagórki i Jaroty, oraz dwie odnogi: na Stare Miasto i do kampusu Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego na Kortowie. Tramwaje wróciły na olsztyńskie ulice po pięciu dekadach – wcześniej kursowały tu w latach 1907–1965, jednak na znacznie mniej rozległej sieci i zupełnie innych trasach niż obecnie.
Ostatni kurs
Poprzednia sieć tramwajowa w Olsztynie została zlikwidowana w okresie regresu miejskiego transportu szynowego, przypadającego w Polsce na przełom lat 60. i 70. XX wieku. W tym czasie wiele polskich miast zostało pozbawionych komunikacji tramwajowej: w 1962 r. tramwaje przestały kursować w Inowrocławiu, w 1966 r. – w Wałbrzychu, w 1968 r. – w Legnicy, w 1969 r. – w Jeleniej Górze, a w 1971 r. – w Bielsku-Białej. Już w 1959 r. zlikwidowano sieć tramwajową w Słupsku.
Tramwaje uznawano za powolny środek transportu, będący przy tym przeszkodą dla budowy szerokich arterii i estakad rozbijających tradycyjną tkankę, choć wówczas jednoznacznie utożsamianych z rozwojem miast. Na przykład w 1973 r. w Warszawie został zlikwidowany ciąg tramwajowy liczący prawie 8 km i obsługujący całe pasmo ciągnące się przez Dolny Mokotów i Sadybę po Wilanów. Tory zdemontowano, by mogła powstać Wisłostrada – droga szybkiego ruchu przebijająca się z południa na północ przez całą stolicę. W 1978 r. przestały docierać do Tuszyna podmiejskie tramwaje z Łodzi – połączenie to stało się ofiarą rozbudowy wylotu drogi krajowej nr 1 z aglomeracji łódzkiej. Odchodzenie od komunikacji tramwajowej bardzo szybko zaczęło się mścić: najpierw już w latach 70. skokami cen ropy wywołanymi kryzysem naftowym, w latach 80. problemami z dostępnością paliw, a w latach 90. – korkami ulicznymi coraz bardziej doskwierającymi polskim miastom.
Lata 90. były przede wszystkim okresem żmudnego finalizowania „wielkich budów socjalizmu”, do których przystąpiono dekadę wcześniej, lecz nie udawało się ich zakończyć z uwagi na kryzys gospodarczy tamtych lat. Przykładem była powstająca w bólach linia na warszawskie osiedle Jelonki czy „Pestka”, czyli całkowicie bezkolizyjna trasa Poznańskiego Szybkiego Tramwaju o długości 8 km, łącząca centrum z Winogradami, Piątkowem i Osiedlem Jana III Sobieskiego na północy miasta. Do budowy przystąpiono w 1982 r., lecz pierwsi pasażerowie skorzystali z szybkich tramwajów dopiero w 1997 r.
Jedną z ról „Pestki” – uruchomionej dwa lata po inauguracji pierwszego odcinka metra w Warszawie między osiedlem Ursynów a Śródmieściem – było pokazanie, że również tramwaj może zapewniać sprawny i szybki dojazd, poprawiając warunki życia na blokowiskach i zwiększając atrakcyjność lokalizacyjną oddalonych dzielnic.
Dopiero rok 2004 i wejście do Unii Europejskiej otworzyły szeroki dostęp do funduszy unijnych, wprost wymagających inwestowania w niskoemisyjny transport publiczny. To – jak piszą autorzy „Atlasu sieci tramwajowych Polski 2014” – dało komunikacji miejskiej bezprecedensową szansę nie tylko na wydźwignięcie się z wieloletniej zapaści inwestycyjnej, ale również pozwoliło zrealizować lub zakończyć projekty, które pozostawały w sferze planów lub ich realizacja ciągnęła się latami. […] Na tory wyjechały setki nowoczesnych niskopodłogowych wagonów, odmieniając wizerunek komunikacji miejskiej. […] Taki tramwajowy boom nie miał w Polsce miejsca od kilku dekad2.
Szynowy rozkwit
Doprowadzeniem tramwajów na osiedle Chełm rozpoczęto w 2007 r. w Gdańsku rozwijanie sieci tramwajowej w całej zachodniej części miasta. W 2012 r. trasa z Chełma została wydłużona na Orunię Górną i Łostowice. W 2015 r. tramwaje dotarły na osiedla Piecki, Migowo oraz Brętowo.
W 2007 r. w Poznaniu powstał nowy ciąg tramwajowy we wschodniej części centrum miasta – wraz z wprowadzeniem tramwajów na ul. Podgórną i Dowbora-Muśnickiego, cały ten ciąg wyłączono dla ruchu samochodowego, inkorporując do Polski nowe trendy rozwoju transportu z europejskich miast. W 2012 r. zbudowano linię na Franowo.
Krakowska sieć tramwajowa została w latach 2010–2011 rozszerzona o długie odcinki na Mały Płaszów oraz na osiedle Ruczaj. Wcześniej, w latach 2006–2008, dogęszczono sieć w centrum miasta – wraz z budową widowiskowego podziemnego odcinka pod dworcem głównym, ze zlokalizowanymi w tunelu przystankami Dworzec Główny i Politechnika.
W 2012 r. powstały nowe odcinki tramwajowe we Wrocławiu – między innymi na duże osiedle Kozanów. W latach 2013–2014 w dwóch etapach doprowadzono linię tramwajową na warszawski Tarchomin, co znacząco poprawiło dostępność komunikacyjną tego wciąż rozbudowującego się osiedla na północno-wschodnich rogatkach stolicy. W 2014 r. w Toruniu doprowadzono nową trasę tramwajową do kampusu Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.
Na przełomie 2015 i 2016 r. – w gorącym okresie pośpiesznej finalizacji projektów z perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2007–2013 – zakończyła się realizacja dużych przedsięwzięć, dzięki którym uruchomiono nowe trasy zwiększające mobilność w kilku miastach.
W Szczecinie trasa spełniająca warunki szybkiego tramwaju została doprowadzona do pętli Turkusowa, a tym samym komunikacja tramwajowa wreszcie dotarła na Prawobrzeże, część miasta położoną po prawej stronie doliny Odry, której mieszkańcy dotychczas skazani byli wyłącznie na autobusy. W tym samym czasie w Bydgoszczy uruchomiono aż 9-kilometrową trasę na osiedle Fordon, która doprowadziła komunikację tramwajową na cały pas blokowisk i równocześnie o jedną czwartą wydłużyła sieć tramwajową w mieście. Wcześniej, w 2012 r., uruchomiono w Bydgoszczy połączenie tramwajowe do dworca głównego. Fragment trasy stanowi most nad Brdą, dostępny wyłącznie dla tramwajów, pieszych i rowerzystów. Dodajmy, że tym samym odtworzono zlikwidowaną w 1990 r. możliwość dojazdu tramwajem na dworzec główny. Otwarcie trasy tramwajowej na Fordon wykorzystano do reformy układu komunikacyjnego w całym mieście – określanej nazwą „Sieć na pięć”, a mającej na celu spowodowanie wzrostu znaczenia rozbudowanej sieci tramwajowej w obsłudze miasta. Przyjęto zasadę, że na poszczególnych ciągach częstotliwość kursowania tramwajów w godzinach szczytu nie może być niższa niż 10 minut. Na ciągach w centrum miasta kursują one co 2,5–3,5 min., na trasie do dworca – co 5 min., a na nowej linii na Fordon – co 4 min.
Aglomeracja tramwajowa
Zakres inwestycyjny otwartej linii tramwajowej na Fordon obejmował budowę estakady wraz z węzłem przesiadkowym – z peronów kolejowych można dostać się bezpośrednio na przystanki tramwajowe zlokalizowane w szklanej hali nad stacją kolejową. Następnie w październiku 2015 r. w Toruniu zbudowano zadaszoną kładkę prowadzącą wprost z przystanków tramwajowych do budynku dworca kolejowego Toruń Miasto. W ramach tej inwestycji przystanki tramwajowe zostały wyposażone w wyświetlacze informujące o najbliższych odjazdach pociągów. Powyższe węzły zbudowano w ramach współfinansowanego z funduszy unijnych projektu „BiTCity”, mającego na celu zintegrowanie komunikacyjne Bydgoszczy i Torunia. Program objął ponadto modernizację linii kolejowej między oboma miastami, rozbudowę sieci tramwajowych oraz zakup nowego taboru – zarówno kolejowego, jak i tramwajowego.
Przywiązywanie coraz większej wagi do integrowania tramwajów i kolei jest charakterystyczną cechą nowych inwestycji w miejską komunikację szynową. W 2015 r., wraz z budową nowych odcinków gdańskiej sieci tramwajowej na zachodzie miasta oraz uruchomieniem Pomorskiej Kolei Metropolitalnej, czyli nowej linii kolejowej łączącej Kaszuby z Trójmiastem, został otwarty węzeł Gdańsk Brętowo. Pasażerowie docierający pociągiem z kierunku Kartuz, Żukowa czy Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy mogą się w nim przesiąść do tramwaju stojącego po drugiej stronie tego samego peronu. W 2015 r. otwarto nowy odcinek krakowskiej sieci tramwajowej – połączenie ciągu na Kurdwanów i Prokocim z uruchomioną w 2010 r. linią na Mały Płaszów. Odcinek ten przebiega estakadą nad stacją kolejową Kraków Płaszów, zapewniając możliwość bezpośredniego zejścia z przystanków tramwajowych na perony kolejowe. Przypomnijmy, że w 2008 r. doprowadzono tramwaje tunelem pod dworzec Kraków Główny.
W 2013 r. trasa Poznańskiego Szybkiego Tramwaju została wydłużona do dworca kolejowego Poznań Główny i rozbudowano go o nowy peron, z którego odjeżdżają tramwaje.
Priorytet dla tramwaju
Symbolicznym zwieńczeniem boomu inwestycji w miejską komunikację szynową i przypieczętowaniem renesansu tramwaju było niewątpliwie uruchomienie nowej sieci w Olsztynie. Stworzenie nowego środka komunikacji stanowiło element szerszej odnowy transportu w tym mieście. Reforma układu komunikacyjnego z jednej strony wprowadziła linie autobusowe dowożące do tramwaju, ale z drugiej – na tych głównych ciągach, które wciąż są pozbawione komunikacji tramwajowej, poprawiono stabilność oferty autobusowej przez wytyczenie bus-pasów. W Olsztynie – dzięki tworzeniu infrastruktury tramwajowej od zera – udało się zastosować wiele rozwiązań, do których w innych miastach dochodzi się latami, często z niemałym trudem. Mowa m.in. o wspólnych przystankach autobusowo-tramwajowych, sygnalizacji świetlnej zapewniającej priorytet dla komunikacji szynowej – tramwaj, zbliżając się do skrzyżowania, wzbudza układ świateł zapewniający mu swobodny przejazd. Zastosowano też „przystanki wiedeńskie”, czyli podniesienie jezdni do poziomu chodnika, co z jednej strony ułatwia wejście do tramwaju na odcinkach, na których tory biegną w jezdni, a z drugiej wymusza na kierowcach samochodów znaczące ograniczenie prędkości, co zwiększa bezpieczeństwo pasażerów wysiadających z tramwajów na jezdnię. Dla porównania: w Warszawie na ruchliwym przystanku przy Starym Mieście, gdzie wysiadanie z tramwajów odbywa się wprost na jezdnię, jedynym wyrazem troski o bezpieczeństwo pasażerów było postawienie znaku drogowego „inne niebezpieczeństwo – wypadki z udziałem pieszych”.
Nie da się jednak ukryć, że inicjowanie olsztyńskiego systemu tramwajowego od zera wiązało się także z pewnym falstartem. Chodzi o założenie zbyt optymistycznych czasów przejazdu, co na początku funkcjonowania olsztyńskich tramwajów powodowało narastanie opóźnień wraz z każdym kursem. Szybko podjęto decyzję o urealnieniu rozkładów jazdy, co niestety przy ograniczonym zasobie taboru wymusiło wyraźne zmniejszenie częstotliwości kursowania jednej z trzech linii – łączącej dworzec główny z kampusem uniwersyteckim3.
Uruchomienie komunikacji tramwajowej w Olsztynie poprzedzono wprowadzeniem nowej taryfy, charakteryzującej się niższymi cenami biletów okresowych oraz zlikwidowaniem droższych opłat za przejazdy do strefy podmiejskiej. Efektem był wzrost sprzedaży biletów okresowych o 24% i ogólny wzrost miesięcznych przychodów z 1,088 mln zł do 1,184 mln zł4. Olsztyn stanowi – między innymi po Gdańsku, Lublinie czy kolejach regionalnych w województwie zachodniopomorskim – kolejny przykład tego, że najpewniejszym sposobem na przyciągnięcie nowych pasażerów transportu publicznego oraz na wzrost przychodów ze sprzedaży biletów jest obniżka ich cen.
Stworzenie tramwaju w Olsztynie, oprócz odmiany transportu publicznego, przyniosło przebudowę miejskich przestrzeni: Wybudowano nowe ulice, a istniejące gruntownie wyremontowano (z wymianą instalacji podziemnych włącznie). Ulica 11 listopada i początkowy odcinek alei Piłsudskiego dzięki linii tramwajowej zmieniły się z komunikacyjnego ścieku w ulice przyjazne mieszkańcom – z uspokojonym ruchem, szerszymi chodnikami, dodatkowymi przejściami dla pieszych5.
Pojawiają się zarzuty, że inwestycje tramwajowe, które obejmują również budowę i remonty równoległych jezdni czy tworzenie wyznaczonych miejsc parkingowych, to sprytny sposób samorządów miejskich na finansowanie inwestycji drogowych z puli, która powinna trafić na przyjazny środowisku transport miejski. Można jednak uznać, że zwykle jest to koszt wpasowania nowej linii tramwajowej w przestrzeń miejską wraz z jej gruntowną odnową, a nie „tylko” zapewnienia nowej linii komunikacyjnej.
Tramwajem do sklepu, samochodem do hipermarketu
Czy jest szansa, że po Olsztynie na tramwajowej mapie zaczną pojawiać się kolejne miasta? Obecnie temat tramwaju najgłośniejszy jest w Radomiu, będącym jednym z najludniejszych polskich miast bez miejskiej komunikacji szynowej. Radomskie środowiska naukowe i stowarzyszenia społeczne od kilku lat prowadzą prace nad koncepcją przebiegu trasy tramwajowej, organizują debaty oraz współpracują z ekspertami zagranicznymi w poszukiwaniu dobrych praktyk.
W ramach obywatelskich starań na rzecz budowy tramwaju w Radomiu zaproponowano już przebieg linii tramwajowej na osi północ-południe: od osiedla Michałów, przez kampus Uniwersytetu Technologiczno-Humanistycznego, śródmieście, dworzec kolejowy, przez największe radomskie osiedle Ustronie, na osiedle Prędocinek. Pokrywa się ona z najważniejszymi odcinkami najintensywniej wykorzystywanych linii autobusowych.
Dr Łukasz Zaborowski, sekretarz zarządu Radomskiego Towarzystwa Naukowego, mówi: Doświadczenia miast europejskich pokazują, iż wprowadzenie tramwaju skutkuje kilkudziesięcioprocentowym wzrostem wykorzystania transportu publicznego na danej trasie. To przekłada się na pobudzenie życia społeczno-gospodarczego w śródmieściu. Użytkownik transportu publicznego jest bowiem naturalnym klientem tradycyjnego miasta, podczas gdy zmotoryzowany – hipermarketów6.
Do społecznej wizji tramwaju w Radomiu władze miejskie podchodzą z sympatią, ale podkreślają, że nie są w stanie sfinansować takiej inwestycji. W kwestii projektów tramwajowych dają o sobie znać wady polskiej polityki regionalnej i miejskiej: 217-tysięczny Radom, czternaste pod względem liczby mieszkańców miasto w Polsce, z założenia nie może starać się o dofinansowanie unijne do budowy systemu tramwajowego. Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego nie przewiduje wsparcia dla budowy linii tramwajowych, natomiast ogólnokrajowy Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko w zakresie inwestycji tramwajowych ograniczony jest tylko do miast wojewódzkich, którym Radom nie jest. Uzależnianie możliwości uzyskania dofinansowania z funduszy unijnych na projekty z określonej dziedziny nie od potencjału ludnościowego czy potrzeb rozwojowych, lecz od tego, czy w mieście znajduje się obiekt pod nazwą „urząd wojewódzki”, pokazuje, jak wciąż wiele bezmyślności jest w polskiej polityce rozwojowej7.
Transport egalitarny
Radomiowi za przykład stawiana jest Francja, gdzie w ostatnich latach niemal co kilka miesięcy nowy system tramwajowy uruchamiany jest w kolejnym mieście. W większości są to ośrodki mniejsze od Radomia. W 2014 r. tramwaje rozpoczęły kursowanie w Aubagne (45 tys. mieszkańców) i w Besançon (117 tys. mieszkańców), w 2013 r. – w Tours (135 tys. mieszkańców), w 2012 r. – w Brest (316 tys. mieszkańców), w Dijon (153 tys. mieszkańców) i w Le Havre (172 tys. mieszkańców), w 2011 r. – w Angers (150 tys. mieszkańców) i w Reims (318 tys. mieszkańców), natomiast w 2010 r. w Tuluzie (458 tys. mieszkańców).
Renesans tramwajów we Francji nastąpił już w latach 80., po tym jak kryzys naftowy, a potem rosnący problem zakorkowania miast negatywnie zweryfikowały rezygnację z komunikacji tramwajowej na rzecz rozbudowy systemu drogowego (trudny czas dla tramwaju we Francji przetrwały zaledwie trzy sieci tramwajowe: w Lille, Marsylii i Saint-Étienne). Pierwszy nowy system tramwajowy powstał w 1985 r.
w Nantes. Od tego czasu stworzono je już w 22 miastach Francji.
Na początku 2016 r. Radom odwiedziła Bernadette Caillard-Humeau, która jako wicemer Angers w zachodniej Francji odpowiadała za wprowadzenie w 2011 r. komunikacji tramwajowej w tym mieście. Na spotkaniu z mieszkańcami Radomia i w rozmowie z dziennikarzami podkreślała, że tramwaj odmienia miasto pod wieloma względami: Poprawiliśmy jakość przestrzeni publicznej i centrum jest dużo bardziej przyjazne dla pieszych. […] To, co jest rewolucją, to egalitarność tramwaju; jest dostępny dla wszystkich. Matka może wjechać z wózkiem, bez problemu wsiadają niepełnosprawni. Często niepełnosprawni przeprowadzają się, żeby mieszkać bliżej tramwaju8.
We Francji tworzenie nowych sieci tramwajowych – ewentualnie reaktywacja komunikacji tramwajowej w miastach, które przed laty ją zlikwidowały – jest elementem szerszego programu rządu. Wspiera on władze różnych miast nie tylko w celu poprawy jakości lokalnego transportu, lecz także po to, by zapewnić stabilne perspektywy krajowemu przemysłowi elektrycznemu, maszynowemu czy przedsiębiorstwom projektowym i budowlanym.
Przystanek: odpowiedzialny rozwój
Polska powinna obecnie dochodzić do stosowania podobnych do francuskich narzędzi polityki miejskiej i przemysłowej. Rozwój komunikacji szynowej stanowi jeden z filarów rządowego „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”, ogłoszonego w lutym 2016 r. przez szefa Ministerstwa Rozwoju, wicepremiera Mateusza Morawieckiego. Jedną z propozycji tego planu stanowi program „Luxtorpeda 2.0”, który ma na celu umocnienie pozycji polskich przedsiębiorstw produkujących tabor kolejowy oraz pojazdy miejskiej komunikacji szynowej. Ta branża już stała się jedną ze specjalizacji polskiej gospodarki.
Plan Morawieckiego wskazuje potrzebę wzmacniania doliny przemysłowej produkcji taboru szynowego, rozciągającej się od Bydgoszczy po Poznań. Jednak przemysł produkcji pojazdów szynowych to nie tylko Pesa z Bydgoszczy oraz Solaris, obok autobusów wytwarzający tramwaje, z halami produkcyjnymi w Bolechowie, Poznaniu i Środzie Wielkopolskiej. Na rzecz tej branży w różnych częściach Polski działają kooperanci produkujący podzespoły do pojazdów szynowych: systemy informacji pasażerskiej, urządzenia elektroniczne i oprogramowanie (Pixel z Bydgoszczy i R&G Plus z Mielca), drzwi i wyposażenie przestrzeni pasażerskiej (Rawag z Rawicza), amortyzatory hydrauliczne i siedzenia (Growag ze Zdroju koło Grodziska Wielkopolskiego) czy systemy zasilania (Medcom z Warszawy).
Plan Morawieckiego – choć zaznacza na wstępie, że polskie firmy muszą dostać pozytywny impuls od państwa, który pobudzi je do rozwoju – nie wskazuje, co konkretnie miałoby stanowić ten impuls w przypadku przedsiębiorstw, w których powstają środki transportu publicznego. Odpowiednim wsparciem byłaby po pierwsze zmiana bezsensownych zapisów w programach rozwojowych, takich jak ten uniemożliwiający nowe inwestycje tramwajowe w miastach bez statusu stolicy województwa. Dalszym krokiem powinno być – na wzór rozwiązania francuskiego – stworzenie warunków dla powstawania systemów miejskiej komunikacji szynowej w kolejnych ośrodkach.
Oprócz Radomia, z problemem braku dostępu do funduszy na budowę linii tramwajowych zderzył się Płock. W tym mieście liczącym 127 tys. mieszkańców – trzecim co do wielkości w województwie mazowieckim – od 2010 r. wskazuje się potrzebę stworzenia komunikacji tramwajowej. Przychylność kolejnych prezydentów miasta dla tego pomysłu nie jest jednak w stanie przeskoczyć kwestii braku możliwości uzyskania dofinansowania unijnego z powodu nieprzemyślanych zapisów zdefiniowanych na poziomie krajowym lub wojewódzkim.
Minus 10 w Wojkowicach
Gdy jedne miasta coraz odważniej mówią o potrzebie oparcia komunikacji miejskiej na liniach tramwajowych, w innych komunikacja szynowa jest niestety marginalizowana. Obszarami kryzysowymi pod tym względem są Górny Śląsk i Zagłębie Dąbrowskie. Tu już po wejściu do Unii Europejskiej – jasno wskazującej na konieczność rozwijania ekologicznego transportu miejskiego – doszło do poważnych cięć w imponującej sieci rozciągającej się od Gliwic po Dąbrowę Górniczą. W 2006 r. wycofano tramwaje z Wojkowic i Piekar Śląskich. Na początku 2009 r. zlikwidowano połączenie między Chorzowem a Siemianowicami Śląskimi, a kilka miesięcy później tramwaje przestały dojeżdżać do Gliwic.
Decyzja Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego o likwidacji obsługującej Wojkowice linii 25, docierającej do tego miasta z Dąbrowy Górniczej i Będzina, skutkowała protestami nie tylko społeczności lokalnej, lecz także samorządów miejskich, których jednak nie było stać na przekazywanie zwiększonych dopłat, jakich domagał się KZK GOP. Obrońcy tramwaju odbijali się od lodowatej atmosfery złośliwości i animozji regionalnych. Gdy samorządy z Będzina i Wojkowic domagały się od związku komunikacyjnego przeprowadzenia badań frekwencji, zostały one zrealizowane w czasie ferii zimowych, przy temperaturze –10°C. Będziński radny Marek Bugajski – który w obronie tramwaju do Wojkowic podjął nawet głodówkę – mówił „Dziennikowi Zachodniemu”: Niektórzy prezydenci śląskich miast, członkowie zarządu KZK GOP, wyrazili w ten sposób niechęć do Zagłębia9.
Likwidacja połączeń tramwajowych między Będzinem a Wojkowicami oraz między Bytomiem a Piekarami Śląskimi pogrzebała szanse na stworzenie nowego północnego ciągu tramwajowego od Bytomia po Dąbrowę Górniczą, którego warunkiem byłoby nieco ponad dwukilometrowe uzupełnienie sieci tramwajowej. Moglibyśmy być dziś świadkami jego otwarcia, gdyby tylko tramwajowy boom dotarł również do tej części Polski.
Inaczej niż w Wojkowicach było w Gliwicach, gdzie prezydent Zygmunt Frankiewicz domagał się od KZK GOP… wycofania komunikacji tramwajowej ze swojego miasta. Tak w 2009 r. pisał o dwóch liniach tramwajowych kursujących po Gliwicach we wniosku skierowanym do związku komunikacyjnego: Są one nie tylko deficytowe, ale ponadto wymagają poniesienia ogromnych wydatków na konieczną do dalszego funkcjonowania modernizację. Sposobem na szybką poprawę usług komunikacyjnych na trasie obecnie obsługiwanej przez tramwaje jest zastąpienie ich nowoczesnymi autobusami, tańszymi w eksploatacji i przede wszystkim zapewniającymi pasażerom większy komfort podróży. Biorąc pod uwagę powyższe, wnioskuję o wstrzymanie funkcjonowania linii tramwajowej 1 i 4 na terenie Gliwic.
Od 2009 r. sytuacja wygląda tak, że linia 1 z Rudy Śląskiej i linia 4 z Zabrza dojeżdżają tylko do granicy Gliwic – tu pasażerowie muszą przesiąść się do linii autobusowej. Dziś – po siedmiu latach od „zawieszenia” komunikacji tramwajowej w Gliwicach – nie ma już możliwości szybkiej reaktywacji tego połączenia. Władze Gliwic podjęły decyzję, by przy remontach ulic demontować szyny tramwajowe – gliwicka część śląsko-dąbrowskiej sieci tramwajowej znika więc w oczach. To w połączeniu z drogą ekspresową – tzw. Drogową Trasą Średnicową – która przecięła tkankę samego śródmieścia Gliwic, powoduje, że to miasto stało się skansenem bezmyślnej polityki rodem z przełomu lat 60. i 70. XX wieku, przyznającej priorytet samochodom.
Tramwaj na deptaku
Trudny czas dla tramwaju przed kilkoma dekadami cudem przetrwały tramwaje w Grudziądzu, które też były wytypowane do całkowitej likwidacji. Jednak nie powiodła się ona przede wszystkim dzięki silnemu sprzeciwowi mieszkańców oraz lokalnych władz. Dziś to liczący 97 tys. mieszkańców Grudziądz jest najmniejszym polskim miastem z własnym systemem tramwajowym. Linia tramwajowa biegnie z dzielnicy Tarpno na północy miasta przez stare miasto i centrum do osiedla Rządz na południu. Grudziądzkie tramwaje kursują co 7,5 min. w godzinach szczytu, co 10 min. poza szczytem i w soboty oraz co 15 min. w niedziele. Widać tu przewagę tramwaju nad innymi środkami transportu miejskiego – trudno znaleźć linię autobusową w polskich miastach rzędu 100 tys. mieszkańców, która zapewniałaby tak częste i regularne kursy.
W Grudziądzu tramwaje – malowniczo przeciskające się wśród kawiarnianych ogródków przez wąskie uliczki starego miasta czy sunące śródmiejskim deptakiem – świetnie pokazują, że komunikacja szynowa może osiągać dużą wydajność bez ingerencji w miejską przestrzeń: bez tworzenia wielkich arterii, bez budowy bezkolizyjnych węzłów, bez stawiania ogrodzeń i ekranów. To tramwaj tworzy miasto.
Przypisy:
- M. Stiasny, Z. Danyluk, Atlas sieci tramwajowych Polski 2014, Rybnik 2013 (z tego opracowania pochodzą wszystkie przytaczane w artykule daty dotyczące funkcjonowania komunikacji tramwajowej).
- Ibidem.
- M. Bobiński, Reaktywacja komunikacji tramwajowej w Olsztynie, „Świat Kolei” 2016, nr 3.
- Ibidem.
- Ibidem.
- K. Trammer, Czas na tramwaj, „Z Biegiem Szyn” nr 2/2016.
- To właśnie takie sytuacje wymuszają starania kolejnych miast o odzyskanie statusu ośrodka wojewódzkiego.
- K. Ludwińska, T. Dymalski, Jak tramwaj zmienił Francję – rozmowa z Bernadette Caillard-Humeau, „Gazeta Wyborcza – Radom”, 22.01.2016.
- M. Rechłowicz, Wojkowice. Koniec Jazdy, Gliwice 2007.
przez dr Rafał Bakalarczyk | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016
Chociaż polskie społeczeństwo, o czym wiadomo od dawna, jest jednym z najszybciej starzejących się w Europie, przygotowanie systemu polityki publicznej na wyzwania związane z tym faktem przebiega bardzo opieszale. W głównym nurcie debaty publicznej prawie w ogóle nie toczy się na ten temat dyskusja, choć poważne konsekwencje starzenia się populacji będą widoczne niemal w każdej dziedzinie życia społecznego i polityki państwa.
Obszarami, na których najbardziej bezpośrednio się to odbije, będą system zabezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego, a także sektor opieki długoterminowej oraz rynek pracy. Ponieważ polityka publiczna to system naczyń połączonych, skutki odczujemy także w innych sferach. Czy jesteśmy na to przynajmniej odrobinę przygotowani? I co należałoby zmienić, abyśmy byli przygotowani nieco lepiej? Przyjrzyjmy się temu, co w ostatnim czasie zrobiono, na ile jest to wystarczające, a także – gdzie widać ewidentne braki i zaniechania.
Niewystarczające ramy
Mimo że, jak wykażę dalej, reakcje klasy politycznej na starzenie się społeczeństwa są niepokojące, pierwsze kroki zostały poczynione. I to stosunkowo niedawno. Jakkolwiek działania adresowane do osób starszych mają długą tradycję (choćby za sprawą bogatej historii rozwoju ubezpieczeń emerytalnych), zręby kompleksowej polityki senioralnej są bardzo świeżej daty. Pewnym impulsem i inspiracją był zapewne Europejski Rok na rzecz Aktywnego Starzenia się i Solidarności Międzypokoleniowej z 2012. W kolejnym roku powołano w resorcie pracy i polityki społecznej Departament Polityki Senioralnej, a następnie ogłoszono przygotowany tam tzw. pakiet senioralny. Złożyły się na niego trzy elementy:
- Założenia polityki senioralnej na lata 2014–2020;
- Rządowy Program na Rzecz Aktywności Społecznej osób starszych (ASOS) na lata 2014–2020;
- Program Solidarność Pokoleń.
Jeśli chodzi o dokument „Założenia Polityki Senioralnej”, przygotowany przez działającą przy Departamencie Senioralnym Radę ds. Polityki Senioralnej, nie jest on wiążący, ale stanowi swoiste ramy dla działań tego typu na kolejne lata, określa wyzwania i kierunki ich rozwoju. Opisano w nim cele i tendencje interwencji publicznej w takich obszarach, jak zdrowie i samodzielność, aktywność społeczna i zawodowa, bezpieczeństwo czy solidarność międzypokoleniowa. Jednak jak czytamy w jednym z krytycznych omówień: w dokumencie brak harmonogramu realizacji proponowanych działań, wskazania podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie i monitorowanie działań wytyczonych wedle celów i priorytetów, brak przyporządkowania spodziewanych rezultatów, a także źródeł finansowania. Wszystkie te braki sprawiają, że dokument trudno traktować jako strategię, a co najwyżej założenia do niej1.
Dokument ten z pewnością ma walory poznawcze i porządkujące, ale przydałoby się przekuć go w rzeczywistą strategię polityczną, która zawierałaby te ujęte w cytacie brakujące elementy, wzorem np. przyjętych w 2014 roku Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej czy Krajowego Programu Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu (w którym, nota bene, wątki senioralne również znajdziemy). Szkoda, że podobnej konkretyzacji nie doczekaliśmy się w przypadku polityki senioralnej.
Bardziej namacalny charakter ma natomiast program ASOS, którego pierwsza edycja została zrealizowana jeszcze przed przyjęciem pakietu senioralnego i nadaniem mu wieloletniej formuły. Kolejne edycje polegają na rozdysponowaniu – w trybie konkursowym – przez MRPiPS około 40 mln zł rocznie w celu wsparcia oddolnych, pozarządowych (również w partnerstwie z samorządami) inicjatyw senioralnych. Program obejmuje kilka kategorii: działania na rzecz edukacji osób starszych, integrację wewnątrz- i międzypokoleniową, partycypację społeczną seniorów oraz usługi społeczne na ich rzecz. Niewątpliwie program przyczynił się – a jeszcze bardziej będzie to widoczne pod koniec 2020 r., gdy zamknie się perspektywa jego realizacji – do rozwoju wielu lokalnych inicjatyw senioralnych i międzypokoleniowych, pomógł zapewne także w silniejszym skierowaniu uwagi na obecność osób starszych w środowiskach lokalnych i ich potrzeby.
Przy okazji każdej kolejnej rocznej edycji warto jednak analizować, czy faktycznie rozkład środków przebiega w sposób zrównoważony między poszczególnymi regionami, typami gmin, poszczególnymi priorytetami, a także rodzajami podmiotów. Trzeba też postawić pytanie natury bardziej ogólnej: czy program działający w trybie konkursowym, a więc siłą rzeczy nastawiony na wspieranie tylko wybranych podmiotów, może być głównym narzędziem polityki senioralnej państwa, czy też raczej powinien on mieć charakter uzupełniający względem instrumentów prawnych, finansowych, kadrowych i informacyjnych, które oddziaływałyby na jakość życia osób starszych ogółem, a nie tylko tych żyjących w lepiej zorganizowanych lub dostatniejszych gminach, z dużym udziałem prężnych inicjatyw pozarządowych.
Trzecim elementem pakietu był program „Solidarność Pokoleń”, nastawiony – we współpracy z podmiotami stosunków pracy, czyli pracodawcami i związkami zawodowymi – na promowanie aktywności zawodowej osób w wieku 50+. Na tym polu nastąpił pewien postęp, ale dalece niesatysfakcjonujący.
Na wspomnianym pakiecie nie kończy się bilans zmian w polityce senioralnej, które zostały wprowadzone w poprzednich latach. Równolegle – pod koniec 2013 r. – przyjęto w ustawie o samorządzie terytorialnym zapisy dające podstawy prawne do działania Rad Seniora w gminach. Powołano osobną komisję parlamentarną ds. osób starszych, która działa również w obecnej kadencji. Z kolei na okres rządów Ewy Kopacz przypada zainicjowanie programu „Senior-Vigor” na lata 2015–2020, czyli dziennych domów dla seniora, łączących funkcje integracyjne i rehabilitacje. Program ten również funkcjonuje w trybie konkursowym. Przewidziano 80-procentowe dotacje (przy 20 proc. wkładu własnego gminy) na powstanie stu placówek tego typu rocznie. Za nami pierwsza edycja konkursu w 2015 r. Biorąc pod uwagę, że w kraju mamy ponad 2500 gmin, na razie skala przedsięwzięcia nie jest zbyt duża, ale jeśli program się utrzyma, do 2020 r. infrastruktura takich dziennych form wsparcia może wzrosnąć w sposób zauważalny.
Warto wspomnieć także o ustawie o osobach starszych, obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. Przewiduje ona gromadzenie danych na temat ich sytuacji. Z kolei ustawa o bezpłatnej pomocy prawnej wskazuje osoby w wieku 65+ jako jedną z grup mogących korzystać z darmowych porad. Z punktu widzenia potrzeb i bezpieczeństwa części osób starszych (tych, które posiadają lokal mieszkalny, ale mają niewielkie środki na zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych i opiekuńczych) zapewne ważne było także przyjęcie ustawy o odwróconej hipotece. W uproszczeniu jest to usługa finansowa, polegająca na tym, że beneficjent (najczęściej osoba starsza) w zamian za przeniesienie własności nieruchomości po śmierci otrzyma od banku kredyt w dowolnie wybranej formie – w postaci wypłaty jednorazowej lub w ratach. Przepisy ustawy, której zadaniem było uregulowanie tych zagadnień w trosce o większe bezpieczeństwo osób starszych i ograniczenie nadużyć, są w dużej mierze niewykorzystywane, można powiedzieć, że wręcz martwe2.
Po zestawieniu powyższych programów, ustaw i inicjatyw można na pierwszy rzut oka odnieść wrażenie, że w polityce senioralnej dzieje się naprawdę dużo. I to już przed nadejściem tzw. dobrej zmiany, lub inaczej – dobra zmiana na tym polu dokonała się, ale nieco wcześniej. Wystarczy wymienić powstałe instytucje (Departament Senioralny i Rada Polityki Senioralnej, Sejmowa Komisja ds. osób starszych) czy programy i dokumenty (ASOS, „Solidarność Pokoleń”, „Senior-Vigor”), by zobaczyć, że narodziła się sieć instytucji odpowiedzialnych za realizowanie polityki senioralnej oraz pewne służące jej instrumenty prawne i finansowe. To ważne, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że rodzima polityka społeczna od dawna ma kłopot z koordynacją działań w różnych dziedzinach, a polityka senioralna z natury rzeczy jest rozproszona na wiele obszarów, między „aktorów” różnych sektorów i szczebli. Organy odpowiedzialne za ten obszar, nabierający znaczenia z każdym rokiem, są więc bardzo potrzebne.
Czy to jednak wystarczy? Czy możemy powiedzieć, że skoro mamy urodzaj szeroko pojmowanych instytucji, będą one we wzajemnej synergii nakręcały cały system, by szedł ku dobremu? Otóż nie, nie do końca. Polityka publiczna, zwłaszcza współczesna, bardziej niż mechanizm przypomina żywy organizm, którego nie da się, ot tak, zaprogramować na lata, ponieważ jest wrażliwy na różne zewnętrzne i wewnętrzne bodźce i sygnały płynące z szybko zmieniającego się otoczenia. Polityki senioralnej ta uwaga dotyczy także, a może nawet zwłaszcza, ponieważ proces starzenia się społeczeństwa postępuje sukcesywnie, a równolegle towarzyszą mu zmiany technologiczne i medyczne. Przeobrażenia zachodzą jednocześnie również w relacjach rodzinnych, na których dotąd w ogromnej mierze opierał się dobrostan osób w podeszłym wieku.
(Nie)bezpieczeństwo emerytalne
Wymiarem polityki publicznej najczęściej kojarzonym ze starzeniem się jest system emerytalny. Posiada on duże znaczenie z perspektywy polityki senioralnej, ale także stanowi najpotężniejszy segment polityki społecznej w krajach rozwiniętych. W Polsce szczególnie, bowiem udział świadczeń przeznaczanych na emerytury jest u nas najwyższy we wszystkich wydatkach na zabezpieczenie społeczne wśród krajów UE. Wynika to z wielu czynników, m.in. z dużej liczby emerytów, z relatywnie słabego dofinansowania innych obszarów polityki społecznej czy z pokomunistycznych mechanizmów solidaryzmu społecznego, wpisanych w system emerytalny, choć dziś już znacznie słabszych niż przed 1998 rokiem. Emerytury uważa się za główną odpowiedź państwa na tzw. ryzyko starości i związane z nim ograniczenia możliwości samodzielnego utrzymania się z pracy. Dziś, co prawda, dożycie wieku senioralnego jest coraz luźniej powiązane z utratą możliwości zarobkowania. Wydłuża się jednak faza wieku podeszłego i prawdopodobieństwo dożycia go, co skłania systemy krajowe do rozważań nad wyodrębnieniem osobnego ryzyka niedołęstwa starczego, które funkcjonowałoby obok systemu emerytalnego, np. pod postacią społecznego ubezpieczenia pielęgnacyjnego, jak to działa chociażby w Niemczech.
Niemniej jednak zabezpieczenie emerytalne pozostaje zasadnicze z punktu widzenia sytuacji socjalnej osób starszych, ponieważ to od niego zależy ich przynajmniej podstawowe bezpieczeństwo bytowe. Dziś jest ono zachwiane. Nie powinniśmy uspokajać się danymi, które od lat widnieją w raportach GUS3 na temat ubóstwa. Wynika z nich, że mieszkańcy gospodarstw emeryckich są, po gospodarstwach osób pracujących na własny rachunek, najmniej zagrożone ubóstwem skrajnym, zwłaszcza w porównaniu z rencistami, rolnikami i rodzinami utrzymującymi się ze źródeł pozazarobkowych. Statystyka nie mówi wszystkiego, przykładowo tego, że wiele osób starszych nieznacznie przekracza kryteria ubóstwa, a więc nie figuruje w statystykach skrajnej biedy, lecz żyje na tyle skromnie, że trudno jest im pokryć koszty związane z codziennym życiem czy wydatki zdrowotne, które są statystycznie dwukrotnie wyższe w gospodarstwach emeryckich niż w pozostałych. Nie mówi również o tym, że międzypokoleniowe finansowe transfery idą raczej od starszych do młodszych, a nie na odwrót4. Tak dzieje się szczególnie w środowiskach zmarginalizowanych, w których niekiedy emerytura lub renta osoby starszej były dotąd jedynym stałym źródłem utrzymania całej, nieraz licznej rodziny.
W przyszłości ryzyko biedy na stare lata może stać się jeszcze wyższe. Może się tak zdarzyć wskutek nałożenia się kilku czynników: wydłużenia długości życia na emeryturze w stosunku do lat życia w wieku produkcyjnym i długich przerw w etatowym zatrudnieniu w związku z wysokim poziomem bezrobocia, upowszechnieniem umów cywilnoprawnych, a także długimi (zwłaszcza w przypadku kobiet) okresami pozostawania poza rynkiem pracy, których przyczyna to niedostatecznie rozwinięta infrastruktura opieki nad osobami zależnymi (dziećmi, niepełnosprawnymi i osobami sędziwymi). Te zagrożenia dotyczą całego społeczeństwa, ale szczególnie mocno dotykają kobiet, ponieważ ich status na rynku pracy jest niższy, przeciętna długość życia o kilka lat wyższa niż mężczyzn, a zaangażowanie w relacje opieki – większe. Czeka nas już dziś widoczna feminizacja starości, zwłaszcza tej późnej, gdy potrzeby zdrowotne i opiekuńcze wzrastają, a jakiekolwiek możliwości dorobienia bardzo – choćby za sprawą spadku sprawności – się kurczą. Jeśli na to nałoży się jeszcze bieda, sytuacja prowadzi do dramatu i katastrofy w wymiarze indywidualnym i społecznym5. Przede wszystkim jednak należy uzmysłowić sobie, że bezpieczeństwo emerytalne zależy od wielu czynników, spośród których sporo wykracza poza samą konstrukcję systemu emerytalnego. Niemniejsze znaczenie dla bezpieczeństwa emerytalnego osób starszych mają poziom i struktura zatrudnienia (w tym wysokość wynagrodzeń i kwestia ich oskładkowania) oraz system opieki nad osobami jej wymagającymi. Dlatego dyskusja o tym, jaka część składek zostanie w danym filarze i kto będzie nimi administrować, jak również o tym, jaki będzie ustawowy wiek przechodzenia na emeryturę, jedynie połowicznie może doprowadzić nas do odpowiedzi na pytanie, co zrobić, by uchronić starsze pokolenia – te obecne i przyszłe – przed niedostatkiem.
Nieskuteczna aktywizacja
Problemy ze znalezieniem i utrzymaniem pracy, jak i potęgująca je konieczność sprawowania opieki, nieraz długoterminowej, nad osobami zależnymi, dotyczą różnych grup wiekowych. Jednak do bardziej narażonych należą osoby w tzw. wieku niemobilnym, czyli 50+. Natrafiają one na wielorakie bariery w sferze zawodowej, a jednocześnie – zwłaszcza kobiety – nierzadko pełnią role opiekuńcze czy to wobec wnuków, dla których często nie ma opieki żłobkowo-przedszkolnej, czy to wobec swoich sędziwych rodziców, chorych współmałżonków lub innych krewnych. Ograniczenia dla ich uczestnictwa w rynku pracy są różnorodne i zależą nie tylko od polityki państwa, lecz także od strategii i postaw pracodawców, współpracowników i samych osób w tym wieku. Jednak również polityka publiczna ma tu wiele do zrobienia: też, a może nawet zwłaszcza dla osób, które znalazły się poza rynkiem pracy i chciałyby (lub sytuacja ekonomiczna je do tego zmusza) na niego powrócić.
Okazuje się, że polityka aktywizacji zawodowej wobec starszych pracowników pozostawia wiele do życzenia – wskazuje na to raport NIK6. W materiale informacyjnym dotyczącym wyników kontroli czytamy: Bezrobotni Polacy po ukończeniu 50. roku życia nie otrzymują skutecznej pomocy w znalezieniu trwałego zatrudnienia. Dla większości bezrobotnych w wieku 50+ efekty programów aktywizacji zawodowej i łagodzenia skutków bezrobocia, realizowanych przez powiatowe urzędy pracy, są krótkotrwałe i nieskuteczne. Nie spełniają swojej podstawowej roli, jaką jest doprowadzenie do trwałego wyjścia z bezrobocia7.
Kontrola działań podejmowanych przez wybrane urzędy pracy w latach 2012–2014 pokazała, że zatrudnienie znalazł niewielki odsetek bezrobotnych po pięćdziesiątce poddanych szkoleniom. Wśród tych, którym się to nie udało, część wprawdzie podjęła działalność gospodarczą, ale połowa firm nie przetrwała, reszta zaś nie wypracowała zysku. Również staże nie okazały się zbyt skuteczne. Ponad połowa osób powyżej 50. roku życia po stażach nie znalazła żadnego zatrudnienia, a reszta jedynie krótkookresowe, co trudno uznać za rzeczywiste wyjście z bezrobocia. W zasadzie jedynym względnie skutecznym narzędziem polityki aktywizacyjnej okazało się refundowanie kosztów zatrudnienia, aczkolwiek wśród osób, które dzięki tej formule przepracowały wymagane ustawowo dwa lata, jedynie 40% kontynuowało pracę. Reszta wróciła „na bezrobocie”, tymczasem zatrudniający ich dotąd pracodawcy ponownie złożyli wnioski o refundację wyposażenia miejsc pracy dla kolejnych poszukujących jej osób. Wnioski pokontrolne NIK wskazują, że przy dotychczasowym systemie pracodawcom opłaca się rotacja pracowników, która jednak nie sprzyja trwałemu wychodzeniu z bezrobocia. Dotacja, jaką otrzymują, redukuje koszty zatrudnienia, dzięki czemu niewielkim kosztem zapewniają sobie tanią siłę roboczą. Ponadto w toku kontroli zidentyfikowano proceder wycofywania ofert po zgłoszeniu się chętnych do pracy za pośrednictwem PUP-ów, co zrodziło (według NIK) podejrzenia, że część pracodawców wykorzystuje urzędy pracy jako źródło potencjalnych pracowników, których następnie zatrudniają u siebie, ale już na czarno.
Osoby bezrobotne w wieku 50+, o niskiej pozycji na rynku pracy, często muszą się godzić nawet na niedogodne warunki zatrudnienia, zwłaszcza obecnie, gdy ograniczono możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury, wydłużono wiek emerytalny, a także znacznie zaostrzono kryteria przyznawania świadczeń rentowych (dziś częściej niż dawniej przyznaje się je na czas określony, orzeka częściową zamiast całkowitej niezdolność do pracy, a zamiast świadczenia rentowego przyznaje „tymczasowe” świadczenia rehabilitacyjne). Możliwości przejścia ze sfery zatrudnienia w obszar zabezpieczenia społecznego stają się więc ograniczone, a osoby bez środków do życia muszą godzić się nawet na najgorsze warunki pracy i nierzadko padają ofiarami wyzysku.
Również statystyczny profil bezrobotnego w wieku 50+ nie sprzyja trwałemu wyjściu z bezrobocia. W starszym wieku jako bezrobotne rejestrują się często osoby o niższym wykształceniu. Jest wśród nich znaczny (wyższy niż dla bezrobotnych ogółem) odsetek dotkniętych bezrobociem długotrwałym. Statystycznie też dłużej trwa okres szukania przez nich pracy. Zagadnienie bezrobocia często widzimy w kontekście sytuacji osób młodych – co statystycznie ma pewne uzasadnienie – jednak trzeba pamiętać, że ten poważny problem społeczny dotyczy ludzi w różnym wieku, i młodszych, i starszych, a poszczególne grupy mają swoją specyfikę, która powinna być uwzględniona w polityce rynku pracy. Czy tak się stanie, zobaczymy. Obecnie dysponujemy deklaracją wiceministra Stanisława Szweda, że jesienią planowane są zmiany w polityce aktywizacji zawodowej osób 50+8.
Finansowe bariery UTW
Gdy mówimy o aktywności osób starszych, nie powinniśmy myśleć o niej wyłącznie w kontekście rynku pracy. Zwłaszcza gdy rozmawiamy o osobach, które wiek produkcyjny mają już za sobą i mogły lub chciałyby zająć się czymś innym niż praca zarobkowa. Dość popularną formą zorganizowanej aktywności w jesieni życia jest ruch Uniwersytetów Trzeciego Wieku, który dopiero co obchodził swoje 40-lecie. Z tej okazji powiedziano o tej wartościowej tradycji wiele dobrego, ale nie powinniśmy tracić z pola widzenia pewnych zjawisk i zaniechać refleksji nad nimi, zwłaszcza że nakazują one pytać o przyszły rozwój i kondycję tego sektora.
Z opracowania GUS-u na temat UTW wynika, że dynamika powstawania tego typu instytucji uległa w ostatnich latach zahamowaniu9 i z pewnością warto zastanawiać się, dlaczego tak się stało. Na pytanie o czynniki utrudniające działalność prawie połowa przedstawicieli UTW odpowiedziała, że przyczyną są niewystarczające środki finansowe, a także niskie dochody słuchaczy, utrudniające im wnoszenie opłat. Tymczasem to właśnie na wkładzie finansowym słuchaczy w znacznej mierze opiera się funkcjonowanie UTW. 33% z nich wskazało wpisowe i czesne jako swoje główne źródło finansowania, 18% – składki członkowskie, 25% – środki od instytucji/organizacji, w ramach których działa UTW, 8% – dotacje rządowe (środki wojewodów, ministerstw, programy ASOS i FIO), 11% – środki samorządowe, a 3% – inne źródła10. Widać więc, że działalność sektora w znacznej mierze opiera się na finansowaniu prywatnym, zwłaszcza pochodzącym od odbiorców oferty UTW. Taki model może działać zaporowo wobec osób starszych o bardzo niskim statusie materialnym, a ponadto ogranicza możliwość powstania i przetrwania placówek w społecznościach niezamożnych, w których duża część osób w starszym wieku ma skromne dochody. Nie jest zatem przypadkiem, że w województwach na tzw. ścianie wschodniej liczba UTW w przeliczeniu na liczbę mieszkańców jest skromna w porównaniu z niektórymi innymi regionami Polski. Niepokojące jest terytorialne zróżnicowanie dostępu do UTW, jak i to, że w tych społecznościach, w których działania animacyjno-integracyjne szczególnie by się przydały, jednocześnie trudniej zaistnieć tego typu inicjatywom.
Poza uniwersytetem (trzeciego wieku) też jest życie
Aktywizacja i integracja osób starszych nie muszą jednak odbywać się tylko w tej formule. Istnieją też inne zorganizowane formy, które są zresztą praktykowane na poziomie lokalnym (wielu informacji na ten temat dostarcza choćby portal Rynek Seniora). Służy temu również wspomniany program ASOS, ale sporo samorządów podejmuje działania także w oparciu o fundusze europejskie czy środki własne. O ile w przypadku polityki zabezpieczenia emerytalnego kluczowe są decyzje na poziomie centralnym, o tyle w przypadku integracji i aktywizacji ogromne pole manewru mają samorządy i pozarządowe działania na poziomie lokalnym. Z pewnością użyteczna jest tu promowana przez Światową Organizację Zdrowia inicjatywa „miast i społeczności przyjaznych starzeniu się” (age-friendly cities and communities), którą na polskim gruncie opisał i spopularyzował magazyn „Miasta”.
Jednak aby miasto było przyjazne osobom starszym, nie wystarczy tylko organizowanie dla nich pewnych form aktywności, jak to ma miejsce w UTW. Wiele osób w starszym wieku jest zainteresowanych uczestniczeniem w życiu społecznym na równych prawach z innymi mieszkańcami swoich społeczności, chodzeniem do parku, kina, teatru, kawiarni, ale pewne okoliczności utrudniają im przemieszczenie się w przestrzeni miejskiej w sposób godny i bezpieczny. Władze powinny prowadzić działania, które by im to realnie umożliwiały. Osoby starsze wskazują na takie kwestie, jak rozmieszczenie bezpłatnych toalet w przestrzeni miejskiej czy ławek, na których można usiąść i odpocząć, długość trwania zielonego światła na pasach, by można było spokojnie, w swoim rytmie przejść, wielkość kroju liter na rozkładach jazdy i innych punktach informacji, uchwyty w autobusach, progi, schody itd. Wiele usprawnień tego typu wymaga nie wielkich kosztów, lecz dobrej organizacji oraz, przede wszystkim, uwagi i troski o starszych mieszkańców. Bywają jednak osoby, którym do funkcjonowania w szerszym otoczeniu nie wystarczą udogodnienia w infrastrukturze komunikacyjnej, potrzebna jest im za to asysta osób trzecich przy przemieszczaniu się. Dlatego warto upowszechniać usługi asystentów osób starszych i równolegle animować i rozwijać w tym kierunku wolontariat, który służyłby pomocą emerytom niemobilnym.
Wreszcie należy pamiętać, że część osób nie jest zainteresowana zorganizowanymi formami aktywności, ale chcą prowadzić życie bezpieczne, godne, ciekawe, realizując swoje indywidualne hobby, np. chodzenie na ryby czy na działkę. Nie zawsze potrzebne jest im liczne i stałe towarzystwo, czasem wystarczy po prostu świadomość, że ktoś czuwa, że jeśli coś się stanie, chociażby poczują się źle, mają gdzie zadzwonić; tu otwiera się miejsce dla teleopieki i telemedycyny, których nie powinniśmy jednak traktować jako zastępników międzyludzkiej troski, ale jako jej funkcjonalny instrument.
Geriatria – to się opłaca!
Sferą newralgiczną w przypadku starszych i najstarszych Polaków jest zdrowie, ale też opieka zdrowotna. Osoby w podeszłym wieku, zwłaszcza gdy są schorowane, szczególnie dotkliwie odczuwają rozmaite problemy i braki rodzimej służby zdrowia. Nie sposób ich wszystkich omówić, skoncentrujmy się zatem na tych aspektach, które bezpośrednio wiążą się z potrzebami seniorów. Jak pokazał raport NIK z 2015: W Polsce nie ma systemu opieki medycznej nad pacjentami w podeszłym wieku. Brakuje geriatrów, a specjalistycznych poradni i oddziałów szpitalnych jest jak na lekarstwo. Główną barierą jest metoda rozliczania świadczeń medycznych przez NFZ, która zakłada finansowanie tylko jednej choroby, choć ludzie starsi z reguły cierpią na kilka schorzeń jednocześnie. Tymczasem z przeprowadzonej przez NIK analizy wynika, że pacjent w podeszłym wieku kompleksowo prowadzony przez geriatrę funkcjonuje lepiej, a jego leczenie kosztuje mniej11.
Skąd wynikają te potencjalne korzyści z wykorzystania kompleksowej opieki geriatrycznej? W dużej mierze z faktu, że osoba, która otrzyma kompleksową diagnozę i terapię uwzględniającą ogólny stan i specyfikę starszego organizmu, kończy leczenie w lepszym stanie i nie wymaga tak licznych specjalistycznych hospitalizacji później, często zażywa też mniej leków, a te, z których korzysta, z większym prawdopodobieństwem będą dobrane tak, by nie wchodziły z sobą kolizję. W raporcie NIK przeprowadzono porównanie dwóch grup starszych pacjentów o konkretnym typie schorzeń wieku podeszłego, z których część skorzystała z opieki geriatrycznej, a część z internistycznej. Łączna roczna oszczędność na osobę przy porównaniu obydwu grup w wypadku pacjentów leczących się u geriatrów wyniosła ponad 1300 złotych, a ich stan zdrowia okazał się lepszy. Po prostu specjalista w danej dziedzinie, nawet bardzo dobry i empatyczny, nie zawsze dysponuje całościową wiedzą, by spojrzeć na potrzeby starszego pacjenta równie kompleksowo, co odpowiednio przygotowany geriatra.
Tymczasem tych ostatnich brakuje w rodzimej służbie zdrowia. Zasoby kadrowe znacznie odbiegają od średniej europejskiej: w połowie 2014 r. było u nas jedynie 321 specjalistów geriatrii, co dawało wskaźnik średnio 0,8 geriatry na 100 tys. mieszkańców, podczas gdy w Niemczech wyniósł on 2,2, w Czechach – 2,1, w Słowacji – 3,1, a w Szwecji – około 812! Wyższa dostępność geriatrii okazuje się więc możliwa także w krajach o podobnym poziomie rozwoju, co pokazują przykłady czeski i słowacki. Warto odnotować, że także w tej dyscyplinie przodują kraje należące do socjaldemokratycznego modelu nordyckiego. W ostatnich latach podjęto pewne kroki na rzecz zwiększenia liczby adeptów nauk medycznych kształcących się w obszarze geriatrii, jednak braki nadal są zauważalne.
Istnieją systemowe bariery, które nie sprzyjają wyborowi tej ścieżki. Przede wszystkim geriatria jest stosunkowo słabo wyceniana, więc niechętnie otwiera się oddziały geriatryczne i rozbudowuje bazę łóżek geriatrycznych, których jest bardzo mało. Brak infrastruktury sprawia, że wielu przyszłym lekarzom ta ścieżka specjalizacyjna jawi się jako mało atrakcyjna, gdyż osoby takie słusznie mogą obawiać się, że nie miałyby gdzie odbywać praktyk, a następnie znaleźć pracy. W ostatnich latach szczęśliwie geriatria i sprzęt wykorzystywany w niej zostały przedmiotem zbiórki podczas WOŚP, co częściowo kieruje uwagę społeczną na potrzeby tego segmentu opieki zdrowotnej. Jednak biorąc pod uwagę realne przychody uzyskane tą drogą, nie należy zakładać, że w ten sposób można zniwelować niedobory – można je najwyżej nieco zmniejszyć. Potrzebne są zmiany publicznego finansowania, a także silniejsze bodźce do powstawania oddziałów geriatrycznych i kształcenia służby medycznej. Warto przypominać o korzyściach zdrowotnych i efektywnościowych związanych z racjonalizowaniem wydatków. Krótko mówiąc, bardziej dostępna geriatria po prostu opłaca się i państwu, i społeczeństwu. Zaniechania na tym polu ilustrują szerszy problem, który widzimy na wielu odcinkach polityki zdrowotnej i społecznej – czasem państwo, próbując na danym działaniu zaoszczędzić, doprowadza do tego, że w wyniku zaniechania następnie płacimy więcej. W tym wypadku także zdrowiem starszych pacjentów.
Bez wsparcia dziennego
Gdy mówimy o opiece nad osobami sędziwymi, należy brać pod uwagę nie tylko jej medyczny aspekt. Równie ważne w perspektywie podwójnego starzenia się społeczeństwa (polegającego na tym, że jeszcze szybciej niż seniorów ogółem rośnie liczba osób najstarszych) jest zapewnienie opieki długoterminowej i pomocy w codziennym funkcjonowaniu osobom tego wymagającym. W tej sferze mamy wiele braków i wiele do zrobienia. Warto przytoczyć ustalenia tegorocznego raportu NIK o pomocy osobom starszym przez gminy13. Okazuje się, że wiele skontrolowanych gmin, mimo że prawo przewiduje szeroki wachlarz form wsparcia, wykorzystuje głównie najbardziej tradycyjne instrumenty, czyli usługi opiekuńcze (w miejscu zamieszkania) i kierowanie niesamodzielnych osób starszych do DPS-ów lub innych placówek opieki długoterminowej. Brakującym ogniwem większości lokalnych systemów wsparcia w takich sytuacjach są alternatywne, dzienne lub półstacjonarne formy opieki.
Skontrolowane gminy w niewielkim stopniu wykorzystały takie formy, jak dzienne domy pomocy społecznej, mieszkania chronione czy rodzinne domy pomocy. Te ostatnie polegają na tym, że prowadzący taki dom, w którym może przebywać od 3 do 8 osób zależnych, sam z nimi mieszka, choć może korzystać oczywiście z pomocy innych. Ta formuła – w Polsce występująca marginalnie – przypomina w stojącej za nią filozofii rodzinne domy dziecka i ma na celu stworzenie osobom sędziwym i niesamodzielnym warunków kameralnych, zbliżonych do domowych.
W niewystarczającym stopniu w badanym okresie gminy rozwijały też ośrodki dziennego pobytu. Być może obecnie będzie się to zmieniać w związku z programem „Senior-Vigor”, aczkolwiek jego założenia wskazują, że tego rodzaju placówki mają cele bardziej integracyjno-aktywizujące i rehabilitacyjno-wspomagające, a nie typowo opiekuńcze. Jest to zresztą uwaga, którą można także odnieść do istniejących dotąd (jest ich w skali kraju około 200) ośrodków dziennego pobytu dla osób starszych – dobrze sprawdzają się one w przypadku osób o częściowej utracie samodzielności, ale często nie są przygotowane do zajmowania się ludźmi w pełni niesamodzielnymi, wymagającymi całodobowej, specjalistycznej opieki, zwłaszcza tymi z zaburzeniami psychicznym i neurodegeneracyjnymi, jak choćby choroba Alzheimera. Nie oznacza to, że w przypadku takich schorzeń wsparcie dzienne by się nie przydało (wręcz przeciwnie), ale istniejąca infrastruktura nie jest na razie na to przygotowana, a odrębnych wyspecjalizowanych placówek dla tego typu mieszkańców-pacjentów jest wciąż jak na lekarstwo.
Brak rozwijania instytucji wsparcia alternatywnych wobec DPS-ów to kolejny przykład pewnej nieracjonalności systemu. Jednostkowy koszt opieki w nich byłby istotnie niższy niż w przypadku placówki całodobowej, do której kierowanych jest coraz więcej osób, a wydatki gmin rosną. Ponadto formy dzienne lub te zbliżone do środowiskowo-domowych (mieszkania chronione/rodzinne domy pomocy) w wielu przypadkach zapewne byłyby bardziej preferowane przez same osoby starsze, gdyż nie musiałyby oznaczać daleko idącego odseparowania od dotychczasowego środowiska życia seniorów, a dawałyby większe szanse na zachowanie autonomii, prywatności i kontaktów z zewnętrznym otoczeniem społecznym.
Rynek wymaga nadzoru
Mimo deficytu alternatywnych dla DPS-ów form wsparcia wiele osób wymagających stałej opieki nie trafia do domów pomocy społecznej i to nie z powodu braku miejsc (wręcz przeciwnie, nierzadko zdarza się, że miejsca są nieobsadzone). Po prostu gminom bardziej opłaca się, by osoby takie trafiały do zakładów opiekuńczo-leczniczych działających w ramach służby zdrowia i finansowanych z NFZ – a nie z pieniędzy gmin, rodziny i samego podopiecznego. Jeszcze inni, coraz częściej, trafiają do prywatnych instytucji opieki, w których finansowanie pobytu bywa dla gminy tańsze, placówki te nie muszą bowiem spełniać wysokich standardów, jakie ustawowo przypisano domom pomocy społecznej.
Jeśli chodzi o prywatny sektor opieki, zasadniczy problem jest jednak inny – wiele domów działa „na dziko”, bez wymaganej rejestracji ze strony wojewody, w związku z czym nie podlegają nadzorowi standardów jakości i bezpieczeństwa. W przypadku grupy tak wrażliwej i bezbronnej, jak niesamodzielne osoby w podeszłym wieku, taki stan rzeczy jest bardzo niepokojący. A państwo nie ma jak dotąd wystarczająco skutecznych narzędzi kontroli nad tym rozrastającym się segmentem rynku. Obawy o rozmaite nieprawidłowości, jakie mogą na nim zachodzić, nie są wyssane z palca. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadził rozległą kontrolę umów zawieranych między instytucjami świadczącymi opiekę w sektorze prywatnym a osobami z niej korzystającymi. Okazało się, że nieprawidłowości zidentyfikowano w 90% z nich! Najczęściej były to możliwość rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym, niezwracanie pieniędzy w przypadku niezrealizowania usługi, zmiany ceny usługi bez zgody konsumenta. Zdarzały się także – choć rzadziej – zastrzeżenie wyłączenia odpowiedzialności za szkody na osobie czy wygórowane kary umowne lub odsetki14. Choć kontrole doprowadziły do wyeliminowania większości nieprawidłowości w skontrolowanych podmiotach, UOKiK zapowiedział dalsze wizyty w kolejnych latach. Również Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapowiedziało wzmocnienie narzędzi kontrolnych wobec podmiotów sektora opieki ze strony wojewodów, a także precyzyjniejsze określenie standardów, które będą musiały spełnić prywatne placówki.
Opiekunowie nadal wykluczeni
Relacje między podmiotami opieki w ramach różnych resortów (służba zdrowia i polityka społeczna), sektorów (prywatny i publiczny) i form opieki (domowe, środowiskowe, stacjonarne) z pewnością wymagają przemyślenia i usprawnienia. Nie może to odbywać się tylko na najniższym szczeblu, ale potrzebne jest także zdecydowane i rozważne zaangażowanie po stronie rządu, zarówno w kwestii stosownych regulacji, jak i w sprawie poziomu i rozkładu środków finansowych. Nie należy jednak zapominać o rzeczy zasadniczej – nadal główną instytucją pomagającą osobom starszym, gdy tracą samodzielność, pozostaje najbliższa rodzina. Bliscy, decydując się na bezpośrednią pomoc, sami dostają się w krąg zagrożeń i obciążeń, sprawiających, że także oni, a nie tylko ich podopieczni, wymagają wsparcia ze strony państwa.
Dotychczasowy system pomocy opierał się głównie na niewysokiej i selektywnej pomocy pieniężnej, pod warunkiem spełnienia kryterium niskiego dochodu (obecnie 764 złotych na osobę) i całkowitej rezygnacji z pracy ze strony opiekuna, łącznie z brakiem możliwości wykonania doraźnie umowy zlecenia lub umowy o dzieło w warunkach domowych. To niewielkie wsparcie pieniężne jest znacznie bardziej rygorystycznie przyznawane, zarówno jeśli chodzi o wysokość, jak i zasady dostępu, niż ma to miejsce w przypadku osób opiekujących się bliskimi, którzy utracili samodzielność w dzieciństwie lub są niesamodzielni od urodzenia (tu nie ma kryterium dochodowego dla opiekuna, a wysokość tzw. świadczenia pielęgnacyjnego to 1300 zł). Tymczasem potrzeby obydwu grup opiekunów (pielęgnujących i tych starszych, i młodszych) bywają podobne. Tak daleko idące różnicowanie wzbudziło zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego, który 21 października 2014 r. wydał orzeczenie nakazujące zmiany prawne. Choć w chwili pisania niniejszego artykułu mija dwudziesty miesiąc od wydania wyroku, który miał być zrealizowany „niezwłocznie”, opiekunowie osób dorosłych nadal nie wiedzą, co dalej, a dotychczasowa pomoc nie wystarcza im na godne życie. Ponadto część z nich w ogóle nie kwalifikuje się do pomocy.
Wykluczenie tych ludzi ma wiele wymiarów, nie tylko dochodowy. Dotyczy także życia zawodowego, uczestnictwa w społeczeństwie i kondycji zdrowotnej, poddawanej poważnym obciążeniom w związku z trudami wypalającej opieki, wobec których często pozostają osamotnieni. Ograniczoności wsparcia pieniężnego towarzyszą równie poważne niedobory pomocy zewnętrznej o charakterze usługowym, np. wsparcie dzienne, urlopy wytchnieniowe, doradztwo, informacje czy pomoc psychologiczna. Podobnie dzieje się ze wsparciem regulacyjnym, zmierzającym do umożliwienia opiekunom kontaktu z rynkiem pracy, co mogłoby nie tylko choć trochę zmienić ich sytuację finansową, lecz także dla części z nich być zbawienne z psychospołecznego punktu widzenia. Państwo, oszczędzając na bardziej zdecydowanej i kompleksowej polityce wsparcia, również przegrywa – wypaleni i wyizolowani opiekunowie szybciej tracą siły witalne, zdrowie fizyczne i psychiczne, co nie tylko utrudnia im dalsze sprawowanie opieki, ale czasem sprawia, że szybciej sami staną się od niej zależni, trudniej będzie ich też aktywizować zawodowo, gdy opieka ustanie. Dlatego ponownie warto przypomnieć myśl, która wielokrotnie wraca w niniejszym artykule – państwo, oszczędzając na mierzeniu się z problemami społecznymi i spychając je w „niewidzialną” sferę prywatną, sprawia, że ostatecznie będzie musiało zapłacić więcej, a problemy, z jakimi się boryka, nabrzmiewają.
Ta uwaga mogłaby być właściwie uogólnioną konkluzją poczynionych tu rozważań na temat różnych wymiarów polityki senioralnej. Jej braki skutkują zarówno pogorszeniem jakości życia rosnącej grupy osób starszych oraz ich bliskich, jak i generują koszty, niejako potęgując trudności towarzyszące przygotowywaniu się systemu społecznego i polityki państwa na postępujące starzenie się obywateli. Choć wydaje się, że kwestię senioralną publicznie dostrzeżono i uruchomiono wiele instytucji i działań, które mają za zadanie się z nią mierzyć, nadal jednak istnieje ocean problemów (z których tylko część została tu poruszona) wymagających bardziej kompleksowego oraz zdecydowanego przemyślenia i rozwiązania.
Przypisy:
- R. Bakalarczyk, P. Dombrowski, Pakiet senioralny, co się w nim kryje?, „Polityka Senioralna” 2015, nr 1.
- http://wyborcza.biz/biznes/1,147754,17906825,Co_dalej_z_odwrocona_hipoteka__Ustawa_jest_martwa.html?disableRedirects=true
- Por. np. Główny Urząd Statystyczny, Ubóstwo w Polsce w latach 2013 i 2014, s. 11.
- Więcej o złożoności problemu ubóstwa osób starszych w R. Bakalarczyk, Ubóstwo osób starszych, w: Z godnością w jesień życia, Wrocław 2011.
- J. Petelczyc, P. Roicka, O sytuacji kobiet w systemie emerytalnym, Warszawa 2016.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-aktywizacji-zawodowej-osob-50.html
- Ibidem.
- http://www.rynekseniora.pl/praca/111/rzad_zapowiada_zmiany_w_aktywizacji_zawodowej_osob_50,5044.html
- Główny Urząd Statystyczny, Uniwersytety Trzeciego Wieku – wstępne wyniki badania za rok 2014/2015, Warszawa 2016.
- Ibidem.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-opiece-geriatrycznej.html
- Ibidem.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-swiadczeniu-pomocy-osobom-starszym.html
- http://www.rp.pl/Konsumenci/305059946-UOKiK-skontrolowal-prywatne-domy-opieki.html
