przez dr Rafał Bakalarczyk | środa 2 listopada 2022 | opinie
Jednym z kontekstów polityki państwa (nie tylko) w obliczu wyroku TK zaostrzającego prawo w zakresie przesłanek przerywania ciąży jest to, na co mogą liczyć dzieci, matki i rodziny, w których urodzi się dziecko z wcześniej stwierdzonym trwałym i nieodwracalnym uszkodzeniem w okresie płodowym. Czy państwo, które restrykcyjnie reguluje warunki przerywania ciąży przynajmniej pomaga na kolejnych etapach życia?
Odpowiedź na to pytanie nie jest i nie może być zero-jedynkowa, ale z pewnością wsparcie to jest dalece niewystarczające. Wskazują na to zarówno świadectwa samych matek, jak i analizy eksperckie, zaś polityce publicznej na tym polu brakuje zdecydowania. Właśnie tego zdecydowania tym bardziej należałoby oczekiwać w sytuacji, gdy decydenci (wprawdzie rękami TK) gorliwie przystąpili do regulacji delikatnej materii, powołując się na ochronę życia. Skoro rzeczywiście chodzi o ochronę życia, trzeba pytać, czy i jak jest to realizowane poprzez wsparcie dzieci, które się urodziły, a także ich matek, ojców i innych osób z otoczenia, biorących na swoje barki konsekwencje zaistniałych okoliczności.
Kontekstów, w jakich możemy patrzeć na wyrok Trybunału z 2020 roku i jego następstwa – jest wiele. Od praw kobiet, dyskusji bioetycznych na temat statusu życia w okresie płodowym i warunków jego ochrony, przez wpływ na decyzje prokreacyjne i tym samym procesy demograficzne (wiele wskazuje, że wyrok TK może mieć efekt mrożący i zwiększać obawy przed zachodzeniem w ciążę), aż po wsparcie i opiekę wobec dzieci, które już na świat przyszły (choćby było to przyjście na bardzo krótko), a także ich matek i szerzej rodzin. Niezależnie od tego, jak w przyszłości unormuje się prawo w kwestii przerywania ciąży, na świat będzie przychodzić mniejsza lub większa liczba dzieci wymagających długotrwałej rehabilitacji, leczenia, opieki czy wsparcia, którym powinni być otoczeni także ich rodzice (aczkolwiek część z nich raczej akcentuje potrzebę nie tyle wsparcia, ile umożliwienia godnego, niezależnego życia).
Od czasu do czasu w debacie pojawia się kwestia obecnie obowiązującego zakazu pracy dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Choć kwestia ta ma szereg negatywnych następstw ekonomicznych, zdrowotnych i psychospołecznych, stanowi ona „jedynie” wycinek problemu niewystarczającego lub wadliwie skonstruowanego wsparcia dla tej grupy. W obliczu tak złożonych doświadczeń konieczne są także inne instrumenty, wspomagające, lecznicze, opiekuńcze, rehabilitacyjne etc. Im głębsza niepełnosprawność, tym bardziej ich rola rośnie. Na ile wsparcie jest kompleksowe, adekwatne i w ogóle dostępne?
Za życiem – jako odpowiedź na potrzebę wsparcia?
Odpowiedzi na to pytanie częściowo dostarczają treść kompleksowego programu „Za życiem” i wiedza na temat jego dotychczasowej realizacji. Program ów, przyjęty pod koniec 2016 roku, miał wyznaczać nowy etap w polityce wsparcia państwa wobec kobiet w ciąży i ich rodzin oraz dzieci z niepełnosprawnościami. Przewidziano w nim rozłożone na kolejne lata cele i instrumenty realizacji, pogrupowane wedle szeregu obszarów priorytetowych. Należały do nich: 1. wsparcie dla kobiet w ciąży i ich rodzin, 2. wczesne wspomaganie rozwoju dziecka i jego rodziny – skierowane do dzieci ciężko chorych, 3. usługi wspierające i rehabilitacyjne, wsparcie mieszkaniowe rodzin z osobami niepełnosprawnymi, 4. koordynacja, poradnictwo, informacja oraz 5. pozostałe instrumenty wsparcia. Założenia i ich konkretyzacja brzmiały obiecująco, a sam program przyjęto raczej życzliwie w środowiskach z niepełnosprawnościami. Choć już na starcie ujawnił się swoisty grzech pierworodny – program nie był poprzedzony dłuższymi i szerszymi konsultacjami ani ze środowiskiem osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin oraz ich sojuszników, ani z podmiotami mającymi później współodpowiadać za realizację programu, m.in. samorządami. Przy tak złożonym i szerokim programie było to bardzo wskazane, a nieuwzględnienie perspektywy osób znających z praktyki potrzeby i/lub uwarunkowania ich zaspokojenia mogło skutkować niedopasowaniem założeń do możliwości wykonawczych. Tak się zresztą stało, choć przyczyn częściowego fiaska programu z perspektywy pierwszych lat realizacji zapewne było znacznie więcej.
Ile na papierze, ile w realu
Jaki był stan osiągnięcia celów i wdrożenia założonych instrumentów w okresie 2017 do pierwszej połowy 2020 roku, a więc niemal do czasu nieszczęsnego wyroku TK, pokazał ogłoszony pod koniec 2021 roku raport Najwyższej Izby Kontroli. Jego ustalenia okazały się mało optymistyczne. Pokażmy to na przykładach. Tzw. hospicja perinatalne, działające sporadycznie już wcześniej, ale za sprawą programu „Za życiem” mające stać się rozwiązaniem lepiej dowartościowanym i upowszechnionym, w analizowanym okresie nadal pozostały nieosiągalne w dużej części kraju. W 1/4 województw nie było ani jednej placówki mającej podpisany kontrakt z NFZ. Zresztą i tam, gdzie udało się finansowanie, środków ledwie starcza na realizowanie szlachetnej, ale i trudnej misji towarzyszenia i wsparcia wobec samego dziecka, które odchodzi krótko po urodzeniu, a także wobec rodziców przeżywających żałobę.
Program, obok działań wspierających rodziny z dziećmi z niepełnosprawnościami lub ciężko i przewlekle chorymi, miał też stanowić sposób roztoczenia opieki nad kobietą w ciąży, zwłaszcza powikłanej. Nierzadko ciąża taka kończy się poronieniem, co stanowi ogromny dramat kobiet, ale też ojca dziecka i innych bliskich. Jest to zresztą newralgiczna sfera, którą powinniśmy widzieć i łagodzić szerzej niż tylko za sprawą programu „Za życiem”, w ramach gwarantowanej opieki medycznej i respektowania oraz podnoszenia standardów opieki okołoporodowej. Skalę problemów na tym odcinku pokazał inny raport NIK. Okazuje się, że w skontrolowanych placówkach kobietom, które poroniły lub urodziły martwe dziecko, często zapewniano jedynie podstawowe wsparcie medyczne, a już nie psychologiczne. Jak czytamy w komunikacie NIK: „Organizacja sal porodowych i pokojów badań w czterech szpitalach nie zapewniała pacjentkom prawa do intymności i godności. Na przykład gabinety zabiegowe nie były zabezpieczone przed wejściem osób postronnych, a fotel ginekologiczny nie był osłonięty od strony wejścia do gabinetu”. Kobiety po poronieniu przebywały w wieloosobowych salach wraz z kobietami w połogu lub po urodzeniu zdrowego dziecka, co mogło pogarszać ich stan psychiczny, a w jednym ze skontrolowanych szpitali kobieta, która poroniła – była hospitalizowana na korytarzu!
Choć program „Za życiem” przewidywał utworzenie 30 ośrodków DOK (dziecięcej opieki skoordynowanej), zapewniających specjalistyczną opiekę neonatologiczno-pediatryczną nad dziećmi z najcięższymi schorzeniami – powstało ich raptem 6. Na kolejnych etapach życia rolę odgrywać miały także – po raz pierwszy przewidziane właśnie w programie „Za życiem – ośrodki rehabilitacyjno-koordynacyjno-opiekuńcze (ORKO). Choć miały działać w każdym powiecie, z planowanych 380 w skali kraju powstało do końca okresu kontrolnego 307, a więc w ponad 70 powiatach nie utworzono ich wcale. Nie powstał też Centralny Ośrodek Rehabilitacyjno-Koordynacyjno-Opiekuńczy ani też centralny portal dla rodziców z informacją o dostępnych placówkach i formach pomocy. Z tego, co mi wiadomo, nie powstał on do dziś.
Na szczeblu najniższym wiodącą funkcję wspierającą w koordynacji opieki i informacji rychło po otrzymaniu diagnozy mieli pełnić asystenci rodzinni. To zadanie zostało zrealizowane jedynie połowicznie. Okazało się, że samorządy dostały w latach 2017-2020 na ten cel o 100 mln mniej niż zakładał program i w wielu gminach realny dostęp do tego typu wsparcia był ograniczony.
Z kolei wsparcie wytchnieniowe – realizowane w ramach corocznego programu z Funduszu Solidarnościowego – choć z roku na rok obejmuje większą liczbę społeczności, wciąż działa, jak wynika ze świeżego raportu NIK, w niespełna 700 gminach. Oznacza to, że ogromna część kraju pozostaje poza zasięgiem tego typu wsparcia. Program przewidywał także rozwiązania mogące okazać się ważnymi na późniejszych etapach życia, zwłaszcza gdy rodzic-opiekun odejdzie lub nie jest w stanie świadczyć intensywnej opieki – chodzi o dostęp do mieszkalnictwa wspomaganego. Tego typu formy mieszkaniowe, dostosowane i połączone ze wsparciem usługowym, stanowiące alternatywę dla instytucjonalnej opieki całodobowej, działają jednak w skali kraju w niewielkim wymiarze, stanowiąc kroplę w morzu potrzeb.
Czy cokolwiek się udało?
Nasuwa się zatem pytanie, czy cokolwiek z przyjętych na starcie założeń udało się wprowadzić na względnie satysfakcjonującym poziomie? O sukcesie możemy mówić w kontekście jedynie pojedynczych instrumentów. Jednym z nich są choćby tzw. banki mleka kobiecego, dla kobiet, które nie mogą karmić piersią. Na plus – mimo wszystko – można zapisać to, że jednak pewne nowy formy wsparcia, jak te wymienione wyżej, powstały lub rozszerzyły zakres. Choć ich zasięg i dostępność są dalece niesatysfakcjonujące, trzeba pamiętać, że wcześniej były nieobecne. Obecnie mamy chociaż zaczyn tego, co trzeba rozbudowywać, usprawniać i upowszechniać.
Innym osiągnięciem programu jest przyjęcie w jego ramach szeregu zmian prawnych w Kodeksie Pracy oraz w Ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mających na celu większe wsparcie członków rodzin dzieci niepełnosprawnych w wejściu lub powrocie na rynek pracy oraz w godzeniu aktywności zawodowej z obowiązkami opiekuńczo-wspierającymi. Te zmiany weszły na trwałe do porządku prawnego i jest to pozytywny efekt programu (nawet gdyby on sam nie był kontynuowany), jednak dotychczasowe wykorzystanie narzędzi wspierających okazało się marginalne. Jednym z powodów jest zakaz godzenia pracy z pobieraniem świadczeń z tytułu opieki. Sprawia to, że wiele rodzin pozostaje poza sferą zatrudnienia i jego poszukiwania, a tym samym nie będą one zainteresowane korzystaniem z form wsparcia przewidzianych w programie „Za życiem”.
Poza głównym nurtem zainteresowania
Trudno powiedzieć, czy autorzy programu wierzyli na starcie w jego powodzenie, a później wskutek różnych przewidzianych i nieprzewidzianych barier – wyszło jak zwykle, czy też mieliśmy do czynienia z polityką, w którą już na starcie wpisany był scenariusz niechybnej porażki (by użyć kategorii z monografii P. Kubickiego na temat polityki publicznej wobec niepełnosprawności), a relatywnie skromne rezultaty nie były zaskoczeniem, gdyż nie dołożono dość starań by ten program działał lepiej. W każdym razie bardzo umiarkowane efekty przekładały się też na to, że i rządzący niechętnie brali na sztandar ten program w założeniach sensowny i potrzebny. Ostatecznie stał on się w debacie publicznej niejako „bezpański”, lądując na jej marginesie i niemal poza społeczną świadomością. Być może przyczyniała się do tego także bardzo duża złożoność programu i przynależność jego elementów do różnych resortów i dziedzin polityki państwa. Gdy niedawno we wrocławskim okręgu Klubu Jagiellońskiego zorganizowaliśmy dyskusję na ten temat (nie przyciągającej – co niestety znamienne – szerszej publiki, choć było to zapewne jedno z niewielu spotkań poświęconych zagadnieniu), w czasie dyskusji pojawiła się opinia wyrażona w pytaniu, czy rzeczywiście hasło przewodnie programu – „Za życiem” – jest trafnie dobrane i bardzie służy promocji jego treści czy jej szkodzi?
Wydaje mi się, że program w niezbyt dużym stopniu rezonuje z tym, o co aktualnie walczą same osoby z niepełnosprawnościami oraz ich bliscy. Niezależne życie, przeciwdziałanie wykluczeniu, równe, podmiotowe traktowanie, prawa człowieka, znoszenie barier i wyrównywanie szans/możliwości – to krąg pojęć i kryjących się za nimi wartości, które wyraża główny nurt działań rzeczniczych. Program „Za życiem”, przy wszystkich swoich zaletach i potencjale odpowiedzi na część realnych potrzeb, odsyła w pierwszej kolejności do nieco innych pojęć: troska, opieka, diagnozowanie i leczenie, rehabilitacja, niekiedy doświadczenie cierpienia fizycznego i psychicznego, a także perspektywa choroby, śmierci, żałoby. Już sam ten krąg pojęciowy wskazuje, że mówimy o nieco innych płaszczyznach. Wymiary te nie są przeciwstawne, a zwolennicy walki o niezależność i normalizację życia osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin również popierają, często bardzo aktywnie, rozwiązania o charakterze medycznym czy opiekuńczym. Nie sposób jednak nie dostrzec (i należy to zrozumieć), że domena programu „Za życiem” siłą rzeczy może zajmować niekoniecznie pierwszoplanowe miejsce w działaniach rzeczniczych skupionych dziś wokół nieco innych postulatów i wartości przewodnich.
Perspektywy na przyszłość
Na przełomie lat 2021 i 2022 przyjęto uchwałę przedłużającą program o kolejne 5 lat, zwiększające jego budżet (przez 5 lat było to łącznie 3,5 mld, a w obecnej perspektywie przewidziano na realizację 6 mld do końca 2027 r.). i modyfikujące lub uzupełniające o dodatkowe elementy. Wiele rozwiązań stanowi kontynuację tego, co było założone pierwotnie. Czy skoro wówczas udało się co najwyżej połowicznie osiągnąć zakładane cele, to teraz będzie inaczej? I co musiałoby się zdarzyć, żeby tak się stało? Sam wzrost nakładów daje tylko częściową nadzieję, zważywszy, że duża część środków ma pójść na wsparcie dla kobiet w ciąży i opiekę okołoporodową, czyli na to, co powinno w zasadzie być gwarantowane przez państwo w ramach generalnej polityki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Nakłady na całą resztę nie są już tak imponujące, zwłaszcza w świetle dużej inflacji. Ponadto, patrząc na wnioski z poprzedniego okresu, widać, że nie tylko w niewystarczającym ogólnym poziomie nakładów na program tkwiły przyczyny poszczególnych niepowodzeń. Część problemów wynika z niewystarczającej kontroli, jakości zarządzania i współpracy, braku sprawności przepływu środków i informacji, trudności organizacyjnych i kadrowych na niższych szczeblach czy z ograniczonej świadomości poszczególnych uprawnień i obowiązków, a także – jak sądzę – z niskiej kontroli społecznej i jej miejsca w całościowej agendzie programu. Za rzadko lub zbyt cicho wybrzmiewa słowo „sprawdzam”. Za mało rozmawialiśmy jeśli nie o całości realizacji programu, to choćby o jego wybranych segmentach. To zresztą uwaga do wszystkich uczestników sporu, bez względu na stronę barykady.
Oczywiście są posłanki, które trzymają rękę na pulsie i podejmują liczne interwencje w tej materii, jak Jagna Marczułajtis-Walczak czy Iwona Hartwich z Koalicji Obywatelskiej, ale brakuje chyba – także po stronie opozycyjnej – całościowego spojrzenia na politykę publiczną, jaką jest kompleksowy program „Za życiem”, wraz z propozycją tego, jak ów program zmienić. Chlubnym wyjątkiem jest przygotowana wiosną 2022 ekspertyza Strategii 2050, choć i w tym przypadku trudno powiedzieć, na ile ustalenia, wnioski i propozycje z opracowania mogą zostać wprzęgnięte w działania polityczne i legislacyjne środowiska Polski 2050, np. po kolejnych wyborach i uzyskaniu bardziej bezpośredniego wpływu na politykę państwa. W każdym razie tego typu analizy, których jest wciąż niewiele, są na wagę złota i już dziś warto z nich czerpać. Wśród wielu ciekawych spostrzeżeń mamy tam zwrócenie uwagi m.in. na jedną rzecz: poszczególne instrumenty w ramach programu „Za życiem” są dedykowane głównie rodzinom z dziećmi, których wady rozwojowe pojawiły się w okresie prenatalnym. Tymczasem często z bardzo podobnymi problemami zmagają się rodziny, w których niepełnosprawność lub choroba pojawiły się już później, po urodzeniu, niekiedy w kolejnych miesiącach czy latach życia. Warto byłoby więc krąg potencjalnych odbiorców wsparcia rozszerzyć, by przeciwdziałać dyskryminacji i ograniczeniom dostępu dla osób w potrzebie.
Przy wszystkich zastrzeżeniach do programu i niepowodzeniach w jego realizacji, wydaje się, że nie należy go wyrzucać do kosza czy pominąć. Trzeba raczej dbać o to, aby był on konstruktywnie i krytycznie analizowany na różnych etapach wdrażania i w różnych jego aspektach. Także wówczas, jeśli nie jesteśmy sympatykami obecnych rządów. Oprócz spojrzenia nań całościowo jako jedną z polityk publicznych, trzeba już podejmować konkretne kwestie. Oto przykład: odnowiona agenda programu „Za życiem” przewiduje, że od 2023 r. funkcje koordynacyjne wsparcia rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym ma przejąć nowa instytucja – doradca rodziny. Tak stanowi uchwała z końca 2021 roku. Do 2023 roku zostało już niewiele czasu. Czy stworzono podstawy prawne, w ustawie i aktach wykonawczym? Czy stworzono i uruchomiono mechanizmy przeszkolenia w tym kierunku? Czy gminy dysponują kadrami, które będą realizować te funkcje i czy oraz w jakiej wysokości popłyną do samorządów środki na ten cel? To wszystko bardzo konkretne pytania, które wymagają podjęcia w debacie publicznej, jeśli nie chcemy powtórki z tego, co było przez minione lata, gdy nie udało się (wówczas w oparciu o funkcję asystenta rodziny) zapewnić powszechnego dostępu do tego typu, w założeniach słusznej i potrzebnej, pomocy.
W szerszej perspektywie
Na koniec zauważmy, że tematyka wsparcia dzieci z niepełnosprawnościami, a także dzieci z przewlekłymi, poważnymi chorobami i ich rodzin, jest szersza niż tylko to, co obejmuje program „Za życiem”. Poza jego nawiasem są choćby kwestia kształcenia (zarówno specjalnego, integracyjnego, jak i edukacji włączającej), system orzekania o niepełnosprawności czy też częściowo powiązane z nim zasady zabezpieczenia finansowego osób niepełnosprawnych i ich rodzin. Te wszystkie obszary zresztą rzutują na skuteczność realizacji programu (np. zakaz pracy dla pobierających świadczenie pielęgnacyjne wpływa na wsparcie w powrocie na rynek pracy rodziców czy opiekunów).
Po drugie, konieczna jest ciągłość myślenia i działania w perspektywie całego biegu życia osób z głębokimi niepełnosprawnościami i ich rodzin oraz różnych jego faz. Wiele problemów opiekuńczych nie ustaje na dalszych etapach, a niektóre się pogłębiają lub pojawiają nowe, mniej widoczne w dzieciństwie. Przychodzą momenty, że rodzice dziecka (niekiedy już pełnoletniego) sami w związku z wiekiem czy chorobą wymagają opieki medycznej czy długoterminowej, a z takimi złożonymi sytuacjami i potrzebami opiekuńczo-wspierającymi system nie radzi sobie w zasadzie w ogóle. Przypomnijmy też sprawę wykluczonych opiekunów, na próżno od 8 lat czekających na wyrównanie świadczeń wedle wyroku TK z 2014 roku, którego uporczywe niewykonanie skutkuje głębokim wykluczeniem społecznym tych ludzi oraz osób znajdujących się pod ich opieką. W tle jest jeszcze będąca na skraju zapaści, nie dość dostępna i niedofinansowana opieka hospicyjna (nie tylko wspomniana wcześniej perinatalna) oraz paliatywna, która – jak w niedawnym apelu stwierdzają przedstawiciele tego środowiska – umiera powoli. I poza debatą publiczną.
Po trzecie, gdy wiążemy kwestie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2020 roku z problematyką niepełnosprawności (choć zaznaczmy, iż bardziej pożądany kontekst mówienia o niej to kwestia praw człowieka niż dylematów okołoaborcyjnych), warto otworzyć się na spojrzenie nieco inne. Od początku myśleniu i dyskusji na ten temat towarzyszy domyślny schemat: pełnosprawna matka – niepełnosprawne lub dotknięte przewlekłą chorobą dziecko. A przecież czasem sytuacja jest odmienna. Zdarza się, że to matka doświadcza niepełnosprawności lub też kobieta z niepełnosprawnością staje w obliczu decyzji związanych z zachodzeniem w ciążę oraz z jej kontynuacją. Czy prawa i potrzeby oraz głos tych kobiet są słyszane, zauważane i respektowane? Temat ten krótko po wyroku TK podejmowały aktywistki z niepełnosprawnościami i ich sojuszniczki, a problematyka uwarunkowań korzystania z aborcji wśród kobiet z niepełnosprawności i jej dostępności doczekała się raportu „Aborcja bez barier”. Okazuje się, że powody, dla których kobiety z niepełnosprawnościami myślą o aborcji, są wielorakie i nierzadko wiążą się po prostu z ogólniejszą sytuacją kobiet z niepełnosprawnościami i z zakresem ich wsparcia. Część badanych kobiet wskazywało m.in. na strach o własne zdrowie, życie, obawy o bezpieczeństwo i zdrowie dziecka; że nikt im nie pomoże, że same będą musiały wychowywać dziecko, że również je dotknie niepełnosprawność, że otoczenie jest trudne i nieprzyjazne rodzicom z niepełnosprawnościami, wreszcie – że nie ufają instytucjom zdrowotnym. Te ostatnie źródła niepokoju, związane z niewystarczającym wsparciem ze strony otoczenia i należytą opieką zdrowotną, niestety korespondują z płynącą też z innych źródeł wiedzą na temat dostępności opieki zdrowotnej, w tym ginekologicznej, dla kobiet z niepełnosprawnościami. Raport sprzed paru lat na temat dostępności opieki ginekologicznej dla kobiet z niepełnosprawności ukazał mnóstwo barier, w zwielokrotnionym stopniu uderzających te z nich o niższym statusie społeczno-ekonomicznym. Najnowsze badanie Gedeon Richter Polska, pokazujące problemy w dostępie do ginekologii i ograniczone z niej korzystanie wśród kobiet ogółem, również potwierdziło, że szczególnie rzadko korzystają z opieki ginekologicznej właśnie kobiety z niepełnosprawnościami(ponad 3/4 z nich nie chodzi do ginekologa regularnie, a ponad 1/5 nie była na wizycie nigdy). Przy okazji kolejnych kolejnych rocznic wyroku Trybunału Konstytucyjnego może warto podjąć głośno w agendzie publicznej i te zagadnienia, a przede wszystkim wsłuchać się w głos – i stworzyć przestrzeń do jego wyrażania – tych, których to wszystko dotyczy najbardziej i bezpośrednio.
dr Rafał Bakalarczyk
Zdjęcie w nagłówku tekstu: fot. Beccalee from Pixabay.
przez dr Rafał Bakalarczyk | wtorek 17 stycznia 2017 | Kwartalnik, Zima 2016
Polska należy do krajów z najniższym odsetkiem osób po 50. roku życia pracujących zawodowo. Przez lata wiele z nich przechodziło na wcześniejsze emerytury i renty, o których otrzymanie dziś znacznie trudniej. Obecnie coraz więcej osób starszych zasila szeregi bezrobotnych, a w dodatku bardzo trudno powrócić im w tym wieku na rynek pracy. Choć poziom zatrudnienia osób na przedpolu starości wzrósł w ostatnich latach, Polska nadal jest w tyle za unijnymi standardami. Zatrudnienie w grupie wiekowej 55–64 lat wyniosło w 2015 roku 45,8%, co jest najniższym wskaźnikiem w całej Unii Europejskiej (średnia to 50,8%).
Różne twarze bezrobocia
Pozostające bez zatrudnienia osoby po 50. roku życia dzielą się na dwie grupy. Pierwsza to ci, którzy pracy nie mają, ale jej poszukują. Druga to tacy, którzy przechodzą w stan bierności zawodowej, a więc nie poszukują zatrudnienia, przynajmniej oficjalnie. Wśród „biernych” zawodowo są osoby przechodzące na któreś ze świadczeń emerytalno-rentowych, przyznawanych z uwagi na współwystępowanie określonego wieku, uwarunkowanej zdrowotnie niezdolności do dalszej pracy oraz jej stażu. Mamy także osoby niepobierające żadnego ze świadczeń emerytalno-rentowych, a utrzymujące się z dochodu pozostałych członków rodziny lub pobierające świadczenia zaopatrzeniowo-pomocowe, choćby w związku ze sprawowaniem długoterminowej opieki nad osobą zależną (np. specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne lub zasiłek dla opiekuna).
Grupa osób nieaktywnych zawodowych jest szeroka i zróżnicowana. Różni je status w systemie zabezpieczenia społecznego oraz powód, dla którego pozostają poza rynkiem pracy, motywacje do ewentualnego powrotu na rynek pracy i tzw. zatrudnialność, czyli potencjał bycia zatrudnionym. Z punktu widzenia gospodarki oraz stabilności systemu zabezpieczenia społecznego (chodzi nie tylko o system emerytalny, ale także o służbę zdrowia) ważna jest ogólna liczba pozostających poza zatrudnieniem bez względu na powody. Natomiast z socjalnego punktu widzenia szczególnie newralgiczna jest liczba bezrobotnych seniorów i jej procentowy udział w grupie pozostających bez zatrudnienia. Wówczas mamy bowiem po pierwsze do czynienia z ludźmi, których potencjał, aspiracje i potrzeby związane z uczestnictwem w rynku pracy nie mogą być zaspokojone, a po drugie – z osobami szczególnie zagrożonymi wykluczeniem i niedostatkiem. Jako bezrobotni nie są uprawnieni do zabezpieczenia w formie emerytury lub renty. W obliczu braku środków i trudności ze znalezieniem pracy pozostaje im (a i to nie zawsze) zasiłek dla bezrobotnych lub jeszcze niższy – i obwarowany rygorystycznymi kryteriami – zasiłek okresowy z pomocy społecznej. Zanim pochylimy się nad tą szczególnie „wrażliwą” grupą, wyjaśnijmy pokrótce, dlaczego bezrobocie, ale również szerzej – pozostawanie poza rynkiem pracy dużej części osób w wieku 50+, jest nie tylko doraźnym problemem indywidualnym tych ludzi i ich najbliższego otoczenia, lecz także ekonomicznym wyzwaniem, zwłaszcza w dłuższej perspektywie.
W wyniku starzenia się społeczeństwa zmianie ulegają proporcje wieku: m.in. pomiędzy liczbą osób w wieku produkcyjnym a liczbą osób w wieku poprodukcyjnym na rzecz tych ostatnich. Zaburzenie tych proporcji skutkuje tym, że z mniejszej puli środków (pozyskiwanych w formie podatków i składek) będzie trzeba zaspokoić większą pulę potrzeb.
Oczywiście liczy się nie tylko stosunek ilościowy między generacjami, ale także to, ilu ich przedstawicieli pracuje, jak ich praca jest oskładkowana i jakie otrzymują uposażenie – od niego zależy wysokość składek, przynajmniej w ramach zatrudnienia kodeksowego. Wydaje się, że zwłaszcza w grupie 50+ i 65+ potencjał zatrudnieniowy jest dalece niewykorzystany. Znalezienie zatrudnienia choćby tym, którym zdrowie daje możliwość pracy, może okazać się racją stanu państwa, którego społeczeństwo dynamicznie się starzeje.
Atuty i słabe strony 50+
Po stronie samych osób po pięćdziesiątce można wymienić kilka ograniczeń z punktu widzenia pozycji na rynku pracy. Są to: statystycznie mniejsze zaznajomienie z nowymi technologiami, potrzeba większej ilości czasu na wykonanie zadań, mniejsza mobilność, a także niższa sprawność fizyczna, co w niektórych branżach może skutkować niższą wydajnością. Niektórzy bywają po latach pracy dotknięci wypaleniem zawodowym1. Pewien problem może stanowić fakt, że ich kompetencje i kwalifikacje mogą się niekiedy zdezaktualizować i nie są wystarczająco przydatne na współczesnym, szybko zmieniającym się rynku pracy. Radzeniu sobie z tym problemem nie sprzyja słabo zakorzeniona w polskiej kulturze i życiu społecznym praktyka uczenia się przez całe życie (lifelong learning) oraz kształcenia ustawicznego. Dzięki niemu wiele osób na kolejnych etapach drogi zawodowej mogłoby przekierować swoje kwalifikacje na takie, które dają większe szanse odnalezienia się na rynku pracy. Ma to znaczenie nie tylko w kontekście dezaktualizacji dawniej nabytych umiejętności, ale także starzenia się człowieka. Część zawodów wymagających sprawności i wytrzymałości fizycznej łatwiej wykonuje się w młodości i w sile wieku, ale już w późniejszej fazie życia łatwiejsze może być wykonywanie innych zadań. W krajach, w których aktywność zawodowa kończy się późno, jak choćby w Skandynawii, uczenie się przez całe życie oraz zmienianie i podnoszenie kwalifikacji na różnych etapach kariery zawodowej, są ważnym elementem podtrzymywania potencjału zawodowego. Dodajmy jednak, że aby to było możliwe, nie wystarczy tylko wola samych osób pracujących lub bezrobotnych. Konieczne jest kreowanie odpowiednich możliwości i zachęt – a to leży po stronie instytucji państwa i sektora przedsiębiorstw.
Wbrew stereotypom, w porównaniu z młodszymi generacjami osoby starsze mają także pewne atuty, choć nie zawsze się je dostrzega i wykorzystuje. Wśród ich mocnych stron znajduje się np. rzetelne wykonywanie powierzonych im zadań. W mniejszym stopniu niż młodsze generacje są podatni na rozchwianie emocjonalne, a częściej cechują się odpowiedzialnością, odpornością na stres i umiejętnością podejmowania decyzji. Potrafią pracować w zespole, a także kierować ludźmi i przekazywać doświadczenia i umiejętności młodszym pracownikom. Starsi ludzie mają też większe doświadczenie, zarówno zawodowe, jak i życiowe. Ich sytuacja bywa często bardziej ustabilizowana niż w przypadku osób młodszych. Cechuje ich większa dyspozycyjność – choć nie zawsze, ponieważ czasami pojawiają się obowiązki wobec wnucząt i sędziwych rodziców2.
Pracodawcy nie zarządzają wiekiem
Na słabe i mocne strony można oddziaływać przez politykę państwa, organizując lub stymulując działania na rzecz podnoszenia kwalifikacji czy wzrostu kompetencji cyfrowych. Można też prowadzić odpowiednią politykę zarządzania wiekiem przez przedsiębiorstwa. Niestety, pracodawcy w Polsce statystycznie czynią to w niewielkim stopniu. Jak czytamy w jednym z dokumentów: Badania polskich pracodawców wskazują, że w firmach nadal stosunkowo rzadko spotykane jest zarządzanie wiekiem i długofalowe planowanie kariery zawodowej uwzględniające spersonalizowane plany szkoleniowe i systematyczną ocenę kompetencji, ale też wiedza na temat zarządzania wiekiem jest niewielka3. Stosunkowo niewiele polskich firm stosuje rozwiązania, które ułatwiają pracę osobom w wieku 50+ i zwiększają ich efektywność. Tym samym rzadko są aplikowane różnego rodzaju metody zarządzania, które uwzględniają wiek siły roboczej. W małych firmach następuje głównie przesuwanie starszych pracowników na inne stanowiska, a w dużych prowadzi się czasem specjalne programy, lecz opierają się one zwykle na mentoringu4. Pracodawcy myślą często o starszych pracownikach w kategoriach kosztów, jako o rzekomo mniej produktywnych i droższych, m.in. ze względu na większe ryzyko zachorowań. Nadużywanie zwolnień lekarskich w tej grupie wiekowej nie jest jednak zasadniczo praktykowane. Nierzadko postawy pracodawców są zakorzenione w bardziej ogólnych stereotypach wobec osób starszych, które dotyczą nie tylko stosunków pracy i w związku z tym nie tylko w ich ramach powinny być obalane.
Ograniczenia związane z opieką
Istnieją jednak systemowe uwarunkowania obniżenia aktywności zawodowej, które dotyczą nie tyle samego charakteru rynku pracy, ile jego instytucjonalnego i społecznego otoczenia.
Dla części osób w wieku 50+ tym, co ogranicza szanse pozostania na rynku pracy, są obowiązki pozazawodowe, głównie związane z długoterminową opieką nad osobami zależnymi. Dotyka to zwłaszcza kobiet. W dzisiejszych analizach barier aktywności zawodowej osób starszych podnosi się właśnie ten wymiar. Obciążenie opiekuńcze bywa zresztą dwustronne – ze strony najmłodszych i najstarszych, stąd sformułowanie sandwich generation na określenie osób 50+, na które spada opieka nad wnukami w pierwszym okresie życia, a także nad sędziwymi rodzicami. Zjawisko to niewątpliwie pogłębiają braki w infrastrukturze opiekuńczej dla osób zależnych w całym cyklu ich życia. Na przykład z instytucjonalnej opieki żłobkowej korzysta raptem kilka procent dzieci do lat 4, a w około 80% gmin nie działa jakakolwiek instytucja opieki zewnętrznej przewidziana w Ustawie z 2011 roku o opiece nad dzieckiem do lat trzech. Wprawdzie w ostatnich latach wydłużono wydatnie urlopy rodzicielskie, ale i tak między 1. a 3. rokiem życia dziecka młodzi rodzice są często zdani jedynie na siebie lub dziadków.
Nie lepiej wygląda opieka nad rosnącą liczbą osób w podeszłym wieku, których część wymaga codziennej pomocy. System opiera się głównie na instytucji rodziny, a najczęściej opiekę sprawują kobiety po 45. roku życia. Istniejąca polityka publiczna tworzy jeszcze silniejsze bariery dla zatrudnienia opiekunów osób starszych, niż ma to miejsce w przypadku opieki nad maluchami. Aby uzyskać jakiekolwiek wsparcie z racji pełnienia roli opiekuńczej wobec najbliższych, trzeba całkowicie zrezygnować z zatrudnienia, z wszelkimi umowami cywilnoprawnymi włącznie. Sprawia to, że lata opieki całkowicie eliminują osoby ją sprawujące z rynku pracy, a później, nawet gdy opieka ustanie, trudniej ponownie przywrócić je do życia zawodowego. Hipotetyczna sytuacja, gdy sprawowanie opieki i otrzymywanie z tego tytułu wsparcia mogłoby być godzone w jakimś zakresie z pracą zarobkową, nie ma niestety miejsca.
Problem nie leży jednak tylko w „dezaktywizującym” charakterze ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której wypłacane są świadczenia dla niepracujących zawodowo opiekunów, lecz także w całościowym braku polityki wsparcia tej grupy. Niedostatek instytucji wsparcia dziennego i opieki domowej, a także regulacje pracy nieuwzględniające tego, jaka jest specyfika sytuacji osoby pracującej, która ma niesamodzielną osobę na utrzymaniu, sprawiają, że kontynuowanie lub podjęcie pracy zawodowej bywa dla opiekunów niemożliwe. Tym bardziej, że w przypadku osób 50+, a zwłaszcza 60+, sprawność i stan zdrowia ich samych pozostawiają nieraz wiele do życzenia, więc podwójne obciążenie (pracą i opieką) bywa nie do udźwignięcia. U pracujących opiekunów, bo czasem jednak się oni zdarzają (choć nie bez indywidualnych i zdrowotnych kosztów), pojawia się ponadto ograniczenie czasu i energii na podnoszenie kwalifikacji, co również może przyczynić się do przedwczesnego opuszczenia rynku pracy. W kontekście barier aktywności zawodowej osób 50+ warto pochylić się nad zagadnieniem słabości polityki publicznej w zakresie wyzwania, jakim jest rosnące zapotrzebowanie na opiekę. Pokazuje to, że skuteczna polityka na rzecz zatrudnienia wymaga także szerszego publicznego otoczenia w postaci dobrze działającego państwa opiekuńczego, wspierającego obywateli w pełnieniu różnych ról społecznych, w tym rodzinno-opiekuńczych. Bez rozwoju publicznej opieki i kompleksowego wsparcia tych, którzy ją sprawują, na dłuższą metę prawdopodobnie nie damy rady stworzyć osobom 50+ warunków do kontynuacji ścieżki zawodowej. A w kolejnych latach i dekadach ten problem się pogłębi.
Brak zdrowia
Innym czynnikiem ograniczającym podjęcie lub utrzymanie aktywności zawodowej starzejących się pracowników może być pogarszający się stan ich zdrowia. Jak pokazał raport „Pol Senior”5, problemy zdrowotne i ograniczenie sprawności były istotną przyczyną przedwczesnego wycofania się z rynku pracy wielu osób po 55. roku życia. Jak wynika z porównawczego badania SHARE, na tle innych krajów kondycja zdrowotna Polaków zbliżających się do wieku senioralnego nie wygląda dobrze. Na przykład na tle Szwecji, gdzie 43% mężczyzn i 36% kobiet w wieku 50+ oceniło swój stan zdrowia jako dobry, podczas gdy zaledwie 10% Polaków i 6% Polek w tym wieku ma taką opinię6. Należy pamiętać jednak, że dysponujemy głównie deklaracjami, które nie zawsze precyzyjnie muszą określać rzeczywisty stan zdrowia. Okazało się również, że wśród pracujących po 50. roku życia zwolnienia lekarskie nie były wykorzystywane zbyt często ani nadużywane. Warto to podkreślić, gdyż często wobec starszych pokoleń stosuje się tezę o przesiąknięciu duchem homo sovieticus, który ma sprawiać, że pracownik nie garnie się do produktywnej pracy i kombinuje, ile się da, choćby starając się o „lewe” zwolnienia. Okazuje się, że są to w znacznej mierze stereotypy, które trzeba burzyć, ponieważ to właśnie stereotypowe myślenie bywa jedną z głównych barier w zatrudnieniu osób 50+.
Ciekawe jest również, w jaki sposób autorzy jednego z badań7 tłumaczą tak niewielką wśród starszych pracowników absencję z powodu choroby. Otóż mogą stać za tym dwie niewykluczające się hipotezy. Pierwsza odnosi się do faktu, że w starszym pokoleniu pracę do późnych lat zachowują głównie osoby najsprawniejsze w wymiarze fizycznym, wobec czego ci, którzy pozostają na rynku pracy, faktycznie mogą cechować się dobrym zdrowiem i sprawnością zawodową. Być może także zawody, które wykonują, w mniejszym stopniu stanowią obciążenie dla zdrowia. Jest jednak i drugie wytłumaczenie, nad którym również warto się pochylić. Część osób starszych, zdając sobie sprawę z własnej defaworyzowanej pozycji w sferze zatrudnienia, w obawie, że gdy raz pracę stracą, mogą już nie pozyskać kolejnej, stara się minimalizować sytuacje, które mogłyby w oczach pracodawcy ukazać ich w złym świetle8. Pamiętajmy, że jedną z obaw pracodawców jest właśnie pogorszenie zdrowia i niesprawność pracownika. Pojawia się ryzyko, że ludzie chorzy będą i tak przychodzili do pracy, a nie odpoczywali na zwolnieniu, co może mieć negatywne przełożenie na zdrowie ich samych oraz reszty załogi.
Bez pracy i bez renty
Na relacje między zdrowiem, zdolnością do pracy i zatrudnieniem niebagatelny wpływ ma także ewolucja systemu emerytalno-rentowego. Przez lata po okresie transformacji zasady przyznawania rent i wcześniejszych emerytur były dość liberalne, czym próbowano złagodzić ogromne koszty społeczne restrukturyzacji gospodarczej i rosnącego bezrobocia. Przyznawanie dużej części pracowników uprawnień rentowych chroniło tych ludzi przed pozostawaniem bez środków do życia. Realizowany wówczas model polityki społecznej stworzył swoistą normę wczesnego opuszczania rynku pracy przez starzejących się pracowników. Tym zjawiskiem do pewnego stopnia możemy tłumaczyć, dlaczego poziom aktywizacji osób 50+ był przez lata tak niski.
Warto jednak podkreślić, że ten model jest już nieaktualny. Dziś szanse na uzyskanie renty są znacznie mniejsze, co przekłada się na liczbę osób ją pobierających. Na przykład w 2014 roku na rencie z tytułu niezdolności do pracy było 1 mln 48 tys. osób, podczas gdy w 1998 roku – aż 2,7 mln9. W 2011 roku orzeczenie wydano 29% osób po raz pierwszy badanych w celu uzyskania świadczeń rentowych10. Selekcja jest więc bardzo ostra i stoi za nią z jednej strony chęć obniżenia kosztów na wypłaty świadczeń, a z drugiej filozofia aktywizacji, zgodnie z którą należy ograniczyć przechodzenie na świadczenia rentowe i stymulować do pozostawania aktywnym zawodowo. Tematem na osobny artykuł i dłuższą dyskusję jest rozważanie, czy ewolucja polityki zabezpieczenia społecznego w tym kierunku jest dobra i czy nie poszła za daleko. Zdarzają się wszak sytuacje, że osoby o ewidentnie ograniczonej sprawności, i to w sposób trwały, nie otrzymują uprawnień rentowych lub otrzymują je jedynie na czas określony. Ograniczenia w dostępie do świadczeń rentowych zmuszają większą liczbę osób w wieku 50+ (to bowiem w tej grupie o takie świadczenia się dotąd ubiegano) do podtrzymywania aktywności zawodowej. Nie wszystkim się to udaje. Tym, którzy w późnym wieku stracili pracę, a nie mają uprawnień do renty, grozi widmo bezrobocia. Ponadto może ono trwać dłużej (u niektórych aż do śmierci), ponieważ równolegle – i zdaje się, że w oparciu o podobne przesłanki – ograniczono w minionej dekadzie krąg uprawnionych do wcześniejszych emerytur, a także podniesiono powszechny wiek emerytalny. W dyskusji nad zasadnością i skutkami tej ostatniej reformy często padały słowa krytyczne, np. – że wymusi ona pracę do śmierci, co w przypadku części osób i profesji faktycznie może mieć miejsce. Nie mniej uwagi powinniśmy jednak poświęcić tym, którzy pracować nie będą, gdyż stracą zatrudnienie u schyłku kariery zawodowej i trudno będzie im w okresie przedemerytalnym znaleźć nowe. Pomiędzy systemem świadczeń emerytalno-rentowych a zatrudnieniem rozpościera się rozległa sfera ludzkich dramatów, z których trudno wyjść, a państwo – jak pokażę na przykładzie raportu Najwyższej Izby Kontroli – nie dość skutecznie w tym pomaga.
Problemy z aktywizacją
Z powodu licznych barier w zatrudnieniu starszych pracowników szczególnie potrzebna jest aktywna polityka państwa. Niestety, choć jest ona w Polsce prowadzona, nie przynosi spodziewanych rezultatów. Pokazuje to dobitnie raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący aktywizacji zawodowej osób 50+. Warto zastrzec, że działania urzędów pracy poddano kontroli w okresie 2010–2012, a więc w czasie poprzedzającym nowelizację ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (weszła w życie w maju 2014 roku), wprowadzającej pewne zmiany, jeśli chodzi o działania aktywizacyjne, także w odniesieniu do osób w wieku 50+ i długotrwale bezrobotnych. Jednak choć raport dotyczył jeszcze innych ram instytucjonalnych, pewne zaobserwowane mechanizmy i problemy prawdopodobnie się nie zdezaktualizowały. Warto więc sięgnąć po ustalenia, wnioski i rekomendacje płynące z kontroli.
Jak czytamy w końcowym raporcie: Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że podejmowane przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz urzędy pracy działania aktywizujące zawodowo osoby bezrobotne z grupy 50+, które powinny zwiększyć szansę uzyskania przez te osoby stałego zatrudnienia, nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Ustalenia kontroli w powiatowych urzędach pracy wskazują, że rezultaty działań aktywizujących były przeważnie krótkotrwałe, nie zapewniały bezrobotnym stałej pracy w dłuższym okresie, jedynie nielicznym udało się uzyskać trwałe zatrudnienie. Pozostali, o ile znaleźli pracę, byli zazwyczaj zatrudniani na postawie krótkoterminowych umów cywilnoprawnych. Po ich rozwiązaniu, w zdecydowanej większości, ponownie rejestrowali się jako bezrobotni i byli obejmowani kolejnymi działaniami aktywizującymi11.
Jeśli chodzi o skuteczność mierzoną uzyskaniem stałego zatrudnienia, szczególnie słabo wypadły staże, po których zatrudnienia nie uzyskała ponad połowa uczestników. Reszta zaś została zatrudniona na umowach cywilnoprawnych, a po ich wygaśnięciu rejestrowała się ponownie w urzędzie pracy. Warto podkreślić, że zatrudnienie na umowach cywilnoprawnych, kojarzone z realiami zawodowymi młodego pokolenia, okazuje się także obecne w doświadczeniach osób w końcowej fazie ścieżki zatrudnienia. Nie tylko staże, ale także szkolenia okazały się mało skuteczne: na 691 przypadków tylko 40 osób znalazło zatrudnienie po ich zakończeniu (nie licząc tych, którzy podjęli działalność gospodarczą). Jeśli chodzi o tę ostatnią formę, z tytułu której można było uzyskać dofinansowanie, większość korzystających widziała w niej raczej substytut świadczeń społecznych. Większość tego typu firm nie przetrwała, a te, którym się udało, nie wykazywały zysków. Ich działalność sprowadzała się wyłącznie do odprowadzania minimalnych składek, co skłania do tezy, że część osób traktowała ten sposób zatrudnienia jako substytut świadczeń społecznych, a nie krok na drodze do trwalszej obecności na rynku pracy.
Wydaje się, że najbardziej skuteczne było refundowanie pracodawcy kosztów wyposażenia stanowiska pracy, choć i tu sukces okazał się mało trwały. Osoby zatrudnione tą drogą wprawdzie przepracowały wymagane dwa lata, jednak zaledwie 40% z nich po upływie tego czasu kontynuowało pracę. Większość ponownie rejestrowała się jako bezrobotni, a ich dotychczasowi pracodawcy składali nowy wniosek. Raport de facto ujawnił, że pracodawcom wręcz opłaca się duża rotacja pracowników, ponieważ dzięki temu „otrzymują” kolejne osoby właściwie bez ponoszenia kosztów własnych. Ponadto w toku kontroli przedstawiciele NIK nabrali podejrzeń, że niektórzy pracodawcy traktują urzędy pracy jako miejsce wyszukiwania informacji o potencjalnych pracownikach, których następnie będą mogli zatrudnić „na czarno”, o czym mogą świadczyć obecne we wszystkich skontrolowanych urzędach praktyki wycofywania przez przedsiębiorców oferty pracy po tym, jak PUP zgłosił do danej firmy określone osoby12.
Choć raport NIK koncentruje się przede wszystkim na działaniu instytucji zatrudnienia w istniejących ramach prawnych, daje wgląd także w sytuację i postawy samych starszych bezrobotnych, a także pracodawców, którzy za pośrednictwem PUP-ów pozyskują tanią siłę roboczą. Można powiedzieć, że głównymi beneficjentami systemu aktywizacji osób po 50. roku życia są właśnie przedsiębiorcy i to niekoniecznie ci, którzy na to zasługują.
Przejdźmy do charakterystyki grupy bezrobotnych 50+. Około 70 proc. ma wykształcenie zasadnicze zawodowe, podstawowe lub niższe. Prawie co piąty pracował wcześniej mniej niż 5 lat lub nigdy. Brak doświadczenia zawodowego i stosunkowo niskie wykształcenie ograniczają szanse na zatrudnienie. Jak podaje NIK, wielu pracodawców nie jest zainteresowanych rekrutacją pracowników o takich kwalifikacjach. Wydaje się, że takie cechy nakazywałyby szukać głównie prac prostych, w zawodach niewymagających kwalifikacji, ale akurat w nich liczą się sprawność i szybkość wykonywania poszczególnych czynności, co z kolei osobom bezrobotnym 50+ trudno może być uzyskać. Tym bardziej, że niski poziom wykształcenia i niski status społeczno-ekonomiczny są skorelowane ze słabym stanem zdrowia, więc po przekroczeniu 50. roku życia można cierpieć na większe lub mniejsze dolegliwości zdrowotne. Takich osób częściej niż przeciętnie dotyka bezrobocie długotrwałe, z którego wychodzi się znacznie trudniej, a skuteczne działania na rzecz powrotu na rynek pracy bywają droższe.
Pewne ograniczenie stanowią braki w znajomości języków i obsługi komputera, co zdarza się nie tylko wśród bezrobotnych w wieku 50+, ale ogólnie wśród osób w tym wieku, choć nierównomiernie. Niski status społeczno-ekonomiczny i poziom wykształcenia wyraźnie współgrają z niskimi kompetencjami cyfrowymi i językowymi. Części pracodawców może to przeszkadzać. Według wypowiedzi PUP w Lubaniu: W badaniu dotyczącym przyczyn utrudniających podejmowanie zatrudnienia przez bezrobotnych z grupy 50+, którymi objęto 410 bezrobotnych (38% ogółu), do odbycia stażu najczęściej wskazywano prace porządkowe, następnie budownictwo, handel i gastronomię. Aż 75% osób podało, że nie posiada umiejętności obsługi komputera, choćby w stopniu podstawowym. Znajomość tę w stopniu zaawansowanym zadeklarowało jedynie 2% osób. Około 71% nie znało żadnego języka obcego, choćby w stopniu podstawowym (osoby, które deklarowały znajomość języka obcego najczęściej wskazywały na język niemiecki na poziomie podstawowym – 16%)13.
Również motywacja dużej części bezrobotnych w tym wieku, w świetle wypowiedzi przedstawicieli skontrolowanych przez NIK urzędów pracy, nie rokuje najlepiej, jeśli chodzi o przywrócenie tym osobom legalnego i trwałego zatrudnienia. Motywacje skłaniające do zarejestrowania się w urzędzie pracy nierzadko mają bowiem charakter pozazatrudnieniowy. Może to być potrzeba uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego lub droga do uzyskania innych form pomocy. Jak przekonuje dyrektur PUP w Radomiu, Bezrobotni w wieku 50+ rejestrują się nie tylko w celu poszukiwania pracy. Część osób rejestruje się w celu nabycia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego, potrzebują zaświadczeń o zarejestrowaniu do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, stypendium dla dzieci, zasiłków, potrzebują ubezpieczenia zdrowotnego. Według naszej oceny, około 40% bezrobotnych rejestruje się w celu innym niż poszukiwanie pracy. Podobnie widzą to dyrektorzy PUP w innych powiatach. W Ostrowi Mazowieckiej próbowano nawet obliczyć strukturę motywacji zarejestrowanych bezrobotnych 50+ przez ankiety. Wynikło z nich, że 51% kierowało się chęcią znalezienia pracy, a 12% – uzyskania świadczeń z pomocy społecznej14.
Szukanie pracy czy bezpieczeństwa?
Warto jednak powstrzymać się od zbyt pochopnych i uproszonych ocen, jakie w neoliberalnym dyskursie zwykło się wystawiać. To nie jest kwestia lenistwa, roszczeniowości itp. U ludzi dotkniętych lub zagrożonych głęboką marginalizacją takie motywacje wydają się całkowicie uzasadnione. Można też zastanowić się, czy wszystko jest w porządku z państwem, w którym obywatele bez pracy, by móc skorzystać z konstytucyjnego prawa do podstawowej opieki zdrowotnej, muszą kombinować, rejestrując się jako bezrobotni. W tym kontekście należy spojrzeć z nadzieją na zapowiedzi obecnego rządu, który wprowadził obywatelskie prawo do podstawowej opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Może to nie tylko doprowadzić do wzmocnienia obywateli, zwłaszcza tych najsłabszych, w ich podmiotowych prawach do zabezpieczenia zdrowotnego, ale także nieco urealnić liczbę osób, które poszukują pracy za pośrednictwem służb zatrudnienia. Nie znaczy to jednak, że wszystkie takie osoby pozostają bierne; część pracuje w szarej strefie. Gdyby ludzie wykluczeni nie musieli rejestrować się w urzędzie pracy tylko w celu uzyskania ubezpieczenia, prawdopodobnie pozwoliłoby to służbom zatrudnienia (które i tak cierpią na braki finansowe, kadrowe i czasowe) bardziej skoncentrować się na bezrobotnych rzeczywiście poszukujących pracy, co może zwiększyłoby skuteczność działań i szanse adresatów pomocy na znalezienie zatrudnienia.
Choć uzyskanie pracy nie zawsze bywa główną przyczyną rejestracji w urzędzie, odmowy przyjęcia zatrudnienia nie są aż tak częste, jak mogłoby się wydawać. A wiąże się to właśnie z obawami przed utratą pomocy i elementarnego zabezpieczenia społecznego. Stosunkowo niewielka jest liczba osób, które zostały wyrejestrowane na skutek odmowy podjęcia pracy bez wyraźnego powodu. Nawet gdy ktoś odmawia, zwykle szuka usprawiedliwienia (brak dojazdu, choroba, opieka nad osobą zależną). Oddajmy głos Dyrektorowi PUP w Jeleniej Górze: Wśród 477 osób skierowanych do wykonywania prac społecznie użytecznych w latach 2010–2012, 76 osób porzuciło tę pracę […]. W stosunku do tych osób podejrzewać należy, że nie były nimi w ogóle zainteresowane, a przyjęły propozycję wyłącznie z obawy przed utratą świadczeń z pomocy społecznej15.
Niedoinwestowana i nieskuteczna
Bywa jednak tak, że urzędy pracy w ogóle nie zdołały przedstawić oferty. Takie przypadki zidentyfikowano w 15 na 24 skontrolowane urzędy. Uzasadniano to brakiem środków i ofert. Te, które spływały, były zaś często bardzo mało atrakcyjne, zarówno jeśli chodzi o warunki pracy, jak i płacy, co potwierdzali także przedstawiciele samych PUP-ów. Jeśli mówimy o braku środków, nie można zapominać, że chodzi o okres, w którym na skutek bilansowania budżetu zamrożono w ogromnej części wydatki z Funduszu Pracy, więc urzędy dysponowały niewielkimi zasobami. Ponadto w Polsce trwało wówczas pokryzysowe spowolnienie gospodarcze implikujące mniejszą liczbę ofert pracy. Niewielkie nakłady na przeciwdziałanie bezrobociu (nie tylko w analizowanym okresie) mogą działać niekorzystnie na skuteczność realizacji tego celu przez państwo, może to bowiem rzutować choćby na stan zatrudnienia w urzędach pracy. Na tle porównawczym wygląda on niekorzystnie. Jak czytamy: W porównaniu z innymi krajami europejskimi, w polskich urzędach pracy dostępność do pracowników kluczowych jest niższa. W 2011 r. jeden pośrednik pracy obsługiwał 547, a jeden doradca zawodowy – 1238 osób bezrobotnych. W tym samym okresie w Czechach odpowiednio 259 i 929, w Szwajcarii – 108 i 410, a w Wielkiej Brytanii 262 i 116 osób bezrobotnych16.
Wnioski i rekomendacje
Wsparcie osób 50+ w wyjściu z bezrobocia powinno być traktowane priorytetowo, zarówno ze względów socjalnych, jak i z uwagi na społeczno-ekonomiczny interes polskiego państwa i społeczeństwa w dobie starzenia się populacji. Działania aktywizujące osoby próbujące powrócić na rynek pracy powinny stać się częścią szerszej polityki na rzecz podnoszenia zatrudnienia osób 50+, a także 60+. Pierwszym ogniwem winna być zreformowana i dofinansowana aktywna polityka rynku pracy (która wymaga w świetle raportu NIK pewnych modyfikacji), ale konieczne są także działania na innych odcinkach polityki publicznej: zdrowia, opieki nad osobami zależnymi czy kształcenia, w tym ustawicznego.
Gdy mowa o polityce publicznej, należy widzieć w jej obrębie nie tylko instytucje państwowe, ale także np. sektor przedsiębiorstw, którego dotychczasowy wkład w osiąganie wspomnianego celu jest nader skromny. Niewielkie zaangażowanie w kształcenie ustawiczne, niedostateczna znajomość i wykorzystanie zarządzania wiekiem, często instrumentalne korzystanie z oferty PUP-ów, bez zaangażowania się w stworzenie dla pracowników rekrutowanych tą drogą trwałych podstaw do stabilnego zatrudnienia – to elementy funkcjonowania przedsiębiorstw, które wymagają rewizji. Z pewnością ważne są poszczególne regulacje w obszarze zabezpieczenia (choćby dostęp do ubezpieczenia zdrowotnego czy świadczeń z tytułu opieki), przeciwdziałania bezrobociu, jak i w samym kodeksie pracy. Obok twardych regulacji, ważne jest także oddziaływanie miękkie na pewien społeczny klimat przesycony stereotypami na temat starszych pracowników (co pokazują choćby dane na temat nadużywania zwolnień lekarskich) i starszych pokoleń ogółem. Walka z tymi stereotypami to zadanie także dla aktorów życia społecznego spoza wąsko rozumianych stosunków pracy. Ważne, aby uzmysłowić sobie, że starsze osoby mają na rynku pracy, obok pewnych ograniczeń (da się je – jak w przypadku kompetencji cyfrowych – zredukować), również bardzo ważne walory dla przedsiębiorstw i gospodarki, a także dla młodszych pracowników, którym nieraz brakuje doświadczenia, jakiego mogliby zaczerpnąć od starszych współpracowników. Myślenie o osobach starszych nie tylko pod kątem ograniczeń i problemów, ale także (często nie dość wykorzystanego) potencjału, to ważny komponent nowoczesnej polityki senioralnej.
Rafał Bakalarczyk
przez dr Rafał Bakalarczyk | poniedziałek 19 grudnia 2016 | Jesień 2016
Chociaż polskie społeczeństwo, o czym wiadomo od dawna, jest jednym z najszybciej starzejących się w Europie, przygotowanie systemu polityki publicznej na wyzwania związane z tym faktem przebiega bardzo opieszale. W głównym nurcie debaty publicznej prawie w ogóle nie toczy się na ten temat dyskusja, choć poważne konsekwencje starzenia się populacji będą widoczne niemal w każdej dziedzinie życia społecznego i polityki państwa.
Obszarami, na których najbardziej bezpośrednio się to odbije, będą system zabezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego, a także sektor opieki długoterminowej oraz rynek pracy. Ponieważ polityka publiczna to system naczyń połączonych, skutki odczujemy także w innych sferach. Czy jesteśmy na to przynajmniej odrobinę przygotowani? I co należałoby zmienić, abyśmy byli przygotowani nieco lepiej? Przyjrzyjmy się temu, co w ostatnim czasie zrobiono, na ile jest to wystarczające, a także – gdzie widać ewidentne braki i zaniechania.
Niewystarczające ramy
Mimo że, jak wykażę dalej, reakcje klasy politycznej na starzenie się społeczeństwa są niepokojące, pierwsze kroki zostały poczynione. I to stosunkowo niedawno. Jakkolwiek działania adresowane do osób starszych mają długą tradycję (choćby za sprawą bogatej historii rozwoju ubezpieczeń emerytalnych), zręby kompleksowej polityki senioralnej są bardzo świeżej daty. Pewnym impulsem i inspiracją był zapewne Europejski Rok na rzecz Aktywnego Starzenia się i Solidarności Międzypokoleniowej z 2012. W kolejnym roku powołano w resorcie pracy i polityki społecznej Departament Polityki Senioralnej, a następnie ogłoszono przygotowany tam tzw. pakiet senioralny. Złożyły się na niego trzy elementy:
- Założenia polityki senioralnej na lata 2014–2020;
- Rządowy Program na Rzecz Aktywności Społecznej osób starszych (ASOS) na lata 2014–2020;
- Program Solidarność Pokoleń.
Jeśli chodzi o dokument „Założenia Polityki Senioralnej”, przygotowany przez działającą przy Departamencie Senioralnym Radę ds. Polityki Senioralnej, nie jest on wiążący, ale stanowi swoiste ramy dla działań tego typu na kolejne lata, określa wyzwania i kierunki ich rozwoju. Opisano w nim cele i tendencje interwencji publicznej w takich obszarach, jak zdrowie i samodzielność, aktywność społeczna i zawodowa, bezpieczeństwo czy solidarność międzypokoleniowa. Jednak jak czytamy w jednym z krytycznych omówień: w dokumencie brak harmonogramu realizacji proponowanych działań, wskazania podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie i monitorowanie działań wytyczonych wedle celów i priorytetów, brak przyporządkowania spodziewanych rezultatów, a także źródeł finansowania. Wszystkie te braki sprawiają, że dokument trudno traktować jako strategię, a co najwyżej założenia do niej1.
Dokument ten z pewnością ma walory poznawcze i porządkujące, ale przydałoby się przekuć go w rzeczywistą strategię polityczną, która zawierałaby te ujęte w cytacie brakujące elementy, wzorem np. przyjętych w 2014 roku Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej czy Krajowego Programu Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu (w którym, nota bene, wątki senioralne również znajdziemy). Szkoda, że podobnej konkretyzacji nie doczekaliśmy się w przypadku polityki senioralnej.
Bardziej namacalny charakter ma natomiast program ASOS, którego pierwsza edycja została zrealizowana jeszcze przed przyjęciem pakietu senioralnego i nadaniem mu wieloletniej formuły. Kolejne edycje polegają na rozdysponowaniu – w trybie konkursowym – przez MRPiPS około 40 mln zł rocznie w celu wsparcia oddolnych, pozarządowych (również w partnerstwie z samorządami) inicjatyw senioralnych. Program obejmuje kilka kategorii: działania na rzecz edukacji osób starszych, integrację wewnątrz- i międzypokoleniową, partycypację społeczną seniorów oraz usługi społeczne na ich rzecz. Niewątpliwie program przyczynił się – a jeszcze bardziej będzie to widoczne pod koniec 2020 r., gdy zamknie się perspektywa jego realizacji – do rozwoju wielu lokalnych inicjatyw senioralnych i międzypokoleniowych, pomógł zapewne także w silniejszym skierowaniu uwagi na obecność osób starszych w środowiskach lokalnych i ich potrzeby.
Przy okazji każdej kolejnej rocznej edycji warto jednak analizować, czy faktycznie rozkład środków przebiega w sposób zrównoważony między poszczególnymi regionami, typami gmin, poszczególnymi priorytetami, a także rodzajami podmiotów. Trzeba też postawić pytanie natury bardziej ogólnej: czy program działający w trybie konkursowym, a więc siłą rzeczy nastawiony na wspieranie tylko wybranych podmiotów, może być głównym narzędziem polityki senioralnej państwa, czy też raczej powinien on mieć charakter uzupełniający względem instrumentów prawnych, finansowych, kadrowych i informacyjnych, które oddziaływałyby na jakość życia osób starszych ogółem, a nie tylko tych żyjących w lepiej zorganizowanych lub dostatniejszych gminach, z dużym udziałem prężnych inicjatyw pozarządowych.
Trzecim elementem pakietu był program „Solidarność Pokoleń”, nastawiony – we współpracy z podmiotami stosunków pracy, czyli pracodawcami i związkami zawodowymi – na promowanie aktywności zawodowej osób w wieku 50+. Na tym polu nastąpił pewien postęp, ale dalece niesatysfakcjonujący.
Na wspomnianym pakiecie nie kończy się bilans zmian w polityce senioralnej, które zostały wprowadzone w poprzednich latach. Równolegle – pod koniec 2013 r. – przyjęto w ustawie o samorządzie terytorialnym zapisy dające podstawy prawne do działania Rad Seniora w gminach. Powołano osobną komisję parlamentarną ds. osób starszych, która działa również w obecnej kadencji. Z kolei na okres rządów Ewy Kopacz przypada zainicjowanie programu „Senior-Vigor” na lata 2015–2020, czyli dziennych domów dla seniora, łączących funkcje integracyjne i rehabilitacje. Program ten również funkcjonuje w trybie konkursowym. Przewidziano 80-procentowe dotacje (przy 20 proc. wkładu własnego gminy) na powstanie stu placówek tego typu rocznie. Za nami pierwsza edycja konkursu w 2015 r. Biorąc pod uwagę, że w kraju mamy ponad 2500 gmin, na razie skala przedsięwzięcia nie jest zbyt duża, ale jeśli program się utrzyma, do 2020 r. infrastruktura takich dziennych form wsparcia może wzrosnąć w sposób zauważalny.
Warto wspomnieć także o ustawie o osobach starszych, obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. Przewiduje ona gromadzenie danych na temat ich sytuacji. Z kolei ustawa o bezpłatnej pomocy prawnej wskazuje osoby w wieku 65+ jako jedną z grup mogących korzystać z darmowych porad. Z punktu widzenia potrzeb i bezpieczeństwa części osób starszych (tych, które posiadają lokal mieszkalny, ale mają niewielkie środki na zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych i opiekuńczych) zapewne ważne było także przyjęcie ustawy o odwróconej hipotece. W uproszczeniu jest to usługa finansowa, polegająca na tym, że beneficjent (najczęściej osoba starsza) w zamian za przeniesienie własności nieruchomości po śmierci otrzyma od banku kredyt w dowolnie wybranej formie – w postaci wypłaty jednorazowej lub w ratach. Przepisy ustawy, której zadaniem było uregulowanie tych zagadnień w trosce o większe bezpieczeństwo osób starszych i ograniczenie nadużyć, są w dużej mierze niewykorzystywane, można powiedzieć, że wręcz martwe2.
Po zestawieniu powyższych programów, ustaw i inicjatyw można na pierwszy rzut oka odnieść wrażenie, że w polityce senioralnej dzieje się naprawdę dużo. I to już przed nadejściem tzw. dobrej zmiany, lub inaczej – dobra zmiana na tym polu dokonała się, ale nieco wcześniej. Wystarczy wymienić powstałe instytucje (Departament Senioralny i Rada Polityki Senioralnej, Sejmowa Komisja ds. osób starszych) czy programy i dokumenty (ASOS, „Solidarność Pokoleń”, „Senior-Vigor”), by zobaczyć, że narodziła się sieć instytucji odpowiedzialnych za realizowanie polityki senioralnej oraz pewne służące jej instrumenty prawne i finansowe. To ważne, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że rodzima polityka społeczna od dawna ma kłopot z koordynacją działań w różnych dziedzinach, a polityka senioralna z natury rzeczy jest rozproszona na wiele obszarów, między „aktorów” różnych sektorów i szczebli. Organy odpowiedzialne za ten obszar, nabierający znaczenia z każdym rokiem, są więc bardzo potrzebne.
Czy to jednak wystarczy? Czy możemy powiedzieć, że skoro mamy urodzaj szeroko pojmowanych instytucji, będą one we wzajemnej synergii nakręcały cały system, by szedł ku dobremu? Otóż nie, nie do końca. Polityka publiczna, zwłaszcza współczesna, bardziej niż mechanizm przypomina żywy organizm, którego nie da się, ot tak, zaprogramować na lata, ponieważ jest wrażliwy na różne zewnętrzne i wewnętrzne bodźce i sygnały płynące z szybko zmieniającego się otoczenia. Polityki senioralnej ta uwaga dotyczy także, a może nawet zwłaszcza, ponieważ proces starzenia się społeczeństwa postępuje sukcesywnie, a równolegle towarzyszą mu zmiany technologiczne i medyczne. Przeobrażenia zachodzą jednocześnie również w relacjach rodzinnych, na których dotąd w ogromnej mierze opierał się dobrostan osób w podeszłym wieku.
(Nie)bezpieczeństwo emerytalne
Wymiarem polityki publicznej najczęściej kojarzonym ze starzeniem się jest system emerytalny. Posiada on duże znaczenie z perspektywy polityki senioralnej, ale także stanowi najpotężniejszy segment polityki społecznej w krajach rozwiniętych. W Polsce szczególnie, bowiem udział świadczeń przeznaczanych na emerytury jest u nas najwyższy we wszystkich wydatkach na zabezpieczenie społeczne wśród krajów UE. Wynika to z wielu czynników, m.in. z dużej liczby emerytów, z relatywnie słabego dofinansowania innych obszarów polityki społecznej czy z pokomunistycznych mechanizmów solidaryzmu społecznego, wpisanych w system emerytalny, choć dziś już znacznie słabszych niż przed 1998 rokiem. Emerytury uważa się za główną odpowiedź państwa na tzw. ryzyko starości i związane z nim ograniczenia możliwości samodzielnego utrzymania się z pracy. Dziś, co prawda, dożycie wieku senioralnego jest coraz luźniej powiązane z utratą możliwości zarobkowania. Wydłuża się jednak faza wieku podeszłego i prawdopodobieństwo dożycia go, co skłania systemy krajowe do rozważań nad wyodrębnieniem osobnego ryzyka niedołęstwa starczego, które funkcjonowałoby obok systemu emerytalnego, np. pod postacią społecznego ubezpieczenia pielęgnacyjnego, jak to działa chociażby w Niemczech.
Niemniej jednak zabezpieczenie emerytalne pozostaje zasadnicze z punktu widzenia sytuacji socjalnej osób starszych, ponieważ to od niego zależy ich przynajmniej podstawowe bezpieczeństwo bytowe. Dziś jest ono zachwiane. Nie powinniśmy uspokajać się danymi, które od lat widnieją w raportach GUS3 na temat ubóstwa. Wynika z nich, że mieszkańcy gospodarstw emeryckich są, po gospodarstwach osób pracujących na własny rachunek, najmniej zagrożone ubóstwem skrajnym, zwłaszcza w porównaniu z rencistami, rolnikami i rodzinami utrzymującymi się ze źródeł pozazarobkowych. Statystyka nie mówi wszystkiego, przykładowo tego, że wiele osób starszych nieznacznie przekracza kryteria ubóstwa, a więc nie figuruje w statystykach skrajnej biedy, lecz żyje na tyle skromnie, że trudno jest im pokryć koszty związane z codziennym życiem czy wydatki zdrowotne, które są statystycznie dwukrotnie wyższe w gospodarstwach emeryckich niż w pozostałych. Nie mówi również o tym, że międzypokoleniowe finansowe transfery idą raczej od starszych do młodszych, a nie na odwrót4. Tak dzieje się szczególnie w środowiskach zmarginalizowanych, w których niekiedy emerytura lub renta osoby starszej były dotąd jedynym stałym źródłem utrzymania całej, nieraz licznej rodziny.
W przyszłości ryzyko biedy na stare lata może stać się jeszcze wyższe. Może się tak zdarzyć wskutek nałożenia się kilku czynników: wydłużenia długości życia na emeryturze w stosunku do lat życia w wieku produkcyjnym i długich przerw w etatowym zatrudnieniu w związku z wysokim poziomem bezrobocia, upowszechnieniem umów cywilnoprawnych, a także długimi (zwłaszcza w przypadku kobiet) okresami pozostawania poza rynkiem pracy, których przyczyna to niedostatecznie rozwinięta infrastruktura opieki nad osobami zależnymi (dziećmi, niepełnosprawnymi i osobami sędziwymi). Te zagrożenia dotyczą całego społeczeństwa, ale szczególnie mocno dotykają kobiet, ponieważ ich status na rynku pracy jest niższy, przeciętna długość życia o kilka lat wyższa niż mężczyzn, a zaangażowanie w relacje opieki – większe. Czeka nas już dziś widoczna feminizacja starości, zwłaszcza tej późnej, gdy potrzeby zdrowotne i opiekuńcze wzrastają, a jakiekolwiek możliwości dorobienia bardzo – choćby za sprawą spadku sprawności – się kurczą. Jeśli na to nałoży się jeszcze bieda, sytuacja prowadzi do dramatu i katastrofy w wymiarze indywidualnym i społecznym5. Przede wszystkim jednak należy uzmysłowić sobie, że bezpieczeństwo emerytalne zależy od wielu czynników, spośród których sporo wykracza poza samą konstrukcję systemu emerytalnego. Niemniejsze znaczenie dla bezpieczeństwa emerytalnego osób starszych mają poziom i struktura zatrudnienia (w tym wysokość wynagrodzeń i kwestia ich oskładkowania) oraz system opieki nad osobami jej wymagającymi. Dlatego dyskusja o tym, jaka część składek zostanie w danym filarze i kto będzie nimi administrować, jak również o tym, jaki będzie ustawowy wiek przechodzenia na emeryturę, jedynie połowicznie może doprowadzić nas do odpowiedzi na pytanie, co zrobić, by uchronić starsze pokolenia – te obecne i przyszłe – przed niedostatkiem.
Nieskuteczna aktywizacja
Problemy ze znalezieniem i utrzymaniem pracy, jak i potęgująca je konieczność sprawowania opieki, nieraz długoterminowej, nad osobami zależnymi, dotyczą różnych grup wiekowych. Jednak do bardziej narażonych należą osoby w tzw. wieku niemobilnym, czyli 50+. Natrafiają one na wielorakie bariery w sferze zawodowej, a jednocześnie – zwłaszcza kobiety – nierzadko pełnią role opiekuńcze czy to wobec wnuków, dla których często nie ma opieki żłobkowo-przedszkolnej, czy to wobec swoich sędziwych rodziców, chorych współmałżonków lub innych krewnych. Ograniczenia dla ich uczestnictwa w rynku pracy są różnorodne i zależą nie tylko od polityki państwa, lecz także od strategii i postaw pracodawców, współpracowników i samych osób w tym wieku. Jednak również polityka publiczna ma tu wiele do zrobienia: też, a może nawet zwłaszcza dla osób, które znalazły się poza rynkiem pracy i chciałyby (lub sytuacja ekonomiczna je do tego zmusza) na niego powrócić.
Okazuje się, że polityka aktywizacji zawodowej wobec starszych pracowników pozostawia wiele do życzenia – wskazuje na to raport NIK6. W materiale informacyjnym dotyczącym wyników kontroli czytamy: Bezrobotni Polacy po ukończeniu 50. roku życia nie otrzymują skutecznej pomocy w znalezieniu trwałego zatrudnienia. Dla większości bezrobotnych w wieku 50+ efekty programów aktywizacji zawodowej i łagodzenia skutków bezrobocia, realizowanych przez powiatowe urzędy pracy, są krótkotrwałe i nieskuteczne. Nie spełniają swojej podstawowej roli, jaką jest doprowadzenie do trwałego wyjścia z bezrobocia7.
Kontrola działań podejmowanych przez wybrane urzędy pracy w latach 2012–2014 pokazała, że zatrudnienie znalazł niewielki odsetek bezrobotnych po pięćdziesiątce poddanych szkoleniom. Wśród tych, którym się to nie udało, część wprawdzie podjęła działalność gospodarczą, ale połowa firm nie przetrwała, reszta zaś nie wypracowała zysku. Również staże nie okazały się zbyt skuteczne. Ponad połowa osób powyżej 50. roku życia po stażach nie znalazła żadnego zatrudnienia, a reszta jedynie krótkookresowe, co trudno uznać za rzeczywiste wyjście z bezrobocia. W zasadzie jedynym względnie skutecznym narzędziem polityki aktywizacyjnej okazało się refundowanie kosztów zatrudnienia, aczkolwiek wśród osób, które dzięki tej formule przepracowały wymagane ustawowo dwa lata, jedynie 40% kontynuowało pracę. Reszta wróciła „na bezrobocie”, tymczasem zatrudniający ich dotąd pracodawcy ponownie złożyli wnioski o refundację wyposażenia miejsc pracy dla kolejnych poszukujących jej osób. Wnioski pokontrolne NIK wskazują, że przy dotychczasowym systemie pracodawcom opłaca się rotacja pracowników, która jednak nie sprzyja trwałemu wychodzeniu z bezrobocia. Dotacja, jaką otrzymują, redukuje koszty zatrudnienia, dzięki czemu niewielkim kosztem zapewniają sobie tanią siłę roboczą. Ponadto w toku kontroli zidentyfikowano proceder wycofywania ofert po zgłoszeniu się chętnych do pracy za pośrednictwem PUP-ów, co zrodziło (według NIK) podejrzenia, że część pracodawców wykorzystuje urzędy pracy jako źródło potencjalnych pracowników, których następnie zatrudniają u siebie, ale już na czarno.
Osoby bezrobotne w wieku 50+, o niskiej pozycji na rynku pracy, często muszą się godzić nawet na niedogodne warunki zatrudnienia, zwłaszcza obecnie, gdy ograniczono możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury, wydłużono wiek emerytalny, a także znacznie zaostrzono kryteria przyznawania świadczeń rentowych (dziś częściej niż dawniej przyznaje się je na czas określony, orzeka częściową zamiast całkowitej niezdolność do pracy, a zamiast świadczenia rentowego przyznaje „tymczasowe” świadczenia rehabilitacyjne). Możliwości przejścia ze sfery zatrudnienia w obszar zabezpieczenia społecznego stają się więc ograniczone, a osoby bez środków do życia muszą godzić się nawet na najgorsze warunki pracy i nierzadko padają ofiarami wyzysku.
Również statystyczny profil bezrobotnego w wieku 50+ nie sprzyja trwałemu wyjściu z bezrobocia. W starszym wieku jako bezrobotne rejestrują się często osoby o niższym wykształceniu. Jest wśród nich znaczny (wyższy niż dla bezrobotnych ogółem) odsetek dotkniętych bezrobociem długotrwałym. Statystycznie też dłużej trwa okres szukania przez nich pracy. Zagadnienie bezrobocia często widzimy w kontekście sytuacji osób młodych – co statystycznie ma pewne uzasadnienie – jednak trzeba pamiętać, że ten poważny problem społeczny dotyczy ludzi w różnym wieku, i młodszych, i starszych, a poszczególne grupy mają swoją specyfikę, która powinna być uwzględniona w polityce rynku pracy. Czy tak się stanie, zobaczymy. Obecnie dysponujemy deklaracją wiceministra Stanisława Szweda, że jesienią planowane są zmiany w polityce aktywizacji zawodowej osób 50+8.
Finansowe bariery UTW
Gdy mówimy o aktywności osób starszych, nie powinniśmy myśleć o niej wyłącznie w kontekście rynku pracy. Zwłaszcza gdy rozmawiamy o osobach, które wiek produkcyjny mają już za sobą i mogły lub chciałyby zająć się czymś innym niż praca zarobkowa. Dość popularną formą zorganizowanej aktywności w jesieni życia jest ruch Uniwersytetów Trzeciego Wieku, który dopiero co obchodził swoje 40-lecie. Z tej okazji powiedziano o tej wartościowej tradycji wiele dobrego, ale nie powinniśmy tracić z pola widzenia pewnych zjawisk i zaniechać refleksji nad nimi, zwłaszcza że nakazują one pytać o przyszły rozwój i kondycję tego sektora.
Z opracowania GUS-u na temat UTW wynika, że dynamika powstawania tego typu instytucji uległa w ostatnich latach zahamowaniu9 i z pewnością warto zastanawiać się, dlaczego tak się stało. Na pytanie o czynniki utrudniające działalność prawie połowa przedstawicieli UTW odpowiedziała, że przyczyną są niewystarczające środki finansowe, a także niskie dochody słuchaczy, utrudniające im wnoszenie opłat. Tymczasem to właśnie na wkładzie finansowym słuchaczy w znacznej mierze opiera się funkcjonowanie UTW. 33% z nich wskazało wpisowe i czesne jako swoje główne źródło finansowania, 18% – składki członkowskie, 25% – środki od instytucji/organizacji, w ramach których działa UTW, 8% – dotacje rządowe (środki wojewodów, ministerstw, programy ASOS i FIO), 11% – środki samorządowe, a 3% – inne źródła10. Widać więc, że działalność sektora w znacznej mierze opiera się na finansowaniu prywatnym, zwłaszcza pochodzącym od odbiorców oferty UTW. Taki model może działać zaporowo wobec osób starszych o bardzo niskim statusie materialnym, a ponadto ogranicza możliwość powstania i przetrwania placówek w społecznościach niezamożnych, w których duża część osób w starszym wieku ma skromne dochody. Nie jest zatem przypadkiem, że w województwach na tzw. ścianie wschodniej liczba UTW w przeliczeniu na liczbę mieszkańców jest skromna w porównaniu z niektórymi innymi regionami Polski. Niepokojące jest terytorialne zróżnicowanie dostępu do UTW, jak i to, że w tych społecznościach, w których działania animacyjno-integracyjne szczególnie by się przydały, jednocześnie trudniej zaistnieć tego typu inicjatywom.
Poza uniwersytetem (trzeciego wieku) też jest życie
Aktywizacja i integracja osób starszych nie muszą jednak odbywać się tylko w tej formule. Istnieją też inne zorganizowane formy, które są zresztą praktykowane na poziomie lokalnym (wielu informacji na ten temat dostarcza choćby portal Rynek Seniora). Służy temu również wspomniany program ASOS, ale sporo samorządów podejmuje działania także w oparciu o fundusze europejskie czy środki własne. O ile w przypadku polityki zabezpieczenia emerytalnego kluczowe są decyzje na poziomie centralnym, o tyle w przypadku integracji i aktywizacji ogromne pole manewru mają samorządy i pozarządowe działania na poziomie lokalnym. Z pewnością użyteczna jest tu promowana przez Światową Organizację Zdrowia inicjatywa „miast i społeczności przyjaznych starzeniu się” (age-friendly cities and communities), którą na polskim gruncie opisał i spopularyzował magazyn „Miasta”.
Jednak aby miasto było przyjazne osobom starszym, nie wystarczy tylko organizowanie dla nich pewnych form aktywności, jak to ma miejsce w UTW. Wiele osób w starszym wieku jest zainteresowanych uczestniczeniem w życiu społecznym na równych prawach z innymi mieszkańcami swoich społeczności, chodzeniem do parku, kina, teatru, kawiarni, ale pewne okoliczności utrudniają im przemieszczenie się w przestrzeni miejskiej w sposób godny i bezpieczny. Władze powinny prowadzić działania, które by im to realnie umożliwiały. Osoby starsze wskazują na takie kwestie, jak rozmieszczenie bezpłatnych toalet w przestrzeni miejskiej czy ławek, na których można usiąść i odpocząć, długość trwania zielonego światła na pasach, by można było spokojnie, w swoim rytmie przejść, wielkość kroju liter na rozkładach jazdy i innych punktach informacji, uchwyty w autobusach, progi, schody itd. Wiele usprawnień tego typu wymaga nie wielkich kosztów, lecz dobrej organizacji oraz, przede wszystkim, uwagi i troski o starszych mieszkańców. Bywają jednak osoby, którym do funkcjonowania w szerszym otoczeniu nie wystarczą udogodnienia w infrastrukturze komunikacyjnej, potrzebna jest im za to asysta osób trzecich przy przemieszczaniu się. Dlatego warto upowszechniać usługi asystentów osób starszych i równolegle animować i rozwijać w tym kierunku wolontariat, który służyłby pomocą emerytom niemobilnym.
Wreszcie należy pamiętać, że część osób nie jest zainteresowana zorganizowanymi formami aktywności, ale chcą prowadzić życie bezpieczne, godne, ciekawe, realizując swoje indywidualne hobby, np. chodzenie na ryby czy na działkę. Nie zawsze potrzebne jest im liczne i stałe towarzystwo, czasem wystarczy po prostu świadomość, że ktoś czuwa, że jeśli coś się stanie, chociażby poczują się źle, mają gdzie zadzwonić; tu otwiera się miejsce dla teleopieki i telemedycyny, których nie powinniśmy jednak traktować jako zastępników międzyludzkiej troski, ale jako jej funkcjonalny instrument.
Geriatria – to się opłaca!
Sferą newralgiczną w przypadku starszych i najstarszych Polaków jest zdrowie, ale też opieka zdrowotna. Osoby w podeszłym wieku, zwłaszcza gdy są schorowane, szczególnie dotkliwie odczuwają rozmaite problemy i braki rodzimej służby zdrowia. Nie sposób ich wszystkich omówić, skoncentrujmy się zatem na tych aspektach, które bezpośrednio wiążą się z potrzebami seniorów. Jak pokazał raport NIK z 2015: W Polsce nie ma systemu opieki medycznej nad pacjentami w podeszłym wieku. Brakuje geriatrów, a specjalistycznych poradni i oddziałów szpitalnych jest jak na lekarstwo. Główną barierą jest metoda rozliczania świadczeń medycznych przez NFZ, która zakłada finansowanie tylko jednej choroby, choć ludzie starsi z reguły cierpią na kilka schorzeń jednocześnie. Tymczasem z przeprowadzonej przez NIK analizy wynika, że pacjent w podeszłym wieku kompleksowo prowadzony przez geriatrę funkcjonuje lepiej, a jego leczenie kosztuje mniej11.
Skąd wynikają te potencjalne korzyści z wykorzystania kompleksowej opieki geriatrycznej? W dużej mierze z faktu, że osoba, która otrzyma kompleksową diagnozę i terapię uwzględniającą ogólny stan i specyfikę starszego organizmu, kończy leczenie w lepszym stanie i nie wymaga tak licznych specjalistycznych hospitalizacji później, często zażywa też mniej leków, a te, z których korzysta, z większym prawdopodobieństwem będą dobrane tak, by nie wchodziły z sobą kolizję. W raporcie NIK przeprowadzono porównanie dwóch grup starszych pacjentów o konkretnym typie schorzeń wieku podeszłego, z których część skorzystała z opieki geriatrycznej, a część z internistycznej. Łączna roczna oszczędność na osobę przy porównaniu obydwu grup w wypadku pacjentów leczących się u geriatrów wyniosła ponad 1300 złotych, a ich stan zdrowia okazał się lepszy. Po prostu specjalista w danej dziedzinie, nawet bardzo dobry i empatyczny, nie zawsze dysponuje całościową wiedzą, by spojrzeć na potrzeby starszego pacjenta równie kompleksowo, co odpowiednio przygotowany geriatra.
Tymczasem tych ostatnich brakuje w rodzimej służbie zdrowia. Zasoby kadrowe znacznie odbiegają od średniej europejskiej: w połowie 2014 r. było u nas jedynie 321 specjalistów geriatrii, co dawało wskaźnik średnio 0,8 geriatry na 100 tys. mieszkańców, podczas gdy w Niemczech wyniósł on 2,2, w Czechach – 2,1, w Słowacji – 3,1, a w Szwecji – około 812! Wyższa dostępność geriatrii okazuje się więc możliwa także w krajach o podobnym poziomie rozwoju, co pokazują przykłady czeski i słowacki. Warto odnotować, że także w tej dyscyplinie przodują kraje należące do socjaldemokratycznego modelu nordyckiego. W ostatnich latach podjęto pewne kroki na rzecz zwiększenia liczby adeptów nauk medycznych kształcących się w obszarze geriatrii, jednak braki nadal są zauważalne.
Istnieją systemowe bariery, które nie sprzyjają wyborowi tej ścieżki. Przede wszystkim geriatria jest stosunkowo słabo wyceniana, więc niechętnie otwiera się oddziały geriatryczne i rozbudowuje bazę łóżek geriatrycznych, których jest bardzo mało. Brak infrastruktury sprawia, że wielu przyszłym lekarzom ta ścieżka specjalizacyjna jawi się jako mało atrakcyjna, gdyż osoby takie słusznie mogą obawiać się, że nie miałyby gdzie odbywać praktyk, a następnie znaleźć pracy. W ostatnich latach szczęśliwie geriatria i sprzęt wykorzystywany w niej zostały przedmiotem zbiórki podczas WOŚP, co częściowo kieruje uwagę społeczną na potrzeby tego segmentu opieki zdrowotnej. Jednak biorąc pod uwagę realne przychody uzyskane tą drogą, nie należy zakładać, że w ten sposób można zniwelować niedobory – można je najwyżej nieco zmniejszyć. Potrzebne są zmiany publicznego finansowania, a także silniejsze bodźce do powstawania oddziałów geriatrycznych i kształcenia służby medycznej. Warto przypominać o korzyściach zdrowotnych i efektywnościowych związanych z racjonalizowaniem wydatków. Krótko mówiąc, bardziej dostępna geriatria po prostu opłaca się i państwu, i społeczeństwu. Zaniechania na tym polu ilustrują szerszy problem, który widzimy na wielu odcinkach polityki zdrowotnej i społecznej – czasem państwo, próbując na danym działaniu zaoszczędzić, doprowadza do tego, że w wyniku zaniechania następnie płacimy więcej. W tym wypadku także zdrowiem starszych pacjentów.
Bez wsparcia dziennego
Gdy mówimy o opiece nad osobami sędziwymi, należy brać pod uwagę nie tylko jej medyczny aspekt. Równie ważne w perspektywie podwójnego starzenia się społeczeństwa (polegającego na tym, że jeszcze szybciej niż seniorów ogółem rośnie liczba osób najstarszych) jest zapewnienie opieki długoterminowej i pomocy w codziennym funkcjonowaniu osobom tego wymagającym. W tej sferze mamy wiele braków i wiele do zrobienia. Warto przytoczyć ustalenia tegorocznego raportu NIK o pomocy osobom starszym przez gminy13. Okazuje się, że wiele skontrolowanych gmin, mimo że prawo przewiduje szeroki wachlarz form wsparcia, wykorzystuje głównie najbardziej tradycyjne instrumenty, czyli usługi opiekuńcze (w miejscu zamieszkania) i kierowanie niesamodzielnych osób starszych do DPS-ów lub innych placówek opieki długoterminowej. Brakującym ogniwem większości lokalnych systemów wsparcia w takich sytuacjach są alternatywne, dzienne lub półstacjonarne formy opieki.
Skontrolowane gminy w niewielkim stopniu wykorzystały takie formy, jak dzienne domy pomocy społecznej, mieszkania chronione czy rodzinne domy pomocy. Te ostatnie polegają na tym, że prowadzący taki dom, w którym może przebywać od 3 do 8 osób zależnych, sam z nimi mieszka, choć może korzystać oczywiście z pomocy innych. Ta formuła – w Polsce występująca marginalnie – przypomina w stojącej za nią filozofii rodzinne domy dziecka i ma na celu stworzenie osobom sędziwym i niesamodzielnym warunków kameralnych, zbliżonych do domowych.
W niewystarczającym stopniu w badanym okresie gminy rozwijały też ośrodki dziennego pobytu. Być może obecnie będzie się to zmieniać w związku z programem „Senior-Vigor”, aczkolwiek jego założenia wskazują, że tego rodzaju placówki mają cele bardziej integracyjno-aktywizujące i rehabilitacyjno-wspomagające, a nie typowo opiekuńcze. Jest to zresztą uwaga, którą można także odnieść do istniejących dotąd (jest ich w skali kraju około 200) ośrodków dziennego pobytu dla osób starszych – dobrze sprawdzają się one w przypadku osób o częściowej utracie samodzielności, ale często nie są przygotowane do zajmowania się ludźmi w pełni niesamodzielnymi, wymagającymi całodobowej, specjalistycznej opieki, zwłaszcza tymi z zaburzeniami psychicznym i neurodegeneracyjnymi, jak choćby choroba Alzheimera. Nie oznacza to, że w przypadku takich schorzeń wsparcie dzienne by się nie przydało (wręcz przeciwnie), ale istniejąca infrastruktura nie jest na razie na to przygotowana, a odrębnych wyspecjalizowanych placówek dla tego typu mieszkańców-pacjentów jest wciąż jak na lekarstwo.
Brak rozwijania instytucji wsparcia alternatywnych wobec DPS-ów to kolejny przykład pewnej nieracjonalności systemu. Jednostkowy koszt opieki w nich byłby istotnie niższy niż w przypadku placówki całodobowej, do której kierowanych jest coraz więcej osób, a wydatki gmin rosną. Ponadto formy dzienne lub te zbliżone do środowiskowo-domowych (mieszkania chronione/rodzinne domy pomocy) w wielu przypadkach zapewne byłyby bardziej preferowane przez same osoby starsze, gdyż nie musiałyby oznaczać daleko idącego odseparowania od dotychczasowego środowiska życia seniorów, a dawałyby większe szanse na zachowanie autonomii, prywatności i kontaktów z zewnętrznym otoczeniem społecznym.
Rynek wymaga nadzoru
Mimo deficytu alternatywnych dla DPS-ów form wsparcia wiele osób wymagających stałej opieki nie trafia do domów pomocy społecznej i to nie z powodu braku miejsc (wręcz przeciwnie, nierzadko zdarza się, że miejsca są nieobsadzone). Po prostu gminom bardziej opłaca się, by osoby takie trafiały do zakładów opiekuńczo-leczniczych działających w ramach służby zdrowia i finansowanych z NFZ – a nie z pieniędzy gmin, rodziny i samego podopiecznego. Jeszcze inni, coraz częściej, trafiają do prywatnych instytucji opieki, w których finansowanie pobytu bywa dla gminy tańsze, placówki te nie muszą bowiem spełniać wysokich standardów, jakie ustawowo przypisano domom pomocy społecznej.
Jeśli chodzi o prywatny sektor opieki, zasadniczy problem jest jednak inny – wiele domów działa „na dziko”, bez wymaganej rejestracji ze strony wojewody, w związku z czym nie podlegają nadzorowi standardów jakości i bezpieczeństwa. W przypadku grupy tak wrażliwej i bezbronnej, jak niesamodzielne osoby w podeszłym wieku, taki stan rzeczy jest bardzo niepokojący. A państwo nie ma jak dotąd wystarczająco skutecznych narzędzi kontroli nad tym rozrastającym się segmentem rynku. Obawy o rozmaite nieprawidłowości, jakie mogą na nim zachodzić, nie są wyssane z palca. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadził rozległą kontrolę umów zawieranych między instytucjami świadczącymi opiekę w sektorze prywatnym a osobami z niej korzystającymi. Okazało się, że nieprawidłowości zidentyfikowano w 90% z nich! Najczęściej były to możliwość rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym, niezwracanie pieniędzy w przypadku niezrealizowania usługi, zmiany ceny usługi bez zgody konsumenta. Zdarzały się także – choć rzadziej – zastrzeżenie wyłączenia odpowiedzialności za szkody na osobie czy wygórowane kary umowne lub odsetki14. Choć kontrole doprowadziły do wyeliminowania większości nieprawidłowości w skontrolowanych podmiotach, UOKiK zapowiedział dalsze wizyty w kolejnych latach. Również Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapowiedziało wzmocnienie narzędzi kontrolnych wobec podmiotów sektora opieki ze strony wojewodów, a także precyzyjniejsze określenie standardów, które będą musiały spełnić prywatne placówki.
Opiekunowie nadal wykluczeni
Relacje między podmiotami opieki w ramach różnych resortów (służba zdrowia i polityka społeczna), sektorów (prywatny i publiczny) i form opieki (domowe, środowiskowe, stacjonarne) z pewnością wymagają przemyślenia i usprawnienia. Nie może to odbywać się tylko na najniższym szczeblu, ale potrzebne jest także zdecydowane i rozważne zaangażowanie po stronie rządu, zarówno w kwestii stosownych regulacji, jak i w sprawie poziomu i rozkładu środków finansowych. Nie należy jednak zapominać o rzeczy zasadniczej – nadal główną instytucją pomagającą osobom starszym, gdy tracą samodzielność, pozostaje najbliższa rodzina. Bliscy, decydując się na bezpośrednią pomoc, sami dostają się w krąg zagrożeń i obciążeń, sprawiających, że także oni, a nie tylko ich podopieczni, wymagają wsparcia ze strony państwa.
Dotychczasowy system pomocy opierał się głównie na niewysokiej i selektywnej pomocy pieniężnej, pod warunkiem spełnienia kryterium niskiego dochodu (obecnie 764 złotych na osobę) i całkowitej rezygnacji z pracy ze strony opiekuna, łącznie z brakiem możliwości wykonania doraźnie umowy zlecenia lub umowy o dzieło w warunkach domowych. To niewielkie wsparcie pieniężne jest znacznie bardziej rygorystycznie przyznawane, zarówno jeśli chodzi o wysokość, jak i zasady dostępu, niż ma to miejsce w przypadku osób opiekujących się bliskimi, którzy utracili samodzielność w dzieciństwie lub są niesamodzielni od urodzenia (tu nie ma kryterium dochodowego dla opiekuna, a wysokość tzw. świadczenia pielęgnacyjnego to 1300 zł). Tymczasem potrzeby obydwu grup opiekunów (pielęgnujących i tych starszych, i młodszych) bywają podobne. Tak daleko idące różnicowanie wzbudziło zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego, który 21 października 2014 r. wydał orzeczenie nakazujące zmiany prawne. Choć w chwili pisania niniejszego artykułu mija dwudziesty miesiąc od wydania wyroku, który miał być zrealizowany „niezwłocznie”, opiekunowie osób dorosłych nadal nie wiedzą, co dalej, a dotychczasowa pomoc nie wystarcza im na godne życie. Ponadto część z nich w ogóle nie kwalifikuje się do pomocy.
Wykluczenie tych ludzi ma wiele wymiarów, nie tylko dochodowy. Dotyczy także życia zawodowego, uczestnictwa w społeczeństwie i kondycji zdrowotnej, poddawanej poważnym obciążeniom w związku z trudami wypalającej opieki, wobec których często pozostają osamotnieni. Ograniczoności wsparcia pieniężnego towarzyszą równie poważne niedobory pomocy zewnętrznej o charakterze usługowym, np. wsparcie dzienne, urlopy wytchnieniowe, doradztwo, informacje czy pomoc psychologiczna. Podobnie dzieje się ze wsparciem regulacyjnym, zmierzającym do umożliwienia opiekunom kontaktu z rynkiem pracy, co mogłoby nie tylko choć trochę zmienić ich sytuację finansową, lecz także dla części z nich być zbawienne z psychospołecznego punktu widzenia. Państwo, oszczędzając na bardziej zdecydowanej i kompleksowej polityce wsparcia, również przegrywa – wypaleni i wyizolowani opiekunowie szybciej tracą siły witalne, zdrowie fizyczne i psychiczne, co nie tylko utrudnia im dalsze sprawowanie opieki, ale czasem sprawia, że szybciej sami staną się od niej zależni, trudniej będzie ich też aktywizować zawodowo, gdy opieka ustanie. Dlatego ponownie warto przypomnieć myśl, która wielokrotnie wraca w niniejszym artykule – państwo, oszczędzając na mierzeniu się z problemami społecznymi i spychając je w „niewidzialną” sferę prywatną, sprawia, że ostatecznie będzie musiało zapłacić więcej, a problemy, z jakimi się boryka, nabrzmiewają.
Ta uwaga mogłaby być właściwie uogólnioną konkluzją poczynionych tu rozważań na temat różnych wymiarów polityki senioralnej. Jej braki skutkują zarówno pogorszeniem jakości życia rosnącej grupy osób starszych oraz ich bliskich, jak i generują koszty, niejako potęgując trudności towarzyszące przygotowywaniu się systemu społecznego i polityki państwa na postępujące starzenie się obywateli. Choć wydaje się, że kwestię senioralną publicznie dostrzeżono i uruchomiono wiele instytucji i działań, które mają za zadanie się z nią mierzyć, nadal jednak istnieje ocean problemów (z których tylko część została tu poruszona) wymagających bardziej kompleksowego oraz zdecydowanego przemyślenia i rozwiązania.
Przypisy:
- R. Bakalarczyk, P. Dombrowski, Pakiet senioralny, co się w nim kryje?, „Polityka Senioralna” 2015, nr 1.
- http://wyborcza.biz/biznes/1,147754,17906825,Co_dalej_z_odwrocona_hipoteka__Ustawa_jest_martwa.html?disableRedirects=true
- Por. np. Główny Urząd Statystyczny, Ubóstwo w Polsce w latach 2013 i 2014, s. 11.
- Więcej o złożoności problemu ubóstwa osób starszych w R. Bakalarczyk, Ubóstwo osób starszych, w: Z godnością w jesień życia, Wrocław 2011.
- J. Petelczyc, P. Roicka, O sytuacji kobiet w systemie emerytalnym, Warszawa 2016.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/praca/nik-o-aktywizacji-zawodowej-osob-50.html
- Ibidem.
- http://www.rynekseniora.pl/praca/111/rzad_zapowiada_zmiany_w_aktywizacji_zawodowej_osob_50,5044.html
- Główny Urząd Statystyczny, Uniwersytety Trzeciego Wieku – wstępne wyniki badania za rok 2014/2015, Warszawa 2016.
- Ibidem.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-opiece-geriatrycznej.html
- Ibidem.
- https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-swiadczeniu-pomocy-osobom-starszym.html
- http://www.rp.pl/Konsumenci/305059946-UOKiK-skontrolowal-prywatne-domy-opieki.html
przez dr Rafał Bakalarczyk | środa 17 sierpnia 2016 | opinie
Pierwszy rok nowego kierownictwa MEN niestety okazał się czasem regresu. I to regresu w nieoczekiwanym wymiarze – pod względem reformowania polskiej szkoły w prospołecznym duchu. Trend reform uległ zahamowaniu, a w niektórych kwestiach wręcz cofnięciu.
Niebawem nowy rok szkolny. Pierwszy po nadejściu „dobrej zmiany”, która objęła także system oświaty. Ba, edukacja odgrywa – jak chyba u niemal każdej władzy, która pragnie gruntownie przebudować zastaną rzeczywistość – poczesną rolę. Co prawda większość przed- i powyborczych zapowiedzi czeka dopiero na realizację, jednak pierwsze decyzje już zapadły. Można z grubsza powiedzieć, że pierwsza faza oświatowej (kontr)rewolucji dotyczy bardziej samej struktury organizacyjnej systemu kształcenia niż jego treści. Cofnięcie „reformy sześciolatków”, decyzja o likwidacji gimnazjów, zmiany w uprawnieniach kuratorów, likwidacja dotychczasowych zasad godzin karcianych itp. to bilans pierwszego roku urzędowania Anny Zalewskiej w MEN. Widać, że w większości zmiany te polegają na odwracaniu tego, co zrobiły poprzednie rządy (sześciolatki, godziny karciane, gimnazja). Zresztą krokom tym towarzyszyła wypowiadana publicznie (np. podczas tzw. sejmowego audytu) diagnoza o fatalnym stanie oświaty, jaki zastano po poprzednikach.
Tymczasem sprawa wydaje się bardziej złożona. Z jednej strony, nie okiełznano wielu negatywnych tendencji, z drugiej – wprowadzono w drugiej kadencji rządów PO-PSL szereg postępowych reform, czyniących polską oświatę znacznie bardziej odpowiedzialną społecznie i obejmującą grupy w trudniejszej sytuacji. Trudno powiedzieć, jaki obraz otrzymamy pod koniec obecnej kadencji, jednak pierwszy rok wypada pod tym względem niestety dość niekorzystnie. Proponowane i podjęte działania nie prowadzą do rozwiązania palących problemów edukacyjno-społecznych, z którymi nie poradzili sobie poprzednicy, a mogą je wręcz pogłębić. Z drugiej zaś strony, wyhamowaniu uległ proces „prospołecznego” reformowania oświaty, jakie miało miejsce za czasów Szumilas i zwłaszcza Kluzik-Rostkowskiej.
Niewątpliwie rządom PO-PSL nie udało się zmierzyć z wieloma problemami oświatowej rzeczywistości. Ostatnie lata to także czas likwidacji – za sprawą niżu demograficznego – placówek szkolnych, zwłaszcza na obszarach peryferyjnych. Sieć szkolna jest dziś mniej gęsta na prowincji, co również przyniosło szereg ubocznych niepożądanych skutków dla uczniów wiejskich (zwłaszcza tych ubogich i z niepełnosprawnością), jak i dla lokalnych społeczności. Zdaje się, że władza nie umiała skutecznie odpowiedzieć na te procesy. Nie poradzono sobie też z problemem prywatyzowania szkolnych stołówek i zastępowania ich cateringiem. Wiele do życzenia pozostawia funkcjonowanie szkolnych świetlic (o czym przekonuje raport NSZZ „Solidarność”), segregacje między- i wewnątrzszkolne na różnych szczeblach kształcenia, przemoc wśród uczniów i psychospołeczne problemy wielu z nich. Gdyby w tym miejscu postawić kropkę, tendencyjna diagnoza Anny Zalewskiej nie kłułaby aż tak w oczy. To jednak obraz dalece niepełny. Pomyślność polskiej oświaty, która powinna być reformowana w oparciu o rzetelną, a nie tendencyjną diagnozę, wymaga wspomnienia także o działaniach pozytywnych, i to zwłaszcza z perspektywy najsłabszych. Wymienię cztery z nich, które wydają mi się szczególnie godne odnotowania.
Po pierwsze, wprowadzono darmowe podręczniki, poczynając od bezpłatnego elementarza w pierwszym roku reformy, a stopniowo objęto tą regułą uczniów kolejnych klas, do etapu gimnazjalnego włącznie (proces ten miał się domknąć w 2017 r.). Ta zmiana jest chyba jednak najbardziej rewolucyjna ze społecznego punktu widzenia. Odtąd finansowa odpowiedzialność za zakup podręczników spoczywa nie na rodzicach, lecz na państwie, które dystrybuuje książki do szkół. Zmiana ta dotyka wszystkich i tworzy nowy standard, ale najbardziej bezpośrednie korzyści niesie uczniom niezamożnym i ich rodzicom, dla których kilkusetzłotowy koszt wrześniowej wyprawki stanowił nie lada obciążenie, źródło wyrzeczeń i stresów. Ten rok może być pod tym względem łagodniejszy także dzięki wprowadzonemu już przez nowy rząd Prawa i Sprawiedliwości programowi 500+. Wracając jednak do programu darmowych podręczników, o jego dokładnym działaniu można dyskutować – np. czy nie lepiej, aby państwo jedynie finansowało, ale nie produkowało podręcznika, i dawało pedagogom i/lub rodzicom pewne pole wyboru, a wydawnictwom rynek zbytu? Zastrzeżenia może też budzić fakt, że docelowo program nie ma objąć uczniów szkół ponadgimnazjalnych, choć ich opiekunowie wydają nie mniej, a nieraz i więcej na materiały szkolne. O tym warto dyskutować, ale nie zmienia to faktu, że z prospołecznego punktu widzenia zrobiono duży krok w słusznym kierunku. Jest duża szansa, że obecna władza – nawet gdyby zlikwidowano gimnazja – tego mechanizmu nie odrzuci, a co najwyżej go nieco zmodyfikuje.
Po drugie – kwestia sześciolatków i przedszkolaków. Sprawy te traktowałbym łącznie, bowiem jedna poniekąd warunkuje drugą. Pójście wcześniej do szkół nieco starszych maluchów tworzy rezerwy miejsc dla młodszych (3-, 4-, 5-latków) w dotychczasowych placówkach przedszkolnych, których na skutek lat zaniedbań nie jest w Polsce wystarczająco wiele, aczkolwiek ostatnia dekada przyniosła radykalną poprawę – dostęp do nich wzrósł o kilkadziesiąt punktów procentowych. Do tego dodajmy zasadę „godzina za złotówkę”, wedle której pewne czasowe minimum (5 godzin dziennie pobytu w placówce) ma być gwarantowane, a za każdą kolejną godzinę trzeba płacić z własnej kieszeni – ale właśnie symboliczną złotówkę. Ta zmiana również ma znaczenie, zwłaszcza dla dzieci o niższym statusie społeczno-ekonomicznym. Dzięki możliwości znalezienia się w bezpłatnym lub niskopłatnym przedszkolu pojawia się możliwość ograniczenia deficytów wrodzonych lub wyniesionych z domu i przyspieszenia procesów rozwojowych – a tym samym wyrównanie szans. Dla części matek będzie to oznaczało także możliwość podjęcia pracy. Ważny jest również wymiar integracyjny publiczny placówek, w których mogłyby się zetknąć dzieci o różnym statusie – choć w ostatnich latach prężnie rozwija się segment przedszkoli prywatnych z wyszukaną i nierzadko drogą ofertą. Część klasy średniej kieruje swoje dzieci właśnie tam, co sprzyja segregacji. Dlatego ważny jest możliwie jak najszerszy dostęp do publicznej opieki przedszkolnej dobrej jakości, tak by przynajmniej część klasy średniej zatrzymać przy placówkach organizowanych przez gminy. Choć ostatnie lata przyniosły postęp, do powszechności daleko, a najbliższy rok może przynieść pogorszenie. Znów widzimy, jak ważna okazała się reforma „sześciolatków”. Gdy nowa ministra, Anna Zalewska, krótko po objęciu urzędu i bez szerszych konsultacji cofnęła reformę poprzedników, nie tylko zwiększył się poziom chaosu, jeśli chodzi o warunki opieki/edukacji dzieci 6- i 7-letnich, ale także pojawiły się trudności w zapewnieniu miejsc w placówkach dzieciom młodszym, 3- i 4-letnim. Tym bardziej, że dotacja na przedszkolaka jest w przeliczeniu na ucznia znacznie niższa od subwencji oświatowej.
Po trzecie – zdrowa żywność w szkolnych sklepikach i stołówkach. To również przełom. Państwo daje sygnał, że nie jest mu obojętne, z jakich produktów żywnościowych korzystają uczniowie, a ci w mniejszym stopniu zalewani są ofertą śmieciowego jedzenia. Krok ten nabiera znaczenia tym większego, że mamy wśród młodzieży epidemię zagrożeń zdrowotnych, których niewłaściwa dieta jest ważnym – choć bynajmniej niejedynym – czynnikiem sprawczym. Polskie dzieci tyją najszybciej w Europie, a problemy z uzębieniem są wśród nich powszechne. Oczywiście należy pamiętać, że to nie tylko wysokocukrowa dieta, lecz także ograniczony dostęp do opieki stomatologicznej, jej rynkowo cena (i wycena przez NFZ) oraz częstość z niej korzystania sprawiają, że problemy z próchnicą są tak powszechne wśród nastolatków. Należy również pamiętać, że otyłość ma źródło nie tylko w zbyt dużej ilości śmieciowego jedzenia, ale także w siedzącym trybie życia i niewielkiej aktywności fizycznej. Dlatego mierzyć się z tymi problemami, kosztownymi społecznie i ekonomicznie, należy szerzej. Nawet w obrębie czynnika żywieniowego ważna jest nie tylko oferta szkolnych sklepików czy stołówkowego jadłospisu, ale także uświadomienie dzieci i rodziców w zakresie zdrowych nawyków i płynących z nich korzyści. Sam dobór produktów dopuszczonych do sprzedaży również przyczynia się do wyborów dokonywanych przez dzieci. To także sygnał, że państwo obejmuje ten obszar publiczną troską. Ważne jest jednak, by „nie przedobrzyć”. Przyjęte w zeszłym roku przypisy mogły być jednak zbyt wyśrubowane i po latach wolnej amerykanki jawiły się jako zbyt znaczne ograniczenie, budzące opór rodziców i dzieci. Wydaje się, że bardziej zasadne byłoby tu podejście gradualne, polegające na stopniowym eliminowaniu szczególnie niezdrowych produktów i zastępowaniu ich smacznymi, ale i zdrowszymi, oraz próba wyważenia między walorami zdrowotnymi a smakowymi. Konkretyzacją tego rodzaju dylematów jest aktualny spór o drożdżówkę. Być może, zamiast całkowitego ich wyeliminowania ze szkolnej sprzedaży, sensowniejsze jest zadbanie o ich dopuszczalny skład odżywczy (nad czym właśnie trwają prace) oraz równoczesna eliminacja ze sklepików znacznie bardziej niezdrowych produktów oraz rozszerzenie i uatrakcyjnienie asortymentu owocowo-warzywnego. Takie kompromisowe podejście widać w nastawieniu rządzonego przez Konstantego Radziwiłła Resortu Zdrowia, w którego gestii leży piecza nad standardami żywienia w szkołach. Można więc mieć nadzieję, że program zdrowej żywności nie będzie wycofany – mimo że politycy rządzącej formacji, w tym obecna szefowa MEN, nie szczędzili swego czasu gorzkich słów pod jego adresem – a jedynie rozsądnie modyfikowany.
Po czwarte, jeśli już jesteśmy przy temacie zdrowia uczniów, poprzedni rok przyniósł zmiany w zasadach uczęszczania na zajęcia WF. Wprowadzono dwie rzeczy: regułę, że przy ocenianiu liczy się aktywność, obecność, a nie wyniki w sporcie, a także ograniczenie możliwości uzyskiwania zwolnień lekarskich z ćwiczeń na zajęciach wychowania fizycznego. Kroki te mogły przyczynić się do tego, by udział w zajęciach sportowych był bardziej włączający, także dla tych, którzy dotąd z różnych powodów byli mniej aktywni. Jak czytamy w „Gazecie Wyborczej”: Problem zwolnień z WF-u nie jest wydumany. Jeszcze w 2009 r. w polskich podstawówkach miało je tylko 7,5 uczniów, teraz – ponad 19 proc. W tym samym czasie w gimnazjach ten odsetek wzrósł z 19 do 23 proc., a w szkołach ponadgimnazjalnych – z 24 do 36 proc. Zmiany w tym zakresie to również sprawa pierwszej wagi. Współczesne trendy cywilizacyjne sprzyjają siedzącemu trybowi życia i to nie tylko w czasie nauki/pracy, ale także podczas wypoczynku. Zaszczepienie w dzieciach ruchowej aktywności może choć trochę kompensować godziny spędzone przed komputerem. Dostępne dane są alarmujące i pokazują, że młodzież cierpi na wady postawy i ograniczenia sprawności znacznie bardziej w porównaniu z poprzednimi pokoleniami, gdy te były w podobnym wieku. Jak czytamy w „Gazecie Wyborczej”: ponad 80 procent dzieci ma albo płaskostopie, albo koślawe kolana, albo krzywy kręgosłup. A ich kondycja fizyczna jest coraz gorsza – dzisiejszy 15-latek biega 1000 m o 15s dłużej niż jego rówieśnik w 1989 r.
***
Suma wszystkich wspomnianych kroków sprawia, że społeczna odpowiedzialność systemu oświaty wzrosła. Zapewne nie są one wystarczające. Ponadto dla rozwoju dzieci ważne jest nie tylko to, co dzieje się w murach szkolnych i za pośrednictwem tejże instytucji, ale także okoliczności pozaszkolne. Tym niemniej, szkoła ma za zadanie te warunki współkształtować, a także kompensować ich ograniczenia. Jeśli wsłuchamy się w narrację obecnej władzy, zobaczymy, że kuleje społeczny wymiar myślenia o edukacji. Widać to także po pierwszych przeprowadzonych i zapowiedzianych ruchach. Cofnięcie „reformy sześciolatków” niesie wiele problemów, np. zmniejszenie szans na znalezienie miejsca w przedszkolu dla trzylatków. Likwidacja godzin karcianych może ograniczyć części uczniów dostęp do zajęć pozalekcyjnych. Plan likwidacji gimnazjów również nie niesie realnej obietnicy wyrównywania szans, natomiast stan przejściowości i zagrożenia zwolnieniami nauczycieli nie tworzy dobrego klimatu dla efektywnej pracy z uczniem, zwłaszcza tym z trudnościami. Mając to na uwadze, z obawami spoglądam na tory, na które weszła polityka edukacyjna po ostatnim przesileniu politycznym. Nadaktywność w przewracaniu do góry nogami instytucjonalnych ram polityki oświatowej, a w dalszej kolejności także programu (zwłaszcza jeśli chodzi o przedmioty humanistyczne), może sprawić, że z pola widzenia znikną potrzeby i problemy uczniów w trudnej sytuacji. Warto, byśmy wyciągnęli naukę i przemyśleli to, zanim zadzwoni szkolny dzwonek. Oby był to dzwonek budzący do otwarcia się na realne wyzwania społeczne stojące przed polską szkołą, a także na rozsądne modyfikowanie dokonań poprzedników i podjęcie na nowo problemów, z którymi sobie nie poradzili.
przez dr Rafał Bakalarczyk | wtorek 5 kwietnia 2016 | opinie
Zapowiadaną „dobrą zmianę”, która miała przyjść wraz z ostatnimi wyborami, charakteryzować miał wyraźnie socjalny rys. Prezentowała się tak zwłaszcza w oczach tych, którzy czuli się dotąd wykluczani i pomijani w przestrzeni publicznej i politycznej agendzie. Za jedną z takich grup można uznać tzw. wykluczonych opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Warto z perspektywy pierwszego niemal półrocza nowych porządków przyjrzeć się, czy coś uległo zmianie w sytuacji tej grupy, czy zostały chociaż zarysowane jakieś koncepcje, przedstawione projekty, zmienione zasady dialogu z reprezentacją środowiska. Do przyjrzenia się sprawie skłania także fakt, że niedawno minęły dwa lata od głośnego protestu wykluczonych opiekunów, a w kwietniu mija 1,5 roku od wydania przez Trybunał Konstytucyjny niezrealizowanego wciąż wyroku, który zobowiązywał do zmiany prawa regulującego sytuację socjalną tej grupy.
Wielu przedstawicieli tego środowiska zawierzyło formacjom politycznym, które na sztandarach niosły obietnicę zerwania z dotychczasowym ładem społecznym i odwoływały się do interesów i emocji zwykłych ludzi, zdradzonych czy porzuconych ponoć przez establishment III RP. Stąd tak aktywne, wyrażane na portalach społecznościowych poparcie dla ruchu Kukiza i przede wszystkim Prawa i Sprawiedliwości. Choć częściowo poparcie to było wyrazem czerwonej kartki dla poprzedników, zapewne znaczenie miał także unoszący się wokół zwycięskiej formacji nimb partii prospołecznej i przede wszystkim prorodzinnej. Nadzieje mogło uzasadniać także to, że wspomniany wyrok Trybunału został wydany na wniosek właśnie Prawa i Sprawiedliwości, którego przedstawiciele na konferencjach z udziałem wykluczonych opiekunów wyrażali oburzenie opieszałością ówczesnej władzy.
Na czym polega problem wykluczonych opiekunów
Co jest zasadniczą treścią ich walki z kolejnymi rządami i czego dotyczył ostatni z wyroków TK w tej sprawie?
Nieco upraszczając, chodzi o nierówne traktowanie opiekunów i wykluczenie części z nich z systemu pomocy. Gdy mówię o opiekunach, mam na myśli osoby, które znalazły się poza systemem zatrudnienia w związku z zajmowaniem się bliskimi wymagającymi stałej, długoterminowej opieki. Opieka ta może dotyczyć niepełnosprawnych dzieci, zarówno niepełnoletnich, jak i już dorosłych, jeśli nie uzyskają zdolności do samodzielnego funkcjonowania w codziennych sytuacjach życiowych. Nierzadko dotyczy także osób, które utraciły tak rozumianą samodzielność już w dorosłym życiu – pod wpływem choroby, wypadku, a najczęściej w związku z podeszłym wiekiem. Podstawowe zabezpieczenie bytowe niepodejmujący pracy opiekunowie otrzymują na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która przewiduje szereg tzw. świadczeń opiekuńczych. Wśród nich są: świadczenie pielęgnacyjne (dla opiekuna osób, które są niepełnosprawne od urodzenia lub dzieciństwa) w wysokości 1300 złotych oraz specjalny zasiłek opiekuńczy dla opiekunów osób, które samodzielność straciły już w dorosłym życiu. Ci ostatni opiekunowie mogą liczyć jedynie na 520 złotych (a więc 2,5 razy mniej niż świadczenie pielęgnacyjne), a ponadto uzyskanie tej kwoty obwarowane jest kryterium dochodowym na poziomie 764 złotych na osobę w rodzinie.
Część opiekunów, których bliscy są uprawnieni do emerytury lub renty, zostaje więc bez świadczeń, jeśli nieznacznie przekroczy ów próg dochodowy, a państwo przestaje odprowadzać za nich składki emerytalno-rentowe i zdrowotne. Wielu z nich zatem nie może korzystać bezpłatnie z podstawowej publicznej służby zdrowia, o ile nie są ubezpieczeni z innego tytułu. A środków na prywatne leczenie, a także na inne elementarne potrzeby brakuje, gdy dwie osoby (podopieczny i opiekun) żyją z renty lub emerytury tego ostatniego, tym bardziej, że wydatki związane z zakupem leków, leczeniem i rehabilitacją i tak obciążają skromne budżety tych rodzin.
Istnieje jeszcze zasiłek dla opiekuna, również w wysokości 520 złotych, ale już bez kryterium dochodowego. Otrzymują go opiekunowie osób dorosłych, którzy niegdyś otrzymywali świadczenie pielęgnacyjne, zanim w 2013 roku zaczęło obowiązywać różnicowanie ich według kryterium fazy życia, w jakiej powstała niepełnosprawność podopiecznych. Nawet elementarne poczucie sprawiedliwości wskazuje, że tak radykalne różnice w poziomie wsparcia i dostępie do niego są nieuprawnione. Część opiekunów, nawet przy identycznym poziomie obciążenia obowiązkami opiekuńczymi, będzie niezależnie od zamożności pobierać 1300 złotych, inni 520 złotych, a jeszcze inni nic.
W dodatku tak wielkie różnice występują nie tylko między opieką nad osobą starszą i dzieckiem, ale nawet między opiekunami osób w tym samym wieku. Na przykład jedna matka sparaliżowanego 30-latka otrzyma 1300 złotych, jeśli wypadek, któremu uległ, miał miejsce w 17. roku życia, a druga matka 30-latka będzie mogła liczyć co najwyżej na 520 złotych, jeśli wypadek zdarzył się, gdy chłopak miał lat 19. Te zasady zróżnicowania zakwestionował właśnie 21 października 2014 roku Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając niekonstytucyjność istniejących zapisów i zobowiązując ustawodawcę do naprawy prawa bez zbędnej zwłoki. Poprzedni rząd przygotował po paru miesiącach projekt, który nawet przeszedł konsultacje społeczne, ale nie zyskując powszechnej aprobaty swych założeń, nie został poddany pod obrady poprzedniego Sejmu, kończącego wówczas kadencję. W nową kadencję weszliśmy zatem z nierozwiązanym problemem.
Co przyniósł polityczny przełom?
Na razie nic na przełom nie wskazuje. Opiekunowie przystąpili do szturmowania rządu zapytaniami, a wsparł ich rzecznik praw obywatelskich, a także pojedynczy posłowie piszący interpelacje do resortu. Z korespondencji z Ministerstwem płynął komunikat, że owszem, sprawa jest ważna, ale na razie priorytetem jest program 500+. Następnie pojawiła się informacja, że 8 stycznia powstał wewnątrzresortowy zespół ds. problemu niepełnosprawnych osób dorosłych oraz że niebawem ma odbyć się spotkanie z przedstawicielami tego środowiska. Ostatecznie spotkanie odbyło się dopiero w połowie marca. Jeszcze tydzień przed nim wiceminister Stanisław Szwed w audycji radiowej przekonywał, że chociaż sprawa jest trudna, bowiem poprzednicy zbyt szeroko otworzyli furtkę świadczeń i na ten rok nie ma środków, ustawa będzie jeszcze w tym roku, a zmiany wejdą w życie prawdopodobnie na początku 2017 r. Dla ludzi nie mających środków do życia te kilka miesięcy oczekiwania na zmiany, których kształtu jeszcze nie znamy, nie jest różową perspektywą.
Ale realia okazały się jeszcze bardziej ponure, niż wynikało to z powyższych zapowiedzi. Podczas spotkania przedstawiciele ministerstwa powtórzyli argument, że w 2017 roku nie będzie zmian, tłumacząc to faktem, że poprzednicy nie przeznaczyli na ten cel środków w budżecie. Co gorsza, nie zadeklarowano czy, kiedy i w jakim kształcie rząd w ogóle zamierza rozwiązać ten problem i wykonać wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Nie sposób nie kryć goryczy. Po pierwsze, na jednym z posiedzeń senackich przedstawicielka Ministerstwa Finansów mówiła, że pewne środki są na ten cel zabezpieczone. Po drugie, we wspomnianej audycji wiceminister deklarował, że projekt ustawy pojawi się w przyszłym roku. Po trzecie, mówienie, że nie ma pieniędzy ze względu na niezabezpieczenie ich przez poprzedników jest nieuprawnionym umywaniem rąk od problemu. Idąc za tym rozumowaniem, rząd po zmianie władzy nie mógłby w pierwszym roku realizować żadnych projektów politycznych wymagających nakładów własnych, bowiem poprzednicy nie przewidzieli na nie pieniędzy. A przecież wiemy, że jest inaczej, i to w odniesieniu do bardziej kosztowych reform. Weźmy choćby program Rodzina 500+, który tylko w tym roku będzie kosztował budżet 17 mld złotych, co jest kwotą kilkanaście razy większą niż szacowany koszt spełnienia oczekiwań wykluczonych opiekunów.
Trzeba sobie po prostu powiedzieć uczciwie, że sprawa opiekunów nie była priorytetem. Nie ujrzała ona przecież światła dziennego ostatnio, już po przyjęciu programu Rodzina 500+. Od wyroku TK mija 1,5 roku, a on sam zapadł niemal dwa lata od przyjęcia ustawy, która doprowadziła do wykluczenia opiekunów. W tym okresie sprawa wielokrotnie stawała na sejmowej komisji polityki społecznej i rodziny, której obecne kierownictwo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej było wówczas bardzo aktywnymi członkami. Aktywność ta dotyczyła także sprawy opiekunów, co wyrażały zarówno wspomniane konferencje prasowe z udziałem opiekunów, jak i przede wszystkim wniosek do Trybunału Konstytucyjnego złożony przez posłów Prawa i Sprawiedliwości. Mamy do czynienia z dość osobliwą sytuacją, w której partia będąc w opozycji zaskarżyła prawo do Trybunału, lecz gdy ten przyznał jej rację, a partia doszła do władzy – odmawia realizacji wyroku wydanego na jej wniosek.
Wyrok Trybunału w tej materii jest ciekawy także z szerszej perspektywy. Decyzja w sprawie opiekunów (zarówno ta, jak i poprzednie) przeczy popularnemu dziś w kręgach władzy poglądowi, iż dotychczasowy skład Trybunału chodził na pasku ówczesnych elit politycznych i jest wrogo nastawiony do obecnych. Wspomniany wyrok tego nie potwierdził. Nie tylko zostały podtrzymane przynajmniej w jednym zasadniczym punkcie argumenty ówczesnej opozycji, ale i skrytykowano działania prawne poprzedniej władzy, a ona sama stanęła przed koniecznością zmierzenia się z problemem i poniesienia kosztów z tego tytułu. Wyrok ten przeczy także zarzutom, że TK jako instytucja dotychczasowych elit orzeka z pominięciem praw i interesów zwykłych ludzi, w tym wykluczonych.
Zamienił stryjek siekierkę na kijek
Wyrażony podczas ostatniego spotkania z opiekunami stosunek obecnej władzy do wyroku w ich sprawie przedstawia się niepokojąco. Można nawet zauważyć swoisty regres w porównaniu z poprzednikami. Gdy poprzednio zapadały wyroki, ówczesna władza w ciągu kilku miesięcy przynajmniej przygotowywała projekty zmian. Niektóre z nich weszły w życie, nieco łagodząc trudną sytuację opiekunów.
Tak było choćby w przypadku poprzedniego wyroku TK z grudnia 2013 r. w sprawie praw nabytych osób, które niegdyś otrzymywały świadczenia pielęgnacyjne, a po zmianach zostały bez wsparcia. Rząd już w lutym następnego roku przygotował projekt wypłaty zasiłków. Wszedł on w życie w maju 2014 r. I choć jego treść nie była satysfakcjonująca dla środowiska opiekunów (nie odzyskali prawa do utraconego świadczenia pielęgnacyjnego, a nierówne traktowanie zostało podtrzymane), mimo wszystko sytuacja wielu z nich się nieco poprawiła. W jego wyniku kilkadziesiąt tysięcy wykluczonych ludzi opiekujących się bliskimi otrzymało prawo do wspomnianego zasiłku, wraz z prawem do zabezpieczenia społecznego i wyrównaniem za okres, gdy pozostawali bez pomocy i odsetkami. Gdyby ówczesne władze podeszły do wyroku TK tak jak obecne do najnowszego, sytuacja ogromnej rzeszy opiekunów byłaby jeszcze bardziej dramatyczna.
Jeśli chodzi o najnowszy wyrok, poprzednicy przynajmniej przygotowali projekt i poddali go konsultacjom społecznym (choć to, że nie doprowadzili sprawy do końca, niewątpliwie obciąża ich politycznie, co zresztą znalazło wyraz w postaci postaw wyborczych wśród wykluczonych opiekunów). Teraz stosunek do orzeczeń Trybunału jest jeszcze bardziej lekceważący. Tracą na tym najsłabsi.
Losy wykluczonych opiekunów pokazują, że dla części poszkodowanych przez los i państwo grup społecznych zapowiadana hucznie „dobra zmiana” okazała się co najwyżej zwykłą wymianą elit, i to w dodatku dającą się zilustrować powiedzeniem „zamienił stryjek siekierkę na kijek”. A w katastrofalnej sytuacji wykluczonych opiekunów żadna zmiana nie rysuje się na horyzoncie.
