Cud Botswany

przez Janina Petelczyc | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Afryka ma różne oblicza. Błędne jest przekonanie, że to kontynent dręczony wyłącznie wojnami, suszą, głodem, cierpieniem i chorobami. Współczesna Afryka składa się z 54 różnych państw i większość z nich nie potrzebuje pomocy humanitarnej. Są też przykłady krajów z tej części świata, które dzięki rozsądnej, długofalowej i odpowiedzialnej polityce radzą sobie bardzo dobrze.

Niejedna Afryka

Mijają już 52 lata od czasu, gdy w 1960 r. Afrykę zalała fala ruchów wyzwoleńczych, przynoszących dekolonizację na Czarnym Lądzie. Początek 2011 r. to wybuch arabskiej Wiosny Ludów, który przyciągnął uwagę polityków i mediów na całym świecie, uświadamiając potencjał drzemiący w tym kontynencie.

Tematy związane z Afryką trafiają do polskich mediów głównie za sprawą wydarzeń dramatycznych – wojen, głodu lub epidemii chorób. Nawet neutralne, wydawałoby się, programy podróżnicze mogą szkodzić wizerunkowi jej mieszkańców. W raporcie z monitoringu polskich mediów pt. „Afryka i jej mieszkańcy w polskich mediach”, przygotowanym przez Fundację „Afryka Inaczej”, wskazuje się przykładowe wypowiedzi Wojciecha Cejrowskiego, jak chociażby ta: Afrykanie sami dla siebie są największym zagrożeniem. Uważam, że doskonałym sposobem naprawy tego zła byłoby przywrócenie dyktatury białego człowieka na czas jakiś […]. Biały człowiek ucywilizował Afrykę, czarny zniszczył to dobro¹. To, w jaki sposób pokazywana jest w mediach Afryka, utrwala negatywne stereotypy na temat kontynentu i jego mieszkańców. Z raportu wynika, że Polacy najczęściej kojarzą Afrykę ze złymi warunkami życia oraz niebezpieczną sytuacją polityczną, a przy tym niski stan wiedzy o współczesnej, zróżnicowanej Afryce powoduje utożsamianie lokalnych problemów z całym kontynentem.

Warto zatem przypomnieć słowa, chyba największego polskiego znawcy Afryki, Ryszarda Kapuścińskiego. Stwierdzał on: Ten kontynent jest zbyt duży, aby go opisać. To istny ocean, osobna planeta, różnorodny, przebogaty kosmos. Tylko w wielkim uproszczeniu, dla wygody, mówimy – Afryka. W rzeczywistości, poza nazwą geograficzną, Afryka nie istnieje ². Warto więc zobaczyć inne oblicze Afryki i dostrzec, że nie jest to kontynent samych wojen, suszy, głodu i AIDS. Trzeba pamiętać, że współczesna Afryka składa się z 54 niepodległych państw, natomiast pomoc humanitarna potrzebna jest zaledwie kilku z nich.

Nie oznacza to, że problemy nie istnieją. Kraje afrykańskie łączy kilka wspólnych wyzwań. Po pierwsze – kwestie ludnościowe. W najbliższym pięćdziesięcioleciu Afryka zmagać się będzie z olbrzymim przyrostem ludności. Szacuje się, że do 2050 r. populacja wzrośnie o ponad 100% i będzie wynosiła 1937 mln osób, czyli ponad 21% ludności całego świata³. W związku z tym pojawia się kolejny problem – będzie rosło zapotrzebowanie na żywność, wodę, infrastrukturę, odpowiednią opiekę medyczną i edukację. Na razie rozwój gospodarczy wciąż pozostaje w tyle za przyrostem ludności, co może budzić poważne obawy na przyszłość. Podniesienie poziomu opieki zdrowotnej i rozwój systemu edukacyjnego mogą wyzwolić ogromny potencjał, który kryje się w krajach Afryki. Wyzwanie związane ze wzrostem liczby ludności może zatem okazać się szansą, a nie zagrożeniem.

Fala dekolonizacji, która pozwoliła wybić się na niepodległość wielu krajom, była przełomowym momentem w historii większości mieszkańców kontynentu. Prawie cała Afryka, podzielona jeszcze w XIX w., znajdowała się pod europejskim panowaniem. W latach 60. XX w. dekolonizacja, która początkowo niosła radość i nadzieje, przyniosła również napięcia i konflikty, które czasami przeradzały się w wojny domowe, np. w Angoli, Erytrei, Etiopii, Nigerii czy Sudanie. Gospodarki narodowe podupadały, międzynarodowe korporacje wykorzystywały słabe państwa, a część krajów znalazła się w rękach dyktatorów. Proces ten zapewne nie jest zakończony, jednak istnieją kraje, które z trudną transformacją poradziły sobie dobrze, a należy do nich m.in. Botswana.

Jest taki kraj

Botswana leży w Afryce Południowej i graniczy z Namibią, Zimbabwe, RPA i Zambią. Nie ma dostępu do morza, więc pod wieloma względami jest gospodarczo uzależniona od sąsiadów. Niepodległość, tj. wyzwolenie spod brytyjskiego protektoratu, uzyskała w 1966 r. Podczas gdy inne kraje rozwijające się odziedziczyły infrastrukturę czy sieć usług społecznych, Botswana musiała o rozwój zadbać zupełnie samodzielnie i od podstaw. Każdy aspekt rozwoju tego kraju został zaplanowany i zrealizowany przez jego mieszkańców.

W momencie uzyskania niepodległości Botswana należała do najbiedniejszych i najmniej rozwiniętych państw na świecie. Kraj był całkowicie uzależniony od materialnej pomocy z Wielkiej Brytanii, której wsparcie stanowiło połowę państwowego budżetu⁴, a PKB na osobę nie przekraczał 240 dolarów. 96% społeczeństwa mieszkało na wsi, analfabetami było ponad 50% populacji. Tylko 22 mieszkańców kraju miało ukończone uniwersytety, głównie w RPA, a 100 – szkołę średnią. Kraj cierpiał głód, występowały braki wody pitnej, istniała jedynie minimalna infrastruktura zdrowotna. Linie kolejowe tego dużego państwa (o powierzchni ponad 600 tys. km²) miały długość zaledwie 219 km, a drogi asfaltowe… 6 km. Istniały dwie szkoły średnie i żadnej wyższej. Głównym źródłem dochodów ludności było pasterstwo. Po zaniedbaniach sięgających jeszcze czasów brytyjskiej dominacji, Botswana miała ponure perspektywy rozwoju.

Pierwszym prezydentem został Seretse Khama, syn wodza największego szczepu. Wysłano go do szkoły do Johannesburga, a potem na studia prawnicze do Wielkiej Brytanii. W 1948 r. ożenił się z Brytyjką poznaną w Londynie – Ruth Williams. Małżeństwo to spotkało się ze sprzeciwem zarówno ze strony brytyjskiej, jak i botswańskiej. Seretse Khama wrócił z białą żoną do Afryki i, mimo protestów, objął obowiązki wodza szczepu. To jednak wywołało głosy krytyczne ze strony rządów RPA i Rodezji (dziś Zimbabwe). Obawiając się negatywnej reakcji RPA, Wielka Brytania zmusiła sir Khamę do wyjazdu. Dopiero w 1956 r. prezydent mógł powrócić do kraju.

Podczas gdy większość reżimów w Afryce po uzyskaniu niepodległości pozbywało się białych, Seretse Khama dążył do harmonii rasowej. W rezultacie Botswana w dużym stopniu korzystała z ludzkiego i finansowego kapitału społeczności białych, która stanowi około 7% całej populacji. Można więc rzec, że małżeństwo pierwszego prezydenta Botswany przyczyniło się do wzrostu tolerancji i zgodnego życia w rasowej różnorodności.

Khama energicznie rozpoczął wdrażanie programu, który miał oprzeć gospodarkę na eksporcie wołowiny, miedzi i diamentów. Przełomowym stał się rok 1967, gdy odkryto złoże diamentów w Orapa. To miasto w centrum kraju posiada dziś największą na świecie kopalnię diamentów. Rocznie produkowanych jest tam średnio 16,3 mln karatów, czyli 3260 kg diamentu⁵. W sumie na terenie kraju, przy pomocy południowoafrykańskiej kompanii De Beers, zbudowano cztery kopalnie, z których dochody stanowią niemal 35% PKB i 75% wpływów dewizowych⁶. Botswana stała się więc największym na świecie producentem oraz eksporterem diamentów i może uchodzić za wzór efektywnego wykorzystania złóż naturalnych.

Diamentowa gorączka

W latach 1966–1980 gospodarka Botswany była najszybciej rozwijającą się na świecie, wzrost osiągał średnio 14,5% PKB rocznie⁷. PKB per capita w ciągu dwudziestu lat wzrósł pięciokrotnie. Wskaźnik rozwoju społecznego (HDI, Human Development Index), który uwzględnia także takie czynniki jak długość życia, dostęp do edukacji, opieki zdrowotnej czy poziom scholaryzacji, również znacznie wzrósł. HDI wyraża się w wartościach od 0 do 1 – im wyższa jego wartość, tym lepszy rozwój społeczny. W 1980 r. wynosił w Botswanie 0,446, a w 2011 r. już 0,633⁸.

Botswana skorzystała więc na odkryciu diamentów, które cieszą się względnie stałym popytem na rynku międzynarodowym. Jednak klucz do sukcesu nie tkwi w samych złożach – wiele krajów rozwijających się również posiada cenne złoża mineralne czy inne towary, jednak nie były w stanie zarządzać dochodami z nich tak rozważnie. Większość korzyści płynących ze sprzedaży produktów tych państw została zniwelowana przez słabe polityki krajowe, korupcję czy tak zwaną holenderską chorobę – regres innych działów gospodarki w wyniku pojawienia się możliwości zwiększenia produkcji na eksport.

Kluczem do sukcesu w przypadku Botswany okazało się odpowiednie wykorzystanie zysków ze sprzedaży diamentów. Seretse Khama podjął liczne, znaczące inwestycje m.in. w infrastrukturę, służbę zdrowia i edukację, przyczyniając się do dalszego rozwoju kraju. Do sukcesu przyczyniło się też wiele innych czynników, m.in. zaangażowanie w rozwój demokracji, dobre rządy, walka z korupcją (która jest zmorą innych państw Afryki), sprzyjające środowisko handlowe w postaci unii celnej państw południowoafrykańskich, prowadzenie takiej polityki monetarnej i polityki kursu walutowego, która elastycznie reagowała na wstrząsy zewnętrzne, oraz dbałość o rozwój kapitału społecznego. Khama wprowadził niskie i stabilne podatki dla przedsiębiorstw górniczych, twierdząc, że niskie stawki podatku dochodowego powstrzymują oszustwa podatkowe i korupcję⁹.

Za pieniądze uzyskane głównie dzięki handlowi diamentami rozbudowywano infrastrukturę drogową (z 6 km w 1966 r. do dziś powstało już prawie 10 tys. km dróg asfaltowych), wodociągi i szpitale. Diamenty mają być drogą do sukcesu i dobrobytu, a nie tylko dobrej kondycji finansowej państwa. Jak to bowiem ujął były prezydent, Festus Gontebanye Mogae: Wykorzystujemy nasze diamenty do edukowania naszych ludzi, dostarczania im opieki medycznej, czystej wody pitnej, dróg i mieszkań. Botswańskie diamenty nie powodują konfliktów zbrojnych, które zabijają kobiety i dzieci ¹⁰.

Skala sukcesu Botswany jest imponująca, tym bardziej, że kraj otaczają państwa pogrążone w kryzysach politycznych i gospodarczych.

Od zera do lidera

Sukces Botswany, który nastąpił w relatywnie krótkim czasie, warto rozłożyć na czynniki pierwsze.

Jednym z najważniejszych była stabilność polityczna. W Botswanie udało się uniknąć zamachów stanu i wojny domowej. Od początku panowała wolność słowa i wolność debaty. Nigdy też nie było w tym państwie więźniów politycznych, a rządy prawa, gdzie szanuje się każdego obywatela, sprzyjają rozwojowi.

Istotnym elementem polityki pierwszego prezydenta i jego następców, która miała utrzymać stabilność polityczną i ekonomiczną, była walka z korupcją. Najnowszy raport Transparency International, dotyczący poziomu korupcji, wykazał, że Botswana znajduje się na 33. pozycji (na 178) w rankingu, w którym na pierwszym miejscu znajduje się kraj najmniej skorumpowany, czyli Dania. Warto podkreślić, że Botswana pod tym względem przoduje nie tylko wśród państw Afryki, ale także wyprzedza wiele krajów europejskich, m.in. Polskę (41. pozycja), Węgry (40.), Czechy (53.) czy Włochy (67.)¹¹.

Stabilności politycznej Botswany sprzyjał także fakt, że po odzyskaniu niepodległości nie usuwano ze stanowisk dawnych, doświadczonych urzędników kolonialnych, jak to się działo w innych państwach w ramach odwetu za lata ucisku. Utrzymanie się u władzy i w administracji wielu urzędników miało ogromne znaczenie dla kraju, który wcześniej nie mógł wykształcić własnych elit. Sprzyjało to także wzmacnianiu rasowej tolerancji, zarówno wobec białych, jak i czarnych mieszkańców Botswany. Tolerancja dotyczyła także imigrantów z sąsiednich krajów, których nikt nie traktował jak obywateli drugiej kategorii.

Ważnym elementem polityki była dbałość o liberalizację handlu i wolny rynek. Jednak pożytki wynikające z wolnego rynku wykorzystywano w celu poprawy życia wszystkich obywateli, a nie wyłącznie do pomnażania kapitału. Żeby umiejętnie wykorzystać potencjał, który drzemał w złożach diamentów, należało stworzyć warunki odpowiednie do wymiany handlowej oraz przedsiębiorczości. Botswana jako jeden z nielicznych afrykańskich krajów przez większość lat od uzyskania niepodległości może się pochwalić zbilansowanym budżetem. Według rankingu CIA World Factbook, należy do najmniej zadłużonych państw świata (na 107. pozycji spośród 132 zadłużonych).

W ramach liberalizacji handlu zagranicznego Botswana przystąpiła do unii celnej (SADC – Southern African Development Community). Kryzys gospodarczy również dotknął ten kraj – w 2010 r. rezerwy walutowe Botswany zmniejszyły się o 0,2 mld USD i wzrósł dług publiczny. W celu przeciwdziałania efektom kryzysu zwrócono się do Afrykańskiego Banku Rozwoju oraz Banku Światowego o pożyczkę w wysokości 12 mld pula (ok. 1,5 mld USD), a środki te przeznaczono na wsparcie rządowego programu inwestycyjnego, który miał na celu rozwój rolnictwa, transportu, produkcji diamentów, ochrony zdrowia, szkolnictwa i innowacyjności¹². Władze kraju rozumieją bowiem, że dla zapewnienia dobrobytu nie wystarczy sam wzrost gospodarczy – należy również zwiększać zakres usług socjalnych i poziom warunków bytowych.

Rząd stawia także na rozwój edukacji. Zapewnia się bezpłatne kształcenie dzieciom do 13. roku życia oraz opłaca większość kosztów studiów wyższych. Od 1966 r. liczba uczniów wzrosła pięciokrotnie, a analfabetyzm w 2000 r. po raz pierwszy spadł poniżej 10% populacji. W Botswanie prawie nie występuje „drenaż mózgów” – większość studentów uczących się za granicą wraca do kraju, mają bowiem dobre perspektywy zatrudnienia.

Rozsądne dysponowanie pieniędzmi jest olbrzymim atutem władz Botswany. W specjalnie stworzonym Ministerstwie Finansów i Planowania Rozwoju rozdziela się pomoc między inne ministerstwa, wybiera projekty i tworzy 6-letnie plany rozwoju, które modyfikowane są w zależności od zmieniającej się sytuacji w kraju i na świecie. Mimo iż decydujący głos mają władze centralne, stosuje się konsultacje na poziomie lokalnym.

Bardzo roztropnym postępowaniem była dywersyfikacja pomocy z zewnątrz. Botswana zawsze wolała negocjować wsparcie indywidualnie, zamiast tworzyć specjalne bloki negocjacyjne. Dzięki temu w latach 80. żaden kraj nie dawał Botswanie więcej niż 20% całości wsparcia zagranicznego. Pozwoliło to w pewnej mierze uniezależnić się od innych, bogatych państw. A warto podkreślić, że choć niepodległość polityczna krajów Afryki liczy już 50 lat, to wciąż jeszcze trwa ich wielkie uzależnienie ekonomiczne.

Problemy i wyzwania

W 1992 r. Botswana awansowała do kategorii państw średniozamożnych. Jednak mimo stabilności politycznej i korzystnej sytuacji gospodarczej zmaga się z wieloma problemami. Do największych z nich należy HIV/AIDS.

Botswana boryka się z jednym z najwyższych na świecie odsetków osób zarażonych wirusem HIV. Szacuje się, że w tym niemal dwumilionowym państwie (1,842 mln osób) zarażonych wirusem HIV jest około 300 tys. Stanowi to 24,8% osób w wieku rozrodczym (15–49 lat). Z tego powodu przeciętna długość życia spadła w latach 2000–2005 poniżej 40 lat, czyli wynosiła o 28 lat mniej niż gdyby nie było AIDS. Ilość osób zarażonych wirusem HIV wynosiła wówczas około 40% populacji. Państwo, organizacje pozarządowe i międzynarodowe podjęły wiele działań, dzięki którym przeciętne trwanie życia wydłuża się i w 2011 r. wyniosło już 53 lata¹³.

Strata osób dorosłych z powodu AIDS powodowała poważne problemy, także ekonomiczne. Wiele rodzin popadało w ubóstwo z powodu utraty dochodu (chory żywiciel rodziny), wydatków na opiekę medyczną czy pogrzebów. Powodowało to również poważny problem sieroctwa – około 93 tys. dzieci straciło oboje rodziców z powodu epidemii. Dzieci te, oprócz olbrzymich strat emocjonalnych, z reguły skazane były na życie w ubóstwie, traciły też często możliwość edukacji, ponieważ zmuszone były zająć się rodzeństwem i/lub przedwcześnie pójść do pracy.

W 2003 r. rząd Botswany wypowiedział wojnę epidemii. Od tego roku z pieniędzy państwowych finansowane są programy walki z HIV/AIDS w 66%, a pozostałą część finansują zagraniczni darczyńcy, z których największym jest Bill Gates. W walkę z AIDS zaangażowany był i nadal jest poprzedni prezydent, Festus Mogae, który razem z innymi prezydentami i wpływowymi osobami z regionu utworzył stowarzyszenie Champions for an HIV-Free Generation, które zabiega u głów państw o wcielanie w życie rekomendacji WHO, UNAIDS, UNICEF i Global Fund ¹⁴.

Programy składają się z kilku części: prewencja, testy i kuracja. W ramach prewencji prowadzone są kampanie społeczne; mówi się nawet, że mieszkańcy Botswany są wręcz bombardowani informacjami na temat możliwości zakażenia wirusem. Najbardziej znany jest program ABC, promujący A, czyli Abstinency, wstrzemięźliwość seksualną, B – Be faithful, wierność jednemu partnerowi i C, Condomizing – stosowanie prezerwatyw.

Szczególnie dużą wagę przykłada się do edukacji młodych, którzy mają obowiązkowe lekcje poświęcone problematyce HIV/AIDS w szkołach średnich. Organizuje się dla nich także specjalne grupy dyskusyjne, rozprowadza materiały na festiwalach itp. Szkoli się także nauczycieli. Program wprowadzony przez Ministerstwo Edukacji wraz z UNDP, którego celem było przygotowanie kadr i uświadamianie uczniów, otrzymał nagrodę najlepszej praktyki edukacyjnej w 2009 r. (Commonwealth Education Best Practice Awards). Efekty wzmożonej edukacji seksualnej widać już teraz. W latach 2004–2008 spadła z 7% do 3,5% ilość osób rozpoczynających współżycie przed 15. rokiem życia. Znacznie częściej młodzież pamięta o używaniu prezerwatyw – w 2009 r. ministerstwo zdrowia rozdało ich niemal 20 mln sztuk. Co ważne – temat HIV przestał być tabu w tym kraju, co znacznie pomaga walczyć z epidemią.

Drugi element programów to darmowe testy. Od 2000 r. w całym kraju tworzy się centra badań dla osób aktywnych seksualnie pomiędzy 18. a 49. rokiem życia. Do 2009 r. skorzystało z nich już 650 tys. osób¹⁵.

I wreszcie, trzeci element programu – leczenie. Osoby zarażone wirusem mają bezpłatny dostęp do nowoczesnych leków przeciwretrowirusowych. Ich przyjmowanie, oprócz bezpośredniego efektu w postaci poprawienia rokowań leczonych pacjentów, ma również wpływ na przenoszenie wirusa. W wyniku terapii ilość cząsteczek wirusa we krwi może zmaleć nawet 2000 razy. Ten fakt sprawia, że osoby przyjmujące leki mają około 25-krotnie mniejszą możliwość zakażenia innych. Dba się także o to, by ciężarne z wirusem HIV nie zarażały swoich przyszłych dzieci. Poziom zarażeń wśród dzieci takich matek wynosi obecnie około 3%, czyli kształtuje się na podobnym poziomie, co zarażenia wirusem wśród dzieci matek z HIV z Europy Zachodniej i USA.

Diamenty nie są wieczne

Dzięki wydobyciu diamentów i odpowiedniemu zagospodarowaniu pieniędzy Botswana stała się jednym z lepiej rozwiniętych państw Afryki Południowej. Władze zapewniają żywność dla najuboższych, darmową opiekę zdrowotną wszystkim obywatelom, bezpłatną naukę 12 tys. studentów na jedynym w kraju Uniwersytecie Botswany i 7 tys. za granicą. Z państwowych pieniędzy finansowana jest także prewencja i leczenie osób zakażonych wirusem HIV.

We wrześniu 2011 r. rząd Botswany zawarł umowę z diamentowym gigantem De Beers. Pozwoli to Botswanie w ciągu kilkunastu lat stać się największym międzynarodowym ośrodkiem w przemyśle diamentowym. Dzięki podpisanej umowie, firma De Beers przeniesie z Londynu do stolicy Botswany, Gaborone, wiele swoich oddziałów. Botswana będzie też mogła samodzielnie sprzedawać 15% (a nie, jak dotąd, 10%) wydobywanych diamentów oraz samemu je przetwarzać. Roczna wartość wydobytych diamentów szacowana jest obecnie na 3 mld USD ¹⁶.

Władze jednak są świadome, że diamenty nie są wieczne i nie mogą być jedynym źródłem dochodu państwa, a gospodarkę należy zdywersyfikować. Z tego powodu w strategii „Vision 2016”, gdzie zawarto główne cele rozwojowe kraju, kładzie się nacisk na zrównoważony rozwój, wzrost gospodarczy przy zróżnicowaniu działań, niezależność ekonomiczną, budowanie kapitału społecznego oraz sprawiedliwość społeczną¹⁷.

Wśród nowych gałęzi gospodarki coraz większą rolę odgrywa turystyka, która w 2010 r. odpowiadała już za 12% PKB. Lepszy niż oczekiwano wzrost tego sektora wskazuje, że kraj zyskał więcej niż się spodziewano na pozytywnym rozgłosie po ostatnich mistrzostwach świata w piłce nożnej w RPA. Rząd chce, aby Botswana stała się regionalnym centrum transportu i w tym celu zamierza rozszerzyć ofertę usług lotniczych Air Botswana na Londyn, Zjednoczone Emiraty Arabskie, Egipt i Angolę. Turystyka jest też wskazywana jako jedno z najważniejszych wyzwań dla kraju w strategii „Vision 2016”. Podkreśla się potencjał, jaki niesie ze sobą dzika natura, zwłaszcza w delcie Okawango – ta wyjątkowa rzeka nie uchodzi do morza, lecz kończy swój bieg na pustyni Kalahari, w bagnistym zbiorniku. Akcentuje się także atrakcyjność historycznego i kulturowego dziedzictwa Botswany.

Sektor finansowy kraju ma szansę stać się jedną z sił napędowych rozwoju i dywersyfikacji gospodarki. Gaborone może stać się międzynarodowym centrum usług finansowych w Afryce Południowej. Właściwie proces ten już się rozpoczął, gdy w lipcu 2011 r. największe grupy finansowe przeniosły się z RPA do stolicy Botswany. Gaborone jest także siedzibą Wspólnoty Rozwoju Afryki Południowej (Southern African Development Community, SADC), czyli organizacji, która ma na celu ujednolicenie polityki gospodarczej 14 państw afrykańskich.

Afryka nie jest kontynentem straconych szans

Często nie dostrzegamy wielkiego zróżnicowania pomiędzy państwami na Czarnym Kontynencie. Tymczasem każde z nich ma za sobą inną drogę oraz inne możliwości rozwojowe przed sobą. Afryka w powszechnej świadomości funkcjonuje trochę jako „jednolity kraj”; jako miejsce, gdzie panuje wyłącznie głód i upał nie do wytrzymania; gdzie powszechny jest widok zagłodzonych małych dzieci. Czasami przedstawia się lepszą wizję – wtedy pojawia się biały, np. biała pielęgniarka, która robi dziecku zastrzyk, biali lekarze, biali misjonarze, szkoły zbudowane przez białych itp. A tak wcale nie jest.

W Afryce jest oczywiście wiele obszarów biedy, głodu, chorób i wojen. Ale wielu jest też ludzi zamożnych, dających sobie świetnie radę, zdrowych, radosnych, żyjących w spokojnych regionach. Tworzą wspaniałą literaturę, filozofię, dobrze radzą sobie na polu nauki i w wielu innych dziedzinach.

Janina Petelczyc

Przypisy:

1. P. Średziński, Afryka i jej mieszkańcy w polskich mediach. Raport z monitoringu polskich mediów, Warszawa 2011, s. 5.
2. R. Kapuściński, Heban, Warszawa 1999, s. 5.
3. J. Milewski, Afryka: wyzwania przyszłości w początku XXI wieku [w:] Afryka na progu XXI wieku. Polityka, kwestie społeczne i gospodarcze, red. D. Kopiński, A. Żukowski, Warszawa 2009, s. 292.
4. J. Lisek, Botswana – Afrykański raj, http://www.psz.pl/tekst-4312/Joanna-Lisek-Botswana-afrykanski-raj, 24.10.2011 r.
5. Debswana Diamond Mines, http://www.mining-technology.com/projects/debswana/, 23.10.2011 r.
6. J. Lisek, dz. cyt.
7. G. Mhone, P. Bond, Botswana and Zimbabwe, Johannesburg 2001, s. 5.
8. Human Development Report 2011. Sustainability and equity. A better future for all, UNDP, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_EN_Complete.pdf, 27.12.2011 r.
9. M. Tupy, Botswana and Zimbabwe: A Tale of Two Countries, http://www.cato.org/pub_display.php?pub_id=9399, 23.10.2011 r.
10. K. Cebulski, Botswana – Afrykański sukces, http://www.millionaire.pl/botswana-afrykanski-sukces.html, 24.10.2011 r.
11. Corruption perceptions index 2010 results, Transparency International, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results, 24.10.2011 r.
12. Informator ekonomiczny o krajach świata. Botswana, MSZ, http://www.msz.gov.pl/files/Informator%20ekonomiczny%20-%20pdf/Botswana/Botswana%2003.pdf, 24.10.2011 r.
13. HIV&AIDS in Botswana, http://www.avert.org/aids-botswana.htm, 07.01.2012 r.
14. K. Czernichowski, Relacja z Botswany – AIDS, Polskie Centrum Studiów Afrykanistycznych, http://www.pcsa.org.pl/products/relacja-z-botswany-aids/, 07.01.2012 r.
15. HIV&AIDS in Botswana, dz. cyt.
16. Botswana and de Beers announce milestone agreement marking new era for Botswana Diamonds, http://www.debeersgroup.com/ImageVaultFiles/id_1366/cf_5/Botswana_De_Beers_Sales_Agreement_Press_Release_-_.PDF, 26.02.2012 r.
17. Vison 2016: Towards prosperity for All, http://www.vision2016.co.bw/tempimg/media/mediac_103.pdf, 26.02.2012 r.

Aktywna dezaktywacja polskiej wsi

przez Wieslawa Kowalska | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Co pozostało ze wspaniałych założeń aktywizowania mieszkańców wsi do współdecydowania o rozwoju lokalnym, czego narzędziem miał być m.in. unijny program Leader+?

Społeczeństwo obywatelskie budujemy w Polsce od 1989 r., kiedy to została uwolniona znaczna energia społeczna. Po okresie wstępnego gromadzenia kapitału przez Polaków można było wprowadzić pojęcia: „społeczeństwo” i „dobro wspólne”. Po akcesji do NATO (1999) celem narodowym stało się wstąpienie do Unii Europejskiej, co spełniło się 1 maja 2004 r. Od początku jedno z głównych wyzwań UE stanowiła polityka służąca rozwojowi obszarów wiejskich, które stanowią aż 91% jej terytorium i zamieszkiwane są przez 56% ludności 27 krajów członkowskich.

W owej polityce niebagatelnego znaczenia nabrało angażowanie do współpracy lokalnych wiejskich wspólnot, w myśl zasady „Nic o was bez was”. Jednym z kluczowych narzędzi w tym zakresie miał być program o nazwie Leader, którego najważniejszą cechą miała być oddolność. Tworzone w ramach programu Lokalne Grupy Działania (LGD) miały przejąć część odpowiedzialności i kontroli nad wydatkowaniem unijnych środków przeznaczanych na rozwój obszarów wiejskich. Założenia dla Polski przyjęto na podstawie doświadczeń zgromadzonych przez państwa członkowskie w okresie sprzed naszej akcesji do UE. W latach 2004–2006 realizowano Pilotażowy Program Leader+, a w roku 2007 rozpoczęto wdrażanie właściwego Programu Leader+, którego okres finansowania zaplanowano na lata 2007–2013. W pierwszym okresie Polska uczyła się samoorganizacji i oddolności w obszarze decydowania o rozwoju lokalnym. W drugim rozpoczęto właściwe wdrażanie, złożone z pełnego cyklu projektowego: programowania, identyfikacji, formułowania, finansowania, wdrożenia i ewaluacji.

Obecnie można już pokusić się o pierwsze oceny. Co pozostało ze wspaniałych założeń?

Coś poszło nie tak

Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego¹ oraz dyskusja wewnątrznarodowa, w tym debata z 17 marca 2011 r. przeprowadzona w Warszawie², nie pozostawiają złudzeń. Leader+ w Polsce nie zwrócił zainwestowanego europejskiego i lokalnego kapitału. Inwestycja europejska stała się wydatkiem, który w polskich warunkach nie wygenerował rozwoju. Co z podejścia typu Leader nie sprawdziło się w Polsce i dlaczego?

Założenia programu na każdym etapie – planowania, realizacji i ewaluacji – zakładały wiele korzyści. Nie tylko tzw. miękkich, jak współpraca, odpowiedzialność czy zaangażowanie, ale także twardych, wymiernych – jak innowacyjność, skutkująca wzrostem dochodów mieszkańców wsi poprzez zwiększenie liczby miejsc pracy i różnorodności gospodarczej obszarów wiejskich. Spróbujmy prześledzić podstawowe cechy podejścia typu Leader:

1. Lokalne strategie rozwoju dla poszczególnych LGD. Powinni je tworzyć w partnerstwie i w drodze negocjacji lokalni liderzy, a ich treść winna być oparta na spójności obszaru: geograficznej, gospodarczej, historycznej, kulturowej, przyrodniczej. Dziś, analizując strategie rozwoju zdecydowanej większości LGD, mielibyśmy obraz Polski podzielonej jedynie administracyjnie, a za spójność obszaru musielibyśmy przyjąć „podobną wielkość gmin” lub „przynależność do jednego powiatu” gmin wchodzących w skład LGD, co można wyczytać w dokumentach grup.

2. Oddolne opracowywanie i wdrażanie strategii. W praktyce powszechne stało się zatrudnianie jednej firmy konsultingowej, obsługującej wiele gmin, co skutkuje olbrzymim podobieństwem treści strategii. W treści najważniejsze jest to, by przewidzieć wszystkie możliwe okoliczności, bowiem dokument wykorzystywany jest (etap wdrażania) głównie – jeśli nie jedynie – jako podkładka do konsumpcji środków finansowych napływających z zewnątrz. Interesy gmin mają tu znaczenie pierwszorzędne, bowiem to one gwarantują niezbędny w całym procesie projektowym wkład finansowy na realizację w oczekiwaniu na zwrot z budżetu państwa³.

3. Lokalne partnerstwa publiczno-prywatne (samorząd, biznes, organizacje pozarządowe). To największy z problemów i najistotniejsza z przyczyn zjawisk patologicznych, ponieważ jawnie dopuszcza do konfliktu interesów. Z założenia, lokalny biznes i organizacje pozarządowe miały mieć co najmniej 51% głosów decydujących w ciele zarządzającym LGD, a samorząd nie więcej niż 49%. Samorządy obeszły ten przepis, tworząc kontrolowane przez siebie organizacje, tzw. Quango (quasi-NGO). Organizacje te delegowały swoich przedstawicieli do składu zarządu i rady, aby uzyskać przewagę decyzyjną. I tak np. czynny sekretarz gminy stał się członkiem zarządu LGD jako przedstawiciel organizacji pozarządowej. W rezultacie środki skierowane na rozwój obszarów wiejskich z programu Leader+ stały się dodatkiem do budżetów gminnych⁴, a lokalni działacze społeczni – nie mając wpływu na podejmowane decyzje – wycofali się z aktywności. Można powiedzieć, że formalnie wszystko się zgadza, choć jest to zgodność w cywilizowanych krajach niedopuszczalna i traktowana jako korupcjogenna. Tam nie ma bowiem możliwości łączenia funkcji pełnionych w administracji publicznej z pełnionymi w NGO. U nas jest to praktyka na tyle powszechna, że nawet nie dostrzegamy patologicznych zjawisk towarzyszących jej.

4. Zintegrowane i wielosektorowe działania. W kontekście tworzenia organizacji typu Quango można mówić o synergii wręcz doskonałej. Problem dotyczy jedynie spraw drugorzędnych, w rodzaju: która gmina w jaki sposób i w jakiej wysokości wesprze swoje doroczne imprezy, takie jak dożynki, dni miasteczka X, noc świętojańską, sylwester, oraz ile uzyska np. na remont świetlicy wiejskiej, remizy czy stadionu.

5. Innowacyjność. Oryginalna forma angażowania ludzi i istniejącego potencjału, której skutkiem miały być nowa jakość, nowy produkt i nowa wartość. Zamierzano łączyć nowe idee z pragmatyzmem ich wdrażania. Za innowację przyjęto np. partnerską współpracę samorządów (pragmatyzm wdrażania), organizacji pozarządowych (kreatywność) i pojedynczych liderów (nowe idee). Zdominowanie ciał zarządzających przez przedstawicieli samorządów, z natury reprezentujących postawę zachowawczą, całkowicie wykluczyło innowacyjność.

6. Współpraca i tworzenie powiązań. Można mówić o sukcesie w sieciowaniu się samorządów gminnych, czego wcześniej nie było. Wymiana doświadczeń między samorządowcami spowodowała ogólnopolskie ujednolicenie zadań projektowych. Działania są bardzo podobne, materiały promocyjne niemal identyczne. Brakuje wyróżników opartych o regionalną tożsamość kulturową czy potencjał gospodarczy, co byłoby efektem energii pochodzącej od autentycznych liderów społecznych i gospodarczych. Nie osiągnięto żadnej wartości dodanej.

Z góry na dół

Dr Andrzej Hałasiewicz z Kancelarii Prezydenta udzielił na początku października 2011 r.⁵ wywiadu prezesowi Fundacji Wspomagania Wsi, Piotrowi Szczepańskiemu. O wyzwaniach dotyczących polskiej wsi i planach Kancelarii powiedział m.in.: Musimy zdecydowanie w kolejnym okresie programowania większy nacisk położyć na efektywne wykorzystanie tych środków [unijnych], czyli nie myśleć w kategoriach jak w okresie przedakcesyjnym czy w pierwszej fazie członkowstwa, że najważniejszym miernikiem było po prostu wykorzystanie tych środków. Teraz powinniśmy myśleć, jak je zainwestować, żeby osiągnąć w przyszłości jak najlepsze rezultaty.

Wypowiedź ta świadczy, że na poziomie władz krajowych znany jest problem braku jakiejkolwiek efektywności w wydatkowaniu środków przeznaczanych na rozwój obszarów wiejskich, w tym w ramach Programu Leader. Ponoszone przez 7 lat wydatki na cele programu nie przyczyniły się do wzrostu potencjału gospodarczego obszarów wiejskich ani nie wzmocniły społeczeństwa obywatelskiego, a wręcz je osłabiły, pozbawiając prawa do podejmowania decyzji o dobru wspólnym i zniechęcając do aktywności. Oddolny potencjał liderski został wyparty przez kombinatorskie układy.

Środki przeznaczane na rozwój obszarów wiejskich zostały zawłaszczone przez układy samorządowe, wzmacniając władzę, a nie obywatela i społeczeństwo. Wdrażając Program Leader, popełniono kilka kardynalnych błędów. Podstawową słabością już u zarania był brak zaliczkowania. Nowo powstała organizacja, tj. Lokalna Grupa Działania, nie posiadała zdolności kredytowej. Oznaczało to, że nie miała szans na kredytowanie działalności. Nawet gdyby organizacja otrzymała kredyt, to przyjęte procedury nie uwzględniały możliwości wliczenia kosztów obsługi kredytu do kosztów kwalifikowanych. Skutkowało to utratą niezależności finansowej, bowiem wyłącznym gwarantem finansowym realizacji programu stały się samorządy lokalne, jako jedyne posiadające odpowiednie środki⁶. Od tego momentu o faktycznym partnerstwie publiczno-społecznym nie mogło być mowy. Partner społeczny przydatny był jednak do konstruowania Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich (ZSROW) ze względu na swoją kreatywność i innowacyjność. Uległo to zmianie dopiero w momencie zastąpienia ZSROW nowym dokumentem o nazwie Lokalna Strategia Rozwoju (LSR).

ZSROW określała cele wspólne dla kilku lub kilkunastu gmin skupionych w LGD realizującej program Leader+. Strategie te powstawały w latach 2005–2007 i obejmowały plany działań na lata 2007–2013. Po roku 2007 nastąpiły zmiany w polskich przepisach prawnych, nie dopuszczając formy prawnej fundacji dla organizacji typu LGD, które w większości tę właśnie formę przyjęły. Dokonano także, wydawałoby się, kosmetycznej zmiany nazwy ze ZSROW na LSR, co było manewrem tyleż dziwnym, co bardzo kosztownym. Rozpoczęto od nowa nie tylko opracowywanie strategii, ale i powtórzono działania, jakie zrealizowano dla potrzeb ZSROW, typu ankietowe badania potrzeb, warsztaty czy szkolenia. Największe straty dotykają jednak ogólnopolskiego konkursu na najlepszą strategię opracowaną przez LGD. Dopóki istniały dokumenty o nazwie ZSROW, istniał też konkurs, w którym LGD otrzymywała miejsce w rankingu w zależności od wartości merytorycznej strategii. Konkurs wyłaniał najlepszych oraz takich, którzy nie otrzymywali dofinansowania. Od momentu wprowadzenia strategii o nazwie Lokalna Strategia Rozwoju – strategie nie podlegały już konkursowi, lecz zatwierdzaniu przez urzędy marszałkowskie. Wystarczyła zaledwie zbieżność strategii LGD ze strategiami gmin i województw.

Zmiana w znaczny sposób obniżyła poziom powstających strategii, a ich wartości merytorycznej nikt już nie oceniał. Zmiana „kosmetyczna” dotykała nie tylko procesu tworzenia strategii rozwoju danego obszaru wiejskiego, lecz przede wszystkim dostosowana została do horyzontów i zamiarów nowej „klasy” czy „społeczności” twórców strategii, wśród których dominującą część stanowili mało kreatywni, często pozbawieni wizji lub chęci do większych wysiłków niż to konieczne, samorządowcy i ich podwładni z organizacji typu Quango.

W tym momencie całkowicie upadła idea partnerstwa trójsektorowego, która stanowiła podstawę Programu Leader+. Kapitał społeczny został zamrożony, odeszli liderzy oddolni, mający stanowić siłę napędową całego przedsięwzięcia. Podporządkowanie Leadera+ samorządom zmieniło także priorytety inwestycyjne, a chwilowy dyskomfort związany z dzieleniem się władzą szybko zażegnano. Wieś ponownie stała się odbiorcą chodników, placów zabaw, świetlic, remiz, boisk i kamieni pamiątkowych. Realizowane wydatki nie tworzą miejsc pracy, nie budują kapitału społecznego. Doskonale natomiast służy to celom politycznym, a przede wszystkim utrzymaniu się przy władzy, której przedstawiciele chętnie przekładają środki publiczne na kapitał wyborczy.

Jak bumerang

Podobieństwo wsi polskiej do skansenu, w którym zatrzymał się czas, wzmacnia jeszcze jeden dramatyczny fakt – demograficzna pustka. Rolnicy nierzadko wydzierżawiają swoje ziemie i szukają dorywczej pracy sezonowej w kraju lub za granicą. Ich dzieci uciekają ze wsi, zasilając najniżej opłacane grupy społeczne miast.

Na polskiej wsi nie można kupić kurczaka, kaczki, twarogu, masła, mleka, kiełbasy, dżemu, wina itd. Nie pozwalają na to karkołomne przepisy sanitarne, które właścicielowi jednej krowy, chcącemu sprzedawać masło, stawiają wymogi podobne jak przemysłowej mleczarni. Właściciel sadu owocowego musi wyrzucać tony niesprzedanych owoców, bo aby sprzedać zrobione z nich dżemy, musiałby wybudować przetwórnię, której koszt za jego życia na pewno by się nie zwrócił. Agroturystyka, stanowiąca często wyraz zakompleksienia, braku wyobraźni i wiedzy zarówno właścicieli, jak i urzędników sprawujących kontrolę nad jakością usług agroturystycznych, nie przynosi upragnionych dochodów (mimo dostępnych dotacji) ze względu na brak kompleksowej strategii budowania i promowania produktów turystycznych.

Dokument jednej z polskich Lokalnych Grup Działania przedstawia listę wybranych działań do sfinansowania z dotacji na rok 2010 w ramach priorytetów unijnych, mających odnowić i rozwinąć wieś w 4 gminach należących do organizacji. Dotacje otrzymało 28 inicjatyw⁷: w 16 przypadkach wnioskodawcami były urzędy gmin, w 2 przypadkach – gminne centra kultury, w 1 przypadku – Ochotnicza Straż Pożarna (także dotowana przez gminy). Najbardziej wymowne są jednak cele wydatków: doposażenie świetlicy, odnowienie chodników, wymiana dachu w budynku OSP, budowa boisk ze sztucznej trawy, budowa placów zabaw, zakup zestawów biesiadnych, wyposażenie świetlic i centrów kultury, obchody rocznic utworzenia wsi, utwardzenie placów przed świetlicami, zakup zastawy stołowej dla OSP…

W ramach działania o nazwie „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” przyznano dotacje na zagospodarowanie terenu siedliska pod agroturystykę, zakup ciągnika i pługa obracalnego, zakup agregatu uprawowo-siewnego. Wśród wydatków są też: enigmatycznie określone „zapobieganie wykluczeniu cyfrowemu” (warte 198 tys. zł), 2 szkolenia o turystyce pielgrzymkowej (warte ok. 19 tys. zł) oraz oznakowanie tras do narciarstwa biegowego (warte 12,6 tys. zł). Ogółem wartość dofinansowania projektów mających odnowić wsie poprzez działania Leadera+ w 4 gminach wyniosła 1 322 815,03 zł (2010 r.). W Polsce mamy 2500 gmin, których większość, bo ok. 90%, należy do jakiejś LGD. Każda z nich może wydać – biorąc pod uwagę tylko środki z Programu Leader+ – ok. 350 tys. zł rocznie na cele ewidentnie nierozwojowe.

Jak bumerang powraca wypowiedź dr. A. Hałasiewicza z Kancelarii Prezydenta: Najważniejszym miernikiem było po prostu wykorzystanie tych środków. W roku 2011 powinno się mówić zatem o sukcesie, bo jak się okazuje, to, co się stało, było zakładane przez stronę rządową. Leader+ miał dać wsi pieniądze. I dał je, nie tylko nie wnosząc nowej jakości, ale niszcząc wiarę w zdrowy chłopski rozum. Bo chłopi nie zbudowaliby na wsi boisk ze sztuczną trawą, gdyby nie „pomoc” urzędniczych fachowców.

Liderzy z urzędu

Prawdziwe tsunami finansowe pojawiło się wraz z funduszem sołeckim, wprowadzonym przez Sejm w 2009 r. Sołtysi, traktowani przez swoje społeczności jak „siedzący na garnuszku gminnym”, otrzymali ogromne pieniądze z klucza rządowego, a więc zabezpieczone systemowo. Systemowo też i odgórnie uznano, że każdy sołtys wsi polskiej jest liderem, który zasługuje na stałe dotowanie. Trzeba głęboko westchnąć nad takim pojmowaniem funkcji lidera. Znakomita większość rzeczywistych liderów walczy o realizację niszowych projektów społecznych bądź kosztem własnych rąk i środków, bądź kosztem jakości tych projektów. Żadna lokalna organizacja społeczna, która nie jest organizacją typu Quango, nie zasłużyła na takie zaufanie rządu polskiego, jak sołtysi.

Od lutego 2009 r. każda wieś polska obudziła się z nowym liderem. O pojmowaniu tej roli przez decydentów wiele mówią regulacje funduszu sołeckiego, stanowiące, że środki pochodzące zeń mogą być przeznaczone wyłącznie na przedsięwzięcia mieszczące się w zakresie zadań własnych gminy. Czyli chodniki, świetlice, OSP… (patrz wyżej). Korzyścią dla gminy są dodatkowe pieniądze z budżetu państwa, o wartości do 30% poniesionych wydatków. Największe dofinansowanie będą otrzymywać gminy o najniższych dochodach, zaś najmniejsze – gminy najbogatsze. Przypomina to monstrualną hodowlę liderów, która otrzymuje ogromne środki w nadziei, że może co któryś sołtys uaktywni się społecznie. W tym samym czasie setki kreatywnych liderów wiejskich otrzymały sygnał, że nie zasługują na wsparcie i zaufanie publiczne.

Cztery potrzeby

Polska wieś potrzebuje prostych i stosunkowo niedrogich narzędzi. Na przykład, aby uaktywnić się gospodarczo, rolnik potrzebuje taniego kredytu (a nie chaotycznie przyznawanych dotacji⁸) oraz wiejskiego inkubatora przedsiębiorczości, czyli budynku spełniającego wszelkie wymagane przepisami normy sanitarne, w którym można byłoby produkować żywność lokalną. Jeden inkubator umożliwiałby kilku lub kilkunastu wsiom drobne przetwórstwo, które generuje miejsca pracy, godne dochody, wzbogacenie rynku produktów lokalnych i wiele innych dóbr, w tym poczucie godności rolnika, obecnie kojarzonego głównie z obywatelem niewygodnym, zacofanym i kosztownym.

Wieś polska potrzebuje wymiany elit w samorządach lokalnych, czyli ograniczenia kadencyjności włodarzy. W obecnym systemie mogą oni dożywotnio sprawować władzę. Prowadzi to do wielu patologii, z których nepotyzm i marazm ścigają się o pierwszeństwo, odbierając inicjatywę obywatelom. Co wybory przybywa gmin, w których nie ma już kontrkandydatów do funkcji wójta czy burmistrza. W znanych autorce 10 gminach środkowej Polski, podczas ostatnich wyborów samorządowych w 80% nie było kontrkandydatów, a w 20% (2 przypadki) jeden z wójtów zrezygnował po ponad 30-letniej służbie, a drugi został „zdjęty z ewidencji” przez CBA (!).

Wieś polska potrzebuje dobrej edukacji, w tym także edukacji o wartości dziedzictwa kulturowego regionów. W betonowych, ujednoliconych bezstylową pseudo-architekturą wsiach trudno szukać wypoczynku. Dla ludzi wrażliwych, pobyt w większości polskich gospodarstw agroturystycznych jest nie do przyjęcia, a więc swoje pieniądze zostawią w harmonijnych kulturowo wsiach zachodu czy południa Europy.

Wreszcie – wieś polska potrzebuje debaty ekspertów i samych zainteresowanych, czyli rolników i przede wszystkim lokalnych społeczników (nie Quango!) nad stanem polskiej wsi i działaniami, jakie trzeba podjąć dla poprawy sytuacji.

Wiesława Kowalska

Przypisy:

1. Europejski Trybunał Obrachunkowy zbadał, czy podejście Leader zostało wdrożone w sposób umożliwiający uzyskanie wartości dodanej, a równocześnie minimalizujący ryzyko niepowodzeń w sferze należytego zarządzania finansami. Trybunał ocenił wdrażanie przez LGD programów Leader+ w latach 2000–2006, w których ostateczne płatności zostały dokonane w roku 2009. Ponadto ocenił opracowane przez LGD strategie osi 4, obejmujące plany wdrożenia podejścia Leader w okresie 2007–2013. Kontrola Trybunału została przeprowadzona w wybranych losowo 202 organizacjach LGD w 23 państwach członkowskich, w tym w Polsce.
2. Debata zorganizowana przez Fundację Wspomagania Wsi: „Leader – czy można więcej”, Warszawa, 17 marca 2011 r.
3. Podejście oddolne miało ograniczony zakres w przypadku lokalnych grup działania, które przyznawały większość finansowania podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie; potencjalna wartość dodana partnerstwa nie została uzyskana w LGD, gdzie kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji odgrywały władze lokalne; niewiele LGD mogło wykazać w swoich strategiach lub projektach istnienie innowacyjnych rozwiązań lub współpracy między różnymi sektorami (Źródło: „Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich”, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2010, s. 55).
4. Proceder ten potwierdził aktualny raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (s. 59): Oddolne określanie lokalnych rozwiązań dla lokalnych problemów jest kluczowym elementem programu Leader, ale wszystkie – poza jedną – ze skontrolowanych instytucji zarządzających w okresie 2007–2013 wdrożyły w rzeczywistości system odgórny. […] Może to ułatwić kontrolę nad programem Leader, ale ogranicza zakres innowacyjnych strategii lokalnych, przez co ogranicza również szansę uzyskania wartości dodanej, która uzasadnia stosowanie podejścia Leader.
5. Podczas międzynarodowej konferencji „Podejście Leader po roku 2013 wobec nowych wyzwań rozwoju obszarów wiejskich Europy”. Pełen wywiad dostępny jest na www.fww.org.pl
6. W latach 2006–2007 lokalne grupy działania mogły w drodze konkursu uzyskać do 750 tys. zł na lokalne projekty obejmujące promocję obszarów wiejskich. Powstające LGD zmagały się z ogromem wyzwań organizacyjnych, które często były rozwiązywane przez lokalnych społeczników w formie non profit lub za znikomym wynagrodzeniem. O sfinansowaniu zaliczkowym projektów nie mogło być mowy bez udziału samorządów. Założenie to z góry przekreślało walor partnerstwa.
7. Źródło: www.znamiwarto.pl
8. Dotacje na inwestycje w gospodarstwach rolnych przyznawane są przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Procedury aplikacyjne są na tyle skomplikowane, że rolnik nie jest w stanie przeprowadzić ich samodzielnie. Zmuszony jest korzystać z wyspecjalizowanych firm, których usługi są bardzo kosztowne bez względu na wielkość inwestycji. W rezultacie ubieganie się o małe dotacje jest nieopłacalne, co skutkuje sytuacją, w której z dotacji mogą korzystać przede wszystkim wielcy inwestorzy rolni.

Przeciwko wykluczeniu

przez dr Rafał Bakalarczyk | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Europejski Rok na rzecz Zwalczania Ubóstwa i Wykluczenia Społecznego nie przyniósł w Polsce realnych zmian politycznych. Może dlatego, że wymagałyby one daleko idących przewartościowań w myśleniu o tym problemie. Skala ubóstwa i wykluczenia społecznego podlega zmianom, ale w małym stopniu są one efektem świadomej, długookresowej polityki, o jasno i stanowczo wyrażonych celach, precyzyjnie dopasowanych działaniach i starannie oraz systematycznie monitorowanych rezultatach. Dla przykładu: stopa ubóstwa i wykluczenia dochodowego w latach 2005–2010 zmalała (patrz tabela 1). W dużej mierze było to skutkiem procesów społeczno-ekonomicznych, które mogły zaistnieć w nowych realiach makropolitycznych. Na pewno istotnym bodźcem było wejście Polski do Unii Europejskiej i związany z tym spadek bezrobocia wskutek migracji zarobkowych, a co za tym idzie – także spadek poziomu ubóstwa. Swoją rolę odegrały również dopłaty z funduszy unijnych dla rolników – grupy uprzednio szczególnie zagrożonej ubóstwem. Zmiany te jednak nie były skutkiem świadomej, aktywnej polityki, realizowanej przez państwo polskie. Przeciwnie – w polskiej polityce społecznej miały miejsce tendencje niekorzystne. Wystarczy wspomnieć o utrzymaniu dotychczasowej wysokości progu uprawniającego do pomocy społecznej na poziomie z 2004 r. W obliczu wzrostu cen spowodowało to, że w 2011 jego wysokość znalazła się poniżej poziomu minimum egzystencji (kwota obliczona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, odzwierciedlająca minimalny poziom dóbr potrzebny do biologicznego przetrwania). Podobnie władze postąpiły z progiem uprawniającym do świadczeń rodzinnych, adresowanych do rodzin z dziećmi. Grupa ta w przypadku rodzin wielodzietnych jest szczególnie zagrożona ubóstwem. Tu kryterium dochodowe od 2006 r. wynosi 504 zł (583 – gdy dziecko jest niepełnosprawne) na osobę w gospodarstwie domowym. Ponieważ zarobki rosną – ale koszty życia również! – wiele rodzin dotychczas korzystających ze wsparcia i ewidentnie nadal go potrzebujących, przekracza próg i nie otrzymuje nawet skromnego zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. Według danych Ministerstwa Pracy, liczba świadczeniobiorców spadła w ostatnich latach. Dzieci z rodzin, które nieznacznie przekroczyły próg, nie mogą dostać żadnego z dodatków, także tych edukacyjnych, np. 100 zł na rozpoczęcie roku szkolnego, 50 zł na dojazd do szkoły, gdy uczą się poza miejscem zamieszkania lub 90 zł na dofinansowanie opłat za internat. Co więcej, wykluczone są też z innych programów wsparcia, jak „Wyprawka szkolna” czy stypendium szkolne, bazujących na progu pomocy społecznej. Na nieodmrożonych progach mogą poślizgnąć się nie tylko ubogie rodziny, ale cała polska modernizacja, która swych dźwigni powinna szukać właśnie w podnoszeniu kapitału ludzkiego i społecznego. Kwestia progów dochodowych to tylko jeden z przykładów, ale o tyle istotny, że uwidacznia, w jaki sposób oszczędzanie na walce z ubóstwem i wykluczeniem działa hamująco na rozwój.

Szkodliwe schematy

Wydaje się, że brak nawet prostych kroków, zapewniających choćby doraźną pomoc ubogim, nie mówiąc o wielowymiarowych strategiach, jest skutkiem uwikłania polskiej polityki społecznej w schematy płynące z teorii odwołujących się do ekonomii o neoliberalnej, a nieraz wręcz libertariańskiej proweniencji. Istnieją trzy zasadnicze przeświadczenia, które marginalizują problem ubóstwa w myśleniu o rozwoju ekonomicznym. Nazwałbym je: radykalnym, umiarkowanym i łagodnym. W wariancie radykalnym ubóstwo w ogóle nie powinno nas zajmować, gdy myślimy o rozwoju ekonomicznym. Żeby gospodarka się rozwijała, trzeba patrzeć do przodu i nie oglądać się za siebie – na tych, którzy zostają na marginesie. Ubóstwo jest tu zjawiskiem naturalnym i nieredukowalnym, a może wręcz pożądanym, jako mobilizacja do jeszcze większej pracy. Wobec tego nie warto go zwalczać. Zwolennicy tego poglądu, najczęściej wywodzący się z kręgów okołolibertariańskich, mają też często skłonność do obwiniania biednych za ich położenie. W wariancie umiarkowanym twierdzi się, iż dbałość o wzrost gospodarczy musi mieć prymat nad zwalczaniem ubóstwa. Zdaniem zwolenników tego nurtu, ten pierwszy automatycznie poprawi skuteczność tego drugiego. Jest to zgodne z zasadą trickle down economy, w myśl której gdy jest przypływ, wszystkie łodzie idą do góry. Uważa się więc, że warto dążyć do jak największego wzrostu gospodarczego, a dzięki niemu nawet najbiedniejsi będą mieli lepiej, niż gdyby wzrostu nie było. Często wydatki na politykę socjalną uważa się za kulę u nogi. Z takim poglądem można spotkać się zwłaszcza w kręgach neoliberalnych. Wariant łagodny stanowi zmodyfikowaną wersję poglądu drugiego i mówi mniej więcej tyle: najpierw się wzbogaćmy, a potem będziemy myśleli, co dzielić. Nie twierdzi się już, że ubóstwo nie jest ważnym problemem, nie wierzy się też naiwnie, że wzrost gospodarczy automatycznie zmniejszy ubóstwo i wykluczenie. Sugeruje się natomiast, że najpierw państwo musi wypracować bogactwo, żeby zająć się zasadami jego (re)dystrybucji. Odwrócenie tej kolejności uznaje się często za przeciwskuteczne. Ten ostatni pogląd, chyba najpopularniejszy, bywa uznawany za realistyczny i to nawet przez tych, którzy przychylnie spoglądają na doświadczenia krajów, gdzie zbudowano równomiernie rozłożony dobrobyt. „Chcecie Szwecji? My również, ale najpierw się wzbogaćmy, a później budujmy państwo opiekuńcze” – słyszałem w niejednej dyskusji. Jako próbę wyjścia naprzeciw powyższym opiniom proponuję tezę, że należy doprowadzić w Polsce do przewartościowania (najpierw na poziomie intelektualnym, następnie politycznym) myślenia o relacjach między ubóstwem i wzrostem gospodarczym, a także szerzej definiowanym rozwojem. Polegałoby ono na uznaniu, iż to nie zmniejszenie ubóstwa i wykluczenia będzie następstwem wzrostu gospodarczego, lecz przeciwnie – rozwój gospodarczy musi zostać poprzedzony skutecznymi działaniami na rzecz likwidacji ubóstwa i wykluczenia społecznego. W przeciwnym razie pozostawienie tych zjawisk (które mają wpisaną w siebie cechę poszerzenia, pogłębienia i reprodukcji międzypokoleniowej) będzie generowało obciążenia dla gospodarki, a więc w dłuższej perspektywie będzie hamowało wzrost oraz powodowało wielowymiarowy uszczerbek dla rozwoju społeczno-ekonomicznego¹.

Koszty społeczne i polityczne

Jednym z głównych celów takich rozważań jest nie tyle przekonanie, dlaczego należy walczyć z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (bo to w kręgach społecznie postępowych jest raczej bezdyskusyjne), ale przedstawienie możliwie przekonującego uzasadnienia, dlaczego walkę z ubóstwem i wykluczeniem powinniśmy traktować jako absolutny priorytet rozwojowy, także (choć oczywiście nie tylko) z ekonomicznego punktu widzenia. Najczęściej do wysiłków w tym kierunku skłaniają nas względy natury moralnej i ideowej, a w mniejszym stopniu pragmatycznej i ekonomicznej. Dlatego wiele osób patrzy na tę kwestię w klasycznie filantropijny sposób. Nie wchodząc na razie w kwestie pragmatyczne, warto także na płaszczyźnie ideologicznej zaproponować pewne przesunięcie. Parafrazując słowa Nelsona Mandeli – Fighting with hunger is not an act of charity, it’s an act of justice, można rzec, że walka z ubóstwem i wykluczeniem nie jest aktem dobroczynności, lecz imperatywem sprawiedliwości. Takie spojrzenie stanowi krok w kierunku uznania osób dotkniętych tego typu problemami za podmioty praw, a nie oderwanych od społecznego ładu indywiduów, zdanych na łaskę silniejszych. Podporą dla tego typu spojrzenia może być teoria sprawiedliwości Johna Rawlsa i Amartyi Sena². W naszym kraju może być ona trudna do wprowadzenia, gdyż – w odróżnieniu od np. tradycji francuskiej czy skandynawskiej – w Polsce nie jest upowszechniona i rozumiana idea obywatelstwa socjalnego. Z moich rozmów z przedstawicielami ruchu „ATD Czwarty Świat” w Polsce, wynikało, że istnieją realne trudności z przełożeniem na polski dyskurs wielu treści, jakie wypracowuje się we Francji – kolebce tej organizacji. Jednocześnie widać pierwsze jaskółki zmian. Sporządzono raport „Social watch”, przy opracowaniu którego spotkały się środowiska zajmujące się wykluczeniem i ubóstwem oraz te zajmujące się dyskryminacją. Także podczas warsztatów, które przeprowadziłem dla Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej<sup „>3, przekonałem się, że działacze organizacji walczących na tym polu również są żywo zainteresowani kwestią ubóstwa i wykluczenia. Być może fundamentem dla ujęcia wspólnie wykluczeń materialnych i kulturowych oraz powiązań między nimi byłoby rozpatrywanie ich jako aspektów pogwałcenia praw człowieka i obywatela. Oprócz tego należy pamiętać, że wykluczenie i ubóstwo mogą negatywnie przełożyć się na funkcjonowanie systemu politycznego. Nie jest prawdą, że im większa sfera wykluczenia, tym szersza baza społeczna dla formacji i rozwiązań w duchu socjaldemokratycznym czy społecznej gospodarki rynkowej. Bardziej prawdopodobne, że deprywacja ludzi zrodzi frustrację, która może w najlepszym razie przełożyć się na bierność osób dotkniętych nią, a w gorszym – na poparcie dla organizacji skrajnych, bazujących na negatywnych emocjach i nie proponujących konstruktywnych rozwiązań w duchu społecznego solidaryzmu.

Pozorne oszczędności

Powoływanie się na racje ekonomiczne w kontekście tak głęboko humanistycznych celów budzi nieraz mieszane uczucia. W środowisku lewicowym spotkałem się w niejednej dyskusji z zarzutem, że szukając uzasadnień gospodarczych dla zwalczania wykluczenia, wchodzę na pole dyskursywne tych, którzy wszystko chcieliby przeliczyć na korzyści ekonomiczne, a problem wykluczenia mają za nic. Rzeczywiście istnieje ryzyko takiej cynicznej postawy, ale moim zdaniem tylko wówczas, gdy opłacalność ekonomiczna stanie się jedynym lub głównym kryterium myślenia o problemie ubóstwa. Tymczasem jeśli będzie to jedna z wielu płaszczyzn, na których uzasadnimy konieczność inwestowania w walkę z wykluczeniem i biedą, to cynikami się nie staniemy. Za to zbijemy argument, że „może i macie słuszność, ale nas na to nie stać” – dzięki pokazaniu, że mówimy tu o inwestycji, która, owszem, oznacza pewne koszty, ale one w dłuższej perspektywie są mniejsze, niż gdybyśmy pozostawili te problemy nierozwiązane. Przeciwnicy zaangażowania polityki społecznej w walkę z wykluczeniem, jawią się wówczas jako racjonalni tylko w krótkiej perspektywie, w dłuższej zaś – już nie. Wymieńmy zatem – za prof. W. Warzywodą-Kruszyńską⁴ – koszty, które rodzi wykluczenie: A) Koszty związane z działaniami naprawczymi:

1. wydatki na zasiłki z pomocy społecznej,
2. koszty walki z przestępczością (ponieważ bieda miewa właściwości kryminogenne),
3. wydatki na ochronę zdrowia (stan zdrowia osób ubogich jest statystycznie gorszy niż osób pozostałych, zapadają oni bowiem częściej na choroby wynikające ze złych warunków życia).

B) Koszty utraconych możliwości (alternatywne). Osoby ubogie i wykluczone w mniejszym stopniu uczestniczą w życiu społecznym, kulturalnym i gospodarczym, wobec czego ich potencjał społeczny jest niewykorzystany. C) Koszty wynikające z międzypokoleniowej transmisji ubóstwa i wykluczenia na kolejne pokolenia. Przykładem może być transmisja kultury ubóstwa i wykluczenia w rodzinach pracowników dawnych PGR-ów⁵ czy w łódzkich enklawach biedy. Koszty te są szczególnie duże, długotrwałe i trudne do wyeliminowania ex post. Opisane powody pokazują, że z wykluczeniem i biedą trzeba walczyć i traktować tę walkę jako priorytet. Wciąż jednak stoimy przed pytaniem: jak? Warto zasygnalizować szereg barier systemowych, które utrudniają radzenie sobie z tą kwestią. Pierwszym problemem jest wielkość i struktura wydatków na ten cel, a także społeczne wyobrażenia na ów temat (z reguły niestety błędne), jakimi karmiona jest opinia publiczna. W mediach głównego nurty słyszymy przede wszystkim, że wydatki socjalne są rozdęte ponad możliwości (a nawet jeśli nie, to i tak pod presją fiskalną powinny być zmniejszone) oraz że są one źle adresowane. Obie tezy są też często traktowane łącznie. Ta druga, mimo że ociera się o prawdę (w odróżnieniu od pierwszej, która, jak pokażę, jest całkiem fałszywa), często służy jako argument wzmacniający błędne projekty polityczne. Część środowisk przyjmuje, że skoro pieniądze są źle adresowane, to tak jakby wyrzucono je w błoto, wobec tego nakłady te należy obniżyć, a świadczenia uczynić jeszcze bardziej selektywnymi. Na początku warto rozprawić się z mitem o nadmiernych wydatkach socjalnych w Polsce. Obalić ów niezwykle szkodliwy mit pozwala niedawno opublikowany raport Eurostatu⁶. Wynika z niego ewidentnie, że w Polsce udział wydatków na zabezpieczenie społeczne w PKB jest jednym z najniższych w Unii Europejskiej. Mniejszy udział wydatków socjalnych w ogólnym podziale dobrobytu jest niższy jedynie na Litwie, w Rumunii, Bułgarii, na Słowacji i w Estonii. W Polsce te wydatki w 2009 r. były na poziomie 19,7%, a więc niemal o 10 punktów procentowych niższym od ich udziału w PKB całej UE (29,5%). Jeszcze drastyczniej wygląda sytuacja Polski, jeśli przyjrzymy się zestawieniu wydatków na zabezpieczenie społeczne na głowę mieszkańca po uwzględnieniu siły nabywczej. Poziom wydatków w innych krajach, w tym tych, które stoją na wysokim poziomie ekonomicznym, sugeruje, że wydatki socjalne nie są reliktem realnego socjalizmu, jak można usłyszeć w niejednym komentarzu „gadających głów” w polskich mediach, lecz stanowią stały element zachodniego kapitalizmu. Interesująca wydaje się także dynamika wydatków na zabezpieczenie społeczne (patrz tabela 3) oraz ich wewnętrzna struktura (o czym dalej). Lata 2002–2009 przyniosły w Polsce obniżenie udziału wydatków na cele społeczne, podczas gdy w UE ten udział się zwiększył (zwłaszcza w krajach strefy Euro). Można na podstawie tych danych stwierdzić, że podział dobrobytu staje się w Polsce coraz mniej solidarny. Owa desolidaryzacja systemu zabezpieczenia społecznego – wg określeń M. Rymszy⁷ – dokonuje się nie tylko poprzez ograniczanie wydatków socjalnych, ale również za sprawą np. usunięcia redystrybucji z systemu emerytalnego.

Na co idą wydatki socjalne?

Jak się okazuje, Polskę cechuje nie tylko niski poziom wydatków na cele społeczne, ale także ich specyficzna struktura (patrz tabela 4). Rzuca się w oczy przede wszystkim duży udział w łącznych wydatkach na zabezpieczenie społeczne wydatków na zabezpieczenie osób starszych. Jest to najwyższy udział w całej UE. Częściowo tłumaczy on, dlaczego ta grupa wiekowa jest relatywnie mało zagrożona ubóstwem i wykluczeniem materialnym⁸. Jednocześnie wnioski z innego raportu Eurostatu mówią, że: W ciągu pięciu lat podwoiła się w Polsce liczba emerytów zagrożonych biedą. Choć na tle średniej europejskiej Polska wciąż wypada ciut lepiej, to w niemal całej Europie sytuacja emerytów się poprawia, natomiast u nas wręcz przeciwnie⁹. Pamiętajmy, że mówimy o udziale tych wydatków w systemie zabezpieczenia społecznego. Jeśli punktem odniesienia będzie dla nas PKB, wówczas wydatki na zabezpieczenie sytuacji polskich seniorów są przeciętne. Z innych źródeł wiemy, że zabezpieczenie polskich emetytów jest oparte na świadczeniach dochodowych, a w małym stopniu na usługowych. Wydatki na opiekę długoterminową są jednymi z niższych w UE. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście tego, że w ramach ogólnego procesu starzenia się społeczeństwa, największy spodziewany przyrost procentowy będzie w grupie 80+, a więc w odniesieniu do osób, wśród których zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze jest wysokie. Również osoby starsze, jako grupa ponadprzeciętnie potrzebująca opieki medycznej, są szczególnie podatne na zaniedbania w służbie zdrowia. Segment ten (co wynika także z przytoczonej tabeli) jest niedofinansowany ogólnie, a jednocześnie – na co wskazuje niedawne oświadczenie Rządowej Rady Ludnościowej – nieprzystosowany do potrzeb osób starszych. Innym wnioskiem płynącym ze wspomnianego raportu Eurostatu jest istnienie wielu ważnych segmentów zabezpieczenia społecznego, w których wydatki są – na tle innych krajów – bardzo niskie zarówno w relacji do PKB, jak i do ogółu wydatków socjalnych. Przykładem mogą być wydatki na walkę z bezrobociem (wydajemy na ten cel ponad 4 razy mniejszy procent PKB niż unijna średnia). A to właśnie bezrobocie jest bardzo częstą przyczyną ubóstwa. Prezentowane dane dotyczą 2009 r., ale obecnie nie jest lepiej, skoro minister finansów zamroził ponad połowę środków z Funduszu Pracy, na których opierała się polityka aktywizacji osób poszukujących pracy. Innym niedoinwestowanym obszarem są świadczenia na rzecz rodzin i dzieci. Tutaj również odnotowujemy najniższy udział – tak w wydatkach socjalnych, jak i w PKB – w całej Unii. Wycofywanie się państwa z tej dziedziny polityki społecznej jest kompletnie nierozważne w świetle zarówno walki z ubóstwem i wykluczeniem, jak i w obliczu konieczności sprostania wyzwaniom demograficznym. Kolejny obszar – najściślej związany z omawianą tu problematyką – czyli wydatki na mieszkalnictwo i walkę z wykluczeniem społecznym (obejmujące głównie wydatki z pomocy społecznej) są w Polsce 5 razy mniejsze w relacji do PKB niż unijna średnia!

Selektywnie nie znaczy lepiej

Niedofinansowaniu sfery społecznej – a w jeszcze większym stopniu socjalnej – towarzyszy selektywna polityka przyznawania uprawnień do pomocy. Dzięki niskim progom można utrzymać wydatki socjalne na niskim poziomie. Problematyczna jest jednak nie tylko wysokość progów, ale także to, jak restrykcyjnie mają one obowiązywać. Jak dużo powinno być świadczeń, w których możliwe jest odstępstwo od kryterium dochodowego? Czy obok nich powinny istnieć świadczenia uniwersalne, a jeśli selektywne, to niezależne od testu dochodów? W polskiej debacie publicznej dominuje przeświadczenie, że odchodzenie od progu dochodowego jest wyrazem marnotrawstwa zasobów. Nawet partie, które kierują ofertę do elektoratu lewicowego, jak SLD czy ostatnio Ruch Palikota, sugerują potrzebę jak najsilniejszego powiązania prawa do wsparcia z granicą ubóstwa. W istocie, z punktu widzenia sprawiedliwości, ten kierunek myślenia wcale nie jest tak oczywisty. Po pierwsze, uzależnienie wsparcia finansowego od ściśle przestrzeganego kryterium dochodowego oznacza, że osoby, których dochody minimalnie przekroczą arbitralnie ustalony próg, zostają wykluczone z możliwości uzyskania pomocy, mimo że ich sytuacja materialna często wskazywałaby na konieczność jej udzielenia. Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy progi uprawniające do wsparcia są na niskim poziomie w relacji do potrzeb. Z taką sytuacją mamy do czynienia w Polsce zarówno w odniesieniu do świadczeń rodzinnych, jak i w przypadku świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W 2011 r. próg pomocy społecznej znalazł się na poziomie niższym niż próg minimum egzystencji, wyznaczany na podstawie koszyka dóbr podstawowych, potrzebnych do podtrzymania biologicznej egzystencji. Do pewnego stopnia sposobem uniknięcia owej pułapki jest ustalenie progu na odpowiednio wysokim poziomie. Po drugie, przyznawanie świadczeń w oparciu o kryterium dochodowe prowadzi do stygmatyzacji świadczeniobiorców. A osobie napiętnowanej znacznie trudniej reintegrować się w społeczeństwie, zwłaszcza poza grupą osób, które też są wykluczone. Ma to szczególne znaczenie w społeczeństwach silnie rozwarstwionych, gdzie status materialny niestety często decyduje o możliwościach uczestnictwa w życiu zbiorowym, w kulturze, w grupach towarzyskich. Nieraz obawa przed stygmatyzacją prowadzi do rezygnacji z korzystania z własnych uprawnień. Takie zjawisko ujawniła choćby kontrola NIK, dotycząca realizacji programów dożywiania w szkołach na terenie szeregu gmin w Małopolsce. Okazało się, że część uczniów nie skorzystała z przysługujących im posiłków w obawie przed stygmatyzacją w grupie rówieśniczej ¹⁰. Wydaje się, że właśnie w kontekście polityki na rzecz dzieci trzeba być szczególnie uwrażliwionym na to, by pomoc nie prowadziła do jakiejkolwiek stygmatyzacji czy segregacji. Po trzecie, deprywacja potrzeb zachodzi także w rodzinach, które przekraczają próg. Może ona być związana np. ze szczególną strukturą wydatków (związanych z wydarzeniem losowym) lub istnieniem dysfunkcji. Ponownie, sytuacja dzieci może ilustrować ten problem. Bywa tak, że w rodzinach dotkniętych problemem alkoholowym lub inną dysfunkcją, dzieci nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb (także bytowych), mimo, że dochód w rodzinie może przewyższać – nawet znacznie – próg socjalny. Wówczas bardziej użyteczna od testu dochodów jest dogłębna diagnoza sytuacji rodziny i dziecka, i na tej podstawie podjęcie działań zmierzających do przywrócenia zdolności wychowawczych rodzicom (co jest często procesem bardzo długotrwałym) oraz do zaspokojenia potrzeb materialno-socjalnych dziecka – bezpieczniej w takich wypadkach udzielać jej w formie rzeczowo-usługowej (benefits in kind), nie pieniężnej (benefits in cash). Po czwarte, polityka oparta na progach generuje dodatkowe koszty i procedury biurokratyczne, nie zawsze uwzględniane podczas szukania oszczędności w sferze socjalnej. Polska pomoc społeczna jest w opinii pracowników socjalnych tak silnie zbiurokratyzowana, że nie mają oni czasu, by zajmować się rozwiązywaniem problemów społecznych, pracą środowiskową itp. W efekcie praca socjalna bywa mniej skuteczna w wyciąganiu ludzi z ubóstwa i wykluczenia. Ich liczba nie zmniejsza się, co tworzy dodatkowe koszty. Krótko mówiąc, progi tworzą bezpośrednio dodatkowe koszty związane z procedurami selekcji, a pośrednio także koszty alternatywne – utraconych możliwości wykonywania w większym wymiarze przez pracowników socjalnych pracy z jednostkami, rodzinami i społecznościami dotkniętymi problemem marginalizacji. Po piąte, polityka selektywna ma wpisaną w siebie filozofię braku zaufania społecznego, zwłaszcza wobec osób, które zgłaszają się po pomoc. Nie sprzyja to budowaniu kapitału społecznego, który jest potrzebny w procesie osiągania spójności społecznej. Zwłaszcza w przypadku osób dotkniętych wykluczeniem ważne wydaje się wzmacnianie ich kapitału społecznego, którego jednym z wymiarów jest poziom zaufania do innych (w tym instytucji publicznych), a także poczucia, że im się ufa. Ludzie ci często już wcześniej na każdym kroku doświadczyli odrzucenia i nieufności, co obniżyło motywację do pokonywania przeciwności losu. Służby społeczne powinny pomagać w odzyskiwaniu poczucia zaufania do siebie i otoczenia. Powyższa argumentacja nie oznacza, że powinniśmy zastąpić logikę selektywną logiką uniwersalną. Pokazuje natomiast, że są sytuacje, w których selektywność rodzi szereg kosztów społecznych i ekonomicznych, oraz że nie zawsze bywa skutecznym podejściem w zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego. Przykładem działań, w których owe słabości podejścia selektywnego dają o sobie znać i w których można by w większym stopniu próbować odejść od stosowania kryterium dochodowego, są programy dożywania uczniów w szkołach. Obecnie istniejący od 2005 r. Wieloletni rządowy program wparcia w zakresie dożywiania działa w oparciu o rozszerzone kryterium dochodowe (150% ustawowej linii ubóstwa). Co więcej, w szczególnych przypadkach, gdy dziecko samo zgłosi chęć bycia objętym programem, może zostać weń włączone bez konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego – istnieje jednak limit takich uczniów w grupie wszystkich odbiorców programu w gminie na poziomie 20%. Program więc obecnie nie jest w pełni selektywny, choć istotnie opiera się na kryterium dochodowym. Jednocześnie w sytuacji zamrożenia progu uprawniającego do pomocy społecznej, nawet owe 150% nie wystarczy, by zapewnić ciepły posiłek potrzebującym. A przecież nie dojada także część dzieci z rodzin nieco zamożniejszych. Oprócz tego selektywność świadczenia rodzi wspomniane już ryzyko stygmatyzacji. Część dzieci, intuicyjnie świadomych tego zagrożenia, nie zgłasza się po przysługujące im wsparcie. Z tych względów niektórzy badacze, m.in. prof. B. Balcerzak-Parandowska, sugerują, że wskazane byłoby całkowite zniesienie progu w dostępie do tego programu¹¹. Z jednej strony wymusiłoby to dodatkowe środki, ale też częściowo oszczędziłoby się na procedurach weryfikacji, czy dane dziecko spełnia kryterium.

O bardziej społeczną politykę aktywizacji

Drugą osią sporu jest aktywna polityka społeczna. Nie ryba, lecz wędka – przekonują zwolennicy tego nurtu. Dodają, że obecna polityka sprzyja bierności i utrwala ubóstwo i wykluczenie, zamiast umożliwiać wychodzenie z niego. Bywa to prawdą zarówno na poziomie diagnozy, jak i na poziomie założeń normatywnych, jednak tylko w części. Poza tym należy uważać, aby nie wyprowadzać z tego zbyt daleko idących wniosków praktycznych i nie przejść do modelu workfare. W koncepcji owej zakłada się, że trzeba uzależnić możliwość otrzymywania świadczenia od podjęcia pracy (choćby najgorzej płatnej). Uzyskanie świadczenia jest tu zależne nie tylko od spełnienia testu dochodów, ale także od podjęcia określonych zachowań. Za modelem workfare, przynajmniej w wersji, jaką po raz pierwszy wypróbowano w krajach anglosaskich (gdzie się zrodziła), stoi też określona wizja człowieka i interpretacja problemu ubóstwa, zgodnie z którą to ubodzy sami są winni swojemu położeniu i trzeba ich zmotywować, a w praktyce przymusić do podjęcia pracy. Często zresztą jest to praca gorszego sortu, tzw. junk job, której wykonywanie i wynagrodzenie nie umożliwia pełnego uczestnictwa w społeczeństwie i kulturze. Patrzy się przy tym na problem wykluczenia jednowymiarowo. Tymczasem ubóstwo, a tym bardziej wykluczenie ma wiele wymiarów. Zmuszając zmarginalizowanych ludzi do pracy, nie umożliwiamy im przezwyciężenia marginalizacji. Koncepcji workfare można więc wiele zarzucić, zarówno jeśli chodzi o przyjęte założenia, jak i praktyczne skutki. Czy jednak oznacza to, że polityka społeczna nie powinna zmierzać ku aktywizacji i tam, gdzie to możliwe, przezwyciężenia ubóstwa, a nie tylko łagodzenia jego symptomów przy pomocy transferów? Ależ skąd. Trzeba po prostu myśleć o konkurencyjnym (co nie znaczy, że we wszystkich punktach rozbieżnym) do neokonserwatywnego i neoliberalnego wariancie aktywnej polityki społecznej, który zawierałby w sobie proaktywizacyjny pierwiastek, ale pozbawiony byłby słabych stron workfare. Na zeszłorocznej konferencji poświęconej polityce społecznej zaprezentowałem kilka warunków, które moim zdaniem powinna spełniać „lewicowa” wersja aktywnej polityki społecznej¹². Oto one: 1. Myślenie o partycypacji nie tylko zawodowej. Słabością myślenia liberalnego, ujawniającego się także przy okazji koncepcji workfare, jest pozytywne wartościowanie niemal wyłącznie aktywności zawodowej, wycenianej przez rynek. Tymczasem jest wiele form aktywności, które również są bardzo wartościowe zarówno dla osoby podejmującej je, jak i dla społeczności. Warto je zatem wspierać w procesie wychodzenia z wykluczenia, jak i ogólnie budowania spójności społecznej. Nieraz osoby wykluczone nie są – z różnych przyczyn – w stadium, które umożliwiałoby im podjęcie pracy na wolnym rynku, ale mogą wykonywać inne działania, np. na rzecz instytucji pomocowej, z której korzystają, czy innych grup potrzebujących. Dzięki temu mogą odzyskać poczucie podmiotowości i sprawstwa, co pomoże im na dalszych etapach wychodzenia z wykluczenia. 2. Ryba, wędka i nauka łowienia. Dylemat „wędka czy ryba” wydaje się w praktyce fałszywy. Potrzebne jest jedno i drugie. Pozostając w ramach przyjętej metaforyki, można powiedzieć, że osoba głodna, która nie otrzymała choćby małej rybki, nie będzie miała siły, by utrzymać wędkę, oraz wytrwałości, by uczyć się łowienia. Szczególnie gdy ilość ryb w stawie – a więc miejsc pracy na rynku – jest ograniczona. Dobra polityka aktywizacji powinna więc zawierać wszystkie trzy elementy: wsparcie materialne, działania proaktywizacyjne i możliwości ich praktykowania. Tak też funkcjonuje system zabezpieczenia w krajach skandynawskich, które osiągają korzystne wskaźniki zarówno jeśli chodzi o poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego, jak i w kwestii wysokiego poziomu aktywności zawodowej społeczeństwa. 3. Aktywizacja uwzględniająca podmiotowość świadczeniobiorcy. Lewicowi krytycy workfare state zarzucają tej koncepcji lekceważenie podmiotowości osoby wykluczonej, traktowanie jej paternalistycznie, nie dające jej szans wyboru, zakładające lenistwo lub złą wolę i przypisujące winę za stan, w jakim się znalazła. Dlatego należy odrzucić szkodliwe założenia tej koncepcji i zastąpić je postawą wspierającą wykluczonych. Używając nieco górnolotnych, ale trafnych słów, jakie usłyszałem na pewnej konferencji poświęconej bezdomności, należy formułę „wymagaj i dopiero kochaj” odwrócić na „kochaj i dopiero wymagaj”. Aby pomóc komuś przezwyciężyć poważne życiowe trudności, trzeba obdarzyć go minimum zaufania i stopniowo poszerzać pole wolności wyboru, jednocześnie pokazując możliwości jego racjonalnego wykorzystania. 4. Oddziaływanie po stronie popytowej i podażowej. Środowiska neoliberalne przyjmują często przeświadczenie, że problem leży po stronie osób wykluczonych czy to z rynku pracy, czy ze społeczeństwa. Próbując oddziaływać na ich kompetencje i motywacje, nie rozwiązujemy jednak problemu w postaci nierzadkiego deficytu miejsc pracy w społecznościach, w których żyją. W Polsce istnieje wiele społeczności lokalnych, gdzie panuje niedobór miejsc pracy, a bezrobocie jest bardzo wysokie. Jeśli chce się skutecznie walczyć z ubóstwem i wykluczeniem, trzeba oddziaływać zarówno na wykluczonych mieszkańców, jak i tworzyć bodźce do tworzenia miejsc pracy w ich środowiskach. 5. Działania bezpośrednio niezwiązane z aktywizacją, ale pośrednio ją ułatwiające. Przykładem takich działań jest powszechny dostęp do usług opiekuńczych. Ich brak powoduje, że osoby wykluczone często nie są w stanie podjąć zatrudnienia czy szkoleń podnoszących ich potencjał z uwagi na konieczność zajmowania się osobami zależnymi (np. dziećmi, niepełnosprawnymi, osobami starszymi). Tam, gdzie nie ma instytucji opiekuńczych lub są one zbyt drogie, nawet efekty polityki aktywizacji mogą zostać wykorzystane zbyt słabo.

Rekapitulując powyższe rozwiązania, należy przyjąć, że: Po pierwsze, polityka na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia powinna stanowić jeden z priorytetów polityki publicznej, a nie kwestię marginalną, z którą zmierzymy się dopiero po załatwieniu innych, „ważniejszych spraw”. Po drugie, owa polityka powinna być wielowymiarowa, angażująca wiele sektorów, podmiotów jak i przede wszystkim wiele instrumentów polityki społecznej, a nie być sprowadzana wyłącznie do działań instytucji pomocy społecznej. Po trzecie, polityka ta powinna być traktowana nie jako koszt, lecz jako inwestycja prorozwojowa. Brak tej polityki może wygenerować w przyszłości znacznie większe koszty (społeczne, zdrowotne i ekonomiczne) niż jej prowadzenie. Po czwarte, należy odejść od szukania oszczędności w sferze socjalnej w imię ratowania stanu finansów publicznych. Dane porównawcze pokazują, że już teraz wydatki socjalne są w Polsce jednymi z najniższych pośród krajów UE. Dalsze ich obniżenie może pogłębić zachwianie wydolności systemu zabezpieczenia społecznego. Po piąte, zasadne wydaje się z jednej strony nieznaczne podwyższenie poziomu wydatków społecznych przy jednoczesnym zracjonalizowaniu ich alokacji. Przede wszystkim dofinansowaniu powinny ulec obszary najściślej związane z ubóstwem i wykluczeniem (polityka rodzinna, polityka walki z bezrobociem, polityka mieszkaniowa oraz pomoc społeczna), które są w Polsce szczególnie niedofinansowane. Po szóste, rozwinięta powinna być polityka na rzecz wsparcia dzieci i rodzin z dziećmi. Obszar ten w Polsce jest szczególnie niedofinansowany na tle porównawczym, podczas gdy grupy te są szczególnie zagrożone ubóstwem i wykluczeniem. Brak kompleksowej polityki w tym względzie grozi nie tylko pogwałceniem praw społecznych najsłabszych, ale także zapaścią demograficzną, marnotrawstwem potencjału ludzkiego i podważeniem całego ładu społecznego. Po siódme, należy zrehabilitować krytykowaną we współczesnym dyskursie publicznym ideę świadczeń uniwersalnych. Kompleksowa polityka społeczna powinna łączyć świadczenia uniwersalne ze świadczeniami selektywnymi, adresowanymi do konkretnych grup. Te pierwsze sprawdzają się przede wszystkim, gdy są realizowane w formie rzeczowej i usługowej (np. powszechny dostęp do usług opiekuńczych i edukacyjnych w różnych fazach życia), te drugie zaś nieraz powinny być przyznawane w oparciu o inne kryterium niż test dochodów (np. dobrze zdiagnozowaną sytuację rodzinną i społeczną). Po ósme, należy podnieść rękawicę, jaką rzucają środowiska neoliberalne i neokonserwatywne pod postacią koncepcji workfare. Polityka społeczna na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia powinna mieć proaktywizacyjny odcień, jednak istnieje wiele sposobów osiągania tego celu. Nie należy tkwić w alternatywie: albo polityka łagodzenia i utrwalania ubóstwa, albo workfare. Potrzebna jest wielowymiarowa „aktywna polityka społeczna”, która nie stygmatyzowałaby osoby korzystającej z niej i pozwalała odzyskać jej potencjał na wielu frontach. Kwestia aktywnej polityki społecznej jest warta ożywionej dyskusji w środowiskach prospołecznych. Mam nadzieję, że powyższe propozycje mogą stać się zaczynem owej debaty.

Rafał Bakalarczyk

Przypisy:

1. Więcej argumentów na rzecz powyższych tez dostarczam w opracowaniu napisanym dla Fundacji Amicus Europae: R. Bakalarczyk, Bieda i wykluczenie społeczne, Fundacja Amicus Europae, Warszawa, marzec 2011. Na jego kanwie powstał niniejszy artykuł.
2. Zob. Danielle Zwarthoed, Zrozumieć biedę. John Rawls-Amartya Sen, 2012.
3. Owocem tych warsztatów są publikacje na stronie TEA: http://www.tea.org.pl/pl/SiteContent?subitem=teksty_seminaryjne
4. W. Warzywoda-Kruszyńska, Nie widzieć, nie słyszeć, nie mówić – bieda wśród dzieci w Polsce [w:] J. Szambelańczyk, M. Żukowski (red.), Człowiek w pracy i polityce społecznej, Poznań 2010.
5. Zob.: A. Karwacki, Błędne Koło. Reprodukcja kultury podklasy społecznej, Toruń 2006.
6. Eurostat, Statistics in focus, 14/2012.
7. M. Rymsza, Redystrybucyjna i więziotwórcza funkcja ubezpieczenia społecznego a ewolucja systemu emerytalnego w Polsce [w:] J. Hrynkiewicz (red.), Ubezpieczenie społeczne w Polsce. 10 lat reformowania, Warszawa 2011.
8. Co nie znaczy, że poważne problemy materialne nie dotykają wielu polskich emerytów – omawiam ten problem szerzej w innym opracowaniu: R. Bakalarczyk, Ubóstwo wśród ludzi starszych [w:] Z godnością w jesień życia. Socjaldemokratyczny program dla osób starszych, Warszawa – Wrocław 2011.
9. https://obywatel3.macmas.pl/2012/03/22/szara-polska-jesien-zycia/
10. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli skuteczności prawidłowości realizacji przez gminy województwa małopolskiego Programu Wieloletniego, „Pomoc Państwa w zakresie dożywiania w latach 2006–2009”, Kraków, kwiecień 2009.
11. B. Balcerzak-Paradowska, Dziecko w polityce rodzinnej. Ocena działań dotychczasowych. Wzorce z innych krajów. Kierunki działań, „Polityka społeczna” wrzesień 2009.
12. Wykluczenie społeczne w Polsce na tle innych krajów Europy. Prezentacja przygotowana i wygłoszona podczas konferencji organizowanej przez Stowarzyszenie „Warszawa w Europie”, z udziałem prof. J. Supińskiej, prof. R. Szarfenberga i R. Bakalarczyka.

Lokalna demokracja finansowa

przez Marcin Rzepa | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Porto Alegre, stolica regionu Rio Grande do Sul, zmaga się z problemami występującymi we wszystkich miastach Brazylii. Mimo że jest to miasto relatywnie bogate i uprzemysłowione, cechuje je duże rozwarstwienie społeczne. Rządy oligarchiczne spowodowały z jednej strony wszechwładzę elit i wykluczenie biedniejszych warstw ludności, z drugiej – populizm, który pozwalał na zapewnienie społecznego poparcia. W latach 80. miały miejsce liczne afery korupcyjne i malwersacje finansowe. Rok 1989 był szczególnie uciążliwy: szalała hiperinflacja, niemal wstrzymano inwestycje, sytuacja mieszkaniowa była bardzo trudna. Większość budżetu miasta przeznaczano na wynagrodzenia dla pracowników samorządowych.

Problemy finansowe władz miejskich oraz nieustępliwość mieszkańców doprowadziły do gwałtownych przemian. W 1989 r. rządy w Porto Alegre objęła Partia Pracujących (Partido dos Trabalhadores). Początkowo jej celem było stworzenie rad pracowniczych oraz umożliwienie mieszkańcom wpływu na podejmowanie decyzji przez organy municypalne, jednak aby pozyskać szerokie poparcie społeczne zdecydowano się na bardziej radykalne zmiany. Od 1990 r. zaczął funkcjonować nowy mechanizm, zawierający elementy demokracji bezpośredniej, z których najważniejszym był budżet partycypacyjny, określany jako obywatelska, niepaństwowa forma zarządzania (civil, not state, form of governance). Odtąd decydujący głos miał należeć do mieszkańców, a władze miejskie miały jedynie zatwierdzać przyjęte przez nich ustalenia.

Najważniejszym elementem systemu są regularne zgromadzenia mieszkańców miasta. Ich podstawowym zadaniem jest sporządzanie listy priorytetów budżetowych oraz pilnowanie realizacji postulatów społecznych. Mają one miejsce przez cały rok, jednak spełniają różne funkcje. Najważniejsze są zgromadzenia regionalne (Assembléias Regionais), odbywające się w poszczególnych regionach (jednostkach administracyjnych, składających się z kilkunastu lub kilkudziesięciu dzielnic) w dwóch rundach. Najpierw mają miejsce zgromadzenia przygotowawcze (Reuniões Preparatórias), a następnie spotkania właściwe (Rodada Única). Ich organizacją zajmują się wspólnoty wraz z władzami miejskimi. W okresie pomiędzy tymi spotkaniami odbywają się zgromadzenia lokalne (na szczeblu dzielnicy). Ich zadaniem jest debatowanie nad sprawami ważnymi z punktu widzenia lokalnej społeczności oraz demokratyczne głosowanie nad priorytetami inwestycyjnymi. Wybierają one także delegatów do innych organów, czyli do Rady Budżetu Partycypacyjnego oraz Forum Delegatów.

Mieszkańcy spotykają się także w ramach zgromadzeń tematycznych (Assembléias Temáticas), które służą prowadzeniu debat dotyczących ogólnych spraw, ważnych z punktu widzenia miasta jako całości. Zgłaszane są tam pomysły związane z funkcjonowaniem systemu. Co jakiś czas organizowane są także kongresy programowe, na których dyskutuje się na temat kierunków rozwoju, a także takich kwestii, jak prawa człowieka, edukacja czy polityka mieszkaniowa. Kolejne kongresy gromadzą nie tylko mieszkańców, ale także delegatów różnych organizacji.

Decydującym organem (z punktu widzenia wdrażania przyjętych założeń), jest wspomniana Rada Budżetu Partycypacyjnego (Conselho do Orçamento Participativo), która składa się z 48 wybranych przedstawicieli, w tym także członków Rady Miasta, którzy nie mają jednak prawa głosu. Przedstawiciele wybierani są na rok, z możliwością reelekcji. Istotny jest fakt, że mieszkańcy mogą odwołać swoich delegatów. Mamy więc do czynienia z mandatem imperatywnym, który należy uznać za niezwykle istotny z punktu widzenia ochrony interesów obywateli miasta. Rada, na podstawie celów wyznaczonych przez zgromadzenia regionalne oraz sugestii zgromadzeń tematycznych, wybiera na kolejny rok trzy zagadnienia najważniejsze z punktu widzenia miasta jako całości. Władze miejskie wspierają ten proces, określają także wysokość budżetu przeznaczonego na inwestycje. Wyłonieni przedstawiciele współpracują z mieszkańcami oraz agencjami samorządowymi, tworząc projekt budżetu, który następnie zostaje przedstawiony władzom miasta. Najczęściej budżet taki aprobowany jest w całości, a jeśli Rada Miasta chce zgłosić poprawki, zawsze włącza w to mieszkańców oraz informuje opinię publiczną. Mieszkańcy mają możliwość zgłaszania poprawek, a zgromadzenia Rady mają charakter otwarty. Wybrani przedstawiciele mogą zaznajomić się ze szczegółami dotyczącymi finansów. Bronią także przyjętych wcześniej planów. Jest to krytyczny obszar starcia interesów obywateli z władzą. W przeciwieństwie do klasycznej demokracji przedstawicielskiej nie mamy tutaj przeciwstawienia władza – obywatele (odbywającego się z pozycji siły), ale władza – demokratycznie wybrani przedstawiciele mieszkańców.

Ostatecznym wynikiem burzliwych dyskusji jest finałowa wersja planu inwestycyjnego, ze szczegółową listą inwestycji. Po jej uchwaleniu burmistrz przedstawia ów dokument Radzie Miasta, która może odrzucić go w głosowaniu. Istnieje więc możliwość zablokowania decyzji podjętych przez mieszkańców, jednak taka sytuacja w omawianym okresie nie miała miejsca. Poza wymienionymi instytucjami utworzono także kilka organów pomocniczych. Forum Delegatów (Fórum de Delegados) ma za zadanie kontrolować podejmowane działania, informować obywateli o ich przebiegu oraz zbierać pomysły na nowe projekty. Biuro Planowania (Gabinete de Planejamento) oraz Biuro Koordynacji Relacji ze Wspólnotami (Coordenação de Relações com as Comunidades) są organami władz miejskich, pośredniczącymi między władzą wykonawczą a mieszkańcami. Gabinet Planowania Miasta (Gabinete de Planejamento) zapewnia wsparcie techniczne i ekonomicznie. Komisja Trójstronna (Tripartite Commissăo), w skład której wchodzą reprezentanci pracowników administracji, zarządu miasta oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego, zajmuje się sprawami związanymi z zatrudnieniem urzędników.

Decydujące znaczenie mają następujące po sobie cykle spotkań, organizowane na poziomie lokalnym, regionalnym oraz całego miasta. We wstępnej fazie, zgromadzenia odbywają się bez udziału czy ingerencji władz. Jest to bardzo ważny etap, w czasie którego mieszkańcy składają propozycje dotyczące priorytetów inwestycyjnych. Mogą zgłaszać swoje projekty i inicjatywy dotyczące różnych kwestii. Takie podejście wzmacnia w ludziach poczucie samodzielności i odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Potwierdza także, iż to sami obywatele decydują o podziale środków, a nie są jedynie swoistą fasadą, która ma legitymizować system. Pojawiały się projekty przekazania zgromadzeń organizacjom i stowarzyszeniom społecznym, jednak wymóg ten nie został wprowadzony w życie. W zgromadzeniach mogą więc uczestniczyć wszyscy mieszkańcy, a organizacje nie posiadają żadnych specjalnych przywilejów.

Partycypacja nie kończy się na samym podejmowaniu decyzji. Zgromadzenia na bieżąco monitorują wprowadzanie ustaleń w życie. Mamy więc do czynienia z różnymi rodzajami uczestnictwa ludności w tworzeniu budżetu: debatowanie, negocjacje oraz kontrola. Spotkania dają możliwość dyskusji o bieżących wydarzeniach, czy organizację protestów. Dotyczy to nie tylko kwestii finansowych, ale wszystkich spraw ważnych dla wspólnoty. Uzgadnia się potrzeby mieszkańców, proponuje inwestycje oraz podejmuje decyzje dotyczące hierarchii celów. Nowe inwestycje ustalane są według kryteriów związanych z brakiem infrastruktury lub usług publicznych, ogólną liczbą mieszkańców danej jednostki administracyjnej i priorytetami wybranymi przez jej mieszkańców oraz przez całe miasto. Porto Alegre podzielone zostało na szesnaście regionów według kryterium społeczno-ekonomicznego (na miejsce dawnych czterech według kryterium technicznego). Wybrano sześć zakresów tematycznych: transport; kultura; rozwój ekonomiczny i podatki; edukacja, sport i rozrywka; rozwój miejski i ochrona środowiska; ochrona zdrowia i pomoc społeczna. Pokazują one, które obszary są najważniejsze z punktu widzenia ludności miasta.

Istotnym elementem całego procesu jest dokładne informowanie mieszkańców. Mają oni pełny dostęp do informacji administracyjnej, co pozwala im podejmować decyzje oparte na dokładnej analizie sytuacji. Każdy obywatel posiada także bierne prawo wyborcze do zgromadzeń oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego. System niejako wymusza zainteresowanie się sprawami, które są ważne nie tylko dla najbliższego sąsiedztwa, ale dla całego miasta. Obywatele nie tylko zgłaszają swoje postulaty, ale ustalają priorytety działań w relacji (a niekiedy nawet konfrontacji) do sąsiadów z innych ulic, dzielnic i rejonów miasta. Ludzie przychodzą na spotkania w celu rozwiązania problemów, które są najważniejsze z ich własnej perspektywy. Toczą się tam ostre dyskusje, powstają porozumienia, budowane są koalicje. Niekiedy rywalizacja i nieustępliwość biorą górę nad solidarnością i pragmatyzmem. Nie są to jednak jałowe dyskusje, jakie znamy ze świata zawodowych polityków.

Mieszkańcy wiedzą, że podejmowane decyzje będą miały wymierny wpływ na rzeczywistość wokół nich i mają nadzieję na poprawę sytuacji. Jednocześnie zdają sobie sprawę z interesów innych dzielnic, a ich świadomość wychodzi poza najbliższe sąsiedztwo. Toczone dyskusje zwiększają zrozumienie potrzeb innych. Z wypowiedzi mieszkańców wynika, że przynajmniej niektórzy zaczęli zdawać sobie sprawę, że ich problemy są niekiedy nieporównywalne z tymi, które dotykają żyjących w sąsiedniej dzielnicy. Wpływa to na ustalanie listy priorytetów zgodnie z faktycznymi potrzebami. Tak więc z jednej strony pozbyto się bezcelowych dyskusji na abstrakcyjne tematy i przełożono je na konkretne postanowienia. Z drugiej zaś, mieszkańcy mogą podejmować decyzje dotyczące nie tylko kanalizacji czy budowy dróg w najbliższym sąsiedztwie, ale także brać udział w konstruowaniu planów rozwoju miasta jako całości.

Wszystkie zgromadzenia są jawne i otwarte, każdy ma prawo do wyrażenia swojego zdania oraz głosowania (to ostatnie dotyczy oczywiście tylko zarejestrowanych w danym okręgu). Szeroki udział społeczny jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania systemu, ale też dopiero właściwe jego funkcjonowanie zapewnia uczestnictwo na odpowiednio wysokim poziomie. Najtrudniej było na początku lat 90., gdy łącznie w procesie brało udział 12 tys. osób, a więc 1% wszystkich mieszkańców. Liczba obywateli uczestniczących w procesach ulegała jednak systematycznemu wzrostowi (o kilkadziesiąt tysięcy rocznie) i w latach 2000–2004 wszystkie oficjalne i nieoficjalne zebrania gromadziły już od 150 do 200 tys. osób.

Poziom partycypacji jest odzwierciedleniem nierówności społecznych, ale w sposób odwrotny do stereotypowych wyobrażeń. Ludzie biedniejsi i gorzej wykształceni częściej uczestniczą w zebraniach. Szczególnie licznie reprezentowane są kobiety i osoby młode oraz mniejszości etniczne. Odniesiono sukces we włączeniu do procesu grup wcześniej wykluczonych ekonomicznie i politycznie. Niezbyt zainteresowani są natomiast ludzie należący do najbogatszych grup społecznych. Klasa średnia również uczestniczy w mniejszym stopniu. Należy pamiętać, że grupy tradycyjnie wykluczone muszą brać udział w tym procesie – jest to oznaka zmiany obowiązujących zasad. Z drugiej strony, ważne są przede wszystkim rezultaty, a decyzje powinna podejmować możliwie najszersza część społeczeństwa. Okazuje się, że mimo iż generalnie ludzi wcale nie jest tak trudno nakłonić do aktywnego uczestnictwa w debatowaniu i podejmowaniu decyzji, niektóre grupy społeczne nie zostały jeszcze do tego przekonane.

System funkcjonujący w Porto Alegre jest krytykowany przez różne środowiska. Najbardziej konstruktywne zarzuty pojawiają się ze strony naukowców. Według niektórych, system funkcjonuje jedynie na zasadzie kontrastu wobec poprzedniego, jako eksperyment, a jego przyszłość – w warunkach stabilizacji politycznej i gospodarczej – jest niepewna. Argumentują oni, że udział ludności może się znacznie zmniejszyć i doprowadzi to do powstania ustroju, który może być mniej efektywny niż w punkcie wyjścia. Kolejny zarzut dotyczy faktu, że członkowie wspólnot skupiają się na strategii krótkoterminowej, nie tworząc jednocześnie długofalowej wizji miasta.

Poza tym, według niektórych, system niesie ze sobą potencjalne zagrożenia. Nie eliminuje możliwości wyłonienia się swego rodzaju elity wśród delegatów wybranych na zgromadzeniach. Dzięki wiedzy oraz umiejętnościom zdobywają oni przewagę, która – przy wzrastającym skomplikowaniu procedur – stawia ich na uprzywilejowanej pozycji. Pojawiały się zarzuty, że niektórzy z przedstawicieli tworzyli ekskluzywną grupę (określaną jako panelinha dos conselheiros). Takie praktyki mogą prowadzić do powrotu systemu przedstawicielskiego.

Warto jednak pamiętać, że – nawet zgadzając się z tymi argumentami – system wygląda korzystnie w porównaniu z tradycyjną demokracją przedstawicielską. Najwięcej krytyki pochodziło od elit politycznych i biznesowych, które od początku stały na stanowisku, iż stworzony system to „rząd dla ubogich”, a programy skupiają się jedynie na transferze kompetencji i funduszy między grupami społecznymi. Sam fakt szerokiej partycypacji miał według nich służyć jako parawan dla zapewnienia legitymacji procesu, a nadreprezentacja ludzi biedniejszych – oznaczać, że jest to jedynie przesunięcie „decyzyjności” na inną grupę społeczną. W praktyce miałaby to być redystrybucja kapitału od najbogatszych do najbiedniejszych. Początkowo także spora część klasy średniej była przeciwna nowemu systemowi, jak i samej Partii Pracujących. Uznała jednak efektywny sposób rządzenia i ostatecznie krytyka z jej strony została stonowana.

Główne zarzuty, jakie możemy usłyszeć z lewej strony sceny politycznej, dotyczą przede wszystkim genezy powstania oraz zbyt małego stopnia zaawansowania procesu. Pierwszy zarzut odnosi się do faktu, że to nie samo społeczeństwo zorganizowało się, tworząc nową jakość, lecz powstała ona w wyniku współpracy organizacji społecznych z władzami lokalnymi. Jest to więc sojusz państwa ze społeczeństwem obywatelskim i jako taki jest nie do przyjęcia dla niektórych bardziej radykalnych przedstawicieli lewicy. Krytykowany jest fakt, że wybory ludności koncentrują się na określaniu mniejszego zła, zaś działalność organizacji społecznych polega przede wszystkim na obronie własnych interesów.

Wydaje się jednak, że ogólna ocena systemu powinna być pozytywna, choćby dzięki zwróceniu uwagi na najbiedniejszych, poprawie warunków ich życia i lepszemu zaspokajania potrzeb ludności. Od początku zajęto się priorytetami, a więc budową ulic i chodników, zarządzaniem gospodarką odpadami, zapewnieniem usług sanitarnych, poprawą warunków mieszkaniowych (dotyczącą głównie relokacji rodzin mieszkających w slumsach) oraz edukacją, zwłaszcza podstawową. Poprawiła się jakość życia najbiedniejszych, a także klasy średniej. Dotyczy to zarówno podstawowych usług, jak i kultury. W ciągu 10 lat podwoiła się liczba dzieci w szkołach publicznych. Biedne dzielnice w centrum miasta zostały zintegrowane z miejską infrastrukturą, a nie – jak to zazwyczaj ma miejsce w Brazylii – zepchnięte poza centrum życia gospodarczego i kulturalnego. System pozwalał mieszkańcom na więcej niż tylko decydowanie o wydatkach z budżetu. Umożliwiał prowadzenie swego rodzaju negocjacji z przedsiębiorcami. Przy budowaniu obiektu przez prywatną firmę mieszkańcy mogli postawić warunki, np. zażądać jednoczesnego wybudowania określonej ilości mieszkań dla okolicznej ludności. Wbrew obawom niektórych nie spowodowało to wstrzymania inwestycji w mieście, a inwestorzy musieli po prostu dostosować się do nowych reguł.

Mamy tu więc do czynienia ze swego rodzaju odwróceniem priorytetów: na pierwsze miejsce wysuwają się interesy najbardziej potrzebujących, zamiast grup tradycyjnie odnoszących największe korzyści, czyli najbogatszych i politycznie uprzywilejowanych. Nowe inwestycje ustalane są według listy kryteriów, która obejmuje istniejącą infrastrukturę, liczbę ludności, priorytety wybrane przez mieszkańców w dzielnicach oraz w całym mieście.

Za największe osiągnięcie uznać należy jednak przełamanie istniejącego schematu biurokratycznego i oligarchicznego oraz zastąpienie go nowym systemem redystrybucyjnym, budżetowym oraz rozwojem zaangażowania społecznego. Osoba reprezentująca mieszkańców miasta jest jedynie delegatem, związanym instrukcjami swoich wyborców i w każdej chwili może zostać odwołana. Zdecydowanie poprawiła się przejrzystość procesów. Inwestycje realizowane są tam, gdzie występują najbardziej palące potrzeby, a nie skupiają się jedynie w bogatych dzielnicach. Priorytet uzyskują te przedsięwzięcia, które są potrzebne, nawet gdy dotyczy to tak prozaicznych z punktu widzenia wielkiej polityki i biznesu kwestii, jak usługi sanitarne. Władze miasta nigdy nie były zainteresowane inwestycjami w coś, „czego nie widać”, natomiast mieszkańcy – jeśli tylko uważają to za palący problem – mogą przyznać takim inwestycjom pierwszeństwo. Mniejszą wagę przykłada się do tego, co najłatwiej jest dostrzec, a większą – do tego, co jest naprawdę potrzebne.

W ślad za Porto Alegre poszli inni. Przed rokiem 2004 w Brazylii było 120 miast z budżetem partycypacyjnym. Co prawda społeczności lokalne nie miały wpływu na rozdzielanie całości środków z budżetu, ale już sama liczba pozwala nam ujrzeć skalę zjawiska. Mechanizm ten został wprowadzony m.in. w Belo Horizonte, Belém, Recife, Santo André oraz mniejszych miejscowościach regionu Rio Grande do Sul. Wśród nich najbardziej rozwiniętym procesem budżetowania partycypacyjnego pochwalić się mogło Belo Horizonte. Różnice w porównaniu z Porto Alegre dotyczyły przede wszystkim stopnia zaawansowania omawianego procesu. Głównym powodem mogło być względne ubóstwo miasta oraz fakt, że elity ekonomiczne były tam bardziej konserwatywne. Mieszkańcy mieli do dyspozycji jedynie część budżetu, a same zebrania odbywały się co dwa lata. Głównym problemem w Belo Horizonte były nie tyle małe fundusze, co brak odpowiednich kadr. Proces jednak cały czas się rozwija, a sam system nie odbiega tak bardzo od tego z Porto Alegre. Większe problemy przeżywało Recife, w którym demokracja partycypacyjna działała niezbyt sprawnie. Komitety nadzorujące były tam słabe, a sam proces nie został wsparty przez władze. Te ostatnie w pewien sposób manipulowały instytucją budżetu partycypacyjnego, używając go do swoich celów. Wydaje się, że mieszkańcy nie mieli odpowiedniej siły, aby przeforsować swoje rozwiązania. Brakowało także odpowiednich działań ze strony rządzących. Klęska demokracji partycypacyjnej miała miejsce wszędzie tam, gdzie zabrakło dwóch niezbędnych warunków: woli politycznej oraz presji społeczeństwa, zwłaszcza w pierwszej fazie wprowadzania nowych reguł.

Należy pamiętać, że w większości brazylijskich miast budżet partycypacyjny jest tylko jednym z elementów systemu zarządzania. Władze municypalne pozostają najważniejszym czynnikiem, a także gwarancją, że uczestnictwo obywateli przyniesie korzystne rezultaty. To one organizują zebrania, dostarczają informacji i pilnują wykonania postanowień. Czasami używają instytucji demokracji partycypacyjnej do własnych celów. Są to przeważnie miasta o dużo mniejszej liczbie mieszkańców niż Porto Alegre. Teoretycznie instytucje demokracji bezpośredniej powinny tam działać sprawniej, w rzeczywistości jednak problemy z samym wprowadzeniem zmian są większe.

Wydaje się, że jak na razie jedynie w Porto Alegre system jest na tyle silny, że może bronić się sam, nawet w przypadku niechęci ze strony władz municypalnych. Warto tu jednak wspomnieć o Ipatindze, w której budżetowanie partycypacyjne z pewnością nie jest na najwyższym stopniu zaawansowania (obejmuje jedynie kilkanaście procent całości budżetu), ale wyróżnia się tym, że na dużą skalę wykorzystuje się tu Internet. Dotyczy to zarówno systemu głosowania wyborczego, jak i składania projektów online. Wprowadzono specjalne punkty z komputerami, gdzie przy pomocy przeszkolonego personelu mieszkańcy mogli zgłaszać swoje pomysły. Istnieje także możliwość pełnienia przez mieszkańców funkcji „agenta fiskalnego”. W takiej sytuacji otrzymują oni za pośrednictwem poczty elektronicznej informacje dotyczące określonych projektów na danym obszarze. Umożliwia im to przeprowadzanie kontroli. Każdy z użytkowników może też składać propozycje i sugestie, które zostają rozpatrzone przez odpowiednie organy. Żadne z brazylijskich miast nie wprowadziło narzędzi internetowych (szczególnie spersonalizowanych) na taką skalę, a najbardziej zaawansowane pod tym względem są Porto Alegre oraz Belo Horizonte. Najczęściej Internet służy jedynie powiadamianiu o spotkaniach oraz stanie prac budowlanych. Spowodowane jest to przede wszystkim faktem, że grupy społeczne, na których opiera się „ciężar partycypacji” mają utrudniony dostęp do sieci. Szerokie udostępnianie narzędzi internetowych nie jest więc priorytetem. Być może jest to jednak jeden z elementów skłonnych przekonać klasę średnią do większego zaangażowania w życie miasta.

System znany z Brazylii przeniesiono także na grunt europejski (funkcjonuje on m.in. w Sewilli, Berlinie czy Płocku). W Europie doświadczenie demokracji partycypacyjnej jest jednak nieco odmienne – w większości przypadków skupia się bowiem na dyskusjach toczonych między kandydatami zatwierdzonymi przez organy państwowe. Głównym celem angażowania obywateli w proces podejmowania decyzji wydają się być względy gospodarcze. Partycypacja zostaje zastąpiona konsultacją, co powoduje osłabienie potencjału tkwiącego w dobrze zorganizowanym społeczeństwie. Najważniejsza jest już nawet nie efektywność, ale rachunek ekonomiczny. Ten natomiast może świadczyć na niekorzyść demokracji uczestniczącej, zwłaszcza w początkowym okresie, kiedy wymagane są zmiany zasad dystrybucji środków finansowych.

Być może najbardziej istotny jest fakt, że w systemie brazylijskim inicjatywa wychodzi od obywateli, natomiast politycy muszą się wobec niej ustosunkować. Nie tylko usprawnia to społeczeństwo obywatelskie, ale także wymusza na politykach odniesienie się do postulatów społecznych, a często wyklucza de facto możliwość ich odrzucenia. Demokracja partycypacyjna zaostrza konflikty między grupami społecznymi i wprowadza podział między elitami i resztą społeczeństwa, mimo faktu, iż wynika ze swego rodzaju konsensusu. Należy przy tym pamiętać, że demokracja partycypacyjna nie jest odporna na kryzysy; taki wybuchł w Porto Alegre w 2004 r. Obywatele weszli w konflikt z zarządem miasta. W odpowiedzi na próbę likwidacji instytucji społecznych wybuchły protesty. Władze starały się sabotować zebrania i decyzje podjęte przez mieszkańców. Ograniczenie uprawnień zgromadzeń powszechnych w latach 2005–2006 zostało przez niektórych uznane za klęskę budżetu partycypacyjnego. Część uprawnień została przeniesiona na urzędników, a mieszkańcy mieli jedynie zaakceptować podjęte decyzje. Władze miejskie zamierzały włączyć do procesu decyzyjnego instytucje wcześniej pozostające poza nim, jak firmy prywatne, fundacje czy agencje stanowe i federalne. Spotkało się to z zarzutami o chęć sabotowania całego procesu. Nowa polityka przynajmniej w niektórych założeniach powracała do klasycznej demokracji: postawiono nacisk na stabilność finansową, powierzono usługi publiczne korporacjom, przyznano ulgi wielkim firmom. Mieszkańcy nie zaprzestali protestować przeciwko odebraniu im kompetencji, choć widać znaczny spadek udziału ludzi w zebraniach. Powstały niejako dwa konkurujące ze sobą ośrodki władzy. Przyszłość systemu Porto Alegre jest niepewna, choć nadal stanowi on przykład nie tylko zaangażowania obywatelskiego w procesy decyzyjne, ale także aktywnego podejścia do problemów społecznych, ekologicznych i gospodarczych.

Porto Alegre jest dowodem na to, że wprowadzenie instytucji budżetu partycypacyjnego oraz elementów demokracji uczestniczącej zwiększa przejrzystość procedur oraz efektywność wprowadzanych w życie projektów i zmian. Ludzie zyskują świadomość, że mobilizacja oznacza polepszenie ich sytuacji mieszkaniowej, sanitarnej, dostępu do edukacji i kultury oraz poprawienie miejskiej estetyki. Obalony zostaje mit odrębności polityki (rozumianej jako dyskusji między „przedstawicielami” wyłonionymi w procesie elekcyjnym) i problemów codziennego życia. Uczestnictwo w podejmowaniu decyzji przekłada się bezpośrednio na poprawę najbardziej zaniedbanych dziedzin oraz modernizację najbiedniejszych dzielnic. Konsekwencje są znacznie bardziej doniosłe: niezaprzeczalny jest twórczy wpływ na proces kreacji społeczeństwa obywatelskiego. Mieszkańcy rozumieją zasady, na jakich funkcjonuje władza i buntują się, jeśli ktoś chce odebrać im zagwarantowane kompetencje.

Demokracja bezpośrednia bardzo często określana jest jako nieefektywna i niepraktyczna. Przykład Porto Alegre pokazuje, że jest wręcz przeciwnie – mieszkańcom zależy na szybkim rozwiązaniu dręczących ich problemów i są mniej skłonni do przedłużania dyskusji. W przeciwieństwie do „etatowych” polityków, skupiają się na konkretach i nie próbują kształtować swojego wizerunku kosztem skuteczności. Brazylijskie miasto stanowi dowód na to, że klasyczne teorie dotyczące nieadekwatności instytucji demokracji bezpośredniej do dużych grup są nieprawdziwe.

Paradoksalnie, krytyka systemu funkcjonującego w Porto Alegre płynąca z różnych źródeł może świadczyć o jego sile i nowatorstwie. Zarzuty ze strony oligarchii potwierdzają, że podjęte reformy faktycznie zmieniły stary porządek. Ataki ze strony radykalnej lewicy są natomiast dowodem na to, że system nie jest tylko idealistycznym marzeniem, ale urzeczywistnieniem konkretnych planów. Utopijne projekty zostały odsunięte i nie widać, żeby miały zostać wprowadzone w życie. Może to świadczyć o olbrzymim potencjale, jaki tkwi w demokracji partycypacyjnej.

Czego nauczyło nas Occupy Wall Street?

przez Natalia Ćwik | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Najprościej na tytułowe pytanie można odpowiedzieć: wszystkiego. Occupy Wall Strett (OWS) w ciągu zaledwie kilku miesięcy, z inicjatywy skupionej wokół amerykańskiego centrum rynku kapitałowego przekształciło się w globalny ruch, zbiorczo określany jako Occupy Movement (OM). Jest to przykład dobrze zorganizowanego aktywizmu, który dla nas – pomimo różnic społecznych i kulturowych – może być ciekawą lekcją technik społecznej mobilizacji. Na początku 2012 r. popularny amerykański magazyn biznesowy „Fast Company” opublikował listę 50 najbardziej innowacyjnych firm na świecie. Na miejscu 7. listy znalazł się… Occupy Movement. W uzasadnieniu czytamy, że zaszczytne miejsce w pierwszej dziesiątce przypadło ruchowi, ponieważ uosabia wszystkie cechy charakteryzujące „szybką” firmę, a dokładniej – ponieważ jest przełomowy, przejrzysty, zaawansowany w dziedzinie technologii i designu, zarazem lokalny i globalny, zwinny i napędzany wartościami. Jakkolwiek dla ruchu walczącego z dominacją wielkiego biznesu wyróżnienie w gronie przedsiębiorstw może wydawać się kuriozalne, o tyle samo uzasadnienie doskonale charakteryzuje fenomen OM. Publicyści z całego świata zachwycają się jego estetyką i kulturotwórczym potencjałem – do tego stopnia, że jeden z profesorów prestiżowej uczelni biznesowej INSEAD nazwał ruch „dziełem sztuki”, uznając, iż OM jest dla społecznych aktywistów tym, czym Steve Jobs i produkty Apple dla fanów technologii. Zadaniem dzieła sztuki […] jest podważyć to, co uznajemy za pewnik. To właśnie robią okupujący. Główne założenia ruchu, jego estetyka życia i organizacji, stoją w wyraźnej opozycji do struktur organizacyjnych, które przywykliśmy uznawać za niezbędne. Spójrzcie na malutkie namioty stojące naprzeciw szklanych i stalowych drapaczy chmur; na zgromadzenia przeciwstawione korporacyjnej hierarchii i waszyngtońskiemu lobbingowi. Podobnie jak sztuka, ruch Occupy zrodził się z […] mieszanki cierpienia i pasji. Cierpienia z powodu nierówności i pasji dla […] takiej demokracji, w której liczą się głosy poszczególnych jednostek, a nie ich portfele¹. Rolę OM docenił również magazyn „Time”, uznając Człowiekiem Roku… Protestującego, nawiązując tym jednocześnie do aktywistów tzw. Arabskiej Wiosny, protestujących z Grecji, Rosji i Hiszpanii, jak i zwolenników ruchu Occupy Wall Street. Za motyw przewodni wszystkich wymienionych ruchów magazyn uznał, podobnie jak wiele innych mediów, wykorzystanie nowoczesnych technologii, w tym mediów społecznościowych, jako narzędzia ułatwiającego i przyspieszającego społeczną mobilizację: największą zasługą Ameryki w rozszerzaniu wolności za granicą w XXI wieku jest nie narzucanie jej militarnie, ale wspieranie jej za pomocą technologii […]. Globalizacja zaś zrewanżowała się, przekształcając demokratyczne powstania w krajach rozwijających się w eksport inspiracji do bogatszej części świata – napisał Kurt Andersen w artykule uzasadniającym wybór Człowieka Roku². Stymulowanie dyskusji ważnej z gospodarczego i społecznego punktu widzenia to chyba największa zasługa Occupy Wall Street. Choć nieprawdą jest, że ruch nie posiadał sprecyzowanego programu czy postulatów (taką wizję zjawiska propagowały w USA głównie media konserwatywne), to nie poświęcono im tyle uwagi, co samej formule protestu. Wywołanie szoku, jakim było masowe i dosłowne „wyjście na ulice” tysięcy niezadowolonych ludzi, jawnie przeciwstawiających się największym instytucjom Ameryki – centrum finansjery i centrum władzy, uruchomiło przełomową debatę na temat nierówności społecznych oraz konsekwencji obecnego modelu kapitalizmu. Zwłaszcza że protestujących szybko poparły liczne autorytety ze świata polityki i ekonomii, a nawet celebryci. Jakie mechanizmy ułatwiły popularyzację OM? W jaki sposób ruch ten, wywodzący się z problemów specyficznych głównie dla USA, zyskał międzynarodowy zasięg i poparcie?

Odpowiedni moment

Sukces OM nie byłby możliwy bez odpowiedniego gruntu. Krytyka kapitalizmu i wielkich instytucji finansowych narastała stopniowo od początku obecnego kryzysu ekonomicznego. Coś, co dotychczas było udziałem grupy alterglobalistów – krytyka międzynarodowych korporacji i podważanie słuszności zasad współczesnego kapitalizmu – stało się chlebem powszednim wielu ekonomistów, polityków i samych biznesmenów. Zanim OM skrystalizowało się w postaci ruchu o konkretnej nazwie i idei, głos w dyskusji zabierać zaczęli… sami twórcy krytykowanego systemu – pojawiła się zatem rysa, której, ze względu na prestiż wypowiadających się osób, nie dało się zignorować. W 2009 r. John C. Bogle, założyciel „The Vanguard Group” – jednego z pierwszych funduszy inwestycyjnych w Stanach Zjednoczonych, także twórca pierwszego funduszu indeksowego, a więc współtwórca współczesnego rynku kapitałowego – napisał w książce o znaczącym tytule „Dość. Prawdziwe miary bogactwa, biznesu i życia”: W naszym systemie finansowym skupiamy uwagę wyłącznie na zyskach, które mogą nam przynieść rynki finansowe, nie dostrzegając niebotycznych kosztów generowanych przez ten system […]. Za bardzo liczymy na to, co można porachować, a za mało na zaufanie – ufność pokładaną w innych i poczucie, że i my jesteśmy godni ich zaufania. […] Mamy za dużo „złota głupców” w postaci marketingu i sztuki sprzedaży, a nie dość prawdziwego złota w postaci idei odpowiedzialności i zasad troski o dobro klienta³. Bogle, w niezwykle szczery i otwarty sposób, precyzyjnie opisuje w książce wszystkie „grzechy” amerykańskiego rynku kapitałowego, wskazując na odejście od etycznych standardów w sferze zarządzania złożonymi instrumentami finansowymi. Piętnuje krótkowzroczność i nieodpowiedzialność zarządzających aktywami, nawołując do zwrócenia większej uwagi na wartości niż na zyski. Niewiele jest głosów tak poruszających, jak głos Johna Bogle’a – kogoś, kto nie tylko współtworzył podwaliny systemu, ale też jest doceniany w środowisku za swoje wybitne osiągnięcia w rozwijaniu instrumentów rynku kapitałowego. To nie jedyny autorytet z „wewnątrz” środowiska biznesu, który odważył się na konstruktywną samokrytykę. Kapitalizm znalazł się w potrzasku – napisali w marcu 2011 r. dwaj czołowi światowi eksperci ds. zarządzania, doradzający największym i najbardziej dochodowym korporacjom na świecie, Michael E. Porter oraz Robert M. Kramer. Porter, który jest m.in. profesorem Harvard Business School, to twórca jednych z najistotniejszych teorii w naukach o zarządzaniu – z jego koncepcji, dotyczących zasad budowania konkurencyjności i strategii, korzystają przedsiębiorstwa i rządy na całym świecie. W artykule zatytułowanym „Tworzenie wartości dla biznesu i społeczeństwa”⁴, który ukazał się na łamach prestiżowego „Harvard Business Review”, Porter i Kramer przekonywali korporacje, iż nadszedł czas, aby zmienić zasady tworzenia wartości tak, aby celem był już nie tyle sam zysk, lecz tzw. wartość ekonomiczno-społeczna, w skrócie określana jako CSV (Creating Shared Value). Jak to się stało, że nobliwi specjaliści od „maksymalizacji zysków” i magazyn czytany przez top menedżerów poświęcili tyle miejsca krytyce systemu, dzięki któremu się utrzymują? Wyjaśnienia dostarczyli sami autorzy: Od paru lat biznes coraz częściej jest postrzegany jako główna przyczyna problemów społecznych, ekologicznych i gospodarczych. Istnieje powszechne przekonanie, że firmy prosperują kosztem większych społeczności. Co gorsza, im więcej firm zaczyna przyswajać sobie ideę społecznej odpowiedzialności, tym bardziej obwinia się je o społeczne zaniedbania. Poparcie społeczeństw dla biznesu spadło do poziomów nienotowanych w najnowszej historii. Nadszarpnięte zaufanie do korporacji skłania przywódców politycznych do wprowadzania rozwiązań osłabiających konkurencyjność i hamujących wzrost gospodarczy. Strach przed interwencją państwa i nadmierną – zdaniem przedsiębiorców – regulacją od dawna był motorem dla tworzenia koncepcji z obszaru tzw. społecznej odpowiedzialności biznesu. Faktem jest, że wiele państw istotnie zaostrzyło kontrolę rynku w ramach pokryzysowych środków naprawczych. W sytuacji, gdy krytyka kapitalizmu stała się powszechna, a dotychczasowe metody nadawania korporacjom „ludzkiej twarzy” okazały się niewystarczające i nieadekwatne, ekspertom od zarządzania nie pozostało nic innego, jak wyjść z propozycją nowej teorii – uratować w ten sposób swoje poprzednie tezy i… tym samym także swoje posady. Równie istotne, co głosy autorytetów od zarządzania, było aktywistyczne „przygotowanie”, jakie zagwarantowała fundacja Adbusters (Adbusters Media Foundation, wydająca magazyn o tej samej nazwie). Organizacja działająca od 1989 r., przy pomocy wyrazistych, chwytliwych haseł i współpracy z zaangażowanymi artystami, naukowcami i przedsiębiorcami od lat promuje działania na rzecz odejścia od nadmiernego konsumpcjonizmu i krytykuje amerykański kapitalizm, jak również podstawy neoklasycznej ekonomii. Przykładem ciekawej akcji w tej ostatniej sferze może być zainicjowany kilka lat temu program „Kick It Over”. Skierowany jest on do studentów ekonomii i ich nauczycieli, a polega na propagowaniu weryfikacji modelu nauczania przyjętego na uczelniach ekonomicznych, opartego na paradygmacie neoklasycznej szkoły chicagowskiej. W ramach projektu powstał manifest („Kick It Over Manifesto”), który studenci mogą wywieszać na swoich uczelniach, a także traktować jako punkt wyjścia do dyskusji na zajęciach. W manifeście czytamy: My, niżej podpisani, czynimy taki oto zarzut: wy, nauczyciele neoklasycznej ekonomii i absolwenci, dokonaliście gigantycznego oszustwa wobec świata. Twierdzicie, że zajmujecie się czystą nauką opartą na wzorach i regułach, podczas gdy wasza nauka jest nauką społeczną, z całą wrażliwością i niepewnością dla niej charakterystyczną. Oskarżamy was o udawanie kogoś, kim nie jesteście ⁵. To właśnie od akcji Adbusters rozpoczęła się oficjalna działalność ruchu Occupy Wall Street – po tekście zamieszczonym na stronie organizacji 13 lipca 2011 r. protestujący zaczęli gromadzić się w Nowym Jorku we wskazanym czasie. Czas na demokrację zamiast korpo-kracji […]. Zbierzmy w sobie odwagę, spakujmy nasze namioty i udajmy się na Wall Street 17 września w ramach zemsty.

Fundamenty buntu

Wszystkie wspomniane czynniki to jednak zjawiska wtórne. Ich istnienie ułatwiło przygotowanie gruntu pod ruch OM, jednak pierwotne przyczyny są inne. Za to, że tak wiele osób odnalazło się w hasłach głoszonych przez aktywistów koczujących w nowojorskim parku Zuccotti uważa się rosnące dysproporcje w dochodach zamożnych i ubogich, czyli pogłębiające się nierówności społeczne, które w USA są wyjątkowo duże – i niemal dwukrotnie większe niż w czołowych krajach Europy. Również trudny dostęp do systemów opieki zdrowotnej i edukacji – pozostających głównie w rękach prywatnego biznesu – stanowi gigantyczną barierę w podnoszeniu standardów życia. Ponadto w kraju, gdzie panuje mit, wedle którego dorobić może się każdy, jeśli odpowiednio ciężko na to pracuje i wykorzysta nadarzające się szanse, niezrozumiałe jest, dlaczego dochody pewnych grup – szefów dużych firm i banków – wzrastają nierównomiernie do zarobków innych⁶. I choć nierówności w innych krajach, w których „odtworzono” Occupy Movement w lokalnych wersjach, nie są tak znaczne jak w Stanach Zjednoczonych, uniwersalność haseł OM wystarczyła, aby uruchomić mechanizmy protestu. Chwytliwe okazało się hasło „We are the 99%” – To my jesteśmy 99 procentami – odzwierciedlające statystyki nierówności w USA (1% Amerykanów ma dochody równe osiąganym przez pozostałe 99% obywateli), a zarazem bardzo uniwersalne. Choć te hasła Occupy Movement, które zostały nagłośnione w mediach, mogą wydawać się bardzo ogólnikowe, to ruch posiada również bardziej sprecyzowane postulaty programowe. Pierwsze reakcje mediów, głównie konserwatywnych, w USA na pojawienie się namiotów w okolicy Wall Street były powierzchowne – koncentrowano się głównie na wyglądzie i zachowaniu co bardziej spektakularnych protestujących, ruch określano jako chaotyczny i nieskoordynowany, a także pozbawiony wyraźnej warstwy ideologicznej. Postulaty manifestantów ginęły w sztucznie kreowanym obrazie „zgromadzenia niedojrzałych awanturników”. W rzeczywistości ruch nie miał formuły anarchistycznej. Ciałem „zarządzającym” było Ogólne Zgromadzenie Miasta Nowy Jork – z jego inicjatywy ruch przyjął deklarację, zawierającą klarowne wyjaśnienie przyczyn protestu i bazowe postulaty (Deklaracja Okupacji Miasta Nowy Jork z dnia 29 września 2011 r.). Deklaracja krytykuje m.in. takie praktyki, jak: dokonywanie eksmisji w wyniku braku spłaty kredytu i nielegalne przejmowanie hipotek, wspieranie przez rząd USA instytucji finansowych, wypłacanie niebotycznych premii szefom korporacji, nieprzestrzeganie praw pracowniczych i praw człowieka przez korporacje zatrudniające ludzi w krajach rozwijających się, sponsorowanie polityków przez lobbystów korporacji, patentowanie ważnych ze społecznego punktu widzenia osiągnięć naukowych (np. leków), prowadzenie działań wojennych w imię „demokracji” w innych krajach itd. Deklaracja jest zatem wyrazem ostatecznego protestu, bez wskazania konkretnych rozwiązań zasygnalizowanych w niej problemów. Brak uszczegółowionych postulatów był w tym przypadku zamierzony. Część osób związanych z ruchem uważała, że podstawowa deklaracja wystarczy, argumentując, iż „postulaty zakładają stawianie jakichś warunków [w domyśle: których spełnienie odbędzie się w określonym czasie], a my nigdy nie ustaniemy”. Ta strategia tylko z pozoru może wydawać się nieprzemyślana. Jeśli jednak spojrzymy na efekty działania OWS – rozpoczęcie ogólnonarodowej debaty dotyczącej najważniejszych problemów społecznych i gospodarczych w USA oraz uruchomienie szeregu ważnych dyskusji w Europie i na świecie – widać, że już samo wskazanie konkretnych problemów, być może wcześniej nieakcentowanych tak silnie i niedostrzeganych przez opinię publiczną, doprowadziło do ważnej zmiany. To właśnie te – uniwersalne, a przez niektórych określane jako „ogólnikowe” – hasła zaskarbiły OWS tylu zwolenników. W komentarzach pod jednym z artykułów opisujących wydarzenia na Wall Street, anonimowy internauta napisał coś, pod czym podpisać mógłby się prawie każdy: Nie jestem aktywistą i nie koczuję wraz z protestującymi na Wall Street, ale czuję, że są mi bliscy, bo podobnie jak ja i wielu Amerykanów wyczuwają, że coś jest nie tak z naszym systemem. Pojawianie się ruchu Occupy Wall Street i jego szybka, międzynarodowa ekspansja zmusiły praktycznie wszystkich liczących się liderów politycznych i gospodarczych do ustosunkowania się wobec problemów sygnalizowanych przez OWS. Opinie, jak zwykle w takich sytuacjach, były podzielone, przy czym zdecydowana większość głosów (nie licząc Republikanów i konserwatystów, tradycyjnie nastawionych negatywnie do tego rodzaju ruchów) wyrażała jeśli nie poparcie, to choćby zrozumienie dla haseł protestujących. Nawet Barack Obama w oficjalnym przemówieniu wyraził szacunek dla protestujących i uznał, że przedstawiciele ruchu wyrażają frustrację znacznej części narodu. Jest ona naturalną konsekwencją kryzysu oraz poczucia, że państwo nie zapewnia dostatecznej ochrony swoim obywatelom. Sami przedstawiciele finansjery z Wall Street okazywali mieszane reakcje – od entuzjazmu wobec ruchu i chęci dialogu, wyrażonej przez CEO Citigroup, Vikrama Pandita, do konwencjonalnych, neoliberalnych poglądów, wyrażanych m.in. przez burmistrza Nowego Jorku, Michaela Bloomberga. Ten ostatni straszył, że jeśli ludzie, którzy zatrudnieni są w sektorze finansów, który stanowi ogromną część naszej gospodarki, odejdą, nie będziemy mieli z czego płacić pracownikom zatrudnianym przez miasto ani za co sprzątać parków. Sceptycyzm wobec Occupy Movement zachował również Tony Blair (Ci, którzy krzyczą najgłośniej to niekoniecznie zawsze ci, którzy najbardziej zasługują na wysłuchanie), choć już John Vincent Cable, minister biznesu Wielkiej Brytanii, wyraził się o ruchu w sposób bardziej pozytywny: Mam sympatię dla odczuć, które za nimi stoją. Niektóre z ich postulatów nie są beznadziejne, ale nie o to chodzi. Sądzę, że [ruch] odzwierciedla poczucie, że niewielka grupa ludzi doskonale sobie radziła w czasie kryzysu, często niezasłużenie, podczas gdy spora grupa tych, którzy w żaden sposób się do kryzysu nie przyczynili, w tym samym czasie straciła. Debata zapoczątkowana przez OWS toczy się do dzisiaj – w mediach, w wypowiedziach polityków, w analizach socjologów. Ruch nadal działa, choć już w mniej radykalnej formie. Nie okupuje ulic, ale w coraz większym stopniu okupuje umysły.

Technologie i ludzie

Rola nowych mediów, szczególnie portali społecznościowych w popularyzacji haseł ruchu Occupy Wall Street jest nie do przecenienia, choć należy z dystansem podchodzić do opinii uznających jedynie to narzędzie za klucz do sukcesu aktywistów. Jak zauważył wspomniany Kurt Andersen: Media społecznościowe i smartfony nie zastąpiły więzi społecznych i bezpośrednich kontaktów, ale ułatwiły je i pomogły je w szybkim tempie zmienić, umożliwiając protestującym bardziej zwinną mobilizację oraz efektywne komunikowanie się między sobą i ze światem. W przypadku Occupy Wall Street dostępna technologia została zastosowana z pewnością w sposób maksymalnie efektywny. Pierwszy sygnał pochodzący ze strony Adbusters, dający znak do rozpoczęcia okupacji w ustalonym terminie, rozprzestrzenił się błyskawicznie za pomocą Twittera. Occupy Wall Street zaistniało wkrótce w serwisie Facebook, aby ze swojego fanpage’u prowadzić dalsze działania nawołujące do przyłączenia się do protestu. Niedługo potem z tych samych narzędzi skorzystały pojawiające się lokalne odłamy w innych miastach Ameryki, a za nimi także w innych krajach. Ruch stworzył również własną stronę, filmowe relacje z okupowanych terenów można było oglądać na żywo w streamingu, dzięki czemu informacje o tym, co dzieje się na miejscu, docierały w czasie rzeczywistym, a sieci społecznościowe umożliwiły kontaktowanie się członków ruchu w każdym miejscu i czasie. Sama technologia nie byłaby niczym szczególnym, gdyby nie ludzie, którzy ją zastosowali i skorzystali z niej w odpowiednim czasie. Szczególnie ważne w przypadku OWS jest nazwisko Tima Poola – młodego aktywisty i reportera, który przy pomocy kamery i serwisu umożliwiającego streaming (Ustream) relacjonował wydarzenia na Wall Street od początku akcji. Pool z zaangażowaniem filmował okupację, niekiedy nawet przez 20 godzin dziennie. Sfilmowane przez niego pierwsze godziny funkcjonowania okupacji obejrzało na bieżąco ponad 20 tys. osób i 250 tys. indywidualnych użytkowników w ciągu pierwszego dnia, a jego materiał retransmitowały liczne serwisy informacyjne. Dziś, po upływie pewnego czasu, przedstawiciele ruchu myślą już o bardziej zaawansowanej technologii – ogłosili nawet plany stworzenia alternatywnego serwisu społecznościowego, takiego, który umożliwiłby kontakt jedynie między zaufanymi użytkownikami i zmniejszył niebezpieczeństwo demaskowania planowanych działań przez media i osoby działające przeciwko ruchowi. Postulowana w deklaracji niechęć wobec kontroli i nieszanowania prywatności jednostek znajduje zatem odzwierciedlenie w planowanych modyfikacjach narzędzi.

Iść za ciosem

Każdy ruch społeczny po fazie wzmożonej aktywności, która w przypadku OM przypadła na końcówkę 2011 r., staje przed pytaniem o przyszłość – czy i jak kontynuować działania? Jak wykorzystać potencjał i zmobilizowane społeczeństwo? W przypadku Occupy Wall Street sprawa wygląda całkiem nieźle. Jak zauważył jeden z amerykańskich publicystów, nie ma nic złego w tym, jeśli dany ruch chce zmieniać system i robi to wszystkimi sposobami – także „od wewnątrz”. Tak też zaczyna działać OWS. Kilka tygodni temu część OM o nazwie Occupy The SEC (U.S. Securities and Exchange Commission) przedstawiła 325-stronicowy dokument: list zawierający konkretne, merytorycznie klarowne i doskonale opracowane propozycje reform, które mogą usprawnić działania systemu finansowego w Stanach. Tak wysublimowanego i zaawansowanego działania nikt się po OWS nie spodziewał, jednak propozycje przedstawione przez ten szczególny odłam ruchu zostały uznane za całkowicie zgodne z „zasadami sztuki”. O poparcie ruchu walczą demokratyczne frakcje polityczne, zwłaszcza środowisko związane z Obamą, póki co jednak OWS konsekwentnie trzyma się z dala od polityki.

Natalia Ćwik

Przypisy:

1. G. Petriglieri, Occupy Wall Street is not a machine. It’s a work of art, INSEAD Knowledge 2012, http://knowledge.insead.edu/INSEAD-knowledge-occupy-wall-street-111216.cfm
2. K. Andersen, The Protester, „Time”, 14.12.2011 r.
3. J. C. Bogle, Dość. Prawdziwe miary bogactwa, biznesu i życia, PTE 2009, ss. 24–25.
4. M.E. Porter, R.M. Kramer, Tworzenie wartości dla biznesu i społeczeństwa, „Harvard Business Review Polska”, maj 2011 (tekst oryginalny ukazał się w anglojęzycznej wersji magazynu w marcu 2011).
5. http://kickitover.org/download/23/kick-it-over-manifesto
6. Zob. T. Zalewski, Koniec mitu pucybuta, „Polityka”, nr 8, 2012.