Ani „wolny”, ani „sprawiedliwy” handel: lokalne rolnictwo w Meksyku

przez redakcja | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

To mieszkańcy bogatej Północy są zwykle kojarzeni z popytem na lokalną, organiczną żywność i z jej spopularyzowaniem. Innej strategii przeżycia w zglobalizowanym świecie można doświadczyć w południowym Meksyku, gdzie coraz silniejszy staje się ruch „lokalistów”.

Tío Joel prowadzi małego osiołka w dół piaskową ścieżką, by pokazać nam, w jaki sposób rolnicy są wciąż w stanie uprawiać ziemię w południowym Meksyku i jeszcze czerpać z tego korzyści. W wieku około 70 lat potrafi on lepiej od niejednego z nas posługiwać się maczetą, z łatwością podnosi też ważący niemal 20 kilogramów worek kompostu, chociaż opaska usztywniająca przewiązana w pasie może być pierwszym sygnałem problemów zdrowotnych, które niechybnie nadejdą.

Przerywając na chwilę rozdrabnianie maczetą zielonego nawozu na kompost pod jego słynne w okolicy pomidory, wyjaśnia nam, dlaczego wielu podobnych jemu rolników może czerpać korzyści ze stosowania organicznych metod produkcji żywności: W okresie żniw zostało zebranych tak dużo pomidorów, że ich cena na rynku spadła do około pięciu peso za kilogram. My jednak sprzedawaliśmy swoje po siedem peso. Chodziłem od domu do domu, oferując pomidory, na które był duży popyt, bo ludzie żyjący tutaj dobrze je znają. Sprzedawaliśmy tak dużo, że w niedzielę towar nam się już kończył.

Polityka handlowa Stanów Zjednoczonych rozpięta jest pomiędzy dwoma pojęciami: „wolnego handlu” i „sprawiedliwego handlu”. Ta dychotomia zakłada, że żywność produkowana lokalnie na Południu musi zostać sprzedana do innych krajów. I rzeczywiście tak jest, gdyż znaczna część popytu na lokalną, organiczną żywność pochodzi głównie z Ameryki Północnej i państw europejskich. Ale w krajach takich, jak Meksyk próbuje się szukać innych sposobów rozwiązania tego problemu, przeciwstawiając globalny import i eksport pobudzaniu oraz wzmacnianiu lokalnej produkcji i konsumpcji. W Stanach Zjednoczonych ruch ten jest określany mianem „lokalistów”, a promowane przezeń rozwiązania są przez wielu odbierane – w porównaniu z powszechnym dostępem do taniej, importowanej żywności – jako luksus, na który niewielu może sobie pozwolić. Ale w meksykańskim stanie Oaxaca uprawa i spożywanie wyprodukowanej lokalnie żywności oraz dostarczanie produktów na miejscowy rynek stało się istotnym elementem strategii, która ma na celu przetrwanie zarówno kulturowe, jak i ekonomiczne w niesprzyjających realiach rynkowych.

W południowym Meksyku koszt produkcji kukurydzy jest obecnie wyższy niż jej cena na światowych rynkach. Używając standardowej logiki ekonomicznej, meksykańscy chłopi powinni zaprzestać uprawy kukurydzy, przerzucając się na uprawę innych zbóż, które z zyskiem mogliby sprzedać na światowych rynkach. Innym rozwiązaniem, wynikającym z takiego myślenia, musiałoby być porzucenie ziemi i rolnictwa jako takiego, przeniesienie się do miasta w poszukiwaniu pracy lub emigracja do USA czy Kanady.

Wielu farmerów podjęło właśnie taką decyzję, co doprowadziło do znacznego zwiększenia liczby nielegalnych imigrantów i pracowników w Stanach Zjednoczonych, a także grupy słabo wynagradzanych mieszkańców meksykańskich miast. Byli też jednak i tacy, którzy, pozornie wbrew logice, postanowili kontynuować działalność rolniczą, poszukując wciąż nowych sposobów na przeżycie. Niektórym z nich udaje się prosperować bardzo dobrze. Aby zobaczyć, jak ten model funkcjonuje i dlaczego został spontanicznie i oddolnie powołany do życia, wybrałem się z grupą Amerykanów do regionu Mixteca w stanie Oaxaca.

To właśnie w Meksyku rozpoczęto uprawę kukurydzy, która do dzisiaj stanowi podstawę wyżywienia mieszkańców tego kraju. Trudno sobie wyobrazić, by w Meksyku nie uprawiano kukurydzy. Jednak wskutek wprowadzenia w życie podpisanego 17 lat temu porozumienia NAFTA (North American Free Trade Agreement), niemal z dnia na dzień import kukurydzy z USA do Meksyku wzrósł pięciokrotnie. Amerykańska kukurydza sprzedawana jest poniżej ceny kukurydzy meksykańskiej nie tylko dlatego, że rolnictwo amerykańskie jest bardziej „wydajne” (głównie w efekcie mechanizacji i powszechnego stosowania nawozów chemicznych), ale przede wszystkim z powodu ogromnych subsydiów rządowych, mających na celu wspomożenie gospodarki Stanów Zjednoczonych.

Ale w takich miejscach, jak Santo Tomás Mazaltepec w stanie Oaxaca, rolnicy – a także konsumenci – wciąż wybierają kukurydzę uprawianą lokalnie na tych terenach, odrzucając żółte ziarna kukurydzy amerykańskiej. – Z tej lokalnie zbieranej kukurydzy otrzymujemy znacznie więcej o wiele lepszej mąki na tortillę niż z kukurydzy pochodzącej z importu. Oczywiście różnica w smaku i aromacie jest również łatwo wyczuwalna – powiedział jeden z lokalnych rolników. – Problemem jest jednak to, że nasza produkcja jest na bardzo niskim poziomie – wytwarzamy niemal wyłącznie na własne potrzeby. A zdarzają się takie okresy w roku, gdy panuje naprawdę dramatyczna susza. Są oczywiście rządowe sklepy, w których sprzedaje się kukurydzę, ale jest to przeważnie kukurydza żółta, która prawdopodobnie została sprowadzona ze Stanów Zjednoczonych. Oni tam stosują mnóstwo nawozów chemicznych, pestycydów i herbicydów, dlatego mogą ją sprzedawać znacznie taniej niż my. Dlatego musimy się dostosować i też obniżamy ceny.

Wynikiem tych społecznych oraz ekonomicznych zawirowań i fluktuacji było wyludnienie znacznych obszarów rolniczych w kraju. Na przykład w San Pedro Coxcaltepec młodych ludzi, którzy chcą przejąć gospodarstwa od starych farmerów, takich jak Tío Joel, można policzyć na palcach jednej ręki.

Potwierdza to Tío Martín, inny rolnik z Coxcaltepec: Kiedyś w każdym domu mieszkało 12 czy 15 osób, a dzisiaj dwie osoby tu, dwie osoby tam, po prostu niewielu postanowiło tutaj zostać. Gdy próbujemy od czasu do czasu wskrzesić ideę tequio, tradycyjnego systemu wzajemnej pomocy, jest to bardzo trudne. Kiedyś wiele osób w tym uczestniczyło i stanowiło to realną pomoc. Dzisiaj zostali tylko ci starsi.

Eleazar García, trzydziestokilkuletni rolnik, dodaje, że podstawowym wyzwaniem jest przekonanie młodych ludzi, którzy tutaj jeszcze mieszkają, że praca na roli jest godnym zajęciem i że pozwala ona wypełnić podstawowy obowiązek zapewnienia żywności własnej rodzinie. Chłopi zawsze będą doceniać możliwość wytwarzania żywności, posiadanie pieniędzy w kieszeniach ma znaczenie drugorzędne. Jak się tutaj mówi, nie mam powodu do zmartwień, gdy mam swoją fasolę, bo wtedy mam co jeść.

Tak właśnie tworzy się ruch „lokalistów”, który można określić również jako ruch dążący do suwerenności żywnościowej. Według jego filozofii, społeczność może decydować o swoim losie tylko wówczas, gdy w znaczącym stopniu potrafi zapewnić sobie kontrolę nad produkcją żywności, którą spożywa. Ludzie powinni mieć możliwość wyboru tego, co wkładają do garnków.

Rolnicy na południu Meksyku mają dużo większe możliwości niż mieszkańcy miast amerykańskich, by uprawiać rośliny stanowiące podstawę ich diety. Chociażby dlatego, że zajmują się tym od bardzo dawna. W stanie Oaxaca uprawianych jest kilkadziesiąt różnych odmian kukurydzy, każda z nich przystosowana do konkretnych, wyjątkowych dla poszczególnych regionów warunków klimatycznych, wysokościowych i glebowych. Nawet trawy, z których wykształciły się współczesne odmiany kukurydzy uprawianej w Oaxaca, wciąż rosną na okolicznych wzgórzach.

Ponadto, przez tysiąclecia przodkowie dzisiejszych rolników meksykańskich rozwijali specyficzne i zaawansowane techniki uprawy zbóż i innych roślin użytkowych na stromych zboczach i na glebie, która łatwo ulega erozji. W przeciwieństwie do technologii stosowanych w rolnictwie amerykańskim, rolnicy w stanie Oaxaca tradycyjnie wysiewają na plantacjach kukurydzy fasolę oraz squash, roślinę z rodziny dyniowatych. Fasola wykorzystuje łodygi kukurydzy jako podpory, a jednocześnie dostarcza glebie azotu, co ma podstawowe znaczenie, gdyż uprawa kukurydzy prowadzi do silnego zubożenia gleby o ten niezbędny pierwiastek. Z kolei squash może z powodzeniem rosnąć pomiędzy łodygami kukurydzy, a pędy pozostałe po zbiorach służą jako wysokiej jakości zielony nawóz pod kolejne uprawy. Pozwala się również na rozwój innych roślin zielonych, które wyrastają na polach oraz w ich najbliższym sąsiedztwie i są ekologicznie zaadaptowane do środowiska glebowego pól kukurydzianych. Roślin tych nie spotyka się w takiej obfitości z dala od upraw kukurydzy, a są one dla społeczności wiejskich ważnym źródłem witaminy A i innych substancji odżywczych.

W latach osiemdziesiątych XX wieku powstały w stanie Oaxaca liczne organizacje, takie jak CEDICAM (Center for Integral Campesino Development of the Mixteca). Ich celem była pomoc i wspieranie rolników w poszukiwaniu alternatyw wobec technologii promowanych w ramach Zielonej Rewolucji z lat 60. i 70., wykorzystujących niszczące pestycydy, uprawy monokulturowe i stosowanie nasion hybrydowych. Opierały się one na tradycyjnym systemie uprawy zbóż, przystosowanym do konkretnego regionu, połączonym z najnowszymi osiągnięciami w dziedzinie rolnictwa organicznego, pozwalającymi zwiększyć osiągane plony.

W przeciwieństwie do miejskiej biedoty, meksykańscy farmerzy mieszkający w San Pedro Coxcaltepec twierdzą, że nie odczuli wzrostu cen tortilli, wywołanego wejściem w życie postanowień NAFTA. Jestem w stanie wyprodukować kukurydzę w ilości wystarczającej na moje potrzeby – stwierdził jeden z nich.

Niestety, rolnicy potrzebują także środków pieniężnych, by w pełni uczestniczyć we współczesnym świecie i nabywać towary, których nie są w stanie sami wytworzyć. Dlatego też prawdziwym wyzwaniem jest znalezienie innych upraw, których plony można z powodzeniem sprzedawać na lokalnym rynku. Tylko w taki sposób możliwe będzie zatrzymanie na wsi młodych ludzi, którzy przejmą gospodarstwa rolne i nadal będą tworzyć lokalną gospodarkę. CEDICAM pomógł już rolnikom takim, jak Tío Joel, który wykorzystuje szklarnie pozostałe po nieudanym projekcie rozwojowym do uprawy warzyw. Warzywa te są sprzedawane nie na globalnym rynku, lecz w okolicznych miejscowościach, których mieszkańcy cenią sobie dostęp do świeżej, lokalnej żywności.

Inna organizacja, Puente a la Salud Comunitaria (Bridge to Community Health), rozpoczęła w kilku społecznościach program odbudowy upraw szarłatu – rośliny zielnej, zwanej pszenicą Inków. Szarłat pochodzi z regionu Mixteca, gdzie wciąż można spotkać dziko rosnące rośliny tego gatunku. Uprawa szarłatu została w zasadzie całkowicie porzucona po najeździe Hiszpanów, którzy uważali, że był on wykorzystywany do praktyk pogańskich. Szarłat zawiera znacznie więcej białka niż kukurydza i, w przeciwieństwie do niej, wciąż posiada dużą wartość rynkową w stanie Oaxaca. Może więc służyć nie tylko jako wartościowe wzbogacenie diety mieszkańców tego regionu, ale także jako stabilne źródło dochodu.

W Santo Tomás Mazaltepec dostęp do wysokobiałkowych produktów roślinnych ma podstawowe znaczenie w prawidłowym żywieniu mieszkańców. Według matek, które w ramach eksperymentu dodawały niewielką porcję – około jednej uncji dziennie – szarłatu do diety dzieci, skutkowało to dużo lepszym rozwojem zarówno fizycznym, jak i emocjonalnym.

Suwerenność żywieniowa nie dotyczy wyłącznie rolników żyjących na terenach wiejskich. Większość mieszkańców Oaxaca City pochodzi, czy to w pierwszym, czy to w drugim pokoleniu wstecz, z rodzin rolniczych. Wielu z nich wciąż potrafi w mniejszym lub większym stopniu pozyskać żywność na własne potrzeby. Po przystąpieniu Meksyku do porozumienia NAFTA drastycznie wzrosły ceny żywności w tym kraju. W tej sytuacji mieszkańcy miast, którzy byli w stanie zaopatrzyć się – nawet w ograniczonym zakresie – w żywność, mniej odczuwali realny spadek wynagrodzeń i mogli zabezpieczyć siebie i swoje rodziny przed skutkami utraty pracy. Uprawa żywności na własne potrzeby pozwala także mieszkańcom stanu Oaxaca lepiej przetrwać okresy politycznych protestów, które często wybuchają w tym regionie kraju pomiędzy ludnością a skorumpowanym rządem. Możliwość zapewnienia wyżywienia podczas strajków zwykle stanowi o powodzeniu protestu.

María wraz z Laurentiną rozpoczęły przed dwoma laty uprawę boczniaka. W ubiegłym roku z dużym zaangażowaniem tłumaczyły ludziom robiącym zakupy na targowisku, w jaki sposób należy przyrządzać boczniaka. Dzisiaj popyt na te grzyby jest tak duży, że zastanawiają się one nad inwestycjami zmierzającymi do zwiększenia produkcji. Jednym ze sposobów może być zakup lodówki, w której można przechowywać wyprodukowane na miejscu zarodniki grzybów, jak i magazynować zbiory przez okres kilku dni. Inny miejski farmer opowiadał, jak wielką ulgą dla jego budżetu jest brak konieczności kupowania na rynku takich produktów, jak pomidory, kolendra, pietruszka czy seler.

Wszyscy ci farmerzy i miejscy ogrodnicy nie szukają i nie potrzebują wskazówek ani pomocy zagranicznej. Jedyne, czego potrzebują, to stworzenia preferencyjnych warunków dla ich funkcjonowania i dla wysiłków zmierzających do odbudowania niegdyś samowystarczalnej gospodarki na terenach wiejskich. Stany Zjednoczone mogą wspomóc tworzenie i wprowadzanie w życie takich rozwiązań, które nie będą zmuszały lokalnego rolnictwa Meksyku do – skazanego z góry na porażkę – współzawodnictwa z agrobiznesem amerykańskim. Należy wprowadzić mechanizmy wspierające resztę świata w tym, by wytwarzała ona żywność na swoje potrzeby. Porozumienie NAFTA będzie za kilka lat przedmiotem negocjacji przed kolejną ratyfikacją, stwarza to więc okazję do zmiany strategii handlowej i nowego określenia priorytetów.

Prawdziwa walka z głodem na świecie – mówi Eleazar García, wskazując na różnicę pomiędzy dorodnymi łodygami kukurydzy uprawianej z wykorzystaniem taniego kompostu organicznego a mizernymi, które rosną na ziemi od lat nawożonej chemicznie – jest w rękach zwykłych farmerów. To oni żyją z tego, co uda im się zebrać z pól.

Mike Wold

tłum. Sebastian Maćkowski

Tekst pierwotnie ukazał się na stronie internetowej czasopisma „YES! Magazine”, 23 stycznia 2012 r. (http://www.yesmagazine.org).

Stany Zjednoczone(j) własności

przez redakcja | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Tysiące spółdzielni, spółek pracowniczych, fundacji na rzecz ochrony terenu (ang. land trust) oraz przedsiębiorstw komunalnych po cichu demokratyzuje fundamenty amerykańskiego systemu ekonomicznego.

Był 19 września 1977 roku. „Czarny poniedziałek” dla 5 tys. pracowników likwidowanej huty stali Youngstown Sheet and Tube, pozostawionych samym sobie w podupadającym Youngstown. Ani władze lokalne, ani stanowe, ani federalne nie zaoferowały im żadnej konkretnej pomocy. Organizowane programy szkoleniowe hutnicy określali mianem „ubezpieczenia pogrzebowego”. Brakowało miejsc pracy, więc szkolenia były bezcelowe. Z inspiracji młodego robotnika, jedna z ekumenicznych grup religijnych przedstawiła plan przejęcia huty przez pracowników. Pomysł spotkał się z szerokim zainteresowaniem ze strony mediów, zdobył także poparcie wielu polityków demokratycznych i republikańskich (w tym ówczesnego konserwatywnego gubernatora Ohio), a administracja prezydenta Cartera zaoferowała poręczenie kredytu w wysokości 200 mln dolarów.

Ostatecznie jednak inicjatywę z Youngstown zniweczyły biznesowe i polityczne gierki. Nie zmienia to faktu, że wysiłki pracowników huty nie spełzły na niczym. W Ohio idea własności pracowniczej upowszechniła się w dużej mierze właśnie dzięki popularności wydarzeń z Youngstown. Przetrwała również z powodu postępującej w całym stanie dezindustrializacji i słabości władz, które nie były w stanie zaradzić temu problemowi. Po 1977 r. w Ohio powstało wiele spółek pracowniczych, których założyciele inspirowali się doświadczeniami z Youngstown. Wywarły one wpływ również na losy pojedynczych ludzi. Za przykład weźmy niedawno zmarłego Johna Logue’a, profesora na Uniwersytecie Stanowym w Kent, twórcę Centrum Własności Pracowniczej w Ohio (Ohio Employee Ownership Center), które na obszarze całego stanu wspiera tworzenie spółek pracowniczych.

W ciągu tych kilku dekad ewoluowało stanowisko związku zawodowego United Steelworkers. Pod koniec lat 70. postrzegał on własność pracowniczą jako zagrożenie dla swojej działalności i przeciwstawiał się w takich miastach jak Youngstown dążeniom hutników do zakładania spółek pracowniczych. Wszystko zmieniło się, gdy po latach liderzy United Steelworkers dostrzegli potrzebę uzupełnienia tradycyjnej działalności związkowej o nowe strategie. Związek stał się gorącym orędownikiem własności pracowniczej i pracuje obecnie nad rozwojem nowych modeli działań, opierając się na doświadczeniach Korporacji Spółdzielczej Mondragón z Kraju Basków. Ta świetnie prosperująca grupa spółdzielni pracowniczych zatrudnia 85 tys. ludzi w różnych branżach, począwszy od zaawansowanych technologii medycznych i produkcji sprzętu AGD, a skończywszy na dużych supermarketach i spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, dysponującej aktywami rzędu 21 mld euro.

To, z czym mamy do czynienia od czasów Youngstown, można określić mianem „instytucjonalnej innowacji wymuszonej okolicznościami”. Trwający proces powstawania różnych społecznych przedsięwzięć implikuje zmiany zakrojone na szerszą skalę zarówno w Ohio, jak i w innych miejscach. Wiele części kraju jest przecież obecnie dotkniętych masowymi zwolnieniami i rozpadem więzi społecznych – problemami nękającymi trzy dekady temu Ohio i inne stany z tzw. pasa rdzy. Bardzo ważny jest fakt, że wszystkie te inicjatywy urzeczywistniają ideę demokratyzacji kapitału.

Jedna z możliwych ścieżek rozwoju, którego celem jest demokratyzacja kapitału, polega na budowaniu świadomości społecznej, innowacjach na poziomie lokalnym oraz stopniowym tworzeniu nowych i bardziej dopracowanych strategii działania. Dobrym przykładem takiego podejścia jest inicjatywa z Cleveland (Ohio), która ideę własności pracowniczej rozwinęła w twórczy sposób. „Model z Cleveland” obejmuje zintegrowany kompleks spółdzielni pracowniczych, nastawionych w znacznej mierze na zaspokajanie potrzeb dużych instytucji, takich jak klinika w Cleveland, szpital uniwersytecki i Uniwersytet Case Western Reserve o sile nabywczej rzędu 3 mld dolarów. Kompleks spółdzielni ma również fundusz odnawialny, dzięki któremu wypracowane zyski służą stopniowemu tworzeniu nowych przedsiębiorstw (byłem jednym z głównych architektów przedsięwzięcia z Youngstown, jestem też współzałożycielem organizacji Democracy Collaborative, która odegrała zasadniczą rolę w rozwoju spółdzielni w Cleveland).

Jedną ze spółek pracowniczych jest Evergreen Cooperative Laundry – nowoczesna komercyjna pralnia oferująca usługi lokalnym szpitalom, domom opieki i hotelom. To ekologiczne przedsiębiorstwo prowadzi działalność w budynku, którego energooszczędność została wyróżniona „srebrnym” odznaczeniem LEED (Leadership in Energy and Environmental Design) i który zużywa (podgrzewa) na kilogram prania ponad trzy razy mniej wody niż konkurencja. W przedsiębiorstwie pracuje łącznie 50 osób – pięćdziesięciu właścicieli. Evergreen Cooperative Laundry oferuje wynagrodzenie powyżej średniej rynkowej, zapewnia ubezpieczenie zdrowotne, a i tak jest w stanie skutecznie konkurować z innymi komercyjnymi pralniami.

Kolejną spółdzielnią jest Ohio Cooperative Solar (OCS), która świadczy usługi z zakresu zabezpieczania budynków przed warunkami atmosferycznymi, a także instaluje i konserwuje baterie słoneczne na dachach dużych gmachów uniwersyteckich, szpitali i innych budynków użyteczności publicznej. W pierwszym roku działalności OCS zainstalowało baterie o łącznej mocy 400 kilowatów. Do 2012 r. spółdzielnia ma zamiar podwoić moc wytwarzaną w Ohio z energii słonecznej, która wynosi obecnie dwa megawaty.

17 października rozpoczęła działalność komercyjna szklarnia hydroponiczna o powierzchni 1,3 ha, która będzie w stanie produkować trzy miliony główek kapusty rocznie. Planowane jest tworzenie 2–4 nowych przedsiębiorstw pracowniczych rocznie. Ustanowiona zostanie ponadto fundacja typu land trust, obejmująca obszar o powierzchni 8 ha, na którym znajduje się wiele wspomnianych przedsiębiorstw. Będzie to pierwszy krok do wsparcia w tamtej okolicy rozwoju tzw. rolnictwa miejskiego, a jeśli pozwolą na to warunki – również taniego mieszkalnictwa. Spółdzielcy z Cleveland także czerpali z doświadczeń spółdzielni Mondragón, szczególnie przy tworzeniu funduszu odnawialnego.

Wraz z rozwojem spółdzielni pojawił się wątek polityczny. Burmistrz Cleveland wsparł kooperatywy, które w sprytny sposób skorzystały z różnych komunalnych, stanowych i federalnych udogodnień dostępnych dla przedsiębiorców. Sukces spółdzielczego przedsięwzięcia doprowadził z kolei do wzrostu poparcia dla liberalnego burmistrza. Sytuacja ta pokazała, że można uodpornić miejskich urzędników na żądania dużych korporacji, które domagają się ogromnych zwolnień podatkowych i innych zachęt, aby zacząć prowadzić w mieście działalność – często jedynie tymczasowo. Nakreślone zostały w ten sposób ramy nowego układu sił, w którym wpływy korporacji powoli słabną. Opisana strategia może pewnego dnia dołączyć do grona klasycznych środków, mających na celu równoważenie władzy korporacji. Model z Cleveland zainspirował senatora Sherroda Browna do złożenia projektu prawa ogólnokrajowego, zapewniającego wsparcie ze strony władz federalnych dla inicjatyw tego typu jak w Cleveland.

Działalność spółdzielni z Cleveland wzbudziła zainteresowanie aktywistów i osób zajmujących się rozwojem gospodarczym, których niepokoi załamanie się gospodarczych fundamentów wielu miast. Podejmowane są obecnie próby zaadaptowania modelu z Cleveland m.in. w Atlancie, Pittsburghu i Waszyngtonie. „Efekt demonstracyjny” tego niekonwencjonalnego modelu zainspirował lokalnych liderów, by włączyć elementy własności pracowniczej do oddolnych strategii działania.

Doświadczenia z Cleveland oraz innych miast pokazują, że spółdzielnie pracownicze pasują do amerykańskich realiów. Lokalni przedsiębiorcy, bankowcy oraz inni ludzie zasadniczo popierają tę ideę zarówno na gruncie praktycznym, jak i moralnym. Zwiększając stopień aktywności gospodarczej, inicjatywy tego rodzaju pomagają bowiem miejscowej gospodarce. Nacisk kładziony na pracę oraz własność jest ponadto postrzegany przez wszystkie strony jako coś pozytywnego. Atmosfera na poziomie lokalnym jest całkiem inna od zideologizowanej debaty politycznej na szczeblu krajowym. Tu na dole najważniejsze jest, aby projekt był sprawnie przeprowadzony, racjonalny ekonomicznie i przemyślany. Pomimo największego kryzysu finansowego ostatnich dekad, spółdzielcom z Cleveland udało się zabezpieczyć dla głównych projektów kredytowanie z banków. Pomysł, by tworzyć współwłasność i dobrobyt, a nie po prostu miejsca pracy, znalazł potężny oddźwięk. Przedsiębiorstwa pracownicze, wykorzystując mechanizm funduszu odnawialnego, zdecydowanie wykraczają poza ramy zapewniania ludziom zatrudnienia z wynagrodzeniem na poziomie płacy minimalnej. Mają odpowiednie środki, by brać pod uwagę to, co się ludziom należy.

Przedsięwzięcia jak to z Cleveland prowadzą nie tylko do zmian instytucjonalnych. Mają też wyraźny wpływ na kształt debaty publicznej. To dzięki ich wysiłkom powróciło pytanie, czyją własnością powinny być „środki produkcji”. Możemy zaobserwować tu proces tworzenia się wiedzy politycznej. Powołując się na koncepcję włoskiego teoretyka marksizmu, Antonio Gramsciego, wszelkie wysiłki poczynione na poziomie lokalnym są wyzwaniem dla hegemonicznej ideologii – w tym przypadku w bardzo niekonwencjonalny amerykański sposób. Dzięki inicjatywom tego typu wspólna kultura wzbogacana jest o nowe idee. Aktywiści zaangażowani w długofalową działalność mogą inspirować się tymi doświadczeniami, by stopniowo wpływać na to, o czym może być mowa w polityce. Z Ohio płynie jedna oczywista lekcja – gdziekolwiek to możliwe, należy starać się tworzyć przedsiębiorstwa pracownicze, korzystając ze wsparcia lokalnych władz. Nieustająca gospodarcza stagnacja i rozpad więzi społecznych w całym kraju tworzą takie same warunki, które doprowadziły do powstania inicjatyw w Youngstown i w Ohio.

1% społeczeństwa jest obecnie w posiadaniu mniej więcej połowy kapitału inwestycyjnego całego kraju – ta garstka na szczycie ma więcej bogactwa niż połowa tych na dole razem wzięta. Iście średniowieczna struktura własności. Nie tylko spółdzielnie pracownicze mogą zmienić ten stan rzeczy. Jest wiele innych sposobów, by zdemokratyzować własność, czyli przenieść ją z systemu korporacyjnego do przedsiębiorstw, które służą lokalnym społecznościom. Większość aktywistów i uczonych nie ma w tej kwestii dużego doświadczenia. Na poziomie lokalnym, gdzie problemów jest najwięcej, w ciągu ostatnich kilku dekad po cichu wykształciło się wiele sposobów na demokratyzację własności. Wszystkie w ten lub inny sposób realizują ideę głoszącą, że bogactwo i własność powinny być w rękach instytucji, które służą społeczności lokalnej lub szerszym celom społecznym.

Uwadze mediów uszedł fakt, że istnieje ponad 4,5 tys. podmiotów nie nastawionych na zysk, działających na rzecz rozwoju lokalnej wspólnoty, budujących na terenie Stanów Zjednoczonych obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej. W wielu miastach „społecznościowe” fundacje typu land trust, dawniej traktowane z niechęcią, coraz częściej zajmują się budową i utrzymaniem niedrogich mieszkań. Przedsiębiorstwa społeczne, które działają w obszarach ważnych dla społeczeństwa, takich jak leczenie odwykowe i organizacja szkoleń, tworzą wschodzący „czwarty sektor” gospodarki (obok państwowego, komercyjnego i pozarządowego). 130 mln Amerykanów należy do miejskich spółdzielni spożywczych i mieszkaniowych, tradycyjnych spółdzielni rolniczych i co szczególnie ważne – do szeroko rozpowszechnionych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Około 1,5 mln przedsiębiorstw nie nastawionych na zysk zapewnia 10% miejsc pracy w kraju.

Należy też pamiętać o 11 tys. innych przedsiębiorstw, znajdujących się w całości lub częściowo w rękach pracowników. Cały ten sektor skupia ponad 13 mln osób – o kilka milionów więcej niż jest członków związków zawodowych w sektorze prywatnym. Choć programy akcji pracowniczych (ESOP) były w przeszłości nie bez przyczyny krytykowane, wiele z nich eksperymentuje teraz ze strategiami stawiającymi na większą partycypację pracowników, co ma pomóc przezwyciężyć dawne trudności. W niektórych przedsiębiorstwach pracowniczych działają związki zawodowe, co jest dowodem, że w dłuższej perspektywie ten model własności będzie jeszcze ewoluował. Jak wynika ze wstępnych badań przeprowadzonych w Ohio, wraz z rozpowszechnianiem własności wśród pracowników wzrasta również ich zaangażowanie. Inne badania pokazują, że wyższy stopień partycypacji przekłada się z kolei na większe zyski – kolejny czynnik, który daje nadzieję na dalszy rozwój sektora. Radykalna reforma programów akcji pracowniczych mogłaby pójść w parze z innymi politycznymi inicjatywami demokratyzacyjnymi. Niezmiernie istotny jest fakt, że idea głosząca, iż pracownicy mogą i powinni być właścicielami, jest wykonalna i znacząca z politycznego punktu widzenia.

Właściwie wszystkie zdemokratyzowane formy własności – wliczając w to tysiące spółdzielni, fundacji typu land trust, przedsiębiorstw społecznych i spółek pracowniczych różnego rodzaju – mają jeszcze jedną wspólną cechę, istotną zwłaszcza w czasach kryzysu gospodarczego destabilizującego miasto za miastem. Wszystkie zakorzenione są w lokalnych gospodarkach, którym przychodzą z pomocą. W odróżnieniu od prywatnych korporacji, spółki pracownicze rzadko kiedy przenoszą się do innego miasta. Los właścicieli takich przedsiębiorstw jest bowiem ściśle związany z losem i dobrą kondycją otoczenia, w którym żyją i pracują. Można by rzec, że w zasadzie wszystkie podmioty nie nastawione na zysk, opierające się na zasadach demokratycznej własności, są tak samo mocno związane z miejscem, w którym prowadzą działalność.

Tradycyjne rozwiązania polityczne zawodzą – ludzie są tego coraz bardziej świadomi. Demokratyzacja w sektorze ochrony zdrowia i finansowym pozwala mieć nadzieję, że możliwa jest ona też w innych sferach – zwłaszcza gdy sytuacja będzie się wciąż pogarszać i o ile zamiast doraźnych rozwiązań wybrany zostanie długofalowy rozwój.

W czasie gdy reforma służby zdrowia prezydenta Obamy znalazła się w ogniu krytyki, ponad 15 stanów zaczęło rozważać wprowadzenie któregoś z wariantów tzw. systemu jednego płatnika, 14 stanów zastanawia się zaś nad utworzeniem banków stanowych. Wzorują się na istniejącym już od bardzo dawna banku Dakoty Północnej. Podjęcie decyzji mogłaby ułatwić ewentualna kolejna fala kryzysu na Wall Street, która uderzy w przeciętnego obywatela. Można też rozszerzyć obszar zastosowań od dawna istniejących instytucji publicznych. Jednym z przykładów jest inwestowanie pieniędzy z tzw. pierwszego filara systemu emerytalnego w cele publiczne. Takie rozwiązanie jest praktykowane w Kalifornii oraz Alabamie, gdzie przez długi czas w ramach dość niekonwencjonalnej strategii publicznej inwestowano nawet w przedsiębiorstwa pracownicze. Dobrze znany Fundusz Stały z Alaski to przykład sytuacji, gdy aktywa będące własnością publiczną, generują bezpośrednie korzyści ekonomiczne dla obywateli. Wiele stanów, przy użyciu kapitału podwyższonego ryzyka, coraz częściej finansuje nowe spółki, pozostawiając znaczącą część ich udziałów w rękach publicznych. Strategia ta w przyszłości może przyczynić się do zwiększenia wpływów sektora publicznego.

Pamiętajmy, że wiele z opisywanych inicjatyw nabrało kształtów, ponieważ – tak jak w Ohio – tradycyjna polityka nie oferuje już skutecznych sposobów rozwiązywania coraz trudniejszych problemów. Zarówno zwolennicy tradycyjnych strategii działania, jak i ci opowiadający się za rozwiązaniami bardziej radykalnymi, powinni zwrócić uwagę na ten paradoks i wyciągnąć z niego wnioski. Omawiane przedsięwzięcia są przykładem podejścia, które można określić mianem „ewolucyjnej rekonstrukcji”. Mamy tu do czynienia z czymś, co różni się zarówno od tradycyjnego reformizmu, ale też od klasycznych teorii „rewolucji”. Kładzie się w nich bowiem nacisk na długi, ewolucyjny proces budowania instytucji (oraz idei), które mogą z kolei w pewnym momencie przyczynić się do fundamentalnej zmiany stosunków ekonomicznych i politycznych.

Zasadnicze pytanie brzmi: jak usprawnić te strategie działania i rozszerzyć ich zakres, a także jak w dłuższej perspektywie sprawić, by idea demokratyzacji własności stała się czymś oczywistym. Inicjatywy te muszą nadać nową treść aktywności społeczno-politycznej, która zmianę definiuje w innych kategoriach niż liberalne czy populistyczne. Przypomnijmy sobie okres nazywany erą postępu. To, co później stało się częścią polityki Nowego Ładu, najpierw dojrzewało w stanowych i lokalnych „laboratoriach”. Możliwe więc, że ta stopniowo wyłaniająca się mozaika doświadczeń i pomysłów, gdy nadejdzie odpowiedni moment, stanie się podstawą postępowej polityki w skali makro. Podczas ostatniego kryzysu rząd Stanów Zjednoczonych znacjonalizował na pewien czas dwóch gigantów motoryzacyjnych – General Motors i Chryslera. Biorąc pod uwagę ogromne przepływy pieniężne do głównych banków i innych instytucji finansowych, mogło to również skutkować przejęciem kontroli przez państwo nad którymś z tych podmiotów. Niewykluczone, że takie okazje pojawią się także w przyszłości. Jeśli uczeni oraz aktywiści zaczną wspólnie pracować nad tworzeniem coraz lepszych strategii demokratyzacji, zmiana systemowa jest możliwa. Ważna będzie tu oczywiście rola grup społecznych, które zrozumiały już, że bez demokratyzacji własności nie może być mowy o demokratycznej przyszłości.

Gar Alperovitz

tłum. Mateusz Batelt

Tekst pierwotnie ukazał się w czasopiśmie „Dollars & Sense”, listopad/grudzień 2011. Więcej o piśmie: http://www.dollarsandsense.org/. Tytuł pochodzi od redakcji „Nowego Obywatela”.

Elastyczność czy śmieciowość?

przez redakcja | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Popularność tzw. alternatywnych lub atypowych form zatrudnienia nie jest zjawiskiem nowym w światowej gospodarce. Od Doliny Krzemowej, przez Stary Kontynent, aż po Japonię, wszędzie począwszy od lat 80. wystąpiły podobne zjawiska.

Wzmożona konkurencja na globalizujących się rynkach, dekoncentracja działalności gospodarczej (wzrost znaczenia mniejszych podmiotów), nowe metody organizacji pracy – wszystko to pociągnęło za sobą presję na deregulację, uelastycznianie zatrudnienia, a w konsekwencji nierzadko podział rynków pracy na segment „lepszy” (pracownicy wykwalifikowani, którzy mogą liczyć na stabilne zatrudnienie) i „gorszy” (pracownicy niewykwalifikowani, często młodzież, zatrudnieni na umowach, które nie gwarantują bezpieczeństwa socjalnego)¹. Zjawiska kryzysowe, w tym przede wszystkim wzrost bezrobocia, skłoniły rządy do wprowadzania zmian w zakresie prawa pracy i poszukiwania nowych rozwiązań w obszarze zabezpieczenia społecznego, czemu słabnącym związkom zawodowym trudno było się przeciwstawiać.

Okazuje się jednak, że reformy rynku pracy w różnych państwach przyjęły rozmaitą formę, przynosząc również odmienne rezultaty. Można powiedzieć, że powodzeniem zakończyły się wysiłki zmierzające do ograniczenia bezrobocia poprzez odchodzenie od tradycyjnej formuły stosunku pracy, przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa socjalnego. Za przykłady mogą posłużyć Dania i Holandia², które wprowadziły interesujące modele polityki flexicurity w oparciu o odmienne rozwiązania prawno-instytucjonalne. Z kolei deregulacja hiszpańskiego rynku pracy jest postrzegana jako przykład reformy zmierzającej w złym kierunku, która pogłębiła istniejące podziały na rynku pracy³.

W Polsce liczne problemy ujawniające się w trakcie transformacji w latach 90. przysłaniały kwestię stosowanych form zatrudnienia, zresztą nie dokonywały się w tym obszarze istotne zmiany. „Cicha rewolucja” zaczęła się w następnej dekadzie – wzrosła szczególnie (i to w bardzo szybkim tempie) intensywność wykorzystania umów o pracę na czas określony, pojawiła się również na dobre nowa forma zatrudnienia, jaką jest praca tymczasowa. Chciałbym skoncentrować się na bieżącym stanie dyskusji nad elastycznością rynku pracy w Polsce, szczególnie w odniesieniu do tych rodzajów kontraktu, których główną odmienność w stosunku do tradycyjnej umowy o pracę stanowi obniżenie trwałości zatrudnienia.

Z problematyką atypowych form zatrudnienia – w bardzo szerokim sensie, obejmującym wszystko, co nie jest umową o pracę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze, realizowaną w typowych godzinach w siedzibie pracodawcy – zetknąłem się w ubiegłym roku dzięki uczestnictwu w projekcie badawczym w ramach Obserwatorium Dolnośląskiego Rynku Pracy i Edukacji⁴.

Kontrowersyjne przodownictwo

Zgodnie z danymi Eurostatu⁵, Hiszpania zdołała zredukować bardzo wysoki przez wiele lat odsetek pracowników zatrudnianych na zasadzie umów czasowych. Rekordowy ich udział – 33,9% – odnotowano na koniec 2006 r. W IV kwartale 2009 r. było to już nieznacznie ponad 25%. Tymczasem w Polsce wartość tego samego wskaźnika pozostawała stabilna po bardzo dynamicznym wzroście na początku ubiegłej dekady, co sprawiło, że w tym samym roku to właśnie nasz kraj znalazł się na pierwszym miejscu zestawienia. Pozostał zresztą liderem aż do III kwartału 2011 (z wynikiem 27,4%), z którego pochodzą najnowsze dostępne dane. Jednocześnie odsetek pracowników na umowach czasowych w Hiszpanii znowu zaczął się nieznacznie zwiększać (ostatnio 26,1%), prawdopodobnie w związku z zawieszeniem na dwa lata pewnych ograniczeń w ich stosowaniu – wkrótce może więc nastąpić kolejna zmiana na szczycie tabeli.

Średni poziom stosowania umów czasowych dla UE wynosi 14,4% ogółu zatrudnionych, a dla krajów „piętnastki” – 14,6%. Rekordowo niski udział pracowników na umowach czasowych (do 8%) notowały w III kwartale 2011 r. państwa nadbałtyckie, Bułgaria, Luksemburg, Malta, Rumunia (1,8%!), Słowacja i Wielka Brytania. Szereg wysoko rozwiniętych państw europejskich odznacza się odsetkami w okolicach 10–15%. Są to: Niemcy, Austria, Francja, Włochy, Irlandia oraz uwzględnione również w statystykach Szwajcaria i Islandia. Wysoka popularność pracy w oparciu o umowy czasowe – poza Polską i Hiszpanią – to domena Portugalii (22,7%), Słowenii (19,1%) i Holandii (18,6%), ale także Szwecji (17,5%) i Finlandii (17,4%).

Aby obraz wyłaniający się z przedstawionych statystyk był pełny, uzupełnię go jeszcze o omówienie trendów z ostatnich lat. Średnia unijna pomiędzy IV kwartałem 2005 r. i III kwartałem 2011 r. (brak wcześniejszych danych dla całej dzisiejszej UE 27) była bardzo stabilna – „drgnęła” w górę o zaledwie 1,4%. Dla porządku, omawiając tendencje w poszczególnych krajach, również odnoszę się do tego przedziału czasowego, choć dla wielu z nich dysponujemy danymi z lat wcześniejszych. W przypadku 21 krajów popularność umów czasowych wzrosła, w 8 innych zmalała. Praktycznie nie było zmiany w Niemczech (przez cały ten okres wskaźnik w tym kraju był niezwykle stabilny, oscylując wokół 15%). Największy wzrost udziału umów czasowych zanotowano w Irlandii – z 2,9 do 10,3%, choć wcześniej zaznaczał się spadek, przez co możemy mówić o dwukrotnym jego wzroście na Zielonej Wyspie na przestrzeni poprzedniej dekady. Niewątpliwie największy stopień ograniczenia stosowania tej formy zatrudnienia – jeżeli pominąć przypadki państw charakteryzujących się znikomymi odsetkami pracowników na umowach czasowych – odnotowała Hiszpania (o blisko ¼).

Polska w latach 2005–2011 charakteryzowała się bardzo stabilnym poziomem zatrudnienia w oparciu o umowy czasowe – wzrost wyniósł jedynie 0,9 punktu procentowego. Prawdziwa eksplozja popularności tego typu kontraktu miała miejsce wcześniej, bo w latach 2000–2003: z 5,9 do 20,9%⁶.

Przy okazji warto również wspomnieć o innych formach zatrudnienia, związanych z obniżeniem jego stabilności. Z raportu rocznego Państwowej Inspekcji Pracy można wyczytać, że znacząco wzrósł pomiędzy rokiem 2008 i 2010 udział osób świadczących pracę wyłącznie w oparciu o umowy cywilnoprawne (przede wszystkim umowy zlecenia) – z 15,5 do 20,9%. Inną kwestią jest praca tymczasowa (leasing pracowniczy). W oparciu o tę specyficzną formę outsourcingu nadal zatrudniany jest u nas nieznaczny odsetek pracowników, podobnie jak w innych państwach europejskich – w 2009 r. największy był w Wielkiej Brytanii (3,56%), podczas gdy w Polsce wynosił 0,44%. Gwałtowny wzrost liczby osób zatrudnianych w ten sposób w naszym kraju odnotowano między 2002 i 2006 r. (z 53 tys. do 486 tys.), później zaś nastąpił spadek do 379 tys. w 2009 i ponowne odbicie w roku następnym (do 433 tys.)⁷.

Ustawa antykryzysowa – i co dalej?

Warto poświęcić nieco uwagi omówieniu zmian, jakie przynosiła Ustawa z 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, i czego można oczekiwać po jej wygaśnięciu z początkiem bieżącego roku.

Przede wszystkim należy pamiętać o regulacjach unijnych, których celem jest ograniczenie potencjalnych nadużyć w stosowaniu umów czasowych. Zawiera je Dyrektywa Rady 99/70/WE, będąca aktem wykonawczym do porozumienia ramowego europejskich partnerów społecznych w sprawie pracy na czas określony. W dokumencie wyrażono dążenie do utrzymania umowy o pracę na czas nieokreślony jako podstawowej formy zatrudnienia w UE. Przewidziano kilka różnych ograniczeń stosowania umów czasowych, spośród których każde państwo członkowskie musi zaimplementować w swoim prawie pracy co najmniej jedno. Są to: obiektywne przyczyny uzasadniające wykorzystanie tej formy kontraktu, dopuszczalna liczba odnowień umowy lub dopuszczalny łączny czas trwania umów z jednym pracodawcą.

Po przystąpieniu Polski do Unii wprowadzono rozwiązanie mieszane: wskazano sytuacje, w których umowa czasowa jest obiektywnie uzasadniona. Dzieje się tak w przypadku prac sezonowych, cyklicznych. Ponadto można korzystać z trzymiesięcznej umowy o pracę na okres próbny w przypadku zatrudniania nowego pracownika, a także z umowy na zastępstwo. Ograniczono również liczbę umów zawartych z jednym pracodawcą do dwóch. Podpisanie trzeciej skutkuje przekształceniem w umowę o pracę na czas nieokreślony, przy czym licznik ulega wyzerowaniu, gdy wystąpi przynajmniej miesięczna przerwa między zawarciem kolejnych kontraktów.

„Ustawa antykryzysowa” wycofała ograniczenie dotyczące liczby odnowień umowy o pracę na czas określony, zastępując je limitem łącznego czasu ich trwania. Wynosił on 24 miesiące, przy czym wliczano do niego umowę zawartą przed upływem trzech miesięcy od wygaśnięcia poprzedniej. Regulacji tej nie podlegały jednak długookresowe umowy podpisane przed wprowadzeniem jej w życie i jednocześnie kończące się po 1 stycznia 2012.

Obecnie przywrócono status quo ante, natomiast wydaje się, że dyskusja nad ewentualnym utrwaleniem pewnych zapisów z ustawy przygasła. Jeszcze w czasie obowiązywania „ustawy kryzysowej” pracodawcy w zamian za utrzymanie wprowadzonej przez nią możliwości wydłużenia okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy⁸ byli gotowi na ustępstwa w odniesieniu do umowy o pracę na czas określony. Obok utrzymania ograniczenia w liczbie odnowień umowy proponowali oni wprowadzenie na stałe limitu czasowego, wynoszącego 4 lata⁹.

Dostrzeżony problem

Istotnym wydarzeniem minionych miesięcy było nagłośnienie kwestii atypowych form zatrudnienia (w tym umów czasowych). Towarzyszyła temu radykalizacja stanowiska związków zawodowych wobec wspomnianych tendencji na polskim rynku pracy.

W 2011 r. z niemałym oddźwiękiem spotkał się także raport „Młodzi 2011” prof. Szafraniec i ministra Boniego¹⁰. Podniesiono w nim kwestię wchodzenia młodzieży na rynek pracy, w tym najczęstszej formy pierwszego zatrudnienia. Okazuje się, że zgodnie z danymi Komisji Europejskiej aż 62% osób w wieku od 15 do 24 lat zatrudniano w 2009 r. w Polsce na kontraktach czasowych. Pod tym względem wyprzedzała nas jedynie Słowenia (66,6%), zaś średnia dla UE 27 wynosiła 40,2%¹¹. Co więcej, autorzy stwierdzają, powołując się na raport Komisji Europejskiej¹², że w Polsce młodzi pracownicy wpadają w pułapkę tymczasowych form zatrudnienia, stając się ofiarami segmentacji rynku pracy – wskaźniki przechodzenia do trwałych form należą w naszym kraju do najniższych w Europie. Trwanie w prowizorycznym czy też dorywczym zatrudnieniu ogranicza możliwości rozwoju zawodowego, dostęp do szkoleń oraz obniża motywację¹³.

Głos w sprawie atypowych form zatrudnienia – w tym umów czasowych – zabrały główne centrale związkowe, choć jak dotąd skończyło się głównie na deklaracjach oraz rozpropagowaniu zwrotu „umowy śmieciowe”. Odnosi się ono przede wszystkim do sytuacji, w której praca świadczona jest w oparciu o umowę cywilnoprawną, podczas gdy istnieją wszelkie przesłanki do nawiązania stosunku pracy. 17 września 2011 r. we Wrocławiu odbyła się Euromanifestacja, w trakcie której podnoszono hasła sprzeciwu wobec „umów śmieciowych”. 6 października przewodniczący OPZZ wystosował list otwarty do premiera¹⁴, w którym odniósł się do pewnej – jak dotąd nieskonkretyzowanej – propozycji z programu wyborczego PO, którą miały być „odnawialne umowy sezonowe”, pozwalające na wstrzymanie wypłaty wynagrodzeń w okresie nieświadczenia pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Propozycja o tyle dziwna, że firmy w Polsce mogą swobodnie zatrudniać pracowników w oparciu o umowy na czas określony w przypadku prac sezonowych i nie wiadomo dokładnie, co nowego wnosiłaby taka forma zatrudnienia. W programie zadeklarowano, że służyłaby ona osobom młodym. Stwierdzono, że takie rozwiązanie zwolni pracodawców z ponoszenia wysokich kosztów zatrudnienia, a pracownikom zapewni perspektywę stabilizacji zatrudnienia¹⁵. Jak dotąd nie dowiedzieliśmy się, w jaki sposób mogłoby to zostać zrealizowane, natomiast przewodniczący OPZZ uznał propozycję za krok dokładnie w przeciwnym kierunku.

Wkrótce potem do debaty włączył się przewodniczący „Solidarności”, który zapowiedział „Kampanię antyśmieciową” – szeroko zakrojoną akcję informacyjną, połączoną z projektem badawczym¹⁶. Na rezultaty tej inicjatywy przyjdzie jeszcze poczekać. Niewątpliwą zmianą, jaka dokonała się w 2011 r., jest kariera pojęcia „umów śmieciowych” i zwiększenie zainteresowania tym problemem.

Doświadczenia dolnośląskie

Chciałbym dokonać próby oceny omawianych zjawisk w oparciu o doświadczenia wyniesione z badań na Dolnym Śląsku¹⁷. Problem jest złożony, więc muszę się ograniczyć do kilku głównych kwestii, związanych przede wszystkim z umowami o pracę na czas określony.

Po pierwsze, daleki jestem od wniosku, że atypowe formy zatrudnienia to zło, które należy ograniczać za wszelką cenę. Z badania wyłania się ich dwoista natura¹⁸. Można powiedzieć, że żaden typ kontraktu z dostępnych dla polskiego pracodawcy nie jest sam w sobie niekorzystny dla pracownika – zasadniczy wpływ na ocenę ma kontekst jego zastosowania. Są potencjalnie grupy społeczno-zawodowe, dla których określone typy umów mogą być korzystne. Nie da się jednocześnie ukryć, że zdarzają się nieraz rażące nadużycia w wykorzystywaniu niestandardowych form zatrudnienia, o czym można przeczytać w bogatej literaturze przedmiotu, i z czym zapoznawali mnie rozmówcy reprezentujący badane podmioty rynku pracy.

Faktem jest również, że rysuje się podział na formy, które są znacznie częściej stosowane z powodu zalet, jakie posiadają z perspektywy pracodawcy, oraz na te, które wiążą się także – lub przede wszystkim – z korzyściami dla pracownika. Nieco upraszczając, do tych pierwszych zaliczyć można formy prawne służące obniżeniu trwałości zatrudnienia, z umową o pracę na czas określony oraz umową zlecenia na czele. Do drugich natomiast wszelkie alternatywne formy organizacji czasu i sposobu świadczenia pracy. Najlepszymi przykładami są w tym ostatnim przypadku zadaniowy czas pracy oraz telepraca – ta druga była jedyną formą zatrudnienia ocenioną w sondażu pracobiorców jako bardziej korzystna dla pracownika niż dla pracodawcy¹⁹.

Nie można również zaprzeczyć, że pierwsza grupa związana jest z „gorszym” segmentem rynku pracy, druga zaś znacznie częściej dotyczy pracowników wykwalifikowanych. Z kolei szanse na uniknięcie wejścia w pierwszy segment mają mniej wykwalifikowani pracownicy „starych” i bardziej uzwiązkowionych branż regionu, przede wszystkim miedziowej. Wreszcie, formy zaliczone do pierwszej grupy okazały się w badaniu (zarówno sondażowym na próbie reprezentatywnej pracodawców i pracobiorców, jak i jakościowym) powszechne, drugich zaś nieraz trudno było się doszukać.

Kontrakty czasowe są na Dolnym Śląsku nieco mniej popularne niż w całym kraju – umowę o pracę na czas określony lub na czas wykonywania określonej pracy wskazało jako aktualną podstawę obecnego zatrudnienia 17% pracobiorców. Część z nich należy uznać za dobrze uzasadniające rezygnację z umowy na czas nieokreślony. Jest to przede wszystkim potrzeba sprawdzenia nowego pracownika, która w pewnych przypadkach wymaga okresu dłuższego niż trzy miesiące, oferowane przez umowę na okres próbny. Dlatego częstą praktyką jest zawieranie po jej zakończeniu umowy na czas określony, np. na rok.

Inny typ sytuacji, nie budzący zastrzeżeń z punktu widzenia zarówno litery, jak i ducha prawa pracy, to zatrudnianie pracowników na umowy czasowe w przypadku sezonowości produkcji lub usług, a także niesezonowych wahań związanych np. z realizacją kolejnych projektów. Przykładowo, firma otrzymuje w nieregularnych odstępach zlecenie wykonania dla zagranicznych odbiorców jakiejś partii urządzeń czy pojazdów. Projekt trwa rok lub dwa lata i na ten okres zatrudniani są pracownicy – zarówno specjaliści, jak i robotnicy liniowi produkcji. Ich zatrudnienie w oparciu o umowy o pracę na czas nieokreślony skutkowałoby w momencie zakończenia projektu wypłatami odpraw, mogących spowodować bankructwo firmy. Umowy czasowe po prostu wygasają wraz z końcem projektu, w przewidzianym przez pracodawcę terminie, bądź zawiera się je na czas wykonania określonej pracy. Duże firmy doświadczające tego typu wahań podtrzymują niekiedy kontakt z pracownikami zwalnianymi w momencie spadku aktywności i zatrudniają ich w pierwszej kolejności, gdy zwiększa się zapotrzebowanie na personel. Spotkałem się raz z dobrą zasadą, polegającą na oferowaniu w takiej sytuacji warunków zatrudnienia nie gorszych niż poprzednio.

Nie wszystkim pracodawcom odpowiada zasada takich fluktuacji – szkolenia kosztują nieraz dużo, niekiedy dostrzega się mniejszą identyfikację pracowników z firmą. Jednak w przypadku stanowisk liniowych na produkcji argument ten przegrywa z potrzebą zapewnienia elastyczności zatrudnienia. Liczy się on natomiast bardziej – stąd znacznie tu większy udział umów na czas nieokreślony – w przypadku stanowisk specjalistycznych. W ten sposób segmentacja rynku pracy uwidacznia się na poziomie zakładowym.

Teraz czas na spojrzenie na umowy czasowe oczami pracobiorców. Umowy o pracę na czas określony są krytykowane od dłuższego czasu przez związki zawodowe, co potwierdziło również badanie dolnośląskie, przy czym spotkałem się w jego trakcie również z negatywną oceną takich umów ze strony przedstawiciela Państwowej Inspekcji Pracy. Pomijając nadużycia – o tym za chwilę – istnieje szereg niedogodności wpisanych w konstrukcję tej formy zatrudnienia. Sprawiają one, że trudno znaleźć tu jakiekolwiek zalety w stosunku do umowy o pracę na czas nieokreślony²⁰ – może poza rzadkimi przypadkami wysokiej klasy specjalistów, którym akurat z jakiegoś powodu zależy na określeniu horyzontu czasowego kontraktu.

Prawnicy wskazują niekiedy, że umowa o pracę na czas określony zawierana na czas do 6 miesięcy jest najtrwalszą formą zatrudnienia w polskim prawie pracy, gdyż nie podlega wypowiedzeniu. Gros umów podpisywanych jest jednak na dłuższy okres, a dodatkowo istnieje powszechnie wykorzystywana możliwość ich rozwiązania za dwutygodniowym wypowiedzeniem (art. 33 k.p.). Dodatkowo Kodeks pracy wymaga uzasadnienia wypowiedzenia przez pracodawcę tylko w przypadku umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 30 § 4). To sprawia, że pracownik nie ma zapewnionego poczucia życiowej stabilizacji, gdyż pracodawca posiada dużą swobodę w zwolnieniu go w dowolnym momencie (także przed upływem 6 miesięcy umowy²¹).

Wspominałem już niektóre problemy wynikające dla ludzi młodych z pracy w oparciu o ten typ umowy. Warto dodać jeszcze trudności z uzyskaniem kredytu mieszkaniowego, a przez to z założeniem rodziny. Zdarza się niekiedy, że bardziej odpowiedzialny pracodawca wydłuża termin wygaśnięcia kontraktu lub umożliwia przejście na umowę na czas nieokreślony, żeby ułatwić zdobycie kredytu dobrze rokującemu pracownikowi. Dla ogółu pracobiorców niedogodności polegają także na utrudnieniu bądź uniemożliwieniu awansu, niższych płacach (częściowo uzależnionych od stażu zakładowego) i „pierwszeństwie” w przypadku zwolnień²².

Jednak szczególnie poważnym problemem, który dotyczy różnych zbadanych form zatrudnienia, są nadużycia towarzyszące ich stosowaniu. Skupmy się ponownie na kwestii umowy o pracę na czas określony. Podstawowym źródłem patologii w jej przypadku jest brak określonego w Kodeksie pracy limitu czasu trwania. Zdarzają się umowy zawierane na 10, 15 i więcej lat. Jednocześnie cały czas pracownikowi towarzyszy groźba rozwiązania umowy za dwutygodniowym wypowiedzeniem bez podania przyczyn. Zdaniem przedstawicieli związków zawodowych, może być to niekiedy sposób na zapobieganie przystępowaniu do ich organizacji, gdyż pracodawca posiada „argument” przeciwko takiej postawie²³. Co ciekawe, praktyka zawierania wieloletnich umów o pracę na czas określony z klauzulą wcześniejszego rozwiązania za dwutygodniowym wypowiedzeniem nie jest tak naprawdę dopuszczalna – poza wyjątkowymi sytuacjami – w świetle bogatego już orzecznictwa Sądu Najwyższego. Sędziowie stwierdzili m.in., że podpisanie takiego kontraktu na wiele lat może być kwalifikowane jako obejście przepisów prawa pracy, ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia lub zasad współżycia społecznego²⁴. W innym wyroku orzekli jednak, że wola stron […] powinna być uwzględniana w pierwszym rzędzie i należycie respektowana przez sąd pracy […]²⁵. Można przypuszczać, że wolę zawarcia wspomnianej klauzuli o możliwości szybkiego rozwiązania stosunku pracy z reguły posiada jedynie pracodawca.

Drugą powszechnie wykorzystywaną formą zatrudnienia jest, zgodnie z wynikami naszego badania, umowa zlecenia. W sondażu pracodawców okazała się najczęściej wskazywanym rozwiązaniem alternatywnym wobec umowy o pracę na czas nieokreślony – jej stosowanie zadeklarowało 51% respondentów. Z braku miejsca wspomnę o niej skrótowo, jako o sposobie na jeszcze dalej idące w stosunku do umowy o pracę na czas określony uelastycznienie relacji z pracownikiem. Jak każda forma świadczenia pracy, może w pewnych sytuacjach lub dla pewnych grup być korzystna dla obu stron. Przykłady, których dostarczyły wywiady z dolnośląskimi pracodawcami i przedstawicielami instytucji rynku pracy, to: młodzież ucząca się, dorabiający emeryci, którzy dzięki otrzymywanym świadczeniom zyskują zabezpieczenie bytu czy pracownicy etatowi, wykonujący dodatkową „fuchę” w swoim zakładzie pracy.

Jednak ta forma stanowi tak duże odciążenie dla pracodawcy z racji niestosowania w jej przypadku przepisów kodeksu pracy, płatnych urlopów, zwolnień chorobowych itp., że szczególnie w segmencie mikroprzedsiębiorstw stwarza pole do nadużyć – zwłaszcza, że niejednej spośród najmniejszych firm nie stać na utworzenie etatu, o czym przekonywali nas niektórzy respondenci. Najbardziej typowa forma nadużycia to świadczenie stacjonarnej pracy w oparciu o umowę zlecenia przy jednoczesnym podleganiu ośmiogodzinnemu reżimowi – tak, jak inni pracownicy etatowi (jeżeli są w ogóle zatrudniani w przedsiębiorstwie). Stwarza to oczywiste przesłanki do nawiązania stosunku pracy.

Okazuje się, że nawet niepełny wymiar czasu pracy, atrakcyjny dla różnych grup społeczno-zawodowych – jak niepełnosprawni, młode matki, dorabiający emeryci – częściej przez rozmówców kojarzony był z możliwymi nadużyciami (zaniżanie wymiaru składek ubezpieczeniowych i wypłata części wynagrodzenia „pod stołem”) niż z rozwiązaniami typu job-sharing. Dzielenie stanowiska pracy pomiędzy dwie lub więcej osób, choć pozwalałoby na zatrudnienie wspomnianych grup, wiąże się z wyższymi kosztami (część z nich przypisana jest do osoby, nie zaś do etatu, a przez to nie podlega dzieleniu) i z trudniejszym zarządzaniem. To ostatnie stanowi również barierę – szczególnie w zakładach produkcyjnych – dla upowszechniania alternatywnych form organizacji czasu pracy. Okazuje się, że nawet stosunkowo często umożliwiany specjalistom ruchomy czas pracy (możliwość przyjścia do zakładu w określonym przedziale czasu, zwykle od godz. 7 do 9, i opuszczenia go w godz. 15–17) stanowi pewne utrudnienie z perspektywy pracodawcy.

Kto korzysta?

Po skrótowym przeglądzie typowych sytuacji, z którymi spotkałem się w toku badania alternatywnych form zatrudnienia na Dolnym Śląsku, czas na próbę oceny. Nie jest to zadanie łatwe. Na pewno nie uciekniemy przed procesami deregulacji i segmentacji rynku pracy, gdyż są to zjawiska powszechne. Wydaje się natomiast, że kluczowa jest kwestia odpowiedniej konstrukcji prawa, które nie powinno stwarzać zachęt do nadużyć, natomiast ułatwiać stosowanie poszczególnych form z korzyścią dla obu stron umowy.

W Polsce szwankują mechanizmy chroniące interes pracobiorców. Państwo nie bierze odpowiedzialności za ich los. System zabezpieczenia społecznego nie jest przygotowany do powszechnego wykorzystywania atypowych form świadczenia pracy – przykładowo, prawo emerytalne preferuje tradycyjny etat w pełnym wymiarze. Bariery stwierdziliśmy nawet w promowaniu korzystnych dla obu stron rozwiązań przez publiczne służby zatrudnienia: młoda matka – o ile nie jest niepełnosprawna – musi, rejestrując się jako bezrobotna, zadeklarować gotowość do podjęcia pracy w pełnym wymiarze.

Gdybym miał zaproponować zmiany w polskim prawie pracy, które być może wyeliminowałyby część przedstawionych paradoksów, wskazałbym ograniczenie swobody rozwiązywania umów o pracę na czas określony i ustalenie łącznego limitu czasu ich trwania z jednym pracodawcą. Dokonać należałoby tego w zamian za przerzucenie na państwo większej odpowiedzialności za los osób tracących pracę, np. ograniczenie stosowania odpraw pracowniczych, zniechęcających pracodawców do zatrudniania na czas nieokreślony i zwiększenie niewielkich w Polsce zasiłków dla bezrobotnych przy jednoczesnym ścisłym powiązaniu prawa do ich pobierania z wysiłkami podejmowanymi na rzecz przekwalifikowania. Należy przemyśleć również kwestię outplacementu, rozumianego nie tylko jako ustawowe zwolnienia monitorowane, ale również ogólną postawę odpowiedzialności za los zwalnianych pracowników, na uniknięcie której skutecznym obecnie sposobem jest stosowanie alternatywnych form zatrudnienia.

Maciej Pańków

Przypisy:

1. Zob. M. Castells, Społeczeństwo sieci, Warszawa 2010; J. Gardawski (red.), Polacy pracujący a kryzys fordyzmu, Warszawa 2009.
2. M. Arczewska (2008), Uwarunkowania i możliwości wprowadzenia w Polsce polityki flexicurity jako koncepcji poszukiwania równowagi między elastycznością rynku pracy a bezpieczeństwem socjalnym osób zatrudnionych
   i bezrobotnych, w: Elastyczne formy pracy. Szanse i zagrożenia, pod red. C. Sadowskiej-Snarskiej, Białystok 2008.
3. Tamże.
4. J. Konieczna-Sałamatin, M. Pańków, J. Stasiowski, Analiza struktury, uwarunkowań i perspektyw rozwoju alternatywnych form zatrudnienia na Dolnym Śląsku. Raport końcowy, Wrocław 2011, dostępny na stronie http://obserwatorium.dwup.pl/raport-z-badania-nr-6
5. Eurostat, Temporary employees as a percentage of the total number of employees for a given sex and age group (%), http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lfsq_etpga&lang=en
6. Sprawozdanie Głównego Inspektoratu Pracy z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2010 r., http://www.pip.gov.pl/html/pl/sprawozd/10/spraw_10.htm (pobrane w dn. 27.12.2011).
7. Dane za: T. Dudek, Pracownik tymczasowy, „Personel i zarządzanie” 2011, nr 7.
8. Ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, Dz.U. z 2009 r. Nr 125, poz. 1035, z 2010 r. Nr 219, poz. 1445, rozdz. 2.
9. J. Wiśniewski, Mechanizm regulujący zawieranie umów o pracę na czas określony – w kontekście upływającego okresu obowiązywania ustawy antykryzysowej, „Praca i zabezpieczenie społeczne” 2011, nr 9, ss. 13–31.
10. M. Boni, K. Szafraniec i inni, Młodzi 2011, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2011.
11. Tamże, s. 167.
12. Employment in Europe, Raport Komisji Europejskiej, 2010.
13. Tamże, s. 170.
14. Dostępny pod adresem http://opzz.org.pl/aktualnosci/glowna.html/id/1262
15. Następny krok. Razem. Program wyborczy 2011, Platforma Obywatelska 2011, dostępny pod adresem http://platforma.org/media/dokumenty/Program_PO_100dpi.pdf
16. Notatka na stronie NSZZ „Solidarność”, http://www.solidarnosc.org.pl/pl/aktualnosci/bedzie-kampania-antysmieciowa.html
17. Niżej omawiam kwestie szczegółowo analizowane w: J. Konieczna-Sałamatin, M. Pańków, J. Stasiowski, Analiza… dz. cyt.
18. Badanie zrealizował Instytut Gallupa na zlecenie Dolnośląskiego WUP latem 2011 r. Składało się sondażu telefonicznego na reprezentatywnej próbie pracodawców (z „doważoną” kategorią pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników), telefonicznego sondażu pracobiorców (próba 1000 osób) oraz 60 indywidualnych wywiadów pogłębionych z pracodawcami i przedstawicielami instytucji rynku pracy, takich jak powiatowe urzędy pracy, ochotnicze hufce pracy, związki zawodowe, organizacje pracodawców, instytucje edukacyjne i inne.
19. 45% respondentów, którzy mieli doświadczenie z telepracą stwierdziło, że jest bardziej korzystna dla pracownika, 21% wskazało jako dominującą korzyść pracodawcy. Przykładowo, pracę w niepełnym wymiarze czasu jako bardziej korzystną dla pracownika oceniło 27% osób, które z nią się zetknęły, zaś jako bardziej sprzyjającą interesom pracodawcy – aż 60%. Analogiczne dane dla samozatrudnienia to 31% i 51%, umowy zlecenia – 21% i 62%.
20. Uważny czytelnik może zapytać, jak to stwierdzenie ma się do mojej ogólnej tezy o tym, że wszystkie zbadane formy z samej swojej natury nie są niekorzystne dla pracobiorcy. W przypadku umowy o pracę na czas określony mam dwa argumenty: po pierwsze, jest ona z reguły niekorzystna w relacji do umowy na czas nieokreślony, stanowi jednak z racji ochrony kodeksowej zdecydowanie lepszą opcję od umowy zlecenia. Po drugie, SN w wyroku z dnia 30 września 2009 r. (II PK 88/09) przekonuje, że przy zawieraniu umowy na czas określony dłuższej niż 6 miesięcy stronom towarzyszy „wola utrzymania wzajemnej więzi prawnej (stosunku pracy) przez dłuższy okres”. Jest to oczywiście dość optymistyczne założenie.
21. Uchwała SN z dnia 7 września 1994 r., I PZP 35/94.
22. E. Zarzycka, Polak elastyczny, „Solidarność” 2008, nr 34, s. 12.
23. Tamże. Sygnał o tego typu praktykach otrzymaliśmy także w trakcie badania dolnośląskiego.
24. Wyrok SN z dnia 7 września 2005 r., II PK 294/04.
25. Wyrok SN z dnia 30 września 2009 r., II PK 88/09.

Zamówienia publiczne i… prospołeczne?

przez Cezary Miżejewski | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej nie stanowią jedynie instrumentu zapewnienia przejrzystości i uczciwej konkurencji dla przedsiębiorców. Regulacje unijne przewidują również ich istotny wpływ na kwestie społeczne. Wynika to z prostego przekonania, że gospodarka może być jednocześnie społeczna i rynkowa. Dlatego zamówienia publiczne to wybór wykonawców nie tylko najlepszych, ale także takich, którzy dbają o prawa pracownicze, zrównoważony rozwój oraz o integrację społeczną osób zagrożonych wykluczeniem. Rozwiązania europejskie, które to umożliwiają, jeszcze się w Polsce nie przyjęły, ale nie musi tak być zawsze.

Każdy, kto otarł się o sektor publiczny, słyszał o zamówieniach publicznych, czy to jako zlecający, czy jako wykonawca. O podobnej praktyce zwanej „zasadą konkurencyjności”, która de facto stanowi odmianę zamówienia publicznego, słyszeli też wszyscy realizatorzy projektów z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zasady tych regulacji są dość oczywiste. Chodzi o to, aby wydając środki publiczne (krajowe lub europejskie) na zakupy dóbr, usług czy wykonawstwo robót, stosować zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości procedur. Rynek zamówień publicznych nie jest mały – w Unii Europejskiej zakupy publiczne, realizowane w ramach procedury zamówieniowej, stanowią przeciętnie ok. 18% PKB. W Polsce rynek ten jest mniejszy i stanowił w 2008 r. ok. 8,6% PKB, jednak w 2010 r. już ok. 11,8%, co oznacza, że rozwija się dynamicznie. O ile w 2009 r. wydatki na zakupy publiczne stanowiły 126,7 mld zł, to rok później już 167 mld zł ¹. Jest to zatem rynek nie do pogardzenia.

Ramy działań w obszarze zamówień publicznych określone są przez europejskie dyrektywy², które muszą zostać przeniesione do krajowego porządku prawnego. Przepisy europejskie dotyczą zamówień powyżej 125 tys. euro. Przy zamówieniach na roboty budowlane nowy próg wynosi 4,845 mln euro, zaś w przypadku zamawiających z sektora samorządowego – 193 tys. euro przy zamówieniach na dostawy lub usługi oraz 4,845 mln euro przy zamówieniu na roboty budowlane³. Poniżej tych wartości można stosować niektóre uproszczenia procedur podstawowych, np. przeprowadzić postępowania w trybach uproszczonych: negocjacji z ogłoszeniem, zapytania o cenę i licytacji elektronicznej, wyznaczyć minimalny termin złożenia oferty (np. w przetargu nieograniczonym) czy uzyskać minimalną liczbę ofert. Powyżej progów obowiązują pełne procedury z poinformowaniem wykonawców w Europie, czyli przekazaniem wszelkiej dokumentacji Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej do rozpowszechnienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. To tylko przypomnienie dla tych, którzy sądzą, że próg stosowania zamówień powyżej 14 tys. euro⁴ pochodzi z dyrektyw europejskich – to już nasz polski pomysł, zwalniający drobne zamówienia z rygorów krajowej ustawy.

W związku z aspiracjami europejskimi, Polska w czerwcu 1994 r. przyjęła ustawę o zamówieniach publicznych⁵, którą w 2004 r. zastąpiono nową regulacją, dość gruntownie znowelizowaną w roku 2006 i latach kolejnych.

Wszyscy kradną?

Niestety, wiele przepisów w Polsce powstaje w myśl założenia, że „wszyscy kradną”. Taka jest też, w rzeczy samej, ustawa Prawo zamówień publicznych, a raczej jej praktyczne stosowanie. Regionalne izby obrachunkowe – postrach samorządów terytorialnych – dokonują co roku ok. 1200–1300 kontroli. W trakcie kontroli od 2005 do I półrocza 2008 r. stwierdzono aż 6394 (!) uchybienia związane z realizacją zamówień publicznych przez samorządy. Wśród nich, 556 wynikało z braku lub niewłaściwej specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zaś 333 z nieprawidłowego określenia przedmiotu zamówienia – cech technicznych i jakościowych, kosztorysu, projektu⁶. Może zatem problemem nie jest nieuczciwość, lecz brak umiejętności prawidłowego formułowania dokumentacji przetargowej?

W tym samym okresie RIO skierowało 1790 wniosków w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, z czego aż 730 (ponad 40%) wyłącznie z uwagi na zamówienia publiczne⁷. Według danych z lat 2007–2010, komisje ds. dyscypliny finansów publicznych zarejestrowały 15 553 czyny naruszenia dyscypliny finansów publicznych, z tego w zakresie zamówień publicznych – 1708 (niemal 11%). W tych przypadkach, komisje nie tylko stwierdziły naruszenie przepisów zamówień publicznych, ale również przypisały winę konkretnym osobom⁸. Możemy przyjąć dwie przeciwstawne tezy. Albo Polska to kraj nieuczciwych urzędników, albo też zamawiający nie radzą sobie z przepisami oraz kontrolami.

Sprawiedliwy rynek pracy

Na efekty takiej presji nie trzeba było długo czekać. Jeżeli w 2004 r. tylko 29% przetargów rozstrzyganych było na podstawie kryterium ceny, to już w 2010 r. takie przetargi stanowiły aż 91%. Dla porównania: w niemieckiej ustawie przeciwko ograniczeniom nieuczciwej konkurencji (GWB) wprowadzono zakaz stosowania kryterium ceny, jako jedynego kryterium wyboru ofert⁹.

Dopiero historia z chińskimi wykonawcami autostrady A2 nieco otworzyła oczy polskim decydentom – głównie z uwagi na skalę zjawiska. Jak podaje „Polityka”: Dziś mamy w Polsce wielki inwestycyjny dyskont: liczą się tylko niskie ceny¹⁰. Chińczycy złożyli ofertę z ceną niższą o ponad 51% od kwoty, jaką zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia oraz o ponad 23% niższą od następnej najkorzystniejszej oferty, czyli oferty odwołującego¹¹. Oferta przedstawiana – nawet przez Urząd Zamówień Publicznych – jako racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, zamieniła się w koszmar, gdy wykorzystywani podwykonawcy odmówili dalszej współpracy. Metoda obniżania ceny jest prosta – główny wykonawca wymusza oszczędności na podwykonawcach. A na czym można najlepiej zarobić? Obcinając koszty pracy. Potem w mediach pojawiały się łzawe reportaże o złych firmach, które nie zapłaciły pracownikom. A był to przecież prosty łańcuszek zależności: wybór najtańszej oferty, której koszty ostatecznie zapłacili pracownicy.

Art. 90 prawa zamówień publicznych przewiduje co prawda zwrócenie się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień na temat sposobu wyliczenia takich kosztów, ale odwołując się do zapisów art. 55 europejskiej dyrektywy, zamawiający bierze pod uwagę obiektywne czynniki, w szczególności: oszczędność metody wykonania zamówienia, wybrane rozwiązania techniczne, wyjątkowo sprzyjające warunki wykonywania zamówienia dostępne dla wykonawcy, oryginalność projektu wykonawcy oraz wpływ pomocy publicznej¹². Jest tylko jedno „ale”. Dyrektywa w art. 55 ust. 1 ppkt d) wskazuje, że owe szczegóły mogą również obejmować kwestie zgodności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony zatrudnienia i warunków pracy, a także miejsca, w którym roboty budowlane, usługi lub dostawy te mają być realizowane. A o tym w polskich przepisach głucho.

Co więcej, ta sama dyrektywa w art. 27 wyraźnie wskazuje, że zamawiający może zostać zobowiązany przez przepisy państwa, aby zaznaczył w ogłoszeniu instytucje, od których potencjalny wykonawca może dowiedzieć się o obowiązujących na danym terenie przepisach, w tym o ochronie zatrudnienia oraz warunkach pracy, a także – po udzieleniu takiej informacji – zobowiązać wykonawcę do potwierdzenia, że takie przepisy stosuje.

Jednak cena lub paramenty techniczne są w Polsce ważniejsze niż kwestie pracownicze. Stwierdził to m.in. Sąd Okręgowy w Opolu, który w wyroku z 13 stycznia 2005 r. (II Ca 835/04) stwierdził, że: przy ocenie, czy oferta zawiera rażąco niską cenę (art. 89. ust. 1 pkt. 4 Pzp), jak też cenę poniżej kosztów świadczenia usług (art. 15. ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) nie można powoływać się na takie czynniki, jak płaca minimalna oraz wskaźnik jej wzrostu¹³.

W innych krajach sprawy takie budziły znaczne kontrowersje. Na przykład w Dolnej Saksonii prawo zakazuje udzielania zamówień na roboty budowlane firmom, które nie zobowiążą się na piśmie do zapłacenia swoim pracownikom co najmniej wynagrodzenia wynikającego z obowiązującego (regionalnego) układu zbiorowego. Wykonawca musi także zobowiązać się do nałożenia takiego samego obowiązku na podwykonawców oraz do sprawdzania, czy się z niego wywiązują. Niewywiązywanie się z tego zobowiązania powoduje nałożenie kary umownej. Przepis ten był przedmiotem skargi przed sądem niemieckim w związku z wykonywaniem zamówienia publicznego na roboty budowlane (budowa więzienia w Göttingen-Rosdorf) przez firmę Objekt und Bauregie (O&B). Niemiecka instytucja wypowiedziała zamówienie publiczne i pozwała firmę O&B, domagając się zapłacenia kary umownej, gdyż stwierdzono, że polski podwykonawca firmy O&B płacił swoim pracownikom, zatrudnionym na miejscu budowy w Niemczech, jedynie 46,57% płacy minimalnej, wynikającej z obowiązującego układu zbiorowego. Sprawa trafiła do Trybunału Sprawiedliwości¹⁴, który w wyroku co prawda zanegował umowę zbiorową jako akt powszechnie obowiązującego prawa, ale podkreślił kwestię stosowania urzędowej stawki minimalnego wynagrodzenia.

Sprawa chińskich wykonawców zirytowała nawet zagorzałych liberałów. Poseł Adam Szejnfeld – w imieniu sejmowej Komisji „Przyjazne Państwo”, zajmującej się sprawami związanymi z ograniczeniem biurokracji – zgłosił w czerwcu 2011 r. projekt zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych. Projekt ten zobowiązuje m.in. do odrzucania ofert wykonawców, którzy nie respektują zasad wynagradzania ustalonych w przepisach powszechnie obowiązujących, jednoznacznego przeniesienia ciężaru dowodu rynkowego ceny na wykonawcę, który podejrzewany jest o jej zaniżanie oraz dodania przepisu zobowiązującego podmiot zamawiający, jeśli jedynym kryterium jest cena, do udowodnienia, że zastosowanie innych kryteriów nie przyczyni się do wydatków ze środków publicznych, ponoszonych w całym okresie realizowania zamówienia¹⁵. Projekt został poparty na posiedzeniu Komisji przez Federację Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Naczelnej Organizacji Technicznej, ekspertów Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” oraz prezesa Wielkopolskiej Izby Budownictwa.

W trakcie pierwszego czytania 26 lipca 2011 r. na posiedzeniu Komisji Gospodarki nie było już tak przyjaźnie. Pomimo że pozytywnie o projekcie wypowiedziały się również m.in. Związek Rzemiosła Polskiego, Izba Bawełny, Amerykańska Izba Handlowa w Polsce, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, to przedstawiciel Urzędu Zamówień Publicznych wyraził stanowisko negatywne, wskazując potrzebę dyskusji i dialogu między stroną rządową a wykonawcami na temat wielu zagadnień związanych z prawem zamówień publicznych. Dodał również, że nie są potrzebne istotne zmiany w samym prawie zamówień publicznych. Kropkę nad „i” postawił dyrektor Departamentu Dróg i Autostrad Ministerstwa Infrastruktury, który – w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Polskich Linii Kolejowych – określił stanowisko jednym zdaniem: obowiązujące przepisy w tym zakresie są absolutnie wystarczające¹⁶.

Komisja Europejska w propozycji nowej dyrektywy o zamówieniach publicznych¹⁷ z grudnia 2011 r. wskazuje m.in., że instytucje zamawiające mogą podjąć decyzję o nieudzieleniu zamówienia oferentowi, który złożył najlepszą ofertę. Mogą tak postąpić, jeżeli ustalą, że oferta ta nie jest zgodna, co najmniej w równoważny sposób, z obowiązkami wynikającymi z prawodawstwa Unii w dziedzinie prawa socjalnego, prawa pracy lub prawa ochrony środowiska, bądź z przepisów międzynarodowego prawa socjalnego i prawa ochrony środowiska, wymienionych w załączniku do dyrektywy. Instytucja zamawiająca może również wykluczyć z udziału w zamówieniu publicznym każdego wykonawcę, jeżeli wie o jakimkolwiek naruszeniu obowiązków wynikających z wymienionego wyżej prawodawstwa. Zapisano również, iż zamawiający może wymagać od wykonawców wyjaśnień dotyczących przedstawionej ceny lub kosztów w zakresie, o którym mowa była powyżej. Może również z tych powodów ofertę odrzucić. Wspomniany załącznik do dyrektywy w obszarze praw międzynarodowych obejmuje stosowanie m.in.:

• Konwencji Nr 87 dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych;
• Konwencji Nr 98 dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych;
• Konwencji Nr 29 dotyczącej pracy przymusowej lub obowiązkowej;
• Konwencji Nr 105 dotyczącej zniesienia pracy przymusowej;
• Konwencji Nr 138 dotyczącej najniższego wieku dopuszczenia do zatrudnienia;
• Konwencji Nr 111 dotyczącej dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu;
• Konwencji Nr 100 dotyczącej jednakowego wynagrodzenia dla pracujących mężczyzn i kobiet za pracę jednakowej wartości;
• Konwencji Nr 182 dotyczącej zakazu i natychmiastowych działań na rzecz eliminowania najgorszych form pracy dzieci.

Sejmowa Komisja ds. Unii Europejskiej na posiedzeniu w dniu 1 marca 2012 r., wspierając stanowisko rządu, negatywnie oceniła fakt, że przyjęcie nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych w proponowanym kształcie będzie wiązało się z nałożeniem na państwa członkowskie dodatkowych obowiązków, które w chwili obecnej nie są realizowane, bądź też realizacja których ma obecnie bardziej ograniczony zakres, a które to nowe obowiązki mogą skutkować dodatkowymi kosztami ¹⁸. Widać zatem, że walka o zagwarantowanie praw pracowniczych w zamówieniach publicznych – wbrew wyraźnemu stanowisku europejskiemu – będzie nam musiała zająć jeszcze trochę czasu¹⁹.

Preferencje dla działań społecznych

Nie wszelkie zapisy dyrektyw europejskich automatycznie znajdują odzwierciedlenie w polskim ustawodawstwie. Zaostrzenia proceduralne zostały przyswojone najszybciej, ale już z kwestiami społecznymi jest większy problem.

Przykładem może być wspieranie włączenia społecznego i promowanie organizacji zajmujących się ekonomią społeczną. Chodzi tu np. o równy dostęp do możliwości ubiegania się o zamówienia publiczne dla firm, spółdzielni, przedsiębiorstw społecznych i organizacji non profit, które są własnością osób z grup / mniejszości etnicznych lub zatrudniają takie osoby, czy też promowanie zatrudnienia wspierającego osoby niepełnosprawne, w tym także na otwartym rynku pracy²⁰. Zapisy te pojawiły się we wspomnianej już dyrektywie z marca 2004 r. o zamówieniach publicznych. Wdrożenie zapisów unijnych poprzedziły batalie sądowe, np. sprawa 31/87 Gebroeders Beentjes BV przeciwko Holandii, w której potwierdzono, że warunek związany z zatrudnieniem osób pozostających przez długi okres bez pracy jest zgodny ze starą dyrektywą, jeśli bezpośrednio ani pośrednio nie dyskryminuje on oferentów z innych państw członkowskich Wspólnoty²¹. To i inne orzeczenia spowodowały, że w ramach nowej dyrektywy z 2004 r. wprowadzono wprost zapisy odnoszące się do kwestii prozatrudnieniowych.

W art. 26 dyrektywy wskazano, że instytucje zamawiające mogą określić warunki szczególne związane z realizacją zamówienia, pod warunkiem, że są one zgodne z przepisami prawnymi Wspólnoty oraz zostały wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacjach. Warunki rządzące realizacją zamówienia mogą, w szczególności, dotyczyć względów społecznych i środowiskowych. Uszczegółowiono to w pkt. 33 preambuły, precyzując, że względy te mogą zachęcać do organizacji wewnętrznych szkoleń zawodowych, zatrudniania osób mających szczególne trudności z integracją, a także zwalczania bezrobocia lub ochrony środowiska. Można na przykład ustanowić wymóg – odnoszący się do realizacji zamówienia – co do zatrudnienia osób długotrwale poszukujących pracy, co do przeprowadzenia szkoleń dla bezrobotnych lub młodocianych, co do przestrzegania postanowień Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), o ile przepisy te nie zostały wdrożone do prawa krajowego, oraz co do zatrudnienia większej liczby osób niepełnosprawnych, niż przewiduje to ustawodawstwo krajowe²².

Wskazano również preferencje dla zatrudniania osób niepełnosprawnych (w art. 19), określając, że Państwa Członkowskie mogą zastrzec prawo udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych zakładom pracy chronionej lub przewidzieć możliwość realizacji takich zamówień w ramach programów pracy chronionej, w których większość zaangażowanych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne, które ze względu na charakter lub stopień swojej niepełnosprawności nie mogą wykonywać swojej pracy w normalnych warunkach.

Pomimo że miesiąc później, 1 maja 2004 r., Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, trudno byłoby znaleźć podobne postanowienia w polskich przepisach dotyczących zamówień publicznych. Ten stan utrzymał się aż do 2009 r.

Na przełomie 2007 i 2008 r. sejmowa Komisja Polityki Społecznej, a ściślej – podkomisja ds. organizacji pozarządowych, przygotowała nowelizację ustawy o spółdzielniach socjalnych²³. W projekcie tym znalazły się propozycje preferencji prozatrudnieniowych w Prawie zamówień publicznych. Nie zostały one zbyt przychylnie potraktowane przez rząd²⁴. Jednak 2 kwietnia 2009 r. Sejm jednomyślnie uchwalił zmiany do ustawy, co spowodowało interwencję Urzędu Zamówień Publicznych w Senacie²⁵. Okazało się, że UZP zaproponował nieoczekiwanie własne zmiany w nowelizacji, która w kwietniu 2009 r. miała trafić do Sejmu. Ostatecznie zawarto kompromis, który pozwolił utrzymać uchwalone zmiany – weszły one w życie 16 lipca 2009 r.²⁶ Dodatkowo, Urząd Zamówień Publicznych postanowił również wykazać się inicjatywą, zgłaszając zmiany odnośnie preferencji prozatrudnieniowych, dotyczących niepełnosprawnych, w ramach nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych z 5 listopada 2009 r., które weszły w życie 22 grudnia 2009 r.²⁷

Co to były za zmiany? W zakresie preferencji prozatrudnieniowych umożliwiają one określenie w opisie przedmiotu zamówienia (Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia) wymagań związanych z realizacją zamówienia, dotyczących zatrudnienia osób:

• bezrobotnych lub młodocianych w celu przygotowania zawodowego, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;
• niepełnosprawnych, o których mowa w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
• osób, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym²⁸;

albo utworzenia funduszu szkoleniowego, czy też zwiększenia wpłat pracodawców na utworzony już fundusz, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Drugą zmianą jest możliwość zastrzeżenia przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie wykonawcy, u których ponad 50% zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne (w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przepisów o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych albo właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego). Są to tzw. zamówienia zastrzeżone.

Z tymi zmianami wkroczyliśmy w rok 2010. W październiku 2009 r. Minister Rozwoju Regionalnego wraz z Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych wydali wytyczne dotyczące stosowania „klauzul społecznych” w zamówieniach publicznych²⁹, precyzując m.in., że zamawiający może wprowadzić nie tylko wymagania związane z zatrudnieniem bezrobotnych, ale także dodatkowe elementy, np. zatrudniania tych bezrobotnych wyłącznie na podstawie stosunku pracy lub aby zatrudnienie dotyczyło osób skierowanych przez powiatowy urząd pracy, czy też zwalnianych w ramach ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Możliwości jest tutaj wiele, choć nie przekonało to opornych – zwłaszcza samorządowych prawników, którzy wychodzą z tradycyjnego założenia: skoro nie ma nakazu w ustawie, to znaczy, że nie wolno.

Urząd Zamówień Publicznych przyjął w 2010 r. plan działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych³⁰, w którym po raz pierwszy rozszerzył propozycję poza sferę tzw. zielonych zamówień³¹, również na zamówienia społecznie odpowiedzialne. Dość ambitnie określono cel, którym ma być podwyższenie poziomu „społecznych” zamówień publicznych na szczeblu krajowym do 10%, choć nie precyzuje się metodologii, jaką będzie się mierzyć postęp. Według danych UZP, w 2010 r. klauzule społeczne były zawarte w 2,7% zamówień publicznych³². Jak wynika ze wstępnych danych, dotyczyło to wszystkich aspektów o charakterze społecznym, w tym np. dostosowania zamówień do potrzeb osób niepełnosprawnych. W samorządach klauzule społeczne spotykane są dość rzadko, dlatego warto wskazać pozytywne przykłady: burmistrza Byczyny, burmistrza Brzezin³³, poprzedniego prezydenta Bydgoszczy czy prezydenta Częstochowy.

Co dalej?

Nowe unijne przepisy o zamówieniach publicznych są coraz bardziej szczegółowe. O sprawach pracowniczych już wspomniano – warto dodać, że prawdopodobnie zostanie obniżona granica w zamówieniach zastrzeżonych dla firm zatrudniających osoby niepełnosprawne – z 50% do 30%. Wspieranie działań prozatrudnieniowych pozostaje aktualne, ponadto pojawią się dodatkowe preferencje dla rozwoju usług społecznych. Te kwestie musimy wywalczyć w nowelizacji Prawa zamówień publicznych zaraz po przyjęciu dyrektywy w 2012 r. Będzie to wymagać zorganizowanych i dobrze przygotowanych kampanii.

Ale niezwykle istotne jest również wypromowanie dotychczasowych (jak i przyszłych) możliwości, zarówno w administracji rządowej, jak i samorządowej. Dlatego należy uruchomić wszelkie drogi działania, w tym tkwiące w różnych inicjatywach europejskich. Po pierwsze, musi powstać podręcznik, autoryzowany przez Urząd Zamówień Publicznych wraz z Krajową Radą Regionalnych Izb Obrachunkowych, skierowany do samorządów, z praktycznymi przykładami, SIWZ-ami (Specyfikacjami Istotnych Warunków Zamówienia) i opisami dobrych praktyk. Po drugie, muszą zostać zrealizowane masowe szkolenia – również autoryzowane przez UZP – skierowane do pracowników odpowiedzialnych za zamówienia publiczne w samorządach. Po trzecie, rząd musi jasno pokazać – również w praktyce – że wspiera społecznie odpowiedzialne zamówienia. To nie są rzeczy skomplikowane ani wymagające od ministra finansów jakichkolwiek bolesnych decyzji. To wszystko jest wykonalne w ramach obecnych możliwości. Trzeba tylko dostrzec, że art. 20 Konstytucji RP, stanowiący o podstawach ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, mówi o gospodarce zarówno społecznej, jak i rynkowej. A obok zapisów o wolności działalności gospodarczej oraz własności prywatnej, znajdują się tam również zapisy o solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych.

Cezary Miżejewski ³⁴

Przypisy:

1. Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2010 r., Warszawa 2011, s. 18.
2. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej.
3. Od 1 stycznia 2010 r., po wejściu w życie rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1177/2009, zmieniającego dyrektywy: 2004/17/WE, 2004/18/WE i 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień publicznych.
4. Do 2007 r. było to 6 tys. euro.
5. Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 1994 r. Nr 76, poz. 344).
6. I. Bendorf-Bundorf, Zadania regionalnych izb obrachunkowych w procesie umacniania polskiego systemu zamówień [w:] XV-lecie systemu zamówień publicznych w Polsce. Ogólnopolska konferencja naukowa 22–23 czerwca 2009 r. Toruń, Toruń – Warszawa 2009, ss. 10–12.
7. Tamże, s. 14.
8. M. Winiarz, Dyscyplina finansów publicznych jako instrument egzekwowania legalności postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Próba oceny systemu [w:] Nowe podejście do zamówień publicznych – zamówienia publiczne jako instrument zwiększenia innowacyjności gospodarki i zrównoważonego rozwoju. Doświadczenia polskie i zagraniczne, Część I, Warszawa 2011, s. 233.
9. A. Kurowska, Racjonalny dobór kryteriów oceny ofert w świetle art. 53 dyrektywy 2004/18/WE [w:] Urząd Zamówień Publicznych. Ekonomiczne i prawne zagadnienia zamówień publicznych. Polska na tle Unii Europejskiej (monografia naukowa), Warszawa 2010, s. 46.
10. A. Grzeszczak, Chiński syndrom, „Polityka”, 20 czerwca 2011 r.
11. Sprawa Covec: UZP twierdzi, że cena podana przez Chińczyków nie była rażąco niska, Newsweek.pl z 10 czerwca 2011, http://polska.newsweek.pl/sprawa-covec–uzp-twierdzi–ze-cena-podana-przez-chinczykow-nie-byla-razaco-niska,78033,1,1.html
12. Art. 90, ust. 2 Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161, poz. 1078, Nr 182, poz. 1228, z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz. 143, Nr 87, poz. 484, Nr 234, poz. 1386, Nr 240, poz. 1429).
13. D. Piasta, G. Wicik, P. Wiśniewski, Zamówienia publiczne w orzecznictwie sądowym, cz. I, „Finanse Publiczne” 2/2008.
14. Orzeczenie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C-346/06 – Artykuł 49 WE – Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Dyrektywa 96/71/WE – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Ochrona socjalna pracowników, na stronie http://www.uzp.gov.pl
15. Uzasadnienie komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (druk nr 4451) z 29 czerwca 2011 r.
16. Kancelaria Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych, Biuletyn z posiedzenia Komisji Gospodarki (Nr 222) Nr 5384/VI kadencja, z 26 lipca 2011 r.
17. Wniosek. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych KOM(2011) 896 wersja ostateczna z 20 grudnia 2011.
18. Opinia nr 8 Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie „Wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych (KOM(2011) 896 wersja ostateczna)” przyjęta na 31. posiedzeniu w dniu 1 marca 2012 r.
19. Co prawda, w 2004 r. wykluczono z postępowania podmioty, które zalegają z opłatami składek na ubezpieczenie społeczne, ale wykluczenie tych, którzy prawomocnie zostali skazani za przestępstwo przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, nastąpiło dopiero w listopadzie 2009 r.
20. Kwestie społeczne w zakupach. Przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych, Komisja Europejska. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans, październik 2010.
21. Orzeczenie Trybunału (Czwartej Izby) z dnia 20 września 1988 r. Gebroeders Beentjes BV przeciwko Państwu Holenderskiemu. Więcej w: Urząd Zamówień Publicznych, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, Warszawa 1999, s. 93.
22. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, Dz. Urzędowy UE L134/114 z 30 kwietnia 2004.
23. Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 1136), Warszawa, 29 maja 2008 r.
24. Stanowisko Rady Ministrów wobec komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 16 marca 2009 r.
25. Zapis stenograficzny (836) z 131. posiedzenia Komisji Gospodarki Narodowej w dniu 15 kwietnia 2009 r., http://ww2.senat.pl/k7/kom/kgn/2009/131gn.htm
26. Art. 4 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. nr 91, poz. 742).
27. Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2009 r. nr 206, poz. 1591).
28. Są to, zgodnie z ustawą: bezdomni realizujący indywidualny program wychodzenia z bezdomności, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej; uzależnieni od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego; uzależnieni od narkotyków lub innych środków odurzających, po zakończeniu programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej; chorzy psychicznie, w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia psychicznego; zwalniani z zakładów karnych, którzy mają trudności w integracji ze środowiskiem, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej; uchodźcy realizujący indywidualny program integracji, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej.
29. Zalecenia Ministra Rozwoju Regionalnego oraz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczące stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych z 20 października 2009 r. dostępne na http://www.uzp.gov.pl
30. Urząd Zamówień Publicznych, Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2010–2012, Warszawa 2010.
31. „Zielone zamówienia publiczne” to osobna gałąź działań w sferze zamówień publicznych, preferująca postępowanie ekologiczne, energooszczędne, szanujące środowisko.
32. Rząd chce upowszechniać klauzule społeczne w zamówieniach publicznych, „Gazeta Prawna” z 13 lutego 2012 r. oraz Jak rozwiać obawy przed stosowaniem klauzul społecznych?, http://www.ekonomiaspoleczna.pl/wiadomosc/687461.html
33. Specyfikacja z Brzezin została udostępniona na stronie III Ogólnopolskiego Forum Spółdzielni Socjalnych: http://www.ofss.org.pl/materialy-konferencyjne/
34. Autor miał okazję inicjować zapisy dotyczące klauzul społecznych w 2009 r., był również współautorem zaleceń Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie stosowania klauzul społecznych.