Raport ze znikającego państwa

przez Karol Trammer | czwartek 31 lipca 2014 | Lato 2014

Z mapy Polski w ostatnich latach zniknęły setki szkół, placówek pocztowych czy posterunków policji. Cięcia przeprowadzane przez kolejne instytucje w imię obniżania kosztów dotykają przede wszystkim Polskę powiatową. Dla jej mieszkańców odbiór awizo może wiązać się z kilkunastokilometrową wyprawą, o ile nie z wzięciem urlopu. Dojazd do nowej, lepiej wyposażonej podstawówki może oznaczać dla dziecka konieczność obudzenia się jeszcze przed świtem, by potem przez kilkadziesiąt minut kluczyć autobusem szkolnym, zbierającym w kolejnych wsiach i przysiółkach małe postaci z wielkimi plecakami. Uczniowie liceów, techników i zawodówek muszą z kolei podejmować decyzję, czy „zrywają się” z lekcji i podążają na ostatni autobus do swojej miejscowości, czy zostają w szkole do końca zajęć, ale do domu jadą autostopem. A mieszkańcy wsi, chcąc porozmawiać ze swoim dzielnicowym o niepokojących zdarzeniach u sąsiadów, muszą wybrać się w 30-kilometrową podróż do miasta powiatowego.

Dojazd do szkoły życia

W ciągu ostatnich pięciu lat z polskiego krajobrazu zniknęło prawie tysiąc szkół podstawowych. Według danych Instytutu Badań Edukacyjnych w roku szkolnym 2007/2008 funkcjonowało 13 483 szkół podstawowych, natomiast w roku szkolnym 2012/2013 działało 12 696 podstawówek. Ogółem w badanym okresie zamknięto w sumie 954 placówki – samodzielne szkoły podstawowe, szkoły podstawowe w zespołach oraz filie szkół podstawowych. Likwidacje w przytłaczającej większości dotknęły szkół wiejskich – 53,5 proc. spośród zamkniętych w latach 2007–2012 to placówki w gminach typowo wiejskich, 17,6 proc. w gminach wiejskich popegieerowskich, natomiast 14,7 proc. to placówki w gminach miejsko-wiejskich z dominującą funkcją rolniczą¹. Ogółem 86 proc. zlikwidowanych szkół podstawowych w latach 2007–2012 to szkoły z gmin wiejskich oraz miejsko-wiejskich.

Choć w okresie 2007–2012 łącznie zlikwidowano 170 gimnazjów, to bardziej niż o ograniczeniach należy mówić o zmianach w sieci szkół gimnazjalnych. Mianowicie w roku szkolnym 2007/2008 działało 6281 gimnazjów, a w roku szkolnym 2012/2013 – 6470. Jak tłumaczą autorzy raportu, w dużej mierze wynika to z faktu, że na terenie wielu gmin funkcjonuje tylko jedno gimnazjum, co uniemożliwia wójtom przeprowadzenie likwidacji².

Likwidowanie szkół odbywa się na dwa sposoby. Albo placówka oświatowa jest wygaszana, co oznacza, że nie przyjmuje nowych uczniów, ale dotychczasowym pozwala się dokończyć edukację, albo placówka likwidowana jest w trybie natychmiastowym, co skutkuje jednoczesnym przeniesieniem wszystkich uczniów do większej placówki. Druga metoda wiąże się z tym, że dzieci, przyzwyczajone do małej szkoły w dobrze znanym środowisku własnej wsi, w sposób nagły przenoszone są do dużej placówki w innej miejscowości – oznacza to całkowitą zmianę warunków edukacji. Dziecko z małej, kilkudziesięcioosobowej lub nawet kilkunastoosobowej szkoły z rodzinną atmosferą, nagle trafia do dużego, czasem kilkusetosobowego molocha, do którego uczęszczają uczniowie z wielu miejscowości. Co więcej, duże zespoły szkół często mieszczą w sobie szkołę podstawową i gimnazjum – w jednym budynku spotykają się więc uczniowie w bardzo różnym wieku. Elżbieta Tołwińska-Królikowska z Federacji Inicjatyw Oświatowych w opracowaniu na temat wiejskiej edukacji zwraca uwagę, że wiąże się to z konkretnymi zagrożeniami dla rozwoju dziecka: Nieśmiałe, mniej elokwentne dzieci wycofują się, nie uzyskują wystarczającego wsparcia na początku szkolnej kariery, co je demotywuje do wysiłku i obniża samoocenę³.

Swoiste zabezpieczenie na wypadek likwidacji szkoły podstawowej lub gimnazjum stanowić mają zapisy Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Mówi ona, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km – w przypadku uczniów klas I–IV szkół podstawowych oraz 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjum. Jeżeli odległość jest większa, gmina ma obowiązek zapewnić bezpłatny transport.

Pomimo że w większości przypadków odległość wsi do większej szkoły nie jest bardzo duża (kilka kilometrów), to droga dojazdu autobusu jest dużo dłuższa z powodu konieczności objechania wielu wsi – czas dojazdu to nawet godzina – czytamy w materiale Federacji Inicjatyw Oświatowych. – W okresie zimowym przejazdy lokalnymi drogami nie odbywają się punktualnie – dzieci marzną na przystankach. Ze względu na organizację dowozu dzieci często docierają do szkoły dużo za wcześnie, na przykład o godz. 6.30, i czekają na rozpoczęcie lekcji w świetlicy⁴.

Dowozowi do szkół przyjrzała się również Najwyższa Izba Kontroli – w 2009 r. podczas kontroli w gminach wiejskich Warmii i Mazur wykryto przypadki transportu szkolnego zorganizowanego tak, że uczniowie najmłodszych klas szkoły podstawowej przebywali poza domem ponad osiem godzin, choć ich lekcje trwały cztery godziny. Niektórzy uczniowie klas nauczania początkowego oczekiwali na odwiezienie do domów ponad trzy godziny po zakończeniu lekcji. Z drugiej strony oferta edukacyjna dostępna dla dzieci dowożonych jest uboższa niż dla miejscowych – część zajęć pozalekcyjnych odbywa się już po ostatnim odjeździe autobusu szkolnego.

Likwidacja szkoły niesie za sobą również skutki niezwiązane bezpośrednio z jakością zdobywania wiedzy. Dla środowisk wiejskich budynek szkolny – nierzadko wybudowany siłami mieszkańców – często stanowi miejsce spotkań, zebrań, na których społeczność debatuje nad lokalnymi problemami, organizuje spotkania kulturalne i sportowe. Wreszcie budynek szkolny może stanowić miejsce spotkań z przedstawicielami władzy samorządowej czy schronienie dla ofiar pożarów lub klęsk żywiołowych. Zwykle po likwidacji szkoły samorząd gminny porzuca albo sprzedaje budynek, przez co społeczność wiejska traci kluczowe miejsce podtrzymujące lokalne współdziałanie.

Legalne wagary

O ile uczniowie szkół podstawowych i gimnazjów mają zapewniony przez gminy lepszy lub gorszy transport szkolny, o tyle uczniowie szkół ponadgimnazjalnych – liceów, techników i szkół zawodowych – korzystają z ogólnodostępnego transportu publicznego. Zaspokojenie tej, wydawałoby się, zupełnie podstawowej potrzeby – w sytuacji nieustannych cięć w rozkładach jazdy przewoźników PKS – staje się dużym problemem. W wielu szkołach normalnością stało się już zjawisko, że uczniowie opuszczają ostatnie lekcje – inaczej bowiem nie są w stanie zdążyć na ostatnie autobusy. Problemem lokalnej komunikacji autobusowej jest minimalistyczna oferta – w wielu relacjach uruchamiane są dwa połączenia: jedno rano, drugie wczesnym popołudniem. Nierzadko ostatnie autobusy z miasta powiatowego do mniejszych miejscowości rozjeżdżają się około godz. 14.00–15.00, a więc jeszcze przed ostatnim dzwonkiem w szkołach.

Polskim rozwiązaniem tego problemu jest stosowanie – nazwijmy to – legalnych wagarów. Aby uczniowie mogli zdążyć na ostatni autobus do swojej miejscowości, wypuszczani są z ostatnich lekcji. W wielu szkołach możliwość zwalniania uczniów z ostatnich lekcji w tym celu wpisywana jest już do prawa szkolnego. Przykłady takich zapisów można znaleźć np. w regulaminach usprawiedliwiania nieobecności Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Grodzisku Wielkopolskim, II Liceum Ogólnokształcącego im. ks. Jana Twardowskiego w Oleśnicy czy Zespołu Szkół nr 1 im. rtm. Witolda Pileckiego w Ostrowi Mazowieckiej.

Trudno uznać, że uczeń, który w trakcie trwania zajęć zmuszony jest pakować plecak i wybiegać z lekcji na dworzec PKS, zdobywa wiedzę w cywilizowanych warunkach, nie mówiąc o możliwościach jego udziału w kółkach pozalekcyjnych, zajęciach wyrównawczych, inicjatywach społeczności uczniowskiej, popołudniowych wydarzeniach kulturalnych czy po prostu o spędzaniu czasu ze znajomymi po skończonych lekcjach.

W niektórych szkołach nieoficjalnie wyróżnia się grupę uczniów wracających ze szkoły „na własną rękę” – to ci, którzy chcą bądź muszą zostać w szkole do końca zajęć, co następnie wiąże się z koniecznością udania się na drogę wylotową z miasta w celu złapania okazji, którą zwykle jakoś udaje się wrócić do domu. Problem takich powrotów ze szkół wcale nie jest marginalny.

Organem prowadzącym szkoły ponadgimnazjalne są samorządy powiatowe. Licea, technika oraz zawodówki, zgrupowane zwykle przede wszystkim w mieście powiatowym, obsługują młodzież z obszaru całego powiatu – często osoby dojeżdżające spoza miasta stanowią większość społeczności uczniowskiej danej placówki.

Temida ślepa i odległa

Instytucją o zasięgu ponadlokalnym jest również sądownictwo. W ostatnim czasie nieustannie podlegało ono przekształceniom. Z początkiem kwietnia 2011 r. zlikwidowano 74 spośród 159 wydziałów pracy działających w sądach rejonowych. Na celownik poszły przede wszystkim te z mniejszych miast. Oznaczało to przeniesienie rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy do większych – m.in. z Dębicy do Rzeszowa, z Końskich do Kielc, z Krosna Odrzańskiego do Zielonej Góry, z Lęborka do Słupska, z Limanowej do Nowego Sącza, z Olkusza do Chrzanowa i Krakowa, z Opoczna do Tomaszowa Mazowieckiego, ze Strzelec Krajeńskich do Gorzowa Wielkopolskiego czy z Zambrowa do Łomży.

Rozstrzyganie spraw z zakresu prawa pracy przeniesiono nierzadko o kilkadziesiąt kilometrów – dla przykładu odległość drogowa z Krosna Odrzańskiego do Zielonej Góry wynosi 36 km, z Końskich do Kielc 50 km, a z Lęborka do Słupska 52 km. Andrzej Radzikowski, wiceprzewodniczący Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, jeszcze przed wejściem zmian w życie, alarmował w piśmie do ministra sprawiedliwości: Z pewnością wiele osób zrezygnuje z dochodzenia swych roszczeń. Pracownik będzie bowiem zmuszony ponosić dodatkowe koszty związane m.in. z dojazdem do innych miejscowości, w których znajduje się sąd pracy, co może stanowić dla niego duże obciążenie finansowe. Na problem zwracali uwagę nie tylko przedstawiciele środowiska związkowego. Konieczność podróżowania do placówki oddalonej o kilkadziesiąt kilometrów może zniechęcić pracowników do dochodzenia swoich roszczeń od pracodawców – tak zmiany komentowała Beata Pawłowska z kancelarii Brighton&Wood.

W połowie maja 2012 r. – rok po likwidacji wydziałów pracy w 74 sądach rejonowych – upublicznione zostały dane ukazujące, że czas rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy w skali całego kraju wydłużył się z 4,6 miesiąca do 5,1 miesiąca. Rekordowy wzrost nastąpił w okręgu lubelskim – z 2,5 miesiąca do 5,2 miesiąca⁵. Przy każdej sprawie sądowej czas ma znaczenie, jednak przy sądzeniu się z pracodawcą o niewypłacone wynagrodzenie rosnąca długość postępowania sądowego jest szczególnie bolesna.

Wydłużanie się czasu trwania postępowań wyjaśniano właśnie zmniejszeniem liczby wydziałów pracy. Wynika ono z likwidacji wielu wydziałów pracy w sądach rejonowych – mówił Artur Ozimek z Sądu Okręgowego w Lublinie, a Waldemar Żurek z Sądu Okręgowego w Krakowie tłumaczył: Sprawy przejęły sądy z większych miast, ale bez etatów, bo sędziowie likwidowanych wydziałów pozostali w macierzystych placówkach⁶.

Doświadczenia z „reformy” sądownictwa pracy nie stanowiły przestrogi dla dalszych zmian w wymiarze sprawiedliwości – wkrótce po pojawieniu się wymiernych wskaźników świadczących o nienajlepszych efektach reorganizacji sądownictwa pracy podpisano Rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych. Akt ten z początkiem 2013 r. zniósł 79 sądów rejonowych. Pod pojęciem „zniesienia” kryło się odwołanie prezesa sądu i przekształcenie podlegających mu wydziałów w jednostki zamiejscowe sądu z innego miasta. Dla przykładu wydział cywilny, wydział karny, wydział rodzinny i nieletnich oraz wydział ksiąg wieczystych zniesionego Sądu Rejonowego w Krotoszynie stały się wydziałami zamiejscowymi przypisanymi do Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim.

Autor reformy – ówczesny minister sprawiedliwości Jarosław Gowin – wielokrotnie przed wejściem w życie podpisanego przez siebie rozporządzenia podkreślał, że zniesienie sądu nie oznacza jego likwidacji: W budynku, w którym dzisiaj znajduje się znoszony sąd, nadal będą toczyć się rozprawy. Jednak w uzasadnieniu do rozporządzenia znoszącego 79 sądów zapisano, że funkcjonowanie wydziałów będzie przedmiotem wnikliwego monitorowania, w kontekście zasadności ich dalszego istnienia. Dodajmy, że funkcjonowanie wydziałów ma znacznie słabsze podstawy niż funkcjonowanie całych sądów. Sądy są bowiem tworzone i znoszone rozporządzeniem ministra (które wymaga przeprowadzenia oceny skutków regulacji, konsultacji społecznych itp.), natomiast do utworzenia i likwidacji wydziałów wystarczy jego zarządzenie, które – jako że nie zalicza się do źródeł powszechnie obowiązującego prawa – może być wprowadzone w sposób bardziej niespodziewany i zakulisowy. Zaledwie kilka miesięcy po zniesieniu 79 sądów rejonowych zaczęły pojawiać się zapowiedzi zniesienia części wydziałów zamiejscowych pozostałych po tych sądach (nim „Reforma Gowina” na dobre ostygła, media ujawniły, iż rozważana jest likwidacja zamiejscowych wydziałów rodzinnych i nieletnich w Sokołowie Podlaskim czy w Ostrzeszowie).

Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” w uchw­ale wydanej pod koniec 2012 r. przekonywało, że wydziały zamiejscowe będą jednostkami niesamodzielnymi i obywatele nie będą w nich mieli dostępu do prezesów sądów, do ich oddziałów administracyjnych i finansowych. W celu załatwienia licznych spraw lub złożenia skargi będą musieli jechać do innej miejscowości.

Może wiązać się to z prawdziwą wyprawą – przykładowo gminy Biała Piska i Orzysz po zniesieniu Sądu Rejonowego w Piszu przeszły do obszaru właściwości Sądu Rejonowego w Szczytnie. Tymczasem z szeregu miejscowości położonych w gminach Biała Piska i Orzysz jest do Szczytna ponad 100 km.

Jak na razie wygląda na to, że „ucieczka” wymiaru sprawiedliwości z mniejszych ośrodków została nieco spowolniona. 14 marca 2014 r. uchwalono Ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, która w pewnym stopniu cofa decyzję o zniesieniu części sądów rejonowych. Nowelizacją tą wprowadzono mianowicie wymierne kryteria tworzenia i znoszenia sądów rejonowych: obszar właściwości danego sądu musi obejmować gminy zamieszkiwane przez nie mniej niż 50 000 mieszkańców, a łączna liczba wpływających do sądu spraw cywilnych, karnych oraz rodzinnych i nieletnich musi wynosić co najmniej 5000. Zapis umożliwi przywrócenie co najmniej 41 spośród 79 zniesionych z początkiem 2013 r. sądów rejonowych.

Prezydent Bronisław Komorowski nowelizację podpisał 31 marca 2014 r. – złożenie podpisu w sposób widowiskowy odbyło się w budynku sądowym w Słupcy, gdzie do końca 2012 r. funkcjonował Sąd Rejonowy, a następnie po zmianach wydziały zamiejscowe sądu w Koninie. To dla mnie satysfakcja, że udało się znaleźć kompromis między oczekiwaniami społeczności lokalnych i środowiska sędziowskiego a dostosowaniem struktury sądownictwa do realnych potrzeb – oświadczył Komorowski.

Pożądanym rozwiązaniem, mającym na celu rzeczywiste dobro społeczności lokalnych, byłoby jednak wprowadzenie dodatkowego kryterium – maksymalnej dopuszczalnej odległości do sądu rejonowego z każdej miejscowości znajdującej się na jego obszarze właściwości.

Policja już nie na posterunku

Jak w miastach powiatowych istnienie sądu świadczy o pewnej randze ośrodka, tak dla gmin znaczenie takie ma funkcjonowanie na miejscu jednostki policji. Liczba posterunków policji konsekwentnie jednak maleje – w ciągu siedmiu lat ubyła ich niemal połowa. Na początku 2007 r. na terenie całej Polski istniały 804 posterunki, podczas gdy na początku 2014 r. było ich już jedynie 430. W tym czasie posterunki zniknęły z wielu miejscowości gminnych oraz z małych miast.

W najlepszym razie posterunki zastępowane są przez punkty przyjęć interesantów, gdzie funkcjonariusze dyżurują przez kilka godzin w tygodniu. Takie punkty konsultacyjne mieszczą się często kątem w siedzibie straży gminnej lub w urzędzie gminy. Tak jest na przykład w mieście Osiek w powiecie staszowskim, gdzie od czasu likwidacji posterunku policjanci pojawiają się we wtorki w godz. 14.00–16.00 oraz w środy w godz. 10.00–12.00, oczekując na interesantów w magistracie. Na obszarze Komendy Powiatowej Policji w Staszowie w ramach przekształceń zlikwidowane zostały trzy z czterech placówek w terenie.

Na terenie województwa lubelskiego w 2011 r. likwidacji uległo 105 komisariatów i posterunków. W efekcie na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w Radzyniu Podlaskim, która swoim zasięgiem obejmuje osiem gmin, nie istnieje żadna placówka policji w terenie. Tak samo sytuacja wygląda na obszarze Komendy Powiatowej Policji w Parczewie. Wszyscy dzielnicowi, których rewiry obejmują w sumie 115 miejscowości leżących na terenie całego powiatu, jako miejsce przyjmowania interesantów mają wyznaczony pokój w budynku komendy w Parczewie.

Zmiany w strukturze policji oznaczają przekształcanie tej formacji ze służby głęboko osadzonej w Polsce lokalnej w służbę „ekspedycyjną”. Siły policyjne mają być koncentrowane w większych jednostkach – komisariatach i komendach powiatowych – z których w miarę bieżących potrzeb wyruszają w teren. Argumentem Komendy Głównej Policji oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest to, że gęsta sieć posterunków była dopasowana do czasów, gdy dostęp do telefonów nie był powszechny i zgłoszenia na policję często musiały odbywać się poprzez osobistą wizytę.

Kierownictwo policji ma badania społeczne, z których wynika, że dla ludzi najważniejsze są szybki kontakt telefoniczny i przyjazd na interwencję, ale ja też ze swoim mieszkańcami rozmawiam i słyszę od nich, że owszem, to jest ważne, nawet bardzo, ale dla nich równie ważna jest obecność w ich gminie posterunku. Póki on jest, mieszkańcy czują się po prostu bezpieczniej – mówił Krzysztof Nowak, burmistrz Miasteczka Śląskiego, na łamach czasopisma „Policja 997”⁷. Samorządowcy zwracają ponadto uwagę, że przy reorganizacji policji struktury państwowe podejmowały decyzje bez brania pod uwagę opinii lokalnych władz. Nie może być tak, że gdy oczekuje się wsparcia od gminy dla policji, to kontakty są bardzo dobre, odbywają się konsultacje, określamy wzajemnie potrzeby, a gdy podejmuje się decydujące rozmowy na temat likwidacji posterunku, to dla policji samorząd gminny nie jest w nich partnerem – mówił Łukasz Stachera, wójt gminy Poraj⁸.

Zmiany w strukturze policji bez wątpienia skutkują również wymuszaniem na obywatelach dalszych dojazdów w celu złożenia zeznań, załatwienia innych formalności czy chociażby spotkania się z dzielnicowym.

Niewidzialna ręka ministerialnego urzędnika

Z długą wyprawą coraz częściej wiąże się również tak prozaiczna czynność jak nadanie lub odbiór przesyłki pocztowej czy opłacenie rachunków. Mowa o sieci pocztowej, która jest dość wymownym miernikiem dostępności do podstawowych usług publicznych. Poczta Polska, choć w 2009 r. przekształcona została z przedsiębiorstwa państwowego użyteczności publicznej w spółkę akcyjną, wciąż w całości należy do państwa, posiadając dodatkowo status tzw. wyznaczonego operatora pocztowego – instytucji zobowiązanej do wykonywania powszechnych usług pocztowych. Oznacza to obowiązek obsługi terytorium całego kraju w każdy dzień roboczy. Usługi powszechne muszą być świadczone w cenach, których nie można różnicować na przykład w zależności od dystansu między nadawcą a adresatem czy też w obliczu konieczności pokonania przez listonosza kilku kilometrów z jednym listem do samotnego przysiółka na końcu górskiej doliny.

Choć Poczta Polska spośród organizacji państwowych wciąż najgłębiej penetruje Polskę lokalną, to ostatnie lata są czasem zmniejszającej się liczby jej placówek, szczególnie poza miastami. Według danych Poczty Polskiej i nadzorującego rynek pocztowy Urzędu Komunikacji Elektronicznej w 2006 r. było w Polsce 8553 urzędów, filii i agencji pocztowych – z czego na obszarach wiejskich 4516. W 2012 r. ogólna liczba placówek wynosiła 8446 – z czego na obszarach wiejskich już tylko 4047. W analizowanym okresie zlikwidowano więc prawie pół tysiąca wiejskich placówek pocztowych.

Liczbę i sposób rozmieszczenia placówek na mapie Polski reguluje się rozporządzeniami wykonawczymi do prawa pocztowego. Zasady mające na celu zagwarantowanie akceptowalnej gęstości sieci pocztowej wprowadzono Rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych. Określono w nim, że Poczta Polska musi prowadzić przynajmniej 8240 placówek, uwzględniając dodatkowe wskaźniki brzegowe: jedna placówka na 7000 mieszkańców miast oraz jedna placówka na 65 km² powierzchni obszarów wiejskich.

Po dziewięciu latach dotychczasowe rozporządzenie zostało zastąpione nowym aktem prawnym pod bardziej enigmatyczną nazwą: Rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (z tytułu rozporządzenia w ogóle nie wynika, że odnosi się ono do poczty). Nowe rozporządzenie wprowadziło, wydawałoby się, kosmetyczne zmiany w zasadach kształtowania sieci pocztowej. Po pierwsze, zmieniono wskaźniki brzegowe: jedna placówka na 6000 mieszkańców gmin miejskich i miejsko-wiejskich, jedna placówka na 85 km² powierzchni w gminach wiejskich. Po drugie – zrezygnowano z konkretnego wskazania w rozporządzeniu minimalnej dopuszczalnej liczby placówek Poczty Polskiej na terenie całego kraju.

Bogdan Dombrowski, wiceminister administracji i cyfryzacji, na posiedzeniu Sejmu 21 listopada 2013 r. poinformował, że zgodnie z zawartymi w akcie prawnym wskaźnikami ludnościowymi i przestrzennymi powinno na terenie całej Polski funkcjonować co najmniej 6920 placówek pocztowych. A zatem te niby kosmetyczne zmiany umożliwiły likwidację 1320 urzędów, filii i agencji pocztowych, co oznacza możliwość zmniejszenia sieci o 16 proc. placówek.

Nowe regulacje zamiast hamować niekorzystne procesy wymywania sieci usług publicznych z obszarów wiejskich, właściwie je sankcjonują. Przede wszystkim zwiększają powierzchnię obszaru obsługiwanego przez jedną pocztę na wsi. Dodatkowo wraz z nowym rozporządzeniem podział na obszary wiejskie i miasta został zastąpiony podziałem na gminy wiejskie oraz gminy miejskie i miejsko-wiejskie, co umożliwiło w poszczególnych gminach miejsko-wiejskich „przesuwanie” do miast placówek pocztowych z otaczających obszarów wiejskich. Wyjaśnijmy: gdy gmina miejsko-wiejska liczy 12 000 mieszkańców, zgodnie z prawem muszą znajdować się w niej dwie placówki pocztowe – tyle że zgodnie z rozporządzeniem z 2013 r. obydwie mogą znajdować się w mieście, żadna zaś w okolicznych wsiach. Tymczasem poprzednie rozporządzenie z 2004 r. gwarantowało w takiej gminie funkcjonowanie placówek pocztowych zarówno w mieście, jak i na otaczającym je obszarze wiejskim.

Na efekty nowych zapisów nie trzeba było długo czekać. Jeszcze w lutym 2013 r. Poczta Polska informowała na swojej stronie internetowej, że posiada ponad 8300 placówek. Natomiast obecnie – a więc ponad rok po przyjęciu rozporządzenia rozluźniającego sieć pocztową – mowa jest już zaledwie o „ogółem 7500 placówkach”.

Sprawa znikających urzędów, filii i agencji pocztowych pokazuje, że o zaniku usług publicznych z obszarów wiejskich nie zawsze decyduje niewidzialna ręka wolnego rynku. Często za problemem stoją konkretne wskaźniki, wpisywane do rozporządzeń w zaciszu ministerialnych gabinetów.

Urlop na odebranie listu

Kolejnym czynnikiem mającym wpływ na dostępność usług pocztowych jest czas otwarcia placówek. Problem w tym, że żadne rozporządzenie wykonawcze do prawa pocztowego nie definiuje standardów w tym zakresie. Mowa jest bowiem tylko o tym, że placówki pocztowe operatora wyznaczonego powinny być czynne we wszystkie dni robocze. Poczta Polska skrzętnie wykorzystuje ten zapis przy cięciu kosztów czy ograniczaniu etatów, zapewniając w efekcie lokalnym społecznościom mocno ograniczony, by nie powiedzieć fikcyjny, dostęp do usług pocztowych.

Mianowicie na obszarach wiejskich funkcjonuje wiele placówek, których godziny otwarcia są wprost karykaturalne. Przykładowo filia w Nożynie w powiecie bytowskim czynna jest w godz. 8.00–9.30, filia w Łupawie w powiecie słupskim w godz. 8.00–10.30, filia w Jedlance w powiecie łukowskim w godz. 13.00–14.00, filia w Pokaniewie w powiecie siemiatyckim w godz. 10.15–11.15, a filia w Skomacku Wielkim w powiecie ełckim w godz. 11.00–12.00. Mamy do czynienia z funkcjonowaniem placówek-alibi, dzięki którym liczba punktów pocztowych odpowiada i tak zmniejszającym się wymogom zawartym w ministerialnym rozporządzeniu, jednak ich użyteczność dla lokalnych społeczności jest bardzo ograniczona.

Godziny otwarcia placówek pocztowych bywają symboliczne nawet w miejscowościach gminnych – na przykład w Orli w powiecie bielskim poczta czynna jest w godz. 10.30–14.00, w Sidrze w powiecie sokólskim w godz. 11.00–14.45, w Książkach w powiecie wąbrzeskim w godz. 11.30–15.00, w Wieliczkach w powiecie oleckim w godz. 11.30–15.00, a w Warcie Bolesławieckiej w powiecie bolesławieckim w godz. 12.15–15.35.

Krótkie godziny otwarcia urzędów pocztowych symbolizują obniżającą się jakość życia na obszarach wiejskich w zupełnie podstawowym wymiarze – znalezienie w skrzynce pocztowej awizo może oznaczać dla mieszkańca wsi pracującego w mniej lub bardziej odległym mieście konieczność wzięcia urlopu w celu… pójścia na pocztę.

Od administracji państwowej należałoby oczekiwać, że w rozporządzeniu określającym zasady funkcjonowania sieci pocztowej kwestia godzin otwarcia placówek nie zostanie zupełnie pominięta. Rozwiązanie sprowadza się do zapisu o minimalnym zakresie godzin otwarcia w zależności od wielkości miejscowości i liczby obsługiwanych mieszkańców oraz zapisu o jednym, dwóch dniach w tygodniu, w które placówka pocztowa byłaby dodatkowo czynna w godzinach popołudniowych. Dzięki temu zapisowi „niewidzialna ręka ministerialnego urzędnika” zamiast przyczyniać się do stopniowego zwijania usług publicznych, w bezpośredni sposób ułatwiłaby życie obywatelom. Chyba właśnie takie powinny być efekty regulacyjnych funkcji państwa w kwestii działania przedsiębiorstw usługowych.

Uzdrawianie punktów aptecznych?

Typową działalnością dla obszarów wiejskich są punkty apteczne, które uzupełniają sieć aptek i zwiększają dostępność podstawowych produktów farmaceutycznych dla mieszkańców wsi. W Polsce – według danych Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego – działa 1331 punktów aptecznych, które uzupełniają sieć 12 874 aptek ogólnodostępnych.

Punkty apteczne – często działające w naprawdę małych miejscowościach – mogą osiągać rentowność dzięki luźniejszym – w porównaniu do aptek – kryteriom, jakie są im stawiane. Kierownikiem apteki musi być magister farmacji, natomiast kierownikiem punktu aptecznego może być technik farmacji. W przeciwieństwie do aptek punkty nie podlegają rygorystycznym wymogom odnośnie do warunków lokalowych i wyposażenia. Jednocześnie zakres oferty punktów aptecznych ograniczony jest listą zamieszczoną w Rozporządzeniu ministra zdrowia z dnia 22 października 2010 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być dopuszczone do obrotu w placówkach obrotu pozaaptecznego oraz punktach aptecznych.

Pozycja punktów aptecznych wciąż jest niepewna. Największe zagrożenie dla tych placówek płynie przede wszystkim ze strony Naczelnej Rady Aptekarskiej – organizacji zrzeszającej magistrów farmacji. W lutym 2013 r. rada ogłosiła dość jednoznaczne stanowisko, w którym domaga się, by zakończyć prawną możliwość tworzenia nowych punktów aptecznych i jednocześnie zobowiązać podmioty prowadzące w dniu dzisiejszym punkty apteczne do przekształcenia punktów aptecznych w apteki ogólnodostępne. Przekonują także, iż dalsze utrzymywanie punktów aptecznych jako podmiotu obrotu detalicznego produktami leczniczymi ogranicza pacjentom dostęp do pełnego zakresu usług farmaceutycznych i pełnego asortymentu produktów leczniczych⁹.

Nie trzeba być jasnowidzem, aby przewidzieć, że konieczność przekształcenia punktów aptecznych w apteki – zamiast tego „awansu” – przyniesie przede wszystkim likwidację sprzedaży leków w najmniejszych miejscowościach, a w miejsce problemu „niepełnego asortymentu” pojawi się problem braku jakiegokolwiek asortymentu. Paweł Klimczak, prezes Izby Gospodarczej Właścicieli Punktów Aptecznych, w reakcji na stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej stwierdził: W wielu miejscowościach nawet punkt apteczny nie jest w stanie utrzymać się z przyczyn ekonomicznych. Nie ma więc podstaw, by sądzić, że w tym samym miejscu, gdzieś w niewielkiej wsi, utrzyma się apteka, ponosząca jeszcze wyższe koszty działalności. Ważny jest też ewentualny brak rąk do pracy. Być może w miastach jest wystarczająca liczba magistrów farmacji, ale nie na wsiach, a osoby z tytułem magistra farmacji niekoniecznie będą chciały dojeżdżać z miasta do jakiejś odległej miejscowości za stosunkowo niewielkie pieniądze. […] Oburza mnie też fakt, że Rada z jednej strony zarzuca punktom aptecznym, iż nie są w nich dostępne wszystkie leki, podczas gdy wcześniej sama domagała się wprowadzenia takich ograniczeń¹⁰.

Sprawa punktów aptecznych pokazuje, że zagrożeniem dla funkcjonowania usług publicznych na obszarach wiejskich nie musi być jedynie pęd do bezmyślnego cięcia kosztów bez zważania na konsekwencje społeczne czy przestrzenne. Równie dobrze może to być lobbing korporacji zawodowych dążących do zapewnienia swoim członkom dominującej pozycji.

Zbyt drogie miejscowości

W sytuacji zanikania usług publicznych na obszarach wiejskich oraz w mniejszych miastach bardzo dotkliwym problemem jest równoczesne zanikanie transportu publicznego, który po likwidacji punktów usługowych w mniejszych miejscowościach powinien przynajmniej zapewniać sprawny dojazd do większych ośrodków w okolicy.

Polska zajmuje niechlubną pozycję europejskiego lidera w kwestii rozrzedzania sieci kolejowej – w ciągu 20 lat skróciła się ona o jedną czwartą: w 1990 r. długość sieci kolejowej w Polskiej wynosiła 26,2 tys. km, a w 2010 r. – 19,7 tys. km¹¹. Z tego w regularnym ruchu pasażerskim używanych jest około 13 tys. km linii kolejowych. W ciągu minionych dekad właściwie zniknął segment kolejowych połączeń zasięgu typowo lokalnego.

Równolegle drastycznie ograniczona została oferta przedsiębiorstw PKS. Według danych Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji, w 1990 r. autobusy PKS przejeżdżały łącznie 1 mld 348 mln km, podczas gdy w 2010 r. – 716 mln km. Z wielu miejscowości autobusy zostały całkowicie wycofane. Tam, gdzie autobusy jeszcze dojeżdżają, brakuje kursów popołudniowych czy wieczornych. Miewa to najróżniejsze następstwa – na przykład takie, że rodzice uczniów przeniesionych ze zlikwidowanej małej wiejskiej szkoły do placówki w większej miejscowości nie mają jak dotrzeć na zebrania szkolne. Informuje o tym opracowanie Federacji Inicjatyw Oświatowych: Rodziny wymagające największego wsparcia na ogół nie mają samochodów, w związku z tym ich możliwości uczestniczenia w szkolnych zebraniach rodziców są minimalne – komunikacja publiczna nie zapewnia połączeń pozwalających na dotarcie po południu na zebranie i wieczorny powrót do domu. Kontakty z nauczycielami rodzin uczniów najbardziej potrzebujących wparcia stają się sporadyczne. Tak to przeniesienie uczniów do większej i często w opinii publicznej – lepszej szkoły – obniża szanse rozwojowe i edukacyjne wiejskich dzieci¹².

Oto jak zmiany – podejmowane niezależnie na różnych szczeblach, w innym trybie czy w innym czasie – nagle boleśnie ujawniają siłę równoczesnego oddziaływania na lokalne społeczności. Problemem jest brak dostrzegania związku między decyzjami podejmowanymi przez różne ośrodki władzy. W efekcie dochodzi do sytuacji, że wójt bohatersko protestuje przeciwko zniesieniu „zbyt drogiego” posterunku policji czy „zbyt drogiej” placówki pocztowej na terenie swojej gminy, niemalże w tym samym czasie przekonując radnych do pomysłu likwidacji „zbyt drogiej” małej wiejskiej szkoły.

Karol Trammer

fot. w nagłówku tekstu Magdalena Okraska

Przypisy:

1. Jan Herczyński, Aneta Sobotka, Raport tematyczny z badania „Diagnoza zmian w sieci szkół podstawowych i gimnazjów 2007–2012”, Instytut Badań Edukacyjnych, Warszawa 2014.
2. Ibidem.
3. Elżbieta Tołwińska-Królikowska, Mała wiejska szkoła podstawowa – niezbędny ośrodek rozwoju społeczności lokalnej, materiał z debaty „Szanse edukacyjne na obszarach wiejskich”, Federacja Inicjatyw Oświatowych, 15 czerwca 2011 r.
4. Ibidem.
5. Łukasz Guza, 5 miesięcy, tyle trwa średnio postępowanie przed sądem pracy, „Dziennik Gazeta Prawna”, 17 maja 2012 r.
6. Ibidem.
7. Klaudiusz Kryczka, Reorganizacja sieci posterunków, „Policja 997”, nr 8/2012.
8. Ibidem.
9. Stanowisko nr VI/10/2013 z dnia 26 lutego 2013 r. Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie dalszego funkcjonowania punktów aptecznych.
10. Portal Farmaceutyczno-Medyczny, Bój o punkty apteczne, (http://www.pfm.pl/artykuly/boj-o-punkty-apteczne/102 – dostęp 16 kwietnia 2014 r.).
11. EU energy and transport in figures – statistical pocketbook 2013, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
12. Elżbieta Tołwińska-Królikowska, Mała wiejska szkoła… op. cit.