Kraje wielu stolic

przez Karol Trammer | piątek 16 grudnia 2011 | nr 4/2011

Warszawa „odrywa się” od reszty kraju. W stolicy siedziby ma przytłaczająca większość urzędów administracji publicznej, tu zapadają wszystkie ważne decyzje, stąd media opisują rzeczywistość, tu Polacy upatrują szans na rozwój własnej kariery.

Choć skupienie władzy w jednym mieście może się nam wydawać zupełnie naturalne, wyraźna dominacja ośrodka stołecznego nad resztą kraju wcale nie jest w Europie typową sytuacją. Polska na tle wielu krajów jest państwem o niezwykle scentralizowanym przestrzennie układzie instytucjonalnym.

Przestrzenny trójpodział

W części państw przyjęto zasadę, że trójpodział władzy powinien mieć odzwierciedlenie również w przestrzeni. W kilku europejskich krajach najwyższe organy władzy sądowniczej mieszczą się w innych miastach niż ośrodki władzy wykonawczej i ustawodawczej. Słowacki trybunał konstytucyjny ma siedzibę nie w stołecznej Bratysławie, lecz w Koszycach. W Czechach poza Pragą siedzibę ma nie tylko trybunał konstytucyjny, ale również sąd najwyższy oraz prokuratura generalna – instytucje te usytuowano w Brnie. Również w Szwajcarii główne izby sądu działają w innych miastach niż siedziba rządu.

W Niemczech kluczową siedzibą władzy sądowniczej jest Karlsruhe, oddalone o 670 km od stołecznego Berlina. W Karlsruhe siedziby mają federalny trybunał konstytucyjny, sąd najwyższy oraz prokuratura federalna. Co więcej, federalny sąd administracyjny mieści się w Lipsku, a federalny sąd pracy – w Erfurcie.

Również niemiecka sieć sądów apelacyjnych nie pokrywa się ani z siecią najludniejszych miast, ani z głównymi ośrodkami władzy. Choć stolicą landu Nadrenia-Palatynat jest Moguncja, to w tym kraju związkowym sądy apelacyjne mieszczą się w Koblencji i Zweibrücken. Sąd apelacyjny dla Turyngii zlokalizowano w Jenie, choć stolicą i największym miastem landu jest Erfurt. Stolica Dolnej Saksonii to Hanower, lecz sądy apelacyjne dla tego landu mieszczą się w Brunszwiku, Celle oraz Oldenburgu. Stolicą landu Szlezwik-Holsztyn jest Kilonia, ale sąd apelacyjny ma siedzibę w znacznie mniejszym mieście Szlezwik.

W Polsce siedziby sądów apelacyjnych mieszczą się w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu. Taki układ – opierający się na zasadzie, że siedziba sądu apelacyjnego zlokalizowana jest w największym mieście na terenie danej apelacji – jest typowym dla Polski elementem cementującym podział na „duże i ważne” miasta oraz resztę kraju.

Model prawie idealny

Niemcy to europejski lider polityki deglomeracji administracji publicznej, czyli rozproszenia ośrodków władzy. Nawet rząd nie jest tam skupiony w jednym mieście: część ministerstw mieści się w Berlinie, a pozostałe w dawnej stolicy, Bonn. Co więcej, główne siedziby urzędów administracji centralnej i innych instytucji o zasięgu ogólnokrajowym rozsiane są po całych Niemczech – od Flensburga na granicy z Danią po Monachium na południu kraju.

Przykładowo, prezydium policji federalnej mieści się w Poczdamie, dyrekcja archiwów państwowych w Koblencji, urząd ochrony konstytucji (kontrwywiad) w Kolonii, główny urząd statystyczny w Wiesbaden, urząd ochrony konsumentów oraz urząd lotnictwa cywilnego w Brunszwiku, urząd ochrony przyrody oraz urząd transportu kolejowego w Bonn, urząd patentowy w Monachium, urząd transportu drogowego we Flensburgu, a federalny urząd pracy oraz urząd ds. cudzoziemców – w Norymberdze. Niemiecka biblioteka narodowa ma dwie siedziby: w Lipsku oraz we Frankfurcie nad Menem. Poza stolicą zlokalizowane są publiczne media: telewizyjny program pierwszy (ARD) ma centralę w Monachium, a program drugi (ZDF) w Moguncji. W Polsce odpowiedniki wszystkich wyżej wymienionych instytucji mieszczą się w Warszawie.

Urzędy centralne w 248-tysięcznym Brunszwiku (wielkością porównywalnym z Radomiem czy Częstochową) zapewniają temu miastu ok. 900 miejsc pracy. Z kolei flensburski urząd transportu drogowego chwali się na swojej stronie internetowej, że jest jednym z największych pracodawców w północnej części landu Szlezwik-Holsztyn. Jak widać, jednym z efektów deglomeracji władzy jest rozprzestrzenianie miejsc pracy – zwłaszcza średnich i wyższych stanowisk urzędniczych – po różnych częściach kraju.

Co więcej, dzięki rozproszeniu ośrodków władzy życie administracyjne i polityczne Niemiec nie skupia się wyłącznie w stolicy. W kraju tym osiągnięto ideał organizacji przestrzennej, polegający na tym, że trudno wskazać, które z największych miast jest najważniejszym i dominującym ośrodkiem – nie tylko w zakresie administracji publicznej.

Przykładowo, redakcje największych tygodników – „Der Spiegel” oraz „Stern” – mieszczą się w Hamburgu. Największy tabloid, „Bild”, ukazuje się w Berlinie, w jeszcze innych miastach mają główne siedziby poważniejsze ogólnokrajowe dzienniki: „Frankfurter Allgemeine Zeitung” we Frankfurcie n. Menem, a „Süddeutsche Zeitung” w Monachium. Niemiecka centrala potężnej grupy medialnej RTL mieści się w Kolonii.

Niemiecką stolicą bankowości jest Frankfurt n. Menem (tu siedzibę mają niemiecki i europejski bank centralny). Z kolei matecznikami nauki są niewielkie miasta uniwersyteckie, jak Heidelberg, Tybinga, Greifswald czy Bamberg.

Miasta dzielą się władzą

W Niemczech deglomeracja realizowana jest również na poziomie landów. Jedną z jej oznak było wyznaczenie stolic części krajów związkowych poza miastem dominującym na danym obszarze. Stolicą Nadrenii Północnej-Westfalii nie jest licząca ponad milion mieszkańców Kolonia, lecz Düsseldorf (589 tys. mieszkańców). Stolica Hesji mieści się w Wiesbaden (276 tys. mieszkańców), nie zaś w zaliczającym się do europejskich metropolii Frankfurcie n. Menem (680 tys. mieszkańców). Podobna sytuacja ma miejsce w leżącym na terenie byłej NRD kraju związkowym Meklemburgia-Pomorze Przednie, którego stolicą jest Schwerin (95 tys. mieszkańców), a nie największe w tym landzie ważne miasto portowe Rostock (203 tys. mieszkańców).

Na poziomie landów zachowana jest zasada zdekoncentrowanej organizacji przestrzennej władz administracyjnych. Przykładowo, w Nadrenii-Palatynacie część instytucji poziomu landowego znajduje się poza stołeczną Moguncją – urząd statystyczny w Bad Ems, a urząd geodezji i informacji geograficznej, główna biblioteka oraz archiwa landu w Koblencji.

W Meklemburgii-Pomorzu Przednim agendy władz regionalnych zlokalizowane są nie tylko w stołecznym Schwerinie, ale również w Rostocku oraz Güstrow.

W landzie Szlezwik-Holsztyn miejscowy rząd mieści się w Kilonii, ale jego agendy zlokalizowano również w Neumünster (urząd opieki społecznej), Flintbek (urząd rolnictwa i środowiska), Szlezwiku (urząd archeologii i główne archiwum) oraz w Husum (urząd ochrony wybrzeża i parków narodowych).

Stolica od Bellinzony po Grenchen

Jak widać na przykładzie Niemiec, zabiegiem równoważącym organizację przestrzenną może być wyznaczanie głównego ośrodka władzy poza największym miastem danego obszaru. Podobnie jest w Belgii: stolicą Walonii – czyli frankofońskiej części kraju – jest Namur, trzecie pod względem liczby mieszkańców (po Charleroi i Liege) miasto tego regionu.

Taka sytuacja, i to już na poziomie ogólnokrajowym, występuje również w Szwajcarii. Siedzibą rządu federalnego tego kraju jest liczące 130 tys. mieszkańców Berno, dopiero piąte co do liczby ludności, zbliżone pod względem wielkości do polskiego Płocka. W Bernie oraz kilku graniczących z nim miejscowościach mieszczą się wszystkie ministerstwa (w Szwajcarii nazywane departamentami), większość urzędów centralnych oraz bank narodowy. Co jednak istotne, nie cała władza centralna została skoncentrowana w jednym miejscu. Federalny urząd meteorologii i klimatologii zlokalizowany jest w Zurychu (największym mieście Szwajcarii), główny urząd statystyczny w Neuchâtel, federalny urząd komunikacji elektronicznej w Biel/Bienne (mieście na pograniczu niemieckiej i francuskiej strefy językowej), federalny urząd sportu w Magglingen, a federalny urząd mieszkalnictwa w 16-tysięcznym Grenchen, co zapewniło mu 50 dodatkowych miejsc pracy.

Poza Bernem zlokalizowano również najważniejsze instytucje władzy sądowniczej. Szwajcarski sąd najwyższy mieści się w Lozannie, federalny sąd ubezpieczeń w Lucernie, a federalny sąd karny w liczącej zaledwie 17,5 tys. mieszkańców Bellinzonie we włoskojęzycznej części kraju. Co więcej, na 2012 r. planowane jest przeniesienie z Berna do Sankt Gallen siedziby naczelnego sądu administracyjnego.

Bez granic

Nie bez znaczenia dla równoważenia aktywności publicznej w przestrzeni Szwajcarii jest również to, że licznie występujące w tym kraju instytucje międzynarodowe zostały umiejscowione w kilku ośrodkach: w Genewie (europejska siedziba ONZ, Międzynarodowa Organizacja Pracy czy Międzynarodowy Ruch Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca), w Lozannie (MKOl), w Zurychu (FIFA) oraz w Nyonie (UEFA).

W Polsce za naturalną lokalizację dla instytucji międzynarodowych uznano Warszawę. Gdy Unia Europejska postanowiła utworzyć w naszym kraju siedzibę agencji Frontex, zajmującej się sprawami ochrony zewnętrznych granic państw członkowskich, to oczywiście umieszczono ją w stolicy. Tymczasem obie unijne agencje zlokalizowane we Włoszech mają siedziby poza Rzymem: w Parmie (Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności) oraz w Turynie (Europejska Fundacja Kształcenia). Podobnie w Hiszpanii – tu na siedziby unijnych agend wybrano Alicante (Urząd ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego) oraz Vigo (Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa). Nawet Francja, zazwyczaj zdominowana przez Paryż, zdecydowała się umieścić unijne instytucje poza nim: w Angers (Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin) oraz w Valenciennes (Europejska Agencja Kolejowa).

Deglomeracja po polsku

W Polsce co jakiś czas dochodzi do zabiegów stanowiących próby równoważenia relacji między ośrodkami miejskimi oraz dekoncentracji władzy publicznej.

Jednym z takich przypadków było utworzenie dwóch województw, w których stołeczność podzielono. W ramach reformy samorządowej z 1999 r. powstały województwo kujawsko-pomorskie oraz lubuskie, w których jedno miasto jest siedzibą urzędu wojewódzkiego (przedstawicielstwa rządu w terenie), a inne urzędu marszałkowskiego (samorządu wojewódzkiego). W Lubuskiem siedzibą wojewody jest Gorzów Wielkopolski, a siedzibą władzy samorządowej Zielona Góra. W Kujawsko-Pomorskiem wojewoda urzęduje w Bydgoszczy, a sejmik wraz z marszałkiem województwa w Toruniu. W ślad za tym podziałem pomiędzy dwa miasta wojewódzkie podzielone zostały inne instytucje szczebla regionalnego – przykładowo, Komenda Wojewódzka Policji mieści się w Bydgoszczy, a Komenda Wojewódzka Straży Pożarnej w Toruniu.

Koncepcja dwu-stołeczności wspomnianych regionów powstała niejako przypadkiem – jako pomysł na pogodzenie porównywalnych ośrodków w walce o status miasta wojewódzkiego. Podjęto również próby wprowadzenia podobnego rozwiązania na poziomie powiatów. W Polsce istnieją cztery powiaty, których nazwa nietypowo pochodzi nie od jednego, lecz od dwóch ośrodków: ropczycko-sędziszowski, bieruńsko-lędziński, strzelecko-drezdenecki oraz czarnkowsko-trzcianecki. W przypadku części z nich powiatowa dwu-stołeczność sprowadza się wyłącznie do nazwy – w leżącym na Podkarpaciu powiecie ropczycko-sędziszowskim instytucje władzy powiatowej i tak w całości skupione są w jednym mieście, w Ropczycach. Ale już w przypadku powiatu strzelecko-drezdeneckiego w woj. lubuskim występuje przestrzenny podział władzy. Starostwo, komenda policji, komenda straży pożarnej, urząd pracy oraz powiatowy inspektorat weterynarii mieszczą się w Strzelcach Krajeńskich, a powiatowa stacja sanitarno-epidemiologiczna, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego oraz powiatowe centrum pomocy rodzinie mają siedziby w Drezdenku. Jak widać, deglomeracja może funkcjonować na różnych szczeblach władzy – zarówno państwowej, jak i samorządowej.

W dodatku, jak pokazuje przykład niemiecki, deglomeracja władzy państwowej oraz regionalnej mogą się uzupełniać. We wspomnianej już Nadrenii Północnej-Westfalii siedzibą władz landu jest Düsseldorf (drugie pod względem liczby mieszkańców miasto w regionie), ale za to w większej Kolonii oraz w sąsiednim Bonn zlokalizowano instytucje szczebla federalnego (poza już wymienionymi m.in. służba celna, federalny urząd ds. rodziny czy federalny urząd obrony cywilnej).

Wpuszczeni w reformę

W Europie wyróżnić można dwa podstawowe modele organizacji przestrzennej państw. Francuski, z Paryżem jako jednym miastem faktycznie dominującym nad całym krajem, oraz niemiecki, z siecią kilku, o ile nie kilkunastu równorzędnych miast.

Wydaje się, że Polska dryfuje w kierunku francuskiego układu przestrzennego, czyli dość sztywnej hierarchii znaczenia miast, opartej na łańcuchu „stolica państwa – stolice regionów – miasta powiatowe”. Zwykle z góry zakłada się, że główna siedziba państwowej instytucji działać ma w Warszawie, a jej delegatury w miastach wojewódzkich. Podobnie na niższym szczeblu – główne instytucje samorządu regionalnego mają siedziby w miastach wojewódzkich. Stanowi to sygnał dla społeczności miejskich oraz aktywniejszych władz, że jedyną szansą na lokalizację urzędów (czyli na dodatkowe miejsca pracy, prestiż, towarzyszące formy działalności gospodarczej) jest status miasta wojewódzkiego. W konsekwencji wciąż tlić się będą pomysły wydzielania kolejnych województw z podziału funkcjonującego od 1999 r.

Reformę podziału administracyjnego kraju określić można przespaną szansą na zrównoważenie aktywności publicznej w przestrzeni Polski.Zmniejszenie liczby województw z 49 do 16, wskutek którego 31 polskich miast utraciło status miasta wojewódzkiego, było odbierane wyłącznie jako „odjazd” władzy (urzędów, wyższych stanowisk, działalności towarzyszących) do większych ośrodków. Miastom pozbawianym statusu stolicy województwa nie zaproponowano właściwie nic w zamian. Tymczasem do ośrodków tracących rangę regionalnej stolicy można było przenieść z Warszawy część urzędów administracji centralnej. Zbyt rzadko korzystano również z „rozlewania stołeczności” tworzonych dużych województw. Poza wspomnianymi Lubuskiem i Kujawsko-Pomorskiem istnieją nieliczne przykłady instytucji szczebla wojewódzkiego zlokalizowanych poza stolicą danego regionu: komenda policji dla woj. mazowieckiego (z wyłączeniem aglomeracji warszawskiej) mieści się nie w Warszawie, lecz w Radomiu, a siedzibę zachodniopomorskiego zarządu dróg zlokalizowano w Koszalinie, a nie w Szczecinie. Te pojedyncze przypadki to jednak zbyt mało, by móc nazwać Polskę krajem zdeglomerowanej administracji publicznej.

Warszawa, czyli Polska?

Problemem Polski jest brak organizacji przestrzennej – jej miejsce zajmuje bezmyślność przestrzenna. Gdy powstają nowe urzędy centralne lub istniejące poddawane są głębokim reformom, zwykle nawet nie rozważa się innej lokalizacji ich siedziby niż Warszawa.

Reformy prokuratury z 2010 r. (uniezależnienie jej od administracji rządowej) nie wykorzystano do zlokalizowania siedziby Prokuratury Generalnej poza stolicą. Również gdy w 2008 r. tworzono jedną z najmłodszych instytucji centralnych – Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska – na jej siedzibę automatycznie wybrano Warszawę. Choć należy wskazać wyjątek od reguły niepodzielnej stołeczności największego polskiego miasta: utworzone w 2011 r. Narodowe Centrum Nauki, koordynujące i finansujące badania naukowe, zostało umiejscowione w Krakowie. Nic jednak nie wskazuje, aby decyzja o lokalizacji NCN poza Warszawą stanowiła element przemyślanego programu deglomeracji administracji publicznej, a co za tym idzie równoważenia pozycji polskich miast i regionów. Tymczasem, wbrew pozorom, lokalizowanie urzędów poza miastami „namaszczonymi” do sprawowania władzy to nie tylko przesuwanie biurek wraz z siedzącymi za nimi urzędnikami, lecz rozprzestrzenianie na różne części kraju bazy gospodarczej, towarzyszącej administracji publicznej, jak centra konferencyjne, obiekty noclegowe, usługi doradcze, poligrafia itp.

Organizacja przestrzenna administracji publicznej uwidacznia się również w układzie i jakości sieci komunikacyjnej. We Francji podstawowa sieć kolejowa składa się z linii szybkiej kolei TGV, zbiegających się w Paryżu, natomiast połączenia między pozostałymi regionami opierają się na rzadko i dość wolno kursujących pociągach. Z kolei w Niemczech sieć kolejowa – dostosowana do układu równorzędnych ośrodków miejskich w różnych częściach kraju – zapewnia atrakcyjną ofertę przewozową w zróżnicowanych relacjach.

Typowa dla Polski koncentracja administracji państwowej w stolicy powoduje „wymywanie” aktywności gospodarczej i społecznej z pozostałych regionów kraju. Ambitni i wykształceni uznają, że tylko w Warszawie można znaleźć pracę odpowiednią do ciężko zdobytych kwalifikacji. Prywatne firmy chcą być bliżej miejsc, w których zapadają decyzje gospodarcze, a media jak najbliżej polityków.

Istnieją przykłady firm, które przeniosły główne siedziby do Warszawy – tak postąpił np. koncern komputerowy Optimus z Nowego Sącza. Siedziby w stolicy ma aż 7 z 10 pierwszych firm na liście największych polskich przedsiębiorstw dziennika „Rzeczpospolita”. Kilka lat temu do Warszawy przeniosły się redakcje tygodników „Wprost” (z Poznania) i „Przekrój” (z Krakowa) – wydawca tego drugiego czasopisma ostatnio podjął jednak decyzję o jego powrocie do Małopolski.

Koniec „warszawki”

Do polityki deglomeracji paradoksalnie dość łatwo można przekonać warszawiaków. Wydaje się bowiem, że są oni świadomi przede wszystkim uciążliwości (czy raczej uciążliwostek) wynikających ze stołeczności, aniżeli kolosalnych korzyści ze skupiania się w Warszawie życia politycznego i gospodarczego.

Za każdym razem, gdy w Warszawie odbywa się większa manifestacja, w mediach nie może zabraknąć głosu stojących w korkach mieszkańców, żądających wprowadzenia zakazu organizacji demonstracji w stolicy. Jednocześnie coraz głośniejsze stają się w Warszawie inicjatywy na rzecz likwidacji lub znaczącego ograniczenia tzw. janosikowego, czyli mechanizmu budżetowego dążącego do wyrównywania sytuacji ekonomicznej bogatych i biednych samorządów. Jego przeciwnicy uważają, że w Warszawie również są biedniejsze dzielnice i w związku z tym nie ma podstaw, aby stolica oddawała część dochodów do innych części kraju. Całkowicie zapomina się przy tym o ogólnopolskich koncernach mających w niej swoje siedziby, co oznacza, że odprowadzają one podatki do warszawskich urzędów skarbowych i udział w dochodach podatkowych jest kierowany do samorządu Warszawy. Zapomina się również o tym, że obecność praktycznie wszystkich urzędów centralnych znacząco pobudza stołeczną gospodarkę.

Wreszcie, wdrożenie polityki deglomeracji władzy publicznej oznaczałoby koniec „warszawki”, czyli zjawiska skupienia w jednym ośrodku klasy politycznej i elity urzędniczej, wpływających na sytuację w całym kraju mimo funkcjonowania w co najmniej lekkim oderwaniu od realiów życia poza największym miastem.

Białe plamy i czarne dziury

przez Karol Trammer | sobota 30 kwietnia 2011 | nr 2/2011

Patrząc na transport publiczny z perspektywy wielkich miast, może się wydawać, że po okresie fascynacji motoryzacją następuje rozkwit mobilności niezależnej od samochodów. Problem w tym, że równocześnie podupada transport publiczny na prowincji.

W Warszawie rozpoczęto budowę drugiej już linii metra. Uruchamiane są coraz to nowe linie szybkiej kolei łączącej miasta aglomeracji. Brzegi Wisły spaja niezależny od ruchu samochodowego pas autobusowo-tramwajowy, po którym pojazdy komunikacji miejskiej kursują co minutę. W Krakowie uruchomiono nitkę tramwajową pod centrum miasta – z podziemnego przystanku można wyjść na perony dworca kolejowego. W Poznaniu bezkolizyjna trasa szybkiego tramwaju zapewnia połączenie centrum z największymi osiedlami w północnej części miasta. To tylko wybrane nowoczesne inwestycje transportowe w dużych ośrodkach.

W tym samym czasie dla mieszkańców „Polski powiatowej” samochód coraz częściej staje się jedyną szansą na mobilność. Bo PKS likwiduje kolejny autobus do najbliższego miasta, a kolej wycofuje z niego ostatni już pociąg do dużych aglomeracji.

Zwijanie kolei

W ciągu kilkunastu lat używana sieć kolejowa zmalała w Polsce o ponad jedną czwartą. W 1990 r. liczyła 26,2 tys. km, by do 2008 r. skurczyć się do 19,6 tys. kmⁱ. Codzienny ruch pasażerski prowadzony jest na jedynie 13,3 tys. km, co oznacza, że pociągi pasażerskie regularnie kursują po zaledwie połowie długości sieci kolejowej z początków transformacji.

Jakby tego było mało, na wielu wciąż czynnych odcinkach oferta jest znikoma. Daną linią kursują wyłącznie pociągi dalekobieżne, nie zatrzymujące się w miejscowościach leżących po drodze lub obsługiwana jest ona zaledwie jedną parą pociągów na dobę. Tak jest m.in. na trasach z Wielunia przez Wieruszów do Kępna, z Opola Głównego do Jelcza-Laskowic, z Lwówka Śląskiego do Zebrzydowej czy z Inowrocławia przez Piotrków Kujawski do Babiaka. Tymczasem w polskich warunkach za atrakcyjną ofertę przewozową na kolejach regionalnych przyjmuje się 5-7 pociągów dziennie na danej trasie w każdym kierunku. Jest to i tak dalekie od europejskich standardów, gdzie pociągi regionalne kursują co 1-2 godziny od świtu do późnego wieczora.

Polska to niechlubny europejski rekordzista pod względem ograniczania długości sieci kolejowej. Co ciekawe, gdy u nas dokonywano cięć, w aż 11 spośród 25 krajów Unii Europejskiej eksploatowane sieci uległy wydłużeniu. Stało się tak m.in. w Słowenii, na Węgrzech czy w Czechach.

Gdy w Czechach małe autobusy szynowe zapewniają dogodny dojazd z obszarów wiejskich do miasteczek i miast, w Polsce kolej niemal całkowicie wycofała się z przewozów lokalnych. Ogranicza się w najlepszym razie do połączeń między dużymi ośrodkami powiatowymi a największymi miastami. Powstały przy tym ogromne połacie kraju, gdzie kolej – która powinna stanowić szkielet systemu transportu publicznego – nie dociera w ogóle.

Największa z takich „białych plam” zajmuje powierzchnię prawie 7,9 tys. km² i zamieszkana jest przez 689 tys. osób. Ten zwarty obszar ciągnie się wzdłuż doliny Wisły od rogatek Krakowa aż po okolice Radomia i obejmuje jedenaście powiatów (proszowicki, dąbrowski, kazimierski, mielecki, buski, staszowski, sandomierski, opatowski, opolski, lipski, zwoleński), leżących na terenie pięciu województw: małopolskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, lubelskiego i mazowieckiego. W całej Polsce w powiatach zupełnie pozbawionych kolei pasażerskiej mieszka ok. 3 mln ludzi.

Dotowane likwidacje

Ostatnie lata to czas masowych cięć również w sieci pociągów pospiesznych. Zapewniały one komunikację między miastami powiatowymi a największymi aglomeracjami.

Wszystkie połączenia dalekobieżne straciło południowe Podkarpacie, obejmujące pas od Jasła przez Krosno, Sanok aż po Zagórz – bramę w Bieszczady. Linią tą jeszcze w 2009 r. kursowały pociągi pospieszne, oferujące – przede wszystkim w sezonie turystycznym – bezpośrednie połączenia z Górnym Śląskiem, Krakowem, Trójmiastem czy Warszawą. Dziś po żadnym z nich nie ma już śladu. Równocześnie na linii Jasło – Krosno – Sanok – Zagórz do zupełnego minimum ograniczono ofertę pociągów regionalnych – z siedmiu par ostały się dwie. A to oznacza, że z Krosna – byłego miasta wojewódzkiego – można dwa razy dziennie wyruszyć do Jasła (o godz. 7.49 i 13.52) i dwa razy do Zagórza (o godz. 7.19 i 14.47).

Spójrzmy dla odmiany na Suwałki. W ciągu ostatnich trzech lat straciły większość pociągów zapewniających północno-wschodniej Polsce połączenie z resztą kraju. Na przełomie 2007 i 2008 r. z Suwałk codziennie wyruszały pociągi bezpośrednio do Warszawy (trzy dziennie), Łodzi (jeden), Wrocławia (dwa), Poznania (jeden) czy Torunia (jeden). W sezonie letnim kursowały dodatkowe pociągi do Trójmiasta, Szczecina, Warszawy i Krakowa. Dziś Suwałki obsługiwane są przez jedno połączenie dalekobieżne: popołudniowy pociąg do Warszawy.

Masowe cięcia w sieci pociągów pospiesznych są o tyle zaskakujące, że ten segment połączeń, określanych jako przewozy międzywojewódzkie, objęto dotacjami Ministerstwa Infrastruktury. Teoretycznie gwarantować mają one utrzymanie ruchu również poza najważniejszymi trasami. W praktyce jednak resort, choć pełni funkcję organizatora przewozów międzywojewódzkich, nie określa pożądanej sieci połączeń oraz choćby minimalnego zakresu oferty w konkretnych relacjach. W efekcie w 2009 r. – mimo dokonanej w trakcie obowiązywania rocznego rozkładu jazdy zupełnej likwidacji połączeń międzywojewódzkich m.in. do Brodnicy, Grudziądza, Krasnegostawu, Mielca, Nysy, Olkusza, Rybnika czy Zamościa – ministerstwo zwiększyło dofinansowanie z wstępnie przewidzianych w budżecie 140 do 175 mln zł.

– Nie można Polski lokalnej odciąć od połączeń z metropoliami i różnymi regionami kraju – apelował na łamach dwumiesięcznika „Z Biegiem Szyn” Stanisław Bodys, burmistrz Rejowca Fabrycznego na Lubelszczyźnie, wiceprezes Unii Miasteczek Polskich. Była to reakcja na wycofanie w czerwcu 2010 r. ostatnich połączeń dalekobieżnych przez Rejowiec. – Rozumiem, że kolej musi dbać o swoje finanse, ale ma też obowiązek świadczenia usługi publicznej. To nie jest firma prywatna, dla której liczy się tylko zysk. Wykonuje usługę publiczną, za którą otrzymuje dofinansowanie z budżetu państwa.

Jeszcze w 2008 r. Rejowiec Fabryczny był węzłem kolejowym, na którym trasy pociągów dalekobieżnych z kierunku Warszawy rozdzielały się do Chełma i Zamościa. Dziś – po likwidacji wszystkich połączeń dalekobieżnych do Zamościa (2009) i Chełma (2010) – stał się zwykłym przystankiem dla pociągów regionalnych, kursujących między Chełmem i Lublinem.

Błędne koła PKS-u

Choć często sugeruje się, że energochłonne i kosztowne pociągi regionalne mogą zostać sprawnie zastąpione przez komunikację autobusową, okazuje się, że również ten segment transportu publicznego boryka się z poważnymi problemami.

Według danych zrzeszającej PKS-y Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji z 2008 r.ⁱⁱ, w 15 z 16 województw przewoźnicy autobusowi na przewozach pasażerskich osiągali straty (wyjątek stanowi woj. lubuskie). Tymczasem jedyne dofinansowanie, na jakie faktycznie mogą liczyć, to zwrot za honorowanie ulg ustawowych na bilety. Próbują więc ratować sytuację finansową wyprzedając majątek oraz wycofując się z obsługi miejscowości położonych na uboczu.

Poważnym problemem jest fatalny stan autobusów, co nie tylko nie zachęca do podróżowania, ale również generuje koszty przy niskiej efektywności. Według danych Izby, średnio w przedsiębiorstwie PKS na jeden autobus przypada zaledwie nieco ponad jeden kierowca (dokładnie: 1,182), przy czym w niektórych regionach nawet mniej – w Łódzkiem 0,919, w Zachodniopomorskiem 0,959. Powyższy wskaźnik – biorąc pod uwagę, że to kierowcy, a nie pojazdy objęte są przepisami o ograniczonym czasie pracy – z jednej strony pokazuje, jak wiele pojazdów wciąż przebywa w naprawach lub jest „magazynami części zamiennych”, a z drugiej strony obnaża minimalistyczne podejście do oferty przewozowej w wielu PKS-ach. Skutkuje to tym, że autobusy zamiast jak najwięcej jeździć, wykonują jedynie niezbędne kursy szkolne, a przez większą część dnia stoją na placach postojowych.

Przedsiębiorstwa PKS, próbując osiągnąć rentowność przewozów, wycofują się z obsługi mniejszych miejscowości, w których często autobus stanowił jedyne okno na świat. Na wielu lokalnych trasach plagą jest ograniczanie kursowania wyłącznie do dni nauki szkolnej. W efekcie do setek polskich miejscowości w weekendy, ferie oraz przez całe wakacje nie można dotrzeć transportem publicznym. W wielu z nich po odjeździe ostatniego autobusu w drugiej połowie czerwca, na następny trzeba czekać aż do początku września.

Coraz istotniejszą rolę odgrywają przewoźnicy busowi, którzy niejednokrotnie stanowią dla mieszkańców pozbawionych własnego samochodu ostatnią szansę na jako taką mobilność. Mali przewoźnicy ograniczają się jednak do obsługi najbardziej rentownych tras – i to tylko w porach gwarantujących wysoką frekwencję. Skutkuje to tym, że przewoźnicy prywatni cieszą się co prawda pewnym zyskiem, jednak tworzone przez nich sieci połączeń są ograniczone – nie tylko nie zapewniają regularnych kursów od wczesnego rana do późnego wieczora, ale także nie dojeżdżają do miejscowości położonych na uboczu. Ponadto obsługują trasy kilkunastoosobowymi busami, które często albo nie są w stanie zabrać wszystkich chętnych, albo wyruszają w trasę drastycznie przepełnione.

Taki układ transportowy tworzy błędne koło: prywatni przewoźnicy podbierają pasażerów przedsiębiorstwom PKS w takich porach i na takich trasach, gdzie kursy mogłyby być rentowne. Pogarsza to wyniki ekonomiczne PKS-ów, które zmuszone są szukać oszczędności poprzez wycofywanie się z obsługi połączeń do mniejszych miejscowości. Szanse na to, żeby na te boczne drogi – w miejsce wycofanych autobusów PKS – wjechały prywatne busy, są oczywiście nikłe.

Na spalonej ziemi

Pogarszająca się oferta transportu publicznego jest o tyle dokuczliwa, że równocześnie w małych miejscowościach coraz mniej spraw da się załatwić na miejscu.

Dla przykładu, sieć placówek Poczty Polskiej podlega ciągłym ograniczeniom: urzędy pocztowe na terenach wiejskich zastępowane są przez filie oraz agencje pocztowe, które zwykle nie świadczą pełnego zakresu usług oraz mają skrócone godziny otwarcia. Co więcej, gdy w czerwcu 2008 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzała kontrolę Poczty Polskiej, na 8530 placówek aż 559 było zawieszonych – co oznacza, że liczba faktycznie czynnych (7971) była niższa od wyznaczonego rozporządzeniem ministra infrastruktury poziomu niezbędnego dla zapewnienia powszechnego dostępu do usług pocztowych (8240)ⁱⁱⁱ. Rząd w dodatku prowadzi prace nad nowelizacją prawa pocztowego, która ma wejść w życie w 2012 r. Umożliwi ona Poczcie Polskiej trwałą likwidację ponad 1,1 tys. placówek na terenach wiejskich!^iv

Z kolei urzędnicy Ministerstwa Sprawiedliwości od kilku lat mają zakusy na sądy i prokuratury rejonowe w mniejszych miastach powiatowych. – Pomysł zlikwidowania małych sądów rejonowych jest typowym przykładem patrzenia na Polskę z punktu widzenia dwumilionowej stolicy. Taka likwidacja spowodowałaby dla obywateli dwu-, trzykrotne wydłużenie przejazdów, aby załatwić sprawę w sądzie i prokuraturze – stwierdził Maciej Strączyński, wiceprezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” w rozmowie z „Dziennikiem” w 2009 r.

Dziś, gdy koncepcje reform sprowadzają się do ograniczania sieci usług, mieszkańcy kolejnych wsi nagle budzą się na spalonej ziemi. Tamtejsza szkoła podstawowa – nierzadko zbudowana przez miejscową społeczność – przestała działać, lokalny urząd pocztowy został zamknięty, punkt apteczny zlikwidowano, tory kolejowe porosły krzakami, a PKS właśnie zawiesił ostatni kurs do miasteczka, w którym wciąż jeszcze da się załatwić najważniejsze sprawy i zrobić większe zakupy.

Bez kolei, bez pracy

Prof. Zbigniew Taylor z Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk prowadził badania wśród mieszkańców 20 wsi dotkniętych likwidacjami połączeń kolejowych, w różnych częściach Polski. Wykazały one niezwykle mocno odczuwalne negatywne skutki ograniczania sieci kolejowej^v.

Likwidacja pociągów na linii Małdyty – Malbork ograniczyła dostęp do lepszych szkół średnich: Czasem wybiera się gorsze szkoły z lepszym dojazdem, a nie lepsze z gorszym dojazdem. Na przykład mieszkańcy Waplewa Wielkiego wybierają szkoły w Sztumie, a nie w Malborku, właśnie ze względu na trudności związane z dojazdem.

Co więcej, badania wykazały, że likwidacje połączeń wymuszały na mieszkańcach odciętych wsi rezygnację z pracy: Aż 28% respondentów sygnalizuje utrudnienia w dotarciu do miejsc pracy po zlikwidowaniu pasażerskiego połączenia kolejowego, a niektóre osoby musiały wręcz zrezygnować z dotychczasowej pracy, np. mieszkańcy Przybrody z pracy w Poznaniu, Olbrachtowic – we Wrocławiu.

Badanie zwróciło również uwagę na konsekwencje rozlewające się poza odcięte miejscowości. Straciły na znaczeniu zakupy dokonywane w miastach położonych na trasie zlikwidowanego połączenia kolejowego. Jest to zjawisko niekorzystne nie tylko dla mieszkańców badanych wsi, ale również dla rozwoju ekonomicznego małych ośrodków miejskich […], gdyż podcina to podstawę ich egzystencji – podkreśla prof. Taylor.

Samochód w każdym gospodarstwie

Upadek transportu publicznego poza dużymi miastami wpycha Polaków w objęcia „luksusu” posiadania samochodu. Według danych GUS, o ile w 2002 r. na 1000 mieszkańców przypadało 288,6 samochodu osobowego, do 2009 r. wskaźnik ten wzrósł aż do 432,2.

Szczególnie wysoka jego wartość notowana jest w powiatach peryferyjnych. Przykładowo w woj. warmińsko-mazurskim dużą liczbą samochodów charakteryzują się położone na jego wschodnich obrzeżach powiaty olecki (426,2/1000 mieszkańców) czy węgorzewski (422,9), osiągając pod tym względem niemal średnią krajową – tymczasem Elbląg, należący do największych miast regionu, charakteryzuje się jedną z najniższych wartości na Warmii i Mazurach (347).

Podobnie w woj. podlaskim – największe „usamochodowienie” występuje na północno-wschodnich rubieżach Polski: w powiatach suwalskim (494,9) i sejneńskim (474,3), zaś najniższym wskaźnikiem charakteryzuje się stolica regionu, Białystok (315,5).

W woj. podkarpackim największą wartość wskaźnika osiąga peryferyjnie położony i bardzo rzadko zaludniony powiat bieszczadzki – 518,7, przy wojewódzkiej średniej 381.

Z kolei w woj. śląskim najwyższymi wartościami wskaźnika charakteryzują się położone na uboczu regionu powiaty myszkowski (547,9) oraz kłobucki (536,7). W wielu miastach ścisłej aglomeracji katowickiej, m.in. w Chorzowie, Bytomiu, Zabrzu czy Rudzie Śląskiej wysokość wskaźnika nie przekracza 400 samochodów osobowych na 1000 mieszkańców, nie tylko nie osiągając średniej dla województwa, ale nawet ogólnopolskiej.

W pierwszej dwudziestce najbardziej „usamochodowionych” powiatów znajdują się tylko dwa duże miasta (Sopot i Warszawa), reszta to powiaty ziemskie. Najwyższą wartość wskaźnik osiąga w położonym na krańcach woj. mazowieckiego powiecie sierpeckim – tu na 1000 mieszkańców przypada aż 658,1 samochodu!

Wbrew obiegowej opinii, to nie miłość Polaków do czterech kółek wpłynęła na ograniczenie połączeń kolejowych. Własne auto stanowiło po prostu dla wielu rodzin jedyne rozwiązanie problemu coraz gorszej jakości transportu publicznego. Obserwowany w Polsce boom na samochody – często sprowadzane z zagranicy pojazdy używane – ma zatem charakter wymuszonej motoryzacji. Wymuszonej z jednej strony niską jakością życia w miejscu zamieszkania na wielu obszarach Polski, z drugiej – upadkiem transportu publicznego, który powinien zapewniać dostęp do pracy, edukacji, podstawowych usług, nie wspominając już o kulturze i rozrywce.

Dr Michał Beim z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, stypendysta w Instytucie Mobilności i Transportu Politechniki w niemieckim Kaiserslautern, zwraca uwagę, iż wzrost liczby samochodów w Polsce staje się znaczący na tle Europy. – Liczba samochodów osobowych na tysiąc mieszkańców w Polsce pod koniec 2009 r. wynosiła 432 i choć nadal odbiega od danych z Włoch (605), Francji (492) czy Niemiec (504), to szybko rośnie. Dynamika wzrostu liczby samochodów na tysiąc mieszkańców znacznie przekraczała dynamikę w krajach tzw. starej Unii. […] W wielu z tych państw w połowie ostatniej dekady poziom motoryzacji osiągał historyczne maksimum i w ostatnich latach obserwuje się znaczące tendencje spadkowe! Trudno zatem mówić, że poziom rozwoju społeczno-gospodarczego idzie w parze z poziomem motoryzacji.

Autostopem do pracy

Prywatne samochody nie są jednak w stanie całkowicie zastąpić transportu publicznego. Wspomniany już prof. Taylor zwracał uwagę, iż nie rozwiązują one wszystkich problemów związanych z dostępnością: Szczególnie niekorzystna sytuacja istnieje w przypadku ludzi starszych, dzieci szkolnych, nastolatków, matek wychowujących dzieci, ludności ubogiej^vi.

Potwierdza to dr Beim: Dla ludzi mieszkających w „Polsce powiatowej” samochody stają się niezbędne do normalnego życia. Na obszarach wiejskich czy małomiasteczkowych – o których kolej już zapomniała, a PKS-y omijają, coraz bardziej koncentrując się na obsłudze lukratywnych połączeń międzymiastowych – nie wszystkich jednak stać na samochody. Mieszkańcy skazani są więc na jazdę w urągających warunkach. Niestety, kończy się to czasem tragicznie.

W październiku 2010 r. pod Nowym Miastem nad Pilicą zginęło 18 osób, które samochodem dostawczym jechały do pracy w rejonie Grójca; większość siedziała na wstawionych do samochodu pniach. Wypadek drastycznie pokazał, co dzieje się, gdy transport publiczny przestaje funkcjonować. W Polsce jest coraz więcej obszarów, na których nie tylko niełatwo o zdobycie pracy, ale równocześnie coraz trudniej o regularny i dobrze zorganizowany transport, którym można dojechać do miejsc, gdzie istnieją możliwości zarobkowania.

– Mamy kłopoty z wydostaniem się z Suliszowic, a później z dotarciem do domów. Musimy liczyć na pomoc sąsiadów mających samochody, kiedy musimy coś załatwić w mieście – skarżyła się na łamach „Dziennika Zachodniego” mieszkanka Suliszowic w powiecie myszkowskim. Gazeta doniosła, że mieszkańcom mniejszych miejscowości w okolicach Częstochowy, Kłobucka, Myszkowa i Lublińca coraz częściej pozostaje poruszanie się… autostopem. – Niektórzy z naszej wsi dochodzą do pobliskiej drogi wojewódzkiej i łapią okazję, bo inaczej nie dostaną się do Żarek czy Myszkowa – tak komunikacyjną codzienność na Jurze Krakowsko-Częstochowskiej opisywała jedna z mieszkanek Czatachowy.

Masowe likwidacje kursów PKS często są skutkiem prywatyzacji tych przedsiębiorstw. Jednak gwarancji utrzymania sieci połączeń nie daje nawet komunalizacja, zwykle podczas przekształceń przeciwstawiana prywatyzacji. Andrzej Pograniczny, prezes PKS w Starogardzie Gdańskim, nie pozostawiał złudzeń: Jesteśmy powiatową spółką, ale to nie oznacza, że nie obowiązują nas reguły ekonomii. Była to wypowiedź dla „Dziennika Bałtyckiego” z sierpnia 2010 r., gdy przez Pomorze przeszła kolejna fala likwidacji połączeń autobusowych.

Transport anty-publiczny, rozwój anty-regionalny

Z transportem publicznym wiąże się dylemat, czy rozwinięta komunikacja zbiorowa ma funkcjonować wyłącznie na obszarach silnie zurbanizowanych, czy też powinna równocześnie stanowić narzędzie poprawiające dostępność komunikacyjną w regionach peryferyjnych. W Polsce pojęcia takie jak „transport publiczny”, „dostępność komunikacyjna” czy „mobilność” wciąż jednak zbyt rzadko pojawiają się w opracowaniach z zakresu polityki społecznej czy polityki rozwoju regionalnego.

Prof. Krystian Heffner z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, zajmujący się problematyką rozwoju małych miast i obszarów wiejskich, podkreśla: Głównym ograniczeniem rozwojowym dla wielu małych miast jest słaba dostępność komunikacyjna. Rekomendacją skierowaną do polityki regionalnej jest intensywne wzmacnianie dostępności (komunikacyjnej, transportowej) małych miast^vii.

Zwraca również uwagę, że w polityce rozwoju regionalnego małe miasta mogą odgrywać istotną rolę pośredniczenia między największymi aglomeracjami a obszarami wiejskimi: Znaczenie małych miast dla rozwoju obszarów wiejskich ma ścisły związek z ich dostępnością i jakością powiązań z metropoliami.

Problem w tym, że w obliczu pogarszającej się dostępności komunikacyjnej – między małymi miastami a obszarami wiejskimi (cięcia w ofercie PKS) oraz między małymi miastami a metropoliami (cięcia połączeń kolejowych) – rola ta staje się mocno teoretyczna. W efekcie, różnice w poziomie rozwoju wsi, małych i średnich miast oraz dużych aglomeracji coraz bardziej się pogłębiają.

Tymczasem dopiero wzrost poziomu życia na prowincji – a nie tylko bogacenie się mieszkańców największych zespołów miejskich – będzie sygnałem, że w Polsce zachodzi prawdziwy rozwój regionalny.

Przypisy:

i EU energy and transport in figures – statistical pocketbook 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg.

ii Dane dostępne są na stronie internetowej http://www.pigtsis.pl. Dane świeższe niż za 2008 r. nie są dostępne.

iii Informacja o wynikach kontroli działalności państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej „Poczta Polska”, z uwzględnieniem przepływów finansowych i jakości świadczonych usług, Najwyższa Izba Kontroli – Delegatura we Wrocławiu, listopad 2009 r.

iv Piotr Miączyński, Leszek Kostrzewski, Poczta znika ze wsi, „Gazeta Wyborcza”, 2 listopada 2010 r.

v Zbigniew Taylor, Zamknięcia dla ruchu pasażerskiego linii kolejowych w Polsce i ich społeczne konsekwencje, „Przegląd Geograficzny” nr 3/2003.

vi Zbigniew Taylor, Przestrzenna dostępność miejsc zatrudnienia, kształcenia i usług a codzienna ruchliwość ludności wiejskiej, „Prace Geograficzne” nr 171, 1999.

vii Krystian Heffner, Funkcjonowanie małych miast w systemie osadniczym Polski w perspektywie 2033 r. – ekspertyzy do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2008-2033, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2008.