Śmieciowe życie na śmieciowej umowie. Społeczne konsekwencje umów cywilnoprawnych

przez dr Rafał Bakalarczyk | poniedziałek 2 lutego 2015 | Zima 2014

Rola umów cywilnoprawnych (zwanych śmieciowymi) w kształtowaniu stosunków pracy budzi w ostatnich latach rosnące zainteresowanie opinii publicznej. Warto uważniej przyjrzeć się niekorzystnym skutkom takich form zatrudnienia.

W poszukiwaniu istoty problemu

Mówiąc o umowach cywilnoprawnych, ograniczę się do omówienia dwóch typów umów określanych potocznie jako śmieciowe – umowy o dzieło i umowy-zlecenia¹. Nie będę tym samym poruszał tematu społecznych konsekwencji czasowych umów o pracę, które niekiedy w debacie publicznej są stawiane w jednym szeregu z umowami cywilnoprawnymi, jako tzw. nietypowe/niestandardowe formy zatrudnienia. W związku z tym nie będę też stosował pojęcia umów śmieciowych jako zamiennego dla umów cywilnoprawnych – także dlatego, że uważam te pojęcia za nie w pełni tożsame. Umowy cywilnoprawne stają się śmieciowymi, gdy są stosowane niezgodnie ze swoim przeznaczeniem, w miejsce lepiej chroniących zatrudnionego umów o pracę.

Warto zacząć od odpowiedzi na pytanie: co sprawia, że umowy cywilnoprawne są przedmiotem zainteresowania zarówno badaczy, jak i komentatorów społecznych? Oto szereg możliwych wyjaśnień:

a) istnienie umów cywilnoprawnych – kontrowersje budzi sama obecność tego typu umów w kontekście wcześniej obowiązujących regulacji stosunków pracy;

b) skala ich występowania – w tej perspektywie krytykowana jest nie tyle sama możliwość występowania umów cywilnoprawnych czy fakt ich stosowania, ile zbyt duża skala zjawiska;

c) nadużycia w ich stosowaniu – w myśl tej optyki kontrowersje odnoszą się do tego, czy i na ile omawiane tu umowy stosowane są zgodnie z przeznaczeniem, a na ile ich stosowanie wykracza poza ustalony zakres przypadków;

d) konstrukcja prawna – w tej perspektywie kontrowersje odnoszą się nie tyle do istnienia umów cywilnoprawnych czy częstości ich występowania, ile do tego, jak prawo je definiuje oraz na ile istniejący kształt prawny umożliwia zabezpieczenie osoby zatrudnionej w oparciu o tego typu umowę.

Wprawdzie w debacie publicznej stanowisko całkowicie przeciwne stosowaniu umów cywilnoprawnych w stosunkach pracy jest zupełnie marginalne, jednak słyszalne są głosy krytyczne wobec skali zjawiska, praktyk ich nadużywania, a także obecnej konstrukcji prawnej tego typu umów. Moim zdaniem źródłem zagrożeń jest nie sama możliwość wykorzystywania umów cywilnoprawnych (ta posiada w przypadku niektórych prac istotne walory), ale raczej fakt, że umowy te są stosowane zbyt często, co wiąże się z nadużyciami (wtedy to przede wszystkim umowa cywilnoprawna funkcjonuje jako „umowa śmieciowa”), oraz to, że osoby wykonujące pracę w oparciu o tego typu umowy – często pozbawione możliwości wyboru innej formy zatrudnienia – nie są odpowiednio zabezpieczone społecznie. Przy czym deficyty zabezpieczenia społecznego mogą wynikać – jak pokażę dalej – zarówno z konstrukcji samej umowy, jak i z innych mechanizmów lub zaniechań polityki społecznej.

Atuty

Choć, moim zdaniem, w obecnym funkcjonowaniu umów cywilnoprawnych na polskim rynku pracy zagrożenia przeważają nad korzyściami, zacznijmy od tego, jakie atuty stoją za tego typu umowami. Można tu wskazać dwa powiązane ze sobą czynniki.

Po pierwsze – możliwość zawarcia cywilnoprawnej umowy pozwala na wykonanie odpłatnie pracy, na którą nie byłoby popytu w ramach umowy o pracę. Przykładowo, artysta plastyk, który chce sprzedać namalowany przez siebie obraz, nie miałby szansy zbyć go w ramach umowy o pracę. Mówiąc bardziej ogólnie, umowy cywilnoprawne są dopasowane do sprzedaży dóbr i usług, których wykonanie nie mieściłoby się w klasycznym stosunku pracy. Eliminacja takich umów z systemu prawnego ograniczyłaby szanse produkowania legalnie pewnych dóbr i wykonywania usług, przyczyniając się do pomniejszenia ogólnego dobrobytu oraz pozbawiając środków do życia część przedstawicieli niektórych profesji².

Po drugie – zawarcie umowy cywilnoprawnej umożliwia wykonanie legalnie pracy, na którą nie byłoby w danym miejscu i czasie popytu, lecz nie tyle ze względu na charakter wykonywania tej pracy, ile na zdolność/skłonność do jej wynagrodzenia. Przykładowo, w społecznościach dotkniętych recesją część pracodawców może nie być skłonna zatrudniać w oparciu o umowę o pracę, gdyż rodzi ona większe bezpośrednie koszty i wymusza większą trwałość stosunku pracy. Dzięki prawnej „furtce” możliwe jest zamawianie wykonania określonych dóbr i usług, dzięki czemu nakręca się lokalną koniunkturę.

Przyjęcie powyższej argumentacji nie powinno jednak być stosowane zbyt szeroko i bez zastrzeżeń, gdyż mogłoby ono doprowadzić do wniosku o konieczności zastąpienia umów o pracę umowami cywilnoprawnymi jako uniwersalnym remedium służącym rozwojowi gospodarki i społeczeństwa. Tymczasem umowy te, zwłaszcza gdy są stosowane na dużą skalę i nie zawsze zgodnie ze swym normatywnym przeznaczeniem, niosą także szereg poważnych zagrożeń, zarówno krótkookresowo, jak i w dłuższej perspektywie czasowej. Dlatego, jak będę się starał wykazać, należy bronić tradycyjnych form zatrudnienia (co nie znaczy, że również ich nie należy modyfikować w ramach kodeksu pracy) i dążyć do tego, by umowy cywilnoprawne nie były stosowane poza sytuacjami, w których ich zawarcie jest funkcjonalną konsekwencją charakteru wykonywanej czynności.

Zagrożenia

Mówiąc o zagrożeniach, można zaproponować następujący ich podział.

• Ze względu na zakres podmiotowy (dla poszczególnych grup społecznych):
  – zagrożenia dla osoby wykonującej pracę i jej bliskich;
  – zagrożenia dla ogółu społeczeństwa, w tym zwłaszcza dla jego członków znajdujących się w obliczu socjalnego ryzyka (np. starości, wypadku czy braku zdrowia).
• Ze względu na zakres przedmiotowy (wymiar indywidualnego i społecznego dobrostanu):
  – zagrożenia związane z kondycją socjalno-bytową,
  – zagrożenia związane z życiem rodzinnym i opieką,
  – zagrożenia związane z kondycją zdrowotną.
• Ze względu na horyzont czasowy:- zagrożenia krótkookresowe (obecne w trakcie wykonywania umowy lub wkrótce po ustaniu stosunku prawnego),
  – zagrożenia długookresowe (zagrożenia, których wystąpienie i skutki mogą być dostrzegalne dopiero w dalszej perspektywie, po wielu latach, np. po osiągnięciu wieku emerytalnego).

Pierwsza grupa zagrożeń wiąże się z niemożnością zaspokojenia określonych potrzeb materialnych czy socjalnych – w trakcie wykonywania pracy, po ustaniu stosunku prawnego lub w dalszej perspektywie czasowej. Wśród czynników, które powodują te zagrożenia, możemy wymienić:

1. Brak objęcia umów cywilnoprawnych wynagrodzeniem minimalnym.

   Płaca minimalna nie obejmuje umów cywilnoprawnych, w związku z czym istnieje możliwość wynagradzania pewnych prac na poziomie poniżej tak czy inaczej zdefiniowanego poziomu ubóstwa.

2. Niemożność zaangażowania w związkach zawodowych, które działają m.in. na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa pracy osoby zatrudnionej.

   Zgodnie z polskim prawem jedynie pracownicy zatrudnieni na umowę o pracę mogą zrzeszać się w związkach zawodowych, choć zgodnie ze stanowiskiem Międzynarodowej Organizacji Pracy prawo to powinno być rozszerzone na osoby niemające statusu pracowniczego³. Pozbawienie pracujących w oparciu o umowę o dzieło czy zlecenie prawa do zrzeszania się w związkach prowadzi do tego, że w obliczu nagannych zachowań pracodawców (np. w zakresie regulowania wynagrodzenia) mają oni ograniczone szanse, że działająca w danym zakładzie pracy organizacja związkowa skutecznie stanie w ich obronie, nie mogą też powołać nowej struktury związkowej.

3. Nieobjęcie wsparciem w ramach środków pochodzących z funduszu socjalnego w przedsiębiorstwie.

   Środki gromadzone w funduszu socjalnym są z mocy prawa przeznaczane na wsparcie socjalne pracowników i ich rodzin. Istniejące regulacje wyłączają z tego mechanizmu osoby niezatrudnione w oparciu o umowę o pracę. Tym samym tracą one możliwość korzystania z takich świadczeń, jak choćby dopłaty do wczasów czy paczki na święta dla dzieci.

4. Łatwość rozwiązania umowy, w oparciu o którą wykonywana jest praca, co pozbawia dochodów osoby ją wykonujące.

   Wykonywanie pracy w oparciu o umowę cywilnoprawną jest nietrwałe. Jako że jest ona zawierana na czas określony, zazwyczaj niezbyt długi, po ukończeniu zlecenia lub dzieła wykonawca pozostaje bez dochodów, jeśli nie otrzyma kolejnego zlecenia lub dzieła do wykonania.

5. Brak składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe (w przypadku umów o dzieło), co skutkuje zwielokrotnionym ryzykiem ubóstwa z tytułu zaistnienia któregoś ryzyka socjalnego.

   Istotną cechą umów cywilnoprawnych jest to, że nie wiążą się one z opłacaniem składek na tych zasadach, co umowy o pracę. Między umową-zlecenie a umową o dzieło zachodzą pod tym względem pewne różnice – od umowy-zlecenia odprowadza się składki emerytalną, rentową i zdrowotną, a od umowy o dzieło nie. W przypadku umowy-zlecenia, jeśli osoba wykonuje kilka zleceń jednocześnie, składkę odprowadza się od jednej z nich. Rodzi to pokusę dla zleceniodawcy, by wybrać jako podstawę oskładkowania zlecenie o najniższej wartości, a to przekłada się na wysokość świadczeń emerytalno-rentowych w przyszłości. Brak oskładkowania oznacza zaś, że osoby przez lata pracujące na tego typu zasadach zostaną – w momencie przejścia w wiek emerytalny czy w obliczu dotknięcia nieszczęściem, przed którym ubezpieczają nas świadczenia rentowe – bez zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednich środków, gwarantujących godziwy poziom zaspokojenia potrzeb bytowych.

Zagrożenia zdrowotne

Obok zagrożeń uderzających bezpośrednio w materialne podstawy życia istnieje szereg innych, niekiedy mniej wymiernych niebezpieczeństw, które odnoszą się do kondycji zdrowotnej i jej zabezpieczenia, a także do możliwości realizacji potrzeb oraz pełnienia ról związanych z życiem rodzinnym i sprawowaniem opieki nad osobami bliskimi. Jeśli chodzi o związane z pracą na umowach cywilnoprawnych zagrożenia dla dobrostanu zdrowotnego, można wymienić np.:

1. Brak odprowadzania składki na ubezpieczenie zdrowotne (w przypadku umowy o dzieło).

   O ile umowa-zlecenie została w końcu objęta ubezpieczeniem w NFZ, o tyle umowa o dzieło pozostaje nadal poza systemem zabezpieczenia zdrowotnego. Zapowiedzi zmiany tego stanu rzeczy jak dotychczas nie doczekały się realizacji.

2. Brak prawa do płatnego urlopu wypoczynkowego.

   Ważnym czynnikiem różnicującym pozycję pracownika kodeksowego względem wykonującego umowę cywilnoprawną, jest fakt, że temu ostatniemu nie przysługuje urlop wypoczynkowy (dotyczy to zarówno umowy-zlecenia, jak i umowy o dzieło). Brak możliwości wypoczynku, zwłaszcza gdy praca jest wykonywana w trudnych warunkach, może mieć trwały, negatywny wpływ na kondycję zdrowotną.

3. Brak obowiązku objęcia profilaktycznymi badaniami w ramach medycyny pracy.
4. Stres związany z tymczasowością zatrudnienia.
5. Zwiększone ryzyko przeciążenia w związku z brakiem limitu godzinowego czasu pracy.

Zagrożenia dla zdrowia, towarzyszące pracy na umowach cywilnoprawnych, odnoszą się więc zarówno do ograniczeń w zakresie korzystania z opieki zdrowotnej (w związku z brakiem ubezpieczenia i zagwarantowanej, obligatoryjnej medycyny pracy), jak i do długofalowych czynników ryzyka (zwiększony stres w związku z niestabilnością zatrudnienia, przeciążenie i brak odpoczynku).

Zagrożenia rodzinno-opiekuńcze

Trzecia grupa zagrożeń dla osób pracujących na umowach cywilnoprawnych wiąże się z pełnieniem przez nie funkcji rodzinnych, a zwłaszcza z wykonywaniem czynności opiekuńczych. Można wskazać następujące zagrożenia:

1. W zakresie dostępu do urlopu i zasiłku macierzyńskiego.

   Uprawnienia związane z macierzyństwem, a dokładniej mówiąc możliwość pobierania zasiłku macierzyńskiego, są realne w przypadku umów-zleceń, o ile zleceniobiorca podlega ubezpieczeniu chorobowemu (co w przypadku tego rodzaju umów jest możliwe, lecz nieobligatoryjne). Jeszcze gorzej wygląda sytuacja pracujących w oparciu o umowy o dzieło, które z zasady nie podlegają ubezpieczeniu chorobowemu. Wykonujący je nie mają prawa do urlopu macierzyńskiego.

2. W zakresie korzystania z zasiłku opiekuńczego (związanego z czasowym zwolnieniem się z pracy z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny)⁴.

   Podobnie jak urlop macierzyński, zasiłek opiekuńczy ma charakter świadczenia z tytułu ubezpieczenia chorobowego, więc (dobrowolnie, a w praktyce często w zależności od woli pracodawcy, będącego silniejszą stroną) mogą być nim objęci zleceniobiorcy, natomiast nie przysługuje on pracującym w oparciu o umowę o dzieło.

3. W zakresie zdolności kredytowej (która pośrednio wpływa na decyzje prokreacyjne).

   Pracujący w oparciu o umowę-zlecenie lub o dzieło cierpią zazwyczaj na ograniczenia zdolności kredytowej, co wielu z nich wyklucza z możliwości zaciągnięcia kredytu hipotecznego i utrudnia znalezienie własnego lokum. Tymczasem w świetle badań CBOS to właśnie trudności mieszkaniowe są jednym z powodów, dla których młodzi ludzie nie decydują się na posiadanie dzieci lub odraczają takie decyzje.

Zagrożenie dla systemu społecznego, w tym dla osób dotkniętych ryzykiem socjalnym

Obok zagrożeń dla osoby pracującej w oparciu o umowy cywilnoprawne i jej rodziny, skala ich stosowania, wraz z towarzyszącymi nadużyciami, niesie też zagrożenia dla stabilności całego ładu społecznego – zwłaszcza systemu zabezpieczenia społecznego. Szczególnie dotkliwie odbija się to na sytuacji obywateli zagrożonych wykluczeniem socjalnym. Zagrożenia tego typu możemy podzielić na trzy grupy:

• zmniejszone wpływy systemu zabezpieczenia społecznego w wyniku skromniejszych przychodów ze składek emerytalno-rentowych i zdrowotnych,
• wzrost kosztów publicznej służby zdrowia związany z pogorszeniem się sytuacji zdrowotnej społeczeństwa na skutek pogłębienia stresu, przeciążenia czy wyłączenia części obywateli z systemu profilaktyki zdrowotnej (mówiąc o kosztach zdrowotnych, trzeba pamiętać zarówno o tych naprawczych, związanych z kosztami leczenia, jak i alternatywnych, związanych z ograniczeniem społeczno-ekonomicznego potencjału ludzi, którzy popadli w zły stan zdrowia),
• zachwiana piramida demograficzna, związana z ograniczeniem lub opóźnieniem decyzji prokreacyjnych wbrew deklarowanym przez obywateli potrzebom i preferencjom. W dłuższej perspektywie czynnik ten pogłębi wspomniane w punkcie pierwszym tendencje ograniczania wpływów do systemu zabezpieczenia społecznego i zdrowotnego. I choć teoretycznie możliwe jest zniwelowanie tego efektu np. poprzez wydłużanie okresu zatrudnienia względem okresu pobierania świadczeń emerytalnych, to w praktyce może okazać się to trudne, choćby ze względu na zjawisko wskazane w punkcie drugim – niekorzystną sytuację zdrowotną społeczeństwa, wpływającą na malejący potencjał zarobkowy, zwłaszcza w starszych kategoriach wiekowych.

Współwystąpienie zagrożeń z trzech omówionych grup może doprowadzić do zachwiania całego systemu zabezpieczenia społecznego (zwłaszcza w wymiarze zdrowotnym i emerytalno-rentowym), a pośrednio – ładu społecznego jako takiego.

Warto zauważyć, że skala negatywnych skutków zawierania umów cywilnoprawnych jest zależna od tego, jak ukształtowane jest ich otoczenie instytucjonalne – zwłaszcza jeśli chodzi o dostęp do podstawowej opieki zdrowotnej czy świadczeń związanych z opieką nad dzieckiem. Jeśli więc chcemy ograniczać zagrożenia wynikające z zawierania tego typu umów, można zarówno próbować zmienić ich konstrukcję (obejmując je składką zdrowotną), jak i kształtować otoczenie instytucjonalne tak, by forma zatrudnienia nie decydowała o możliwości korzystania z publicznych świadczeń.

Podobnie jest w przypadku zagrożeń demograficznych. Jeśli w systemie polityki rodzinnej działają uniwersalne zasiłki z tytułu wychowywania dziecka oraz powszechnie dostępne są usługi opiekuńcze dla wszystkich małych dzieci, wówczas to, czy rodzic pracuje w oparciu o umowę o pracę, czy o umowę cywilnoprawną, będzie miało drugorzędne znaczenie dla decyzji prokreacyjnych i dla dobrostanu dziecka.

Ocena skutków umów cywilnoprawnych, jeśli chcielibyśmy ją osadzić w szerszym kontekście polskiej polityki społecznej, nie może zatem abstrahować od konstrukcji systemu świadczeń socjalnych (rodzinnych, zdrowotnych, mieszkaniowych), realnego do nich dostępu oraz dynamiki zmian, które niekiedy zmierzają w kierunku poszerzenia realnego dostępu, jak to ma miejsce w odniesieniu do opieki na dzieckiem do lat 3. Analiza tych czynników wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Orientacyjnie można jednak wskazać, że jeśli chodzi o politykę na rzecz rodziny, ograniczony pozostaje dostęp do wsparcia nieuwarunkowanego statusem rodziców na rynku pracy. Podejmowane są wszakże publiczne działania na rzecz zmiany tego stanu rzeczy, czego efektem jest wzrost dostępu do opieki żłobkowej i przedszkolnej w ostatnich latach⁵ czy zapowiadane rozszerzanie grona uprawnionych do urlopów rodzicielskich o osoby niebędące pracownikami. Nie widać jednak po stronie rządowej dążenia do upowszechnienia dostępu do podstawowej opieki medycznej poprzez oparcie go na statusie obywatelskim (bycie obywatelem Polski, nie zaś płacenie składek na NFZ, jako warunek bezpłatnej opieki zdrowotnej). W związku z tym osoby pracujące w oparciu o umowę o dzieło pozostawione są bez zabezpieczenia zdrowotnego, o ile nie są ubezpieczone z innego tytułu lub nie skorzystają z dobrowolnego ubezpieczenia, którego comiesięczne opłacanie w obecnie obowiązującej kwocie bywa jednak dla wielu niemożliwe.

Jak przeciwdziałać zagrożeniom?

Istnieją różne podejścia do tego, jak wyeliminować lub złagodzić zagrożenia związane ze stosowaniem umów cywilnoprawnych. Można jednak wyróżnić dwie podstawowe strategie:

1. dążenie do zmniejszenia skali procederu zatrudniania na umowy cywilnoprawne – zwłaszcza tam, gdzie są one stosowane niezgodnie z zamierzonym przez prawodawcę przeznaczeniem,
2. dążenie do ograniczenia negatywnych społecznych konsekwencji umów cywilnoprawnych, które już są zawierane.

Zmniejszanie skali można próbować osiągnąć na dwóch poziomach:

• poprzez ścisłą kontrolę baczącą, by nie były one nadużywane, oraz nakładanie i egzekwowanie sankcji za tego typu praktyki (już dziś istnieje w naszym prawie procedura wystąpienia do sądu o udowodnienie stosunku pracy i zamianę stosunku cywilnoprawnego na umowę o pracę, gdy jest ku temu formalne i merytoryczne uzasadnienie);
• poprzez wzmocnienie siły przetargowej strony pracowniczej, np. zmniejszanie bezrobocia. Dzięki temu pracodawcy będzie trudniej narzucić mniej korzystne warunki wynagrodzenia za pracę (w tym poprzez zastępowanie umów o pracę umowami cywilnoprawnymi)⁶.

Ograniczenie negatywnych społecznych skutków umów cywilnoprawnych można próbować osiągnąć dwoma rodzajami działań:

• poprzez zmianę konstrukcji prawnej umów cywilnoprawnych, tak aby były one silniej osadzone w systemie zabezpieczeń społecznych (głównym mechanizmem może być ich oskładkowanie, ale do zwiększenia bezpieczeństwa i dobrostanu pracującego w oparciu o taką umowę może przyczynić się także umożliwienie im działalności związkowej, objęcie medycyną pracy, wsparciem z funduszu socjalnego etc., co wszak nie musiałoby być uzależnione od tego, czy za pracujących na tego typu umowach opłaca się składki czy nie);
• poprzez rozwój świadczeń, które zabezpieczałyby jednostkę niezależnie od jej statusu na rynku pracy (tzw. dekomodyfikacja) – w tym od rodzaju umowy, na której jest zatrudniana.

Jak pokazuje powyższa tabela, aby polityka przeciwdziałająca nadużywaniu umów cywilnoprawnych i jego następstwom była całościowa i skuteczna, warto wykroczyć poza instrumenty bezpośrednio odnoszące się do prawa pracy (jego stanowienia, egzekucji i kontroli). Należy uwzględnić także inne elementy systemu opieki społecznej, takie jak inkluzywność rynku pracy i systemu zabezpieczenia socjalnego czy powszechność usług publicznych.

Wnioski

Mimo że umowy cywilnoprawne mogą w jednostkowych przypadkach dawać korzyści pracownikowi, są zwykle źródłem poważnych zagrożeń dla niego i jego rodziny, grup dotkniętych ryzykiem socjalnym, a także dla ładu społecznego jako całości. Zagrożenia te wiążą się nie tyle z istnieniem umów cywilnoprawnych, ile ze skalą ich używania (w wielu przypadkach nadużywania), konstrukcją prawną (ograniczony zakres zabezpieczenia społecznego pracownika), a także z szerszym instytucjonalnym kontekstem polskiego państwa, w którym niewielki jest udział uniwersalnych świadczeń społecznych.

Zakres i skala zagrożeń nie są jednakowe w przypadku poszczególnych rodzajów umów cywilnoprawnych. W znacznie większym stopniu dotykają one osób pracujących długotrwale w oparciu o umowę o dzieło, która nie jest w ogóle oskładkowana, niż na umowę-zlecenie, która podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, a dobrowolnie także chorobowemu, co daje tak zatrudnionym uprawnienia także do świadczeń związanych z macierzyństwem.

Pułapka polskiego systemu zabezpieczenia społecznego zdaje się polegać na tym, że jego konstrukcja opiera się z jednej strony na silnym uzależnieniu sytuacji jednostek od ich pozycji na rynku pracy (komodyfikacja). Dzieje się to w sytuacji, w której stosunki pracy stają się coraz bardziej niestabilne. Efektem jest niestety pozbawienie rosnącej części polskich pracowników możliwości korzystania z wielu elementów dorobku cywilizacyjnego nas wszystkich, jakie znalazły wyraz m.in. w Kodeksie Pracy.

Niniejszy tekst jest rozwinięciem tez, jakie autor wygłosił podczas konferencji naukowej „Nietypowe formy zatrudnienia – fakty i mity”, Warszawa 6 marca 2013 r.

Przypisy:

1. Jeśli chodzi o inne formy umów cywilnoprawnych jak samozatrudnienie i ich skutki, warto odesłać do analizy Marii Skóry pt. Will self-employment Save Polnd from Crisis, w „European Social Journal” http://www.social-europe.eu/2013/05/will-self-employment-save-poland-from-crisis/ (dostęp z 29.11.2013).
2. Niekiedy stosuje się argument, że elastyczne formy zatrudnienia stanowią szansę na wejście na rynek pracy dla grup defaworyzowanych (osoby uczące się, młodzi pracownicy wchodzący na rynek pracy, matki z dziećmi niemogące w danych warunkach pracować w pełnym wymiarze etatowo, niepełnosprawni i osoby starsze).
3. Por. http://serwisy.gazetaprawna.pl/praca-i-kariera/artykuly/609199,pracujacy_na_umowach_cywilnoprawnych_moga_tworzyc_zwiazki_zawodowe.html (dostęp z 28.11.2013 r.).
4. Szczegółowe zasady pobierania owego zasiłku można poznać na oficjalnym portalu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych http://www.zus.pl/default.asp?p=4&id=433
5. O zmianach w tym zakresie opieki nad małym dzieckiem można dowiedzieć się na specjalnie utworzonym w tym celu rządowym portalu http://www.zlobki.mpips.gov.pl/; szerzej o rozwiązaniach prorodzinnych na portalu http://www.rodzina.gov.pl/
6. Jak wskazuje badacz bezrobocia, prof. Mieczysław Kabaj, to właśnie wysokie zagrożenie bezrobociem, zwłaszcza wśród młodzieży, jest jednym z powodów, dla których osoby takie często godzą się na mniej korzystne dla siebie stosunki zatrudnienia, por. np. http://gazetapraca.pl/gazetapraca/1,74817,10722121,Mlodzi_biora_dzis__co_daja.html

Socjaldemokratyczna polityka społeczna

przez dr Rafał Bakalarczyk | poniedziałek 27 stycznia 2014 | Zima 2013

Zarówno socjaldemokracja, jak i polityka społeczna budzą liczne skojarzenia, często oparte na intuicjach. Nierzadko są one trafne, jak wówczas gdy myślimy o przeciwdziałaniu ubóstwu, wsparciu słabszych, zmniejszaniu nierówności. Jednak czasami realna treść tych pojęć wybiega poza powszechne wyobrażenia. Czy polityka społeczna to tylko pomoc ubogim? Czy rozbudowany system socjalny rozleniwia i dusi przedsiębiorczość? Czy programy skierowane tylko do najbardziej potrzebujących to najlepszy sposób, aby umożliwić im godne i pełnoprawne funkcjonowanie w społeczeństwie? Na te pytania intuicja może nie odpowiedzieć, dlatego warto udać się w w podróż śladami różnych systemów polityki społecznej, wśród których szczególnie interesujący, jeśli chodzi o skuteczne łączenie sprawiedliwości i efektywności, wydaje się ten zwany socjaldemokratycznym.

Nie „czy”, ale „jaka”

Polityka społeczna prowadzona przez państwo przy udziale innych podmiotów to obszar zagadnień, który stał się standardem w krajach zamożnych, a także w części krajów rozwijających się.

Różnice dotyczą raczej skali aktywności, sposobów interwencji, celów i osiąganych rezultatów, a nie tego, czy w ogóle taką politykę prowadzić. Tymczasem w Polsce wciąż stajemy przed koniecznością obrony polityki społecznej jako takiej przed środowiskami, które najchętniej ograniczyłyby ją do absolutnego minimum, a jej obecne zadania powierzyły organizacjom charytatywnym, uzupełniającym dobrobyt wypracowywany w wyniku gry sił rynkowych. Podejmując debatę w imię obrony państwa socjalnego, z jednej strony robimy to, co konieczne, z drugiej jednak reprodukujemy kształt debaty, który stawia nas w pozycji defensywnej. Warto w związku z tym przejść od pytania „czy” do próby odpowiedzi na pytanie „jaka” polityka społeczna. To przesunięcie pozwala nam zrobić krok do przodu w rozpoznaniu i projektowaniu rzeczywistości oraz może posłużyć w sporze o rację bytu państwa socjalnego. Pokazuje bowiem, że polityka społeczna to nie postkomunistyczna skamielina, lecz złożony wachlarz narzędzi, którym na różne sposoby możemy kształtować rzeczywistość i osiągać wspólnotowe cele, nie tylko te o charakterze stricte socjalnym.

Sztuka wyboru

W różnych krajach istnieją sprawdzone wzorce mierzenia się z wybranymi wyzwaniami społecznymi. Próby ich usystematyzowania sięgają lat 60., a szczególny rozwój tej dziedziny rozważań, tj. porównawczej polityki społecznej, wypada na koniec lat 80. Kamieniem milowym była książka „Three worlds of welfare capitalism” Gøsty Esping-Andersena (w Polsce przetłumaczona niezbyt szczęśliwie jako „Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu”). Wyróżnił on trzy główne warianty: socjaldemokratyczny, liberalny i konserwatywny. Typologia ta podlegała następnie modyfikacjom ze strony samego autora ze względu na kryteria podziału oraz nieadekwatność względem poszczególnych krajów i regionów, zwłaszcza tych spoza zachodniego kapitalizmu, będącego dla autora głównym punktem odniesienia. O politycznej przydatności tej klasyfikacji stanowi jej powiązanie z wybranymi doktrynami politycznymi, które do dziś mogą orientować działalność partii politycznych, także w tak nietypowym kraju jak Polska.

Sztuka wyboru według danego modelu polityki społecznej będzie zależała w dużej mierze od tego, jaka ideologia jest nam bliska – jaki system przekonań względem ładu społecznego uznajemy odnośnie do ładu społecznego. Jednak zbieżność modelu z naszymi wartościami nie musi być wyłącznym kryterium wyboru i oceny. Możemy, a nawet powinniśmy uwzględniać również kwestie związane ze skutecznością osiągnięcia pewnych zamierzeń, a także możliwości przyjęcia danych rozwiązań w zastanych warunkach. W opinii niżej podpisanego podejście socjaldemokratyczne jest zarówno najbliższe wartościom, które przyświecają środowisku „Nowego Obywatela” i części jego czytelników, jak i najskuteczniej może pozwolić osiągnąć cele – jak choćby efektywność ekonomiczną, stabilność demograficzną czy innowacyjność – które wykraczają poza dążenia organicznych socjaldemokratów, a mogą być atrakcyjne także dla osób o nieco innej orientacji ideowej.

Modele polityki społecznej różnią się na poziomie fundamentalnych wartości – odnośnie do tego, w jakim stopniu powinna być realizowana solidarność, komu i na jakich zasadach, jak dalece państwo powinno ingerować w stosunki społeczne, jaki poziom nierówności akceptujemy itp.

Model liberalny

• Państwo ingeruje w niewielkim stopniu, dopiero gdy w danym przypadku zawiodą inne źródła dobrobytu (np. rodzina i rynek),
• programy są selektywne, w założeniu adresowane do najbardziej potrzebujących (stosuje się różne kryteria selekcji, najczęściej jest to kryterium dochodowe),
• duża rola pomocy społecznej, a niewielki udział świadczeń o charakterze zaopatrzeniowym,
• wsparcie socjalne może prowadzić do stygmatyzacji jego adresatów, co w założeniu ma motywować do korzystania z niego tylko w skrajnych przypadkach i do jak najszybszego powrotu na rynek pracy,
• dążenie, by interwencja socjalna w niewielkim stopniu zaburzała mechanizmy rynkowe,
• brak intencji świadomego usuwania nierówności społeczno-ekonomicznych ze strony państwa, a co najwyżej wola nieznacznego ich złagodzenia,
• otwarcie na mechanizmy rynkowe w zabezpieczeniu społecznym (duża rola podmiotów prywatnych i społecznych).

Model konserwatywny

• Istotna rola rodziny w zaspokajaniu potrzeb jednostki i zapewnianiu jej bezpieczeństwa socjalnego,
• rozbudowany system państwowych ubezpieczeń społecznych, które chronią na wypadek zaistnienia ryzyk socjalnych,
• instytucje socjalne nakierowane na żywiciela rodziny, który ma zapewnić rodzinie byt,
• instytucje publiczne utrwalają tradycyjny podział ról w rodzinie,
• interwencja socjalna ma nieznacznie korygować i usprawniać mechanizmy rynkowe,
• duża rola lokalnych sieci wsparcia (rodzina, wspólnota sąsiedzka, grupy samopomocowe i religijne).

Model socjaldemokratyczny

Model socjaldemokratyczny różni się zasadniczo od konserwatywnego i liberalnego już na poziomie podstawowych założeń. W znacznie większym stopniu dopuszcza świadome i intencjonalne kształtowanie stosunków społecznych przy pomocy polityki publicznej, która ma uzupełniać czy korygować ich charakter, jaki wynika wprost z układu sił na rynku, w relacjach rodzinnych i władzy. Oto najważniejsze cechy tego modelu:

• państwo odważnie ingeruje w stosunki rynkowe w celu zmniejszania nierówności i realizacji innych społecznych celów, czemu służą wysokie i silnie progresywne podatki,
• wysoki udział wydatków socjalnych w PKB i w budżecie (traktowanie polityki społecznej jako sfery wartej tego, by w nią inwestować),
• państwo odgrywa doniosłą rolę w zaspokajaniu potrzeb swoich obywateli i zapewnianiu im godziwych i bezpiecznych warunków życia,
• przeważają programy uniwersalne (zaopatrzeniowe), adresowane do wszystkich obywateli lub do szerokich grup, niezależne od testu dochodów, a oparte na diagnozie potrzeb lub innych kryteriach (np. wiek),
• duża rola powszechnych usług publicznych adresowanych do wszystkich obywateli/mieszkańców (kategoria obywatelstwa socjalnego),
• dążenie, aby pozycja na rynku pracy czy sytuacja rodzinna nie determinowały możliwości uczestniczenia w życiu społecznym i realizacji potrzeb (tzw. dekomodyfikacja),
• promowanie partnerskiego modelu rodziny i tworzenie możliwości łączenia ról rodzinnych i zawodowych,
• aktywna i wielowymiarowa polityka wsparcia, zwłaszcza grup zagrożonych wykluczeniem społecznym i zawodowym (niepełnosprawni, kobiety, imigranci itp.),
• istotne znaczenie dialogu społecznego w tworzeniu i realizowaniu polityki społeczno-gospodarczej, czemu towarzyszą wysoki poziom uzwiązkowienia i kooperacyjny charakter stosunków pracy.

Model ten, podobnie jak dwa pozostałe, praktycznie nie występuje nigdzie w czystej postaci, aczkolwiek najbliższa mu w okresie powojennym okazała się droga rozwoju w państwach skandynawskich, zwłaszcza w Szwecji. Partia Socjaldemokratyczna, niemal nieprzerwanie rządząca w tym kraju, wypracowała sposób funkcjonowania instytucji na tyle stabilny i cieszący się społecznym poparciem, że nawet gdy do władzy doszły ugrupowania konkurencyjne, podstawy systemu zostały zachowane. Jednocześnie od lat 90. system szwedzki podlega dynamicznej ewolucji. Niekiedy oddala go ona od założeń socjaldemokracji, np. wprowadza mechanizmy rynkowe do sektora usług publicznych (zwłaszcza edukacyjnych) lub segment kapitałowy do systemu emerytalnego. W innych sferach „socjaldemokratyczność” wzrasta, np. jeśli chodzi o powszechność dostępu do opieki przedszkolnej.

Siła uniwersalizmu, słabość selekcji

Jednymi z najbardziej charakterystycznych wyróżników socjaldemokratycznej polityki społecznej są: zasada uniwersalności oraz bliska jej zasada obywatelstwa socjalnego. Jednocześnie są to cechy niezbyt dobrze kojarzone na polskim gruncie, nie przypisuje się im odpowiedniej rangi lub wręcz wartościuje negatywnie jako socjalistyczne relikty. Jeszcze do niedawna nawet w środowiskach lewicowych nierzadkie było przekonanie, że wsparcie powinno być adresowane do najbardziej potrzebujących, czyli najuboższych, a więc spełniających kryterium dochodowe. O ile rozumie się, że socjaldemokracja powinna walczyć z nadmierną rozpiętością dochodów, a szerzej – możliwości życiowych, o tyle formuła świadczeń uniwersalnych, adresowanych do dużych grup społecznych, czasem wręcz do całego społeczeństwa, budzi pewną nieufność. Dlaczego dzieci Kulczyka miałyby dostawać tyle samo co dzieci z byłych PGR-ów lub wielkomiejskich enklaw biedy? Z pozoru wydaje się, że w niechęci do świadczeń uniwersalnych tkwi sens. Środków mamy przecież mało, a trzeba trafić do najbardziej potrzebujących, zaś korzystanie ze świadczeń przez osoby z klasy średniej czy wyższej to przecież marnotrawstwo ograniczonych zasobów. Czy na pewno?

Zasada obywatelstwa socjalnego mówi o tym, że uprawnienia socjalne są uzależnione od samego statusu obywatela (a w zasadzie należałoby to rozszerzyć także na rezydentów), a nie od grubości portfela czy innych dodatkowych kryteriów, najczęściej powiązanych z przeszłym lub aktualnym statusem na rynku pracy czy sytuacją rodzinną. Świadczenia uniwersalne to przede wszystkim te o charakterze zaopatrzeniowym – finansowane z budżetu i kierowane do obywateli w zależności od potrzeb lub bardzo ogólnych kryteriów związanych z fazą życia – dzieciństwem czy podeszłym wiekiem.

Przyjrzyjmy się kilku argumentom dotyczącym słabości selektywnej polityki społecznej:

• ryzyko pominięcia części osób potrzebujących,
• ryzyko stygmatyzacji odbiorców wsparcia,
• koszty weryfikacji,
• rozbijanie wspólnoty i kapitału społecznego,
• ograniczona presja projakościowa.

Z ideowego punktu widzenia najważniejszy jest pierwszy argument. Uderza on w tak ważny dla socjaldemokracji cel, jakim jest zaspokojenie potrzeb, zwłaszcza osób najsłabszych, ale także pokazuje, że główna intencja stojąca za logiką selektywną nie sprawdza się w jej praktycznym zastosowaniu. Jeśli uzależnimy wsparcie od sztywnego kryterium dochodowego, doprowadzimy do sytuacji, w której osoby nieznacznie je przekraczające zostaną pozbawione pomocy, choć ich sytuacja może nie pozwalać na realizację pewnych potrzeb. Drastyczny przykład tego widzimy w Polsce, odkąd w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych dla opiekunów niepełnosprawnych dorosłych starających się o świadczenie z tytułu rezygnacji z pracy wprowadzono kryterium dochodowe (i kilka innych). W efekcie około 80 tys. opiekunów straciło prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a przy okazji także ubezpieczenia zdrowotne i emerytalno-rentowe. Ludzie ci bardzo często żyją w nędzy – choć nieznacznie przekraczają dochodowy próg uprawniający do świadczeń rodzinnych, który na dodatek nie jest wysoki, to skala wydatków, jakie wiążą się z pielęgnacją, rehabilitacją i leczeniem osoby głęboko niepełnosprawnej, sprawia, że niemal nic nie zostaje na codzienne potrzeby.

Drugi argument związany ze stygmatyzacją również nasuwa nam obserwacja polskiej rzeczywistości społecznej. Mówi on o tym, że gdy program jest adresowany tylko do wykluczonych, jego odbiorcy mogą doświadczyć ryzyka napiętnowania jako gorsi, niezaradni, bezproduktywni itp. To ryzyko jest duże szczególnie w tych społeczeństwach, w których dyskurs publiczny i klimat społeczny są niekorzystne dla osób słabszych, a jednocześnie status społeczno-ekonomiczny decyduje o pozycji symbolicznej. Do takich społeczeństw można zaliczyć potransformacyjną Polskę, zatem nad Wisłą ryzyko stygmatyzacji jest duże i trzeba mu przeciwdziałać. Niestety nie zawsze się to udaje, i to tam, gdzie wszelka stygmatyzacja jest szczególnie boleśnie odczuwana, czyli w rzeczywistości szkolnej, przy okazji programów dożywiania, które także są zależne od kryteriów dochodowych. Programom tym często towarzyszy napiętnowanie korzystających z nich dzieci (zwłaszcza jeśli na oczach reszty otrzymują skromniejszy posiłek niż pozostałe) lub obawa przed tym piętnem, prowadząca do niekorzystania ze wsparcia. Takie praktyki były opisane przez Najwyższą Izbę Kontroli. Wracamy więc do argumentu pierwszego – okazuje się, że ryzyko niedotarcia do potrzebujących dotyczy także tych, którzy spełniają formalne kryteria.

Oczywiście pewne instrumenty polityki społecznej mogą częściowo łagodzić oba te rodzaje ryzyka. Można ustalać próg dochodowy na wysokim poziomie albo otwierać furtkę podmiotom przyznającym lub wypłacającym świadczenia do odstąpienia od kryterium dochodowego, pozostawiając jednak ów próg jako ogólną zasadę. Można też szukać technik dotarcia z pomocą, tak aby proces ten był możliwie dyskretny i nienaznaczający adresatów. Jednocześnie stopień uciążliwości tego typu sytuacji pozostaje większy niż w przypadku podejścia uniwersalnego, a wszystkie sposoby technicznego łagodzenia tegoż nie dają gwarancji skuteczności oraz są stosunkowo kosztowne.

Dochodzimy tu do kolejnego argumentu, tym razem natury ekonomicznej. Zwolennicy świadczeń selektywnych argumentują, że świadczenia powszechne to duży wydatek, a także marnotrawstwo środków. W tym rachunku często nie bierze się pod uwagę kosztów, jakie można oszczędzić dzięki osłabieniu mechanizmów weryfikacji „komu” i „na jakich zasadach” przysługuje świadczenie. Im bardziej restrykcyjne będą kryteria dostępu do poszczególnych typów pomocy, tym większe zasoby finansowe, kadrowe i czasowe będzie pochłaniała ich weryfikacja. Tymczasem można przekierować te siły na pracę socjalną i środowiskową z jednostkami, grupami czy społecznościami doświadczającymi trudności, co dawałoby szanse na ich przezwyciężenie oraz na społeczne i ekonomiczne korzyści w dłuższej perspektywie.

Badania porównawcze pokazują, że wysoce selektywny, oparty na weryfikacji system nie sprzyja zaufaniu społecznemu (a także względem państwa) i działa destrukcyjnie na kapitał społeczny, będący według współczesnej wiedzy niezwykle ważnym czynnikiem rozwoju. Świadczenia uniwersalne, zwłaszcza te realizowane w formie usług publicznych, sprzyjają natomiast integracji społecznej różnych grup. To włączenie dostępu do wsparcia innych grup rodzi też większą presję na jakość. Gdy jedynymi adresatami danych programów są grupy słabe, niemające siły przebicia, wówczas nie wywiera się presji na to, by ich jakość była na odpowiednim poziomie.

W kierunku włączenia najsłabszych

Do idei uniwersalności należy podchodzić elastycznie, a uznanie jej za wiodącą nie wyklucza stosowania instrumentów selektywnych, uzależniających dostęp do pomocy, jej zakres czy ewentualny poziom współpłatności od sytuacji materialnej. Ważna jest pozycja w całej strukturze programów adresowanych do wyszczególnionych grup w trudnej sytuacji względem tych powszechnych, skierowanych do ogółu lub całych grup wiekowych. O ile w modelu liberalnym specjalne plany wsparcia dla ubogich i wykluczonych będą stanowiły podstawę czy wręcz istotę opiekuńczości państwa, o tyle w modelu socjaldemokratycznym będą one koniecznym uzupełnieniem publicznego systemu dobrobytu, opierającego się na powszechnych świadczeniach.

Głównymi filarami tego systemu będą: z jednej strony możliwie ogólnie dostępny system zabezpieczenia społecznego, obejmujący jak najszerszy katalog ryzyk socjalnych, tak by osoba, która która straci dochód w związku z niemożnością dalszego wykonywania pracy, nie została bez środków, z drugiej zaś strony jest to system uniwersalnych usług publicznych związanych ze zdrowiem, opieką, edukacją i szkoleniami w różnych fazach życia jednostki. Warto pamiętać, że cel stanowi pomoc w zaspokojeniu potrzeb nie tylko na najbardziej elementarnym poziomie, lecz także w sferach, które umożliwiają w miarę godziwą egzystencję i udział w życiu społecznym.

Z wizją socjaldemokratyczną (uniwersalną) nie kłóci się istnienie instrumentów adresowanych do wyselekcjonowanych grup, np. imigrantów, niepełnosprawnych czy rodzin przeżywających materialne i wychowawcze trudności. Jednak trzeba w tym przypadku przedstawić trzy zastrzeżenia:

Programy te nie powinny się rozwijać zamiast programów powszechnych, lecz obok nich, jako uzupełnienie. Jednostki w szczególnie trudnej sytuacji powinny móc korzystać ze świadczeń adresowanych do wszystkich (takich jak usługi opiekuńcze, edukacyjne, zdrowotne), a oprócz tego otrzymywać dodatkowe wsparcie związane ze specyfiką ich trudniejszej sytuacji.

Programy kierowane do wyodrębnionych grup (np. ze względu na niepełnosprawność) nie powinny być obudowane zbyt wieloma dodatkowymi kryteriami o charakterze dochodowo-ekonomicznym. Jeśli mówimy o świadczeniach dla niepełnosprawnych i/lub ich opiekunów, nie powinny być one przyznawane tym niepełnosprawnym, którzy żyją w biedzie, lecz wszystkim niepełnosprawnym i opiekunom, gdyż przesłanką wsparcia winny być potrzeby (np. rehabilitacyjne czy pielęgnacyjne) i związane z nimi koszty oraz ograniczone możliwości osiągania dochodu, a nie stopień ubóstwa. Poziom dochodu i pozycja rynkowa mogą być co najwyżej brane pod uwagę przy określaniu zakresu i poziomu wsparcia (tj. rodziny w trudniejszej sytuacji mogłyby je otrzymywać na wyższym poziomie) lub stopnia współpłatności za dany typ usług, gdy nie są one w pełni refundowane, ale zasadniczo dostęp do nich powinien być związany z zaistnieniem potrzeby.

W podejściu socjaldemokratycznym nawet te programy, które są adresowane do wyodrębnionych grup ze względu na pewne defaworyzujące cechy, powinny być kierowane w taki sposób, aby jak najbardziej integrować je z systemem społecznym. Chodzi o tworzenie wspólnoty i możliwości uczestnictwa w niej na równych prawach. Stąd też gdy państwo stworzy projekt pomocy dla danej grupy wykluczonej lub zagrożonej wykluczeniem, powinien on nie tyle zaspokajać potrzeby jej przedstawicieli poza głównym nurtem życia społecznego, co być ukierunkowany na włączenie ich do tego życia.

Różnice podatków, nie uprawnień

W myśl doktryny socjaldemokratycznej na programach powszechnych najsłabsi zyskują bardziej niż w krajach, gdzie programy wsparcia ogniskuje się tylko wokół wykluczonych. Dzieje się tak, gdyż uniwersalność integruje ich z resztą społeczeństwa i umożliwia korzystanie z szerszych praw obywatelskich. Korzyści pośrednie dotyczą też tych, którzy ponoszą największe obciążenia w związku z rozwojem publicznej polityki społecznej, czyli warstw dobrze uposażonych – otrzymują oni w zamian życie w bezpieczniejszym i bardziej stabilnym społeczeństwie.

W modelu socjaldemokratycznym dochodzi do różnicowania, ale w mniejszym stopniu na poziomie uprawnień, a bardziej na poziomie obciążeń związanych z finansowaniem i realizowaniem rozbudowanej polityki publicznej, w tym społecznej. Z usług tych korzystają, a przynajmniej w świetle dostępnych uprawnień mogą korzystać, wszyscy – i ubodzy, i zamożni, ale ci drudzy w znacznie większym stopniu dokładają się do publicznej kasy w formie podatków i składek. Równy dostęp do uniwersalnych świadczeń wysokiej jakości ma też stanowić argument przekonujący klasy średnią i wyższą do odprowadzenia wysokich podatków od własnych dochodów.

Wysoce progresywny system podatkowy jest niejako ekonomicznym fundamentem socjaldemokratycznej polityki społecznej, pozwalającym na realizację dwóch celów kluczowych z punktu widzenia tej optyki. Po pierwsze spłaszcza się dzięki temu strukturę społeczną. W wyniku zastosowania sprawnego i progresywnego systemu fiskalnego, w którym to bogatsi wpłacają proporcjonalnie więcej do publicznej kasy, ich realny dochód, którym rozporządzają, mniej wówczas odstaje od tego, jakim dysponują warstwy uboższe. Te z kolei nie dość, że oddają ze swoich indywidualnych budżetów mniej, to w dodatku są one zasilane w wyniku transferów socjalnych. Liczy się tu nie tylko pomoc w postaci pasywnych instrumentów wsparcia, jak zasiłki, ale także możliwość korzystania z publicznych programów ułatwiających powrót na rynek pracy, dzięki czemu stopa zatrudnienia jest wysoka (co pokazują przykłady krajów skandynawskich), a udział osób, które żyją wyłącznie z zasiłków, stosunkowo niewielki. Po drugie te progresywne i wysokie (dla najbogatszych) podatki są warunkiem sine qua non realizowania socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej, który ze względu na swoje ambitne cele potrzebuje wysokiego poziomu zasilania.

„Socjal” jako inwestycja

Co ważne jednak, fundusze na ten cel nie są postrzegane jako zwykły koszt, ale jako inwestycja, z której korzyść per saldo odnoszą wszyscy obywatele, nie tylko w momencie korzystania z poszczególnych świadczeń.

Za uznaniem hojnej polityki społecznej przemawia identyfikacja wielu korzyści płynących z jej prowadzenia oraz kosztów jej zaniechania. Prof. Tadeusz Kowalik mawiał: Na głośne ostatnio w publicystyce politycznej pytanie, czy Polskę stać na państwo opiekuńcze, odpowiadam – Polski nie stać na rezygnację z państwa opiekuńczego. W swych publikacjach przekonywał, iż polityka społeczna to nie tylko narzędzie redystrybucji, ale także sposób wzmocnienia i pobudzenia gospodarki, np. poprzez przywrócenie ludzi na rynek pracy czy zwiększenie ich kompetencji. Nie powinno się zatem myśleć o polityce społecznej w oderwaniu od ekonomii politycznej, lecz traktować rzecz całościowo.

Ekonomiczne korzyści z budowania systemu dobrobytu możemy podzielić na trzy zasadnicze grupy. Są to:

1. stymulowanie i stabilizowanie (także w dłuższej perspektywie) popytu wewnętrznego, napędzającego gospodarkę,
2. uniknięcie lub ograniczenie wielu kosztów naprawczych i alternatywnych, obciążających gospodarkę,
3. sprzyjanie innowacyjności i umacnianie kapitału ludzkiego i społecznego, będących również czynnikami wzrostu gospodarczego.

Zwiększając dochody ludności, zwiększa się popyt wewnętrzny. Ludzie niezbyt zamożni wydają pieniądze, by zaspokoić swoje potrzeby, nakręcając w ten sposób koniunkturę. To wzmocnienie popytu może dokonywać się na różne sposoby, nie tylko poprzez bezpośrednie transfery w formie zasiłków z tytułu takiego czy innego ryzyka socjalnego (np. bezrobocia, choroby, ubóstwa itp.). Pamiętajmy, że socjaldemokratyczne państwo dobrobytu to coś więcej niż tylko osłonowe państwo opiekuńcze dla najbardziej poszkodowanych. Wykorzystuje ono także czynne instrumenty w ramach np. aktywnej polityki rynku pracy i zwiększania zatrudnienia, zwłaszcza w obrębie sektora usług publicznych. Osoby, które dzięki tego typu działaniom uzyskują większy dochód z pracy, również stają się aktywnymi podmiotami na rynku konsumenckim, wpływając na podaż. Dodatkowo w socjaldemokratycznym modelu zaleca się kształtowanie, zarówno poprzez twarde regulacje, jak i miękkie oddziaływanie, działań poza sektorem publicznym, aby poziom płac i ochrona zatrudnienia pozwalały ludziom utrzymać się z własnej aktywności. Państwo dobrobytu ma też potencjalne zasługi w stabilizowaniu cyklu życia jednostki. Dzięki powszechnemu systemowi zabezpieczenia społecznego z silnym rysem solidarności między- i wewnątrzgeneracyjnej udaje się racjonalnie rozłożyć środki pomiędzy fazami życia obywateli, w których są zdolni do uzyskiwania dochodu z własnej pracy, i te, w których ze względu np. na podeszły wiek są zdani na życie w pełni lub w dużej mierze finansowane ze świadczeń. W efekcie w sytuacji zaistnienia rozmaitych ryzyk socjalnych (od wypadku po starość) ludzie nie są wyrzucani poza rynek dóbr i usług.

Druga grupa argumentów wiąże się z unikaniem kosztów, jakie rodzą zaniechania socjalne. Jednym z największych osiągnięć państwa dobrobytu jest ograniczanie ubóstwa i wykluczenia (socjaldemokratyczne kraje skandynawskie wiodą w tym prym). Okazuje się, że to cywilizacyjne osiągnięcie ma swoje przełożenie ekonomiczne. Ubóstwo i wykluczenie skutkują bowiem rozmaitymi problemami społecznymi, takimi jak podatność na kryminalizację czy poważny uszczerbek na zdrowiu. Koszty tych zjawisk w tej czy innej formie i tak będzie musiało ponieść państwo i współobywatele. Prowadzona na socjaldemokratyczną modłę walka z takimi trudnościami powinna mieć – zachowując integracyjny azymut – wymiar prewencyjny, interwencyjny i reintegracyjny. Pomoc w tego typu sytuacjach nie powinna ograniczać się do doraźnego ratownictwa, a następnie pozostawienia odbiorcy samemu sobie (za taką formą pomocy zapewne opowiedziałaby się część zwolenników modelu liberalnego), lecz służyć trwałemu integrowaniu ze społeczeństwem i systemem gospodarczym. Socjaldemokratyczna perspektywa przywiązuje dużą wagę do zapobiegania ubóstwu i wykluczeniu, a jednymi ze środków do tego są tyle razy już przywoływane zaopatrzeniowe wsparcie finansowe i powszechne usługi publiczne.

Mówiąc o kosztach, należy pamiętać, że obok tych naprawczych niezwalczane ubóstwo i wykluczenie rodzą nie mniej poważne koszty utraconych możliwości, zwane też kosztami alternatywnymi. Osoby doświadczające wspomnianych trudności nie są w stanie zdobyć ani następnie zdyskontować swojego ogólnoludzkiego potencjału, w tym zawodowego. Długotrwałe wykluczenie i bieda mogą wręcz doprowadzić do zaprzepaszczenia zdobytych kompetencji i niewykorzystania możliwości, zmniejszając z czasem tzw. zatrudnialność. Osoby pozostające poza rynkiem pracy, które mogłyby pracować (nie liczę tu osób niezdolnych do pracy ani tych, które rezygnują z niej ze względu na inne ważne społecznie role – jak choćby długoterminowa opieka nad bliskimi), to także straty dla budżetu w związku z niższymi wpływami podatkowymi i składkowymi. Na marginesie należy podkreślić, że socjaldemokratyczne państwo dobrobytu nie musi dezaktywizować i zniechęcać ludzi do podejmowania pracy. Wręcz przeciwnie, doświadczenia skandynawskie pokazują, że w krajach tych poziom zatrudnienia jest wysoki. Wydatki przeznaczane na przeciwdziałanie bezrobociu, poprzez m.in. aktywną politykę rynku pracy, są procentowo najwyższe właśnie w krajach nordyckich. Model socjaldemokratyczny zawiera także elementy wspierające wzrost poziomu zatrudnienia. Chodzi przede wszystkim o politykę rodzinną i opiekuńczą. Państwo wspierając ludzi w wychowywaniu potomstwa (np. gwarantując dostęp do żłobków i przedszkoli), a także tworząc zachęty do równomiernego rozkładu powinności opiekuńczych między oboje rodziców, sprzyja aktywizacji kobiet na rynku pracy i tym samym wyższemu poziomowi zatrudnienia.

Trzecia grupa ekonomicznych korzyści związanych z rozwojem państw dobrobytu w socjaldemokratycznej formule wiąże się z budowaniem przewag konkurencyjnych w gospodarce postindustrialnej. Zaliczają się do nich innowacyjność oraz kapitały ludzki i społeczny. Dlaczego innowacyjność? W Polsce przywykliśmy do wysłuchiwania wywodów, jakoby państwo socjalne było kulą u nogi dla konkurencyjnej i nowoczesnej gospodarki. Badania porównawcze tego nie potwierdzają – wśród liderów innowacyjności i gospodarki opartej na wiedzy przodują właśnie kraje dysponujące stabilnymi instytucjami społecznego dobrobytu. Czym to wyjaśnić?

Oprócz wysokich nakładów na ten cel – są i inne powody. Po pierwsze szczelna siatka bezpieczeństwa socjalnego może wpływać pozytywnie na skłonność do podejmowania przedsięwzięć niestandardowych i obarczonych ryzykiem niepowodzenia, z których część może się okazać zaczynem innowacji. Gdy osoba mająca tego typu zamysły wie, że ewentualne fiasko nie pociągnie jej na dno drabiny społecznej, wówczas może wykazać większą skłonność do pójścia za swoją wizją. Ponadto ludzie nieżyjący w warunkach ciągłej niepewności o bezpieczeństwo swojego bytu mogą skupić się na tym, co rozwojowe, a nie tylko służące doraźnemu przetrwaniu. Dodatkowo socjaldemokratyczne państwo dobrobytu poprzez zorientowanie na indywidualne potrzeby i możliwości pozwala na akumulowanie najbardziej trwałego czynnika rozwoju i innowacyjności – czyli potencjału ludzi do rozwijania umiejętności kooperacji, inaczej mówiąc kapitału społecznego. Te dwa elementy w danej perspektywie należy traktować łącznie, jako wzajemnie się warunkujące. W odróżnieniu od modelu liberalnego, w którym potencjał może się rozwijać u pewnej części obywateli (zwykle tych dobrze uposażonych lub wybitnych), o tyle w modelu socjaldemokratycznym takie możliwości próbuje się tworzyć wszystkim członkom społeczeństwa.

Powyższa argumentacja może w sporej mierze odnosić się do legitymizowania państwa socjalnego generalnie, jednak odnosi się ona zwłaszcza do modelu socjaldemokratycznego. Wynika to nie tylko z tego, że w tym przypadku polityka społeczna jest najintensywniejsza, ale także dlatego, że kształt instytucji i idee za nimi stojące pozwalają najskuteczniej ukierunkować działania publiczne na osiąganie celów takich jak spójność społeczna, niski poziom ubóstwa i wykluczenia oraz wysoki poziom bezpieczeństwa socjalnego.

Jak to działa?

Zasady podejścia socjaldemokratycznego można odnosić do systemu polityki społecznej w całości (lub kierunku jego przemian), ale można również zastanawiać się, na ile widoczne są one w politykach szczegółowych, np. zdrowia, edukacji, mieszkalnictwa itd. Warto jednak przed taką analizą zastrzec, że z socjaldemokratycznej perspektywy polityka społeczna stanowi organiczną jedność, system naczyń połączonych, między którymi przepływają impulsy kreujące dany porządek.

Na przykładzie polityki rodzinnej spróbujmy pokazać, na czym konkretnie opiera się doktryna socjaldemokratyczna w praktyce. Jest to o tyle wdzięczna dziedzina, że bardzo dobrze ilustruje, iż przyjęcie socjaldemokratycznych rozwiązań pozwala na osiągnięcie celów wyróżniających nie tylko socjaldemokrację, a może nawet bardziej innych, np. konserwatywnych czy chadeckich ideologii, jak choćby korzystny współczynnik dzietności.

Socjaldemokratycznej polityce rodzinnej przyświecają następujące cele:

Dążenie do zrekompensowania części kosztów związanych z wychowaniem dziecka. Służą temu świadczenia pieniężne adresowane do rodzin z dziećmi, a także różne świadczenia kompensacyjne związane z czasowym lub trwałym wycofaniem się z rynku pracy ze względu na opiekę (np. podczas urlopów wychowawczych, rodzicielskich i związanych z opieką nad osobą zależną, o dość wysokiej stopie zastąpienia).

Wsparcie rodzin w trudnej sytuacji społeczno-ekonomicznej i życiowej jako element uzupełniający politykę adresowaną do wszystkich rodzin. Służyć temu powinny dodatkowe świadczenia pieniężne, rzeczowe i usługowe, przyznawane elastycznie w zależności od indywidualnych potrzeb rodziny. Preferuje się odchodzenie od sztywnego kryterium dochodowego na rzecz wielowymiarowej i stale aktualizowanej diagnozy potrzeb połączonej z pracą z rodziną, która to wsparcie otrzymuje. Zakres i przebieg tej pracy powinien być współkształtowany przez samych adresatów pomocy.

Zapewnienie wszystkim dzieciom realizacji praw społecznych, niezależnie od statusu społecznego rodzin, z których pochodzą. Chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego oraz opieki i nauczania już na poziomie przedszkolnym. Służyć temu mogą powszechnie dostępne usługi opiekuńcze i edukacyjne.

Ułatwienie godzenia życia rodzinnego z zawodowym (work-family balance) i promowanie równości płci w sferach zawodowej i rodzinnej. Zapewnia się to poprzez usługi opiekuńcze nad małym dzieckiem; elastyczne, dostosowane do potrzeb pracownika kształtowanie czasu i miejsca pracy; politykę urlopów oraz zasiłków rodzicielskich i wychowawczych.

Umożliwienie świadomej prokreacji w warunkach bezpieczeństwa socjalnego. Najlepszym sposobem na zdrową strukturę demograficzną nie są bezpośrednie zachęty do rodzenia dzieci, ale zapewnienie potencjalnym rodzicom gwarancji, że ich potomstwo będzie wychowywane w dobrych warunkach. Celem socjaldemokracji jest zapobieganie prokreacji przypadkowej lub wręcz wymuszonej (niechciane ciąże) poprzez rzetelną edukację seksualną i dostęp do antykoncepcji.

Powszechnie dostępne usługi opiekuńcze nad dzieckiem (i innymi osobami zależnymi) umożliwiają godzenie obowiązków domowych z zawodowymi i tym samym wyrównują relacje płci, a także potencjalnie zwiększają dochód w rodzinie (gdy oboje rodzice pracują, przynajmniej w niepełnym wymiarze). Wszystko to w konsekwencji wpływa na większe szanse godnego życia rodzin, a dodatkowo wyrównuje szanse rozwojowe dzieci z różnych środowisk, zakładając, że instytucje pomocowe pełnią funkcje nie tylko opiekuńcze, ale również socjalizacyjno-edukacyjne. Usługi te mogą być świadczone przez podmioty różnych sektorów, lecz dominująca rola powinna należeć do sektora publicznego.

Państwo powinno też działać na rzecz wyprowadzania z tzw. szarej strefy usług związanych z opieką nad osobami zależnymi. Narzędziem może być np. opłacanie składek na zabezpieczenie społeczne za legalne zatrudnienie opiekunki. W kontekście opieki nad osobami niepełnosprawnym dopuszczalne są także różne formy subsydiowania popytu na usługi opiekuńcze, również te świadczone przez podmioty pozapubliczne. Przykładem takiego rozwiązania może być bon opiekuńczy, czyli przyznawany przez państwo czek będący promesą płatności za określony typ usług opiekuńczych u świadczeniodawców, którzy spełniają odpowiednie, egzekwowane przez państwo standardy.

Świadczenia materialne dla rodzin wychowujących dzieci, zwłaszcza rodzin o niższych dochodach lub o zwiększonych wydatkach, np. ze względu na niepełnosprawność dziecka. Możliwe są świadczenia uniwersalne w postaci transferu pieniężnego dla rodzin wychowujących dzieci (jako wyraz współudziału państwa w ponoszeniu tego kosztów) lub dobrze zaprojektowane ulgi podatkowe (dla uboższych powinny być dostępne podatek negatywny lub kwota wolna od podatku). Oprócz instrumentów uniwersalnych powinny być stosowane świadczenia uzupełniające w zależności od specyficznych potrzeb. Warunki ich przyznania, wielkość oraz forma nie powinny być uzależnione wyłącznie od przestrzeganego restrykcyjnie kryterium dochodowego, lecz od wielowymiarowej diagnozy potrzeb.

Metody socjaldemokratycznej polityki adresowanej do rodzin w trudnej sytuacji życiowej nie opierają się wyłącznie na transferach pieniężnych, ale obejmują także wsparcie usługowe o charakterze reintegracyjnym, które pozwala uzupełnić deficyty i pokonać dysfunkcje. Instrumentem temu służącym może być praca z rodziną w wykonaniu pracownika socjalnego lub asystenta rodziny. W tym celu konieczne jest odpowiednie wykwalifikowanie i uposażenie kadr socjalnych. Wsparcie psychologiczne i poradnictwo powinny być powszechnie dostępne nie tylko dla rodzin najuboższych lub dysfunkcjonalnych, ale wszystkich, które chcą z nich skorzystać.

Urlopy rodzicielskie, a nie tylko macierzyńskie. Prawo do urlopów z tytułu urodzenia i wychowania dziecka powinno być tak skonstruowane, by zachęcało do korzystania z nich przez oboje rodziców. Przydatne są szczególne bodźce motywujące ojców, np. w postaci kwot określających ilość czasu do wykorzystania przez mężczyznę lub dodatkowe dni w nagrodę za uczynienie wybór tej możliwości. Ważnym wyzwaniem dla socjaldemokratycznej polityki rodzinnej jest zapewnienie urlopu i zasiłku kobietom, które nie są zatrudnione na umowę o pracę, a więc nie są zabezpieczone z tytułu macierzyństwa.

Doświadczenia krajów zachodnich pokazują, że tam, gdzie respektuje się wymienione zasady, współczynniki dzietności są relatywnie wysokie przy jednocześnie wysokim poziomie aktywizacji zawodowej kobiet. W krajach tych występują również niski współczynnik ubóstwa rodzin z dziećmi i niewielkie różnice w warunkach ich życia, zarówno jeśli chodzi o sytuację materialną, jak i możliwość korzystania z praw społecznych. Przykładem jest Szwecja, gdzie funkcjonują urlopy rodzicielskie, powszechne świadczenia pieniężne dla wszystkich rodzin z tytułu wychowania dziecka oraz uniwersalne usługi zdrowotne, opiekuńcze i edukacyjne, którymi objęte są wszystkie dzieci. Należy jednak pamiętać, że te osiągnięcia to nie tylko skutek wdrożenia instrumentów stricte rodzinnych, ale także odpowiedniej sytuacji mieszkaniowej i stosunków pracy.

Co z Polską?

Pozostajemy wciąż przed pytaniem, jak na tle opisanych systemów wygląda nasza rodzima rzeczywistość. Z racji tego, że socjaldemokratyczne podejście zakłada bardzo szerokie spojrzenie na politykę społeczną – nie tylko w obszarze polityki socjalnej i pomocy społecznej, ale także w obrębie takich dziedzin jak zdrowie czy mieszkalnictwo – niepodobna w tym miejscu dokonać spójnej, całościowej diagnozy. Można jednak pokusić się o dostrzeżenie ogólnych tendencji i właściwości w polskiej specyfice. Niemniej i to nie jest łatwe, gdyż polski model jeszcze nie okrzepł, a także podlegał istotnym zwrotom w związku z zewnętrznymi uwarunkowaniami takimi jak najpierw transformacja ustrojowa, a następnie europeizacja.

Można jednak powiedzieć, że wciąż daleko nam do socjaldemokratycznego wzorca. Udział wydatków socjalnych w PKB jest niski (ponad 10 punktów procentowych poniżej unijnej średniej), system podatkowy dość płaski, dialog społeczny niezbyt respektowany, polityka rodzinna mocno selektywna, brakuje zabezpieczenia społecznego licznych grup niekorzystających z tytułu ubezpieczenia społecznego w związku z pracą, duży i rosnący wkład podmiotów i mechanizmów rynkowych w dostarczaniu usług edukacyjnych, opiekuńczych i zdrowotnych, niewielki udział świadczeń o charakterze zaopatrzeniowym, niska stopa zastąpienia, jeśli chodzi o świadczenia z tytułu poszczególnych ryzyk socjalnych itd. Niewątpliwie jeśli chodzi o efekty, daleko nam do osiągnięcia celów bliskich socjaldemokracji – mamy wysoki poziom ubóstwa i nierówności oraz niski zatrudnienia i aktywizacji kobiet. Jednocześnie oczekiwania społeczne w wielu obszarach zdają się iść w sukurs doktrynie socjaldemokratycznej. Dla przykładu w badaniach CBOS ⅔ obywateli uważa, że polityka rodzinna powinna być świadczona wobec całego społeczeństwa, a nie tylko rodzin najuboższych czy tych w trudnej sytuacji (jeszcze parę lat temu struktura odpowiedzi była odwrotna). Wydaje się, że brak socjaldemokratycznych czy prosocjalnych rozwiązań w polityce społecznej dał się społeczeństwu we znaki. Obywatele zaczynają powoli rozumieć lub odczuwać na własnej skórze, że polski podąża jałowym torem.