Odpowiedzialni w łańcuchach

przez Natalia Ćwik | piątek 26 lipca 2013 | Lato 2013

Popularna w ostatnim czasie społeczna odpowiedzialność biznesu (CSR) to dziedzina skomplikowana i niejednoznaczna. Odpowiedzialność, jakiej oczekujemy od biznesu, ma różne wymiary, przede wszystkim zaś wciąż trwa debata na temat tego, jak daleko ma ona sięgać. Jeżeli społeczna odpowiedzialność organizacji (wedle ostatniej definicji promowanej przez Komisję Europejską od 2011 r.) oznacza odpowiadanie za wpływ na otoczenie – to jak daleko ten wpływ mierzyć? W przypadku dużych firm rodzi się pytanie o tzw. łańcuch dostaw, czyli sieć współpracy z kontrahentami dostarczającymi elementy niezbędne do wytworzenia finalnego produktu lub usługi.

Dlatego właśnie powstała dziedzina określana jako zrównoważone/odpowiedzialne zarządzanie łańcuchem dostaw. Jest to bodaj najtrudniejszy, ale również bardzo ważny pod względem społecznym element zarządzania w kontekście CSR. Nierzadko zdarza się bowiem, że firmy chwalące się swoim etycznym zarządzaniem nie dbają o to, aby ich dostawcy z dalekich miejsc świata przestrzegali takich samych standardów – to dlatego co jakiś czas słyszymy o pracujących dzieciach, pożarach, wypadkach czy głodowych płacach w fabrykach szyjących markowe ubrania czy produkujących telefony. Kontrolowanie odległych dostawców jest trudne, ale nie niemożliwe, a zwracając na to uwagę, duże firmy mogą wykorzystać swoją silną pozycję, aby przyczynić się do poprawy warunków pracy w wielu miejscach świata.

Zarządzający dostawami w tradycyjnym modelu biznesowym skupiają się na kwestiach podstawowych: terminowości i jakości dostaw, płynnym przepływie materiałów i środków, korzystnych kontraktach. Od czasu, gdy w latach 90. na jaw wyszły warunki, w jakich zatrudnieni są na zlecenie wielkich koncernów pracownicy w krajach rozwijających się, szyjący ubrania czy produkujący obuwie dla zachodnich konsumentów, temat zarządzania dostawami zyskał nowy wymiar. Aby uniknąć skandali i polepszyć reputację korporacji, zaczęto wypracowywać nowe metody zarządzania, tak aby uwzględniać kwestie ochrony środowiska i dbałość o warunki pracy. Powstały standardy, normy i systemy audytu. Duże przedsiębiorstwa zaczęły stawiać nowe wymagania dostawcom, oczekując od nich nie tylko rzetelnego wykonania zlecenia, ale też dostosowania się do określonych standardów etycznych. Powstały kodeksy branżowe i wielostronne inicjatywy na rzecz poprawy zarządzania dostawami w wymiarze zrównoważonego rozwoju. Jednak pomimo starań i licznych wypracowanych rozwiązań nadal istnieje wiele kontrowersji związanych z tym tematem, a menedżerowie ds. dostaw czy zaopatrzenia wciąż próbują sprostać wyzwaniom, jakimi są monitoring tego, co dzieje się w całym łańcuchu, oraz wyważenie między aspektami ekonomicznymi a społecznymi.

Czego zatem współcześnie duże firmy wymagają od dostawców? W rozmowie ze mną Artur Dominiak – właściciel firmy Etyka, Kultura, Cywilizacja i jeden z najbardziej doświadczonych polskich audytorów, który ma za sobą ponad 200 audytów i szkoleń dla dużych firm i ich kontrahentów – wyjaśnia, że w kodeksach narzucanych dostawcom zawarte są głównie takie obszary jak:

• praktyki związane z pracą dzieci i młodocianych,
• zapewnienie wolności zrzeszania się pracowników dla ochrony ich interesów przed pracodawcą,
• zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy,
• przestrzeganie regulacji w zakresie czasu pracy,
• zapobieganie przejawom dyskryminacji i mobbingu,
• legalność zatrudnienia pracowników,
• ochrona środowiska,
• współdziałanie z lokalną społecznością, w której funkcjonuje firma,
• właściwe wynagradzanie za pracę,

zapobieganie łapownictwu i korupcji (to nowy obszar, który coraz częściej dodawany jest do kodeksów dostawców).

Co w takim razie może zrobić firma, aby kontrolować kwestie etyczne w łańcuchu dostaw? Sprawa jest trudna. Po pierwsze trzeba zdefiniować jasno, które elementy łańcucha bierze się pod uwagę. Trzeba pamiętać, że we współczesnym świecie sieci kontrahentów i ich geograficzne położenie bywają bardzo skomplikowane. Zamawiający (firma) jest zazwyczaj w bezpośrednim kontakcie tylko z tymi kontrahentami, od których zakupuje usługi lub towary (tzw. dostawcy I stopnia). Im mniej bezpośredni kontakt z dostawcą, tym mniejsza wiedza na temat tego, jakich standardów przestrzega („dostawcy naszych dostawców” to dostawcy II stopnia, kolejni III stopnia itd.). Ponadto łańcuch dostaw jest obecnie rozumiany bardzo szeroko – pod uwagę bierze się nie tylko jego „górną” część, czyli od dostawcy do firmy, ale też „dolną” – od firmy do ostatecznego klienta lub konsumenta.

Pomiędzy tymi etapami zachodzą jeszcze inne procesy, które także wpisują się w łańcuch: logistyka, marketing, sprzedaż, recykling itd. Mamy zatem do „ogarnięcia” bardzo złożony mechanizm, którego poszczególne elementy mogą być dla nas wprost niewidoczne. Potrzeba dużych nakładów pracy i czasu, aby ustalić, co i jak dzieje się w poszczególnych elementach łańcucha dostaw. Duże firmy, które podjęły decyzję o wkroczeniu na ścieżkę społecznej odpowiedzialności, gotowe są w ten proces zainwestować (mówimy tu o kosztach zatrudnienia wyspecjalizowanej kadry, szkoleń dla pracowników, audytu, często też odpowiedniego oprogramowania). Dla mniejszych może to być kłopot, dla mikrofirm jest to prawie nierealne.

Jak więc zdecydować, których dostawców monitorujemy i pod jakim kątem? Kompania Piwowarska, będąca częścią grupy SABMiller, szczególnej kontroli poddaje tych dostawców, z którymi ma największe kontrakty oraz dla których sama jest istotnym klientem. Wielkość obrotów (liczona „w obie strony”) decyduje wobec tego o charakterze relacji. Firma zdefiniowała swoje cele w zakresie odpowiedzialnego zarządzania na poziomie globalnym (m.in. zmniejszanie zużycia wody i emisji CO2, recykling opakowań), jak również opracowała kodeks etyczny – tych kryteriów stara się przestrzegać także w relacjach z dostawcami. Niemniej firma zdaje sobie sprawę z tego, że w wielu przypadkach trudno jest wymagać od dostawców spełnienia pewnych oczekiwań od razu – dlatego we wstępnym etapie współpracy stara się dostawców przede wszystkim edukować, a dopiero z czasem stawiać im konkretne wymogi. To realistyczne podejście, bo wiele mniejszych firm potrzebuje czasu i środków na to, aby dostosować się do nowych standardów.

Istnieją też inne sposoby definiowania istotnych dostawców. Są firmy bardzo ambitne, takie jak Danone, które deklarują, iż monitorują np. stopień emisji gazów cieplarnianych (tzw. ślad węglowy) w całym, szeroko rozumianym łańcuchu dostaw – czyli poczynając niemal od krowy dającej mleko, aż do konsumenta, który je kupuje. Duże firmy posiadają niekiedy wieloletnie programy współpracy z kluczowymi dostawcami, w ramach których dostarczają im wiedzę i narzędzia służące polepszeniu jakości usług i standardów etycznych. Inne z kolei już na wstępie wymagają od dostawców spełniania określonych kryteriów – na stronach internetowych większości międzynarodowych korporacji można znaleźć takie dokumenty jak kodeks etyczny, którego podpisania i przestrzegania wymaga się od dostawców, zasady współpracy, priorytety zrównoważonego rozwoju, standardy wymagane od kontrahentów itd.

Zdarza się, że firmy bardzo precyzyjnie definiują, jakich dostawców chcą objąć swoimi zasadami. Kilka lat temu oburzenie wywołały wynagrodzenia i sposób zatrudniania ochroniarzy w obiektach firmy IKEA w Polsce. Powstała akcja i strona internetowa „Czy IKEA jest OK?”, w ramach której wezwano firmę do przestrzegania deklarowanej społecznej odpowiedzialności w relacjach z wszystkimi dostawcami, a więc również z firmą ochroniarską i jej pracownikami. Inicjatorzy akcji domagali się zwrócenia uwagi na wyjątkowo niskie zarobki tych pracowników oraz na sposób organizacji ich pracy. Tymczasem kodeks etycznej współpracy z dostawcami IKEA I-Way skierowany był przede wszystkim do dostawców kluczowych surowców – np. materiałów do produkcji mebli. Niemniej, w świetle licznych deklaracji o przestrzeganiu zasad odpowiedzialności, firma została oskarżona w tym przypadku o nieścisłość.

Warto zwrócić uwagę, że w całej sprawie pominięto odpowiedzialność samej firmy ochroniarskiej za pracowników. Jest to symptomatyczne dla współczesnych ruchów konsumenckich: od dużej firmy oczekuje się więcej, bo uznaje się, że dzięki swojej sile przetargowej i skali działania może mieć ogromny wpływ na dostawców. Akcja została powtórzona kilka lat później w formule „Czy Deloitte jest OK?”, a skierowana była w podobnej sprawie do znanej firmy doradczej. Korporacje na całym świecie muszą więc liczyć się z tym, że otoczenie społeczne oczekuje od nich szczególnej dokładności i wrażliwości.

Istotnie, presja ze strony dużych przedsiębiorstw na przestrzeganie standardów etycznych przez dostawców to potężny sygnał dla rynku – firmy mówią w ten sposób: „pod wpływem oczekiwań naszych klientów my się zmieniamy i tego samego oczekujemy od was”. Kontrolowanie dostawców w całym łańcuchu dostaw jest jednak nadal niezmiernie trudne. Menedżerowie ds. dostaw stoją niekiedy w obliczu zarządzania setkami różnych kontraktów (zarówno globalnych, jak i lokalnych) – monitorowanie tego, co dzieje się u każdego z dostawców, stanowi nie lada wyzwanie. Z pomocą przychodzą m.in. specjalistyczne programy, które pomagają zbierać i agregować duże ilości danych – dostawcy mogą np. w określonych odstępach czasu logować się do systemu i uzupełniać dane środowiskowe czy społeczne. Popularne są także audyty – firmy zlecają wyspecjalizowanym audytorom skontrolowanie określonych dostawców pod kątem kryteriów etycznych. Audyty takie mogą być zapowiedziane lub nie. Niestety, z licznych doniesień wiemy, że tego rodzaju kontrole bywają mało skuteczne, zwłaszcza w miejscach, gdzie są najbardziej potrzebne – fabryki w krajach rozwijających się nauczyły się fałszować dokumentację, a w dniu audytu organizują „pracę na pokaz”, aby obiekt świecił przykładem.

Poza tym kontrolowanie wszystkich dostawców jest trudne, o ile nie niemożliwe. Artur Dominiak mówi mi: Należy mieć świadomość, że jak by nie zbudować programu monitorowania dostawców, to i tak nie możemy mieć całkowitej pewności, co się u nich dzieje. Można zadać pytanie, dlaczego tak jest? Odpowiedź jest krótka. Dlatego, że programy monitoringu opierają się na losowości i próbkowaniu. Podczas np. audytu trwającego jeden czy dwa dni nie jesteśmy w stanie przeprowadzić przeglądu wszystkich zapisów dotyczących np. rejestrów czasu pracy, naliczania wynagrodzeń itd. Audytor pobiera zatem losowo jakiś materiał do dalszej analizy. Jeśli program monitoringu opiera się wyłącznie na ankietach kierowanych do dostawców, to informacje umieszczane w tych ankietach są jeszcze mniej wiarygodne. Każdy oceniający się dostawca ma bowiem w pamięci presję współpracy i nie chce stracić odbiorcy, a więc istnieją pokusy, aby ta ocena w rzeczywistości odbiegała mniej lub bardziej od sytuacji w zakładzie.

O nieskuteczności audytów społecznych (to jedna z nazw, obok „audytu etycznego”, stosowana na określenie tego typu kontroli) wypowiada się także Sebastian Siegele, doświadczony niemiecki audytor, który wypracował własne metody pracy z dostawcami: Nie stosujemy podejścia zorientowanego na normy, kodeksy postępowania i audyty społeczne, które niestety jest wciąż głównym podejściem w tej dziedzinie, choć jego wpływ na łańcuch dostaw jest bliski zeru. My propagujemy podejście zorientowane na dialog. Umożliwiamy pracownikom i menedżerom udział w dyskusji na temat tego, jak radzić sobie z kwestiami społecznymi i wszelkimi rodzajami wyzwań w miejscu pracy. W naszej metodologii to pracownicy i menedżerowie, a nie kodeksy postępowania czy życzenia konsumenta, znajdują się w centrum uwagi. Kreujemy poczucie odpowiedzialności, pokazujemy pracownikom i menedżerom, że wyważone stosunki pomiędzy nimi leżą w ich interesie, wskazujemy wzajemne korzyści i pokazujemy, jak je osiągnąć. […] Odgórne wdrażanie norm społecznych może być bardzo destruktywne. Strategia w tym przypadku opiera się na bodźcu zewnętrznym, na presji. Tymczasem siłą napędową powinna być motywacja wewnętrzna, płynąca z odpowiedzi na pytania: jaka jest korzyść dla pracowników i kierownictwa i jaka jest wartość ekonomiczna i społeczna dla całej fabryki¹.

Czy trzeba jechać aż do odległych części świata, aby zobaczyć trudne warunki pracy w fabrykach produkujących na zamówienie wielkich firm? Niekoniecznie. Choć w opracowaniach akademickich Polska jawi się jako kraj, który doskonale radzi sobie z wyśrubowanymi standardami w dziedzinie zarządzania łańcuchem dostaw (co ułatwione jest m.in. przez fakt, iż bardzo wiele kwestii uregulowanych jest na poziomie przepisów i rozporządzeń), okazuje się, że patologiczne zjawiska, kojarzone zazwyczaj z fabrykami w krajach rozwijających się – praca dzieci, niepłatna praca w nadgodzinach, nieprzestrzeganie zasad BHP, fałszowanie produktu, oszustwa, nieodpowiedzialny marketing itp. – zdarzają się także u nas. Krótko mówiąc: mamy standardy i potrafimy się nimi chwalić, ale z realnym przestrzeganiem bywa różnie. Audytorzy donoszą o zakładach pracy w małych miejscowościach, gdzie zdarza się, iż część pracy wykonują osoby nieletnie (pracując np. wieczorem lub w nocy, aby nie opuszczać zajęć w szkole), za zgodą pracodawcy, własną… i samych rodziców, dla których jest to szansa na dodatkowy dochód².

Media z kolei co jakiś czas raczą nas soczystymi opisami kolejnych afer gospodarczych: afery solnej, wykrycia koniny w hamburgerach czy nieprawidłowości w sektorze finansowym i tzw. parabankach. Skoro mamy regulacje, instytucje, kontrolę ze strony kontrahentów i odpowiednie przepisy – czemu wciąż dochodzi do skandali? W każdym przypadku za nadużycia odpowiedzialny jest nie tylko jeden człowiek, ale całe zespoły ludzi – tych, którzy współdziałali, oraz tych, którzy biernie się temu przyglądali, nie reagując.

Przestrzeganie jakich standardów przychodzi polskim firmom z największym trudem? Zdaniem Artura Dominiaka szczególne uchybienia widoczne są w sferze bezpieczeństwa i higieny pracy: Najwięcej niezgodności znajduje się w obszarze związanym z BHP i ochroną przeciwpożarową. Ocena ryzyka zawodowego, dobór i stosowanie środków ochrony indywidualnej wymagają w wielu przypadkach poprawy. Brak jest chyba pamięci o tym, jak poważne w skutkach mogą być zdarzenia związane z tym obszarem. Przecież pracownik, który nie stosuje wymaganych na danym stanowisku ochronników słuchu, traci powoli słuch. Po wielu latach pracy mamy do czynienia z chorobami zawodowymi, których mogliśmy uniknąć, stosując np. właściwe środki ochrony indywidualnej lub zbiorowej. Mechanik nie zakładając okularów ochronnych do np. prac ze szlifierką, naraża się na uszkodzenie lub utratę oka. Czy zdrowie i życie ludzkie jest tak mało ważne? Dlaczego posiadając wiele segregatorów ze szczegółowymi opracowaniami BHP w zakładzie, bezpośredni przełożeni pracowników, którzy powinni stosować środki ochrony indywidualnej, nie zwracają im uwagi i dopuszczają do pracy wbrew temu, co mówi prawo w takich sytuacjach? Powinniśmy pamiętać, że wypadek przy pracy niesie ze sobą olbrzymie koszty: cierpienia pracownika i jego rodziny, absencja w zakładzie, a więc koszty dodatkowe dla pracodawcy, bo przecież trzeba zastąpić nieobecnego, koszty społeczne – potrzebna opieka zdrowotna dla poszkodowanego, może w skrajnych przypadkach trzeba będzie wypłacać rentę inwalidzką. Podobnie, jak twierdzi Dominiak, jest z ochroną środowiska – działania w tej sferze są często pozorowane, a pracownicy nie mają podstawowej wiedzy na ten temat, podczas gdy wystarczyłyby odpowiednie szkolenia.

Przyczyny takiego stanu rzeczy są złożone. Z jednej strony, jak podkreśla Dominiak, kwestie objęte hasłem „społeczna odpowiedzialność” są marginalizowane, traktowane jako coś dodatkowego, a nie element strategii firmy. Zakłady żałują pieniędzy na szkolenie pracowników w takich kwestiach, a osoby odpowiedzialne nie są decyzyjne. – Zdarza się, że niby wyznaczono pełnomocnika zarządu ds. kodeksu etycznego i odpowiedzialności społecznej, ale umknęło nadanie takiej osobie właściwych uprawnień w ramach tego projektu – mówi Dominiak. Inna przyczyna to niedostateczna kontrola ze strony organów, które regulacje wprowadzają i odpowiadają za monitorowanie ich przestrzegania. Na końcu jesteśmy jeszcze my – konsumenci – którzy wciąż nie dojrzeliśmy do uwzględniania aspektów etycznych w naszych decyzjach zakupowych. – W takich krajach jak Niemcy, Anglia czy USA, gdy konsument otrzyma informację, że firma X wykorzystuje pracę dzieci w swoich zakładach albo stosuje przymus pracy wobec pracowników, odwróci się od niej, nie kupi jej produktów czy nie skorzysta z usług. Niestety dla naszego ubogiego konsumenta ciągle cena jest kluczowym parametrem. Na innych rynkach zachowania konsumenckie w tym zakresie kształtują się inaczej. Presja społeczna zmusiła przecież koncern Coca-Cola do zerwania współpracy z dostawcą koncentratu pomarańczowego z Kalabrii, który nie płacił pracownikom za pracę i nie zapewniał właściwych warunków zatrudnienia – mówi Dominiak.

Wydaje się jednak, że podejście do kwestii etycznych po stronie otoczenia biznesu powoli, ale wyraźnie ewoluuje. Wspomniane wcześniej akcje z serii „Czy firma X jest OK?” to zwiastuny realnej zmiany. Za szczególny sukces uznać można akcję skierowaną do firmy LPP, właściciela m.in. popularnej marki Reserved. Przemysł odzieżowy jest od wielu lat na celowniku organizacji pozarządowych, jeśli chodzi o przestrzeganie standardów pracy. Wystarczy spojrzeć na metki większości naszych ubrań, aby dowiedzieć się, gdzie są produkowane (Chiny, Tajlandia, Sri Lanka, Bangladesz itd.). Organizacje od dawna donoszą o nadużyciach w fabrykach produkujących na zamówienie zachodnich koncernów, a sytuacja w zakładach pracy pokazana została w niejednym filmie dokumentalnym. W 2011 r. Polska Zielona Sieć i Clean Clothes Polska podjęły wspólną akcję, której efektem była deklaracja ze strony firmy LPP, iż zwiększy ona odpowiedzialność w swoim łańcuchu dostaw. Firma zobowiązała się do weryfikacji swojego kodeksu etycznego, zwiększenia kontroli w fabrykach zagranicznych i przeszkolenia pracowników działu kupieckiego z zasad społecznej odpowiedzialności biznesu. Jak na to zareagował rynek? Nijak, podobnie jak na sam bojkot. Nie mamy jeszcze w Polsce bowiem jednego z istotnych ogniw „infrastruktury etycznej” – odpowiedzialnych inwestorów.

Na Zachodzie bojkoty firm nieprzestrzegających zasad CSR w relacjach z odległymi dostawcami nie są nowością. W 2010 r. szczególnie silnym echem odbiła się w mediach (tych tradycyjnych i społecznościowych) akcja Greenpeace skierowana przeciwko gigantowi branży spożywczej – firmie Nestlé. Przedmiotem akcji było stosowanie przez firmę oleju palmowego do produkcji m.in. popularnego batonu Kit Kat. Olej palmowy jest tanim składnikiem, obecnym w niezliczonej liczbie produktów – od kosmetyków po artykuły spożywcze – i bardzo często pozyskiwany jest w Ameryce Południowej i w Azji, gdzie olbrzymie połacie bezcennych lasów tropikalnych wycina się nielegalnie pod uprawę palmy oleistej. Po długiej kampanii, której główną osią były spoty i akcje rozprzestrzeniające się z prędkością światła za pomocą mediów społecznościowych, Nestlé zadeklarowało zerwanie relacji z nieetycznymi dostawcami i stopniowe wycofywanie się z produkcji z użyciem kontrowersyjnych składników. Mogłoby się wydawać, że był to triumf zjednoczonych konsumentów i organizacji pozarządowych.

Pytanie jednak, czy samo zerwanie kontraktu z nieetycznym dostawcą przyniesie realne zmiany? W obliczu gigantycznego światowego popytu na tani olej palmowy dostawca taki szybko znajdzie innego, mniej wymagającego kontrahenta, a jeśli nie (bo np. dotychczasowy kontrakt był dla niego głównym źródłem dochodu), to pracę stracą niedecyzyjni ludzie. Słusznie zauważono, że taka sytuacja w dłuższej perspektywie nie ma wiele wspólnego z odpowiedzialnością społeczną. Dlatego, jak donosi magazyn „Ethical Corporation”, Nestlé wraz z organizacjami pozarządowymi i innymi firmami z przemysłów korzystających z tego surowca postanowiło edukować dostawców, zamiast pozbawiać ich kontraktów – pomóc im w dostosowaniu się do etycznych standardów, jednocześnie szukając alternatyw dla surowca³. Można powiedzieć więc, że rozpoczęto „pracę u podstaw”, odchodząc tym samym od dotychczasowych rozwiązań, dyktowanych „czarno-białym” rozumieniem odpowiedzialności społecznej.

Odpowiedzialne zarządzanie dostawami długo jednak nie będzie w Polsce realnie obowiązującym standardem. Wspomniani wcześniej konsumenci, regulatorzy, kontrahenci i inwestorzy potrzebują czasu, aby rozwinąć w sobie większy stopień społecznej wrażliwości, a z pomocą mogą im przyjść różne programy edukacyjne, póki co podejmowane tylko przez nieliczne organizacje pozarządowe i instytucje. Niewiele mówi się o etyce na uczelniach, a temat odpowiedzialnego zarządzania dostawami raczej nie figuruje w spisie przedmiotów uczelni biznesowych. Trudne warunki rynkowe, a do tego widmo kryzysu oraz nakładająca się na wszystko wszechobecna w Polsce postawa neoliberalna, nie ułatwiają zadania. W badaniu przeprowadzonym w 2010 r. na zlecenie Forum Odpowiedzialnego Biznesu⁴ jako główną przeszkodę we wprowadzaniu standardów etycznych w zarządzaniu dostawami odpowiedzialni za ten dział menedżerowie wskazywali wysokie koszty, brak zainteresowania ze strony rynku i konsumentów, małą wiedzę. Nie różni się to w zasadzie od powszechnie przytaczanych argumentów przeciwko wprowadzaniu zasad CSR do zarządzania. Trzeba sobie jednak uzmysłowić, że największe światowe firmy dawno już podniosły w tym względzie poprzeczkę, a świadomość i moc oddziaływania konsumentów rosną z dnia na dzień. Warto, aby polskie przedsiębiorstwa już dziś zastanowiły się nad tym, jak dogonić nowoczesność, zanim okaże się, że nie spełniają kryteriów przetargowych.

Przypisy:

1. Zob. http://odpowiedzialnybiznes.pl/pl/baza-wiedzy/publikacje/artykuly.html?id=5625
2. Więcej w publikacji Wspólna odpowiedzialność. Rola dostaw i zakupów, red. Natalia Ćwik, Forum Odpowiedzialnego Biznesu, 2011.
3. Zob. http://www.ethicalcorp.com/supply-chains/sustainable-palm-oil-nestl%C3%A9-supply-deal-may-be-game-changer
4. Zob. www.odpowiedzialnybiznes.pl

Rozbój na autostradzie: partnerstwa publiczno-prywatne

przez Darwin BondGraham | piątek 26 lipca 2013 | Lato 2013

W 1995 r. Kalifornia przyznała prywatnej spółce prawo do zbudowania płatnych dróg ekspresowych wzdłuż autostrady – drogi stanowej 91, w regionie zamieszkanym przez miliony osób oraz o jednym z największych natężeń ruchu samochodowego w kraju. Była to pierwsza nowoczesna sprywatyzowana autostrada w USA. Kalifornijska Prywatna Spółka Transportowa (CPTC), będąca spółką złożoną z trzech przedsiębiorstw: Level 3 Communications, Granite Construction Inc. oraz francuskiego operatora płatnych dróg Cofiroute SA, ukończyła przedsięwzięcie za 130 mln dolarów pochodzących w większości z prywatnych źródeł. W celu zrekompensowania wydatku, a także aby zarobić, CPTC uzyskała 35-letnią koncesję na obsługę tej płatnej drogi. Władze stanowe obiecywały, że prywatna spółka zapewni większą wydajność i oszczędności, a społeczeństwo będzie korzystało z przejezdnych i bezpiecznych dróg, nawet podczas cięć budżetowych.

Wydarzenia potoczyły się szybko. Płatne drogi SR-91 nie odkorkowały miejscowego ruchu ulicznego. Władze lokalne i stanowe postanowiły poszerzyć pobliskie autostrady, aby zmniejszyć rosnące korki i zwiększyć bezpieczeństwo. W czasie gdy urzędy transportu ogłosiły plany usprawnienia komunikacji, niespodziewanie spółka CPTC złożyła pozew, powołując się na klauzulę o zakazie konkurencji z umowy o budowę i obsługę płatnych dróg. Prawo uniemożliwiło władzom Kalifornii usprawnienie autostrad, ponieważ mogłoby to obniżyć prywatne zyski. W 2003 r. Urząd ds. Transportu hrabstwa Orange (OCTA) został zmuszony do wykupienia płatnych dróg SR-91 za 208 mln dolarów, aby zakończyć patową sytuację.

W 2004 r. władze Kalifornii przerwały eksperyment z prywatyzacją autostrad. Nie powstrzymało to jednak innych stanów przed wprowadzaniem takich rozwiązań. Po 2000 r. w Wirginii i Teksasie zbudowano kilka ważnych sprywatyzowanych autostrad. Następnie w 2009 r. sytuacja wróciła do punktu wyjścia. Kalifornia ponownie zezwoliła tzw. partnerstwom publiczno-prywatnym na uczestnictwo w zamówieniach publicznych na autostrady i inne dobra publiczne. Pomimo że prywatyzacja przedsięwzięć transportowych okryta jest złą sławą, w dużej mierze w związku z kosztownymi eksperymentami Kalifornii sprzed ponad dekady, w całym USA główne autostrady i inne usprawnienia infrastrukturalne przekazywane są ponownie prywatnym inwestorom, obecnie pod nazwą partnerstw publiczno-prywatnych (public-private partnerships) – PPP.

Określenie PPP odnosi się do co najmniej trzech zjawisk. Wyrażenie to celowo przywołuje scenariusz współpracy obu stron, w którym równi partnerzy chcą osiągnąć wspólny cel. Przywódcy polityczni reklamują ten rodzaj prywatyzacji jako sposób na obniżające się wpływy z podatków oraz zmniejszającą się zdolność kredytową, podczas gdy spółki prywatne utrzymują, że oferują swoje doświadczenie i kapitał w duchu służby publicznej.

Wynika to z długiej ideologicznej kampanii przeciw związkom zawodowym z sektora publicznego oraz „dużemu rządowi”, które konserwatywni doradcy, eksperci i politycy obwiniają o rosnący deficyt i pogarszający się stan infrastruktury. Jednocześnie przekonanie to uznaje prywatne spółki i prywatny zysk za źródła wydajności i dyscypliny fiskalnej.

Poza tym PPP stwarza oczywiście możliwość zarobienia pieniędzy. Wspiera ją infrastrukturalno-przemysłowy układ złożony z globalnych korporacji budowlanych, banków inwestycyjnych, spółek private equity [private equity to średnio- lub długoterminowe finansowanie firm prywatnych nienotowanych jeszcze na giełdzie – przyp. redakcji] oraz prestiżowych kancelarii prawnych. Wspólnymi siłami starają się przeforsować nowe przepisy otwierające im drogę do kolejnych elementów publicznej infrastruktury, z których będą mogli czerpać zyski. W ostatnich latach po cichu im się to udaje.

Nowy rodzaj prywatyzacji

W celu zrozumienia modelu prywatyzacyjnego PPP najlepiej zacząć od podstaw tradycyjnego państwowego modelu rozbudowy infrastruktury. W USA określany jest on jako proces „projekt oferta budowa”. Rozważmy to na przykładzie autostrady stanowej. Inżynierowie stanowi zwykle opracowują projekt, czasami zlecając pracę przedsiębiorstwom inżynieryjnym. Gdy plany są gotowe, stanowy wydział transportu zezwala spółkom na udział w przetargu na roboty budowlane. W tym czasie stan pożycza pieniądze, sprzedając obligacje, zwykle za niską cenę, ponieważ banki konkurują między sobą o pozycję poręczyciela. Następnie stan wykorzystuje wpływy z obligacji do opłacenia firmy budowlanej, która złożyła najtańszą ofertę wykonania przedsięwzięcia. Posiadacze obligacji zostają spłaceni po dłuższym czasie, zwykle z wpływów z akcyzy na paliwo lub z innych podatków przeznaczonych na finansowanie infrastruktury. Cały proces charakteryzuje się monopolem stanu, zmuszającego spółki prywatne do konkurowania między sobą i tym samym obniżania kosztów inwestycji.

Prywatyzacja infrastruktury transportowej według modelu PPP różni się od prywatyzacji w zwyczajowym rozumieniu. Większość ludzi postrzega prywatyzację jako proces prowadzący do prywatnego prawa własności dróg, mostów, portów i innych dóbr używanych przez ludność. Prywatyzacja w wersji PPP nie umożliwia inwestorom posiadania autostrady, w zamian oferując spółkom prywatnym monopolistyczną kontrolę w różnym zakresie (w zależności od umowy) nad różnymi etapami przedsięwzięcia. Zgodnie z modelem PPP inwestorzy mogą mieć większą kontrolę nad projektem, finansowaniem, budową lub utrzymaniem dobra publicznego, co pozwala im na czerpanie zysków z infrastruktury publicznej bez potrzeby faktycznego jej posiadania na własność.

Czerpanie zysków

Główne źródło zysków sektora prywatnego w modelu PPP jest pochodną ograniczenia konkurencji na rynku. Inaczej niż w tradycyjnej procedurze zamówień publicznych dotyczącej infrastruktury, model PPP wyklucza konkurencyjne składanie ofert w dalszych etapach przedsięwzięcia. Konsorcja muszą jedynie konkurować z garstką innych bardzo bogatych firm budowlanych i banków inwestycyjnych o zawarcie umowy na realizację całej inwestycji. Rozmiar oraz złożoność umów PPP sprawiają, że wiele mniejszych, bardziej wyspecjalizowanych spółek zostaje wykluczonych z przetargu. Dlatego w przetargach o umowy PPP uczestniczy zwykle mniej oferentów i w związku z tym koszty są wyższe.

Ponadto, ujmując przedsięwzięcie w jednej umowie, PPP zapewnia prywatnemu konsorcjum znaczną możliwość cięcia swoich kosztów. Wykonawcy mogą osiągnąć większe zyski, zmieniając projekt, zatrudniając nieuzwiązkowionych podwykonawców lub płacąc niższe wynagrodzenie.

Zyski biorą się też ze złożonych uzgodnień finansowych, które stanowią zasadniczą część umowy. W przeciwieństwie do tradycyjnych przedsięwzięć infrastrukturalnych spółki PPP korzystają z prywatnego kapitału oraz zadłużenia, a także z dotacji do państwowych kredytów na budowę autostrady. Przedsięwzięcia PPP opierają się na kilku źródłach prywatnego finansowania. Inwestycja „kapitałowa” pochodząca ze środków obrotowych partnerów konsorcjum zapewnia im niewielki udział na etapie budowy przedsięwzięcia. Zwolennicy PPP twierdzą, że gdy partnerzy prywatni ryzykują utratę swoich pieniędzy, mają motywację do terminowego ukończenia przedsięwzięcia poniżej kosztów realizacji.

Głównym źródłem finansowania przedsięwzięcia są jednak banki inwestycyjne, które pożyczają środki partnerom konsorcjum. Zwolennicy PPP uważają, że takie prywatne źródło finansowania jest odpowiedzią na ograniczenia budżetowe rządów, które mierzą się z ogromnymi zaległościami w odkładanych inwestycjach infrastrukturalnych. Niedawne sprawozdanie Urzędu Budżetowego Kongresu (CBO) ukazuje jednak błąd w tym rozumowaniu. Argumentuje się czasem, że korzystanie z funduszy z prywatnych rynków kapitałowych do finansowania dróg może zwiększyć środki dostępne na potrzeby budowy, obsługi i utrzymania dróg – stwierdza sprawozdanie. Jednak źródła funduszy dostępnych do opłacenia kosztów przedsięwzięcia autostradowego, bez względu na to, czy korzysta się z tradycyjnego podejścia do finansowania, czy z partnerstwa publiczno-prywatnego, są jednakowe: są to opłaty ponoszone przez użytkowników lub podatki pobierane przez rząd federalny albo stanowy lub władze lokalne.

Ostatecznym źródłem finansowania przedsięwzięcia jest zatem zawsze społeczeństwo, poprzez opłaty lub podatki. Dlaczego więc pozwalać prywatnym bankom na pobieranie środków z prywatnych rynków kapitałowych, aby mogły działać jako pośrednicy? Pozwalając inwestorom prywatnym na finansowanie budowy przedsięwzięcia, stan uprawnia ich do stawiania monopolistycznych roszczeń w związku z przyszłymi przepływami podatkowymi lub wpływami z opłat.

Ryzyko publiczne, zyski prywatne

Prywatne finansowanie i obsługa infrastruktury publicznej są w rzeczywistości droższe, niż gdyby zapewniały je władze państwowe i dlatego ryzyko jest najistotniejszym czynnikiem, którym zwolennicy PPP tłumaczą prywatyzację infrastruktury. Twierdzą oni też, że tradycyjny model projekt oferta budowa, obejmujący własność państwową, obsługę i utrzymanie autostrady, naraża stan na ryzyko wzrostu kosztów przedsięwzięcia.

Źródłem ryzyka mogą być np. zmiany wysokości odsetek albo strajki pracowników, a mogą oni (i czasami tak się dzieje) zmówić się, żeby zwiększyć koszty przedsięwzięcia. Zwolennicy modelu PPP uważają, że przekazanie finansowania, budowy i innych etapów przedsięwzięcia prywatnemu konsorcjum za wcześniej ustaloną cenę jest równocześnie przekazaniem im tego ryzyka. Dodatkowe pieniądze, które stan musi wypłacić konsorcjum PPP, w postaci zysków inwestorów prywatnych, są więc uzasadnione, ponieważ ponoszą oni ryzyko. Sądzi się, że stan zapewnia sobie mniejsze zagrożenie niepowodzeniem w zamian za większą kwotę.

Branża PPP pracowała jednak ciężko w ostatnich latach nad dopilnowaniem, aby jej członkowie byli narażeni na bardzo niewielkie ryzyko. Zyski z przedsięwzięć PPP zbudowanych w Kalifornii, Teksasie, Wirginii i na Florydzie w latach 90. XX w. i na początku XXI w. pochodziły w większości od społeczeństwa w postaci opłat drogowych. Te jednak nie zawsze są wystarczające, żeby prywatne spółki na tym zarobiły. Kilka zbudowanych na początku płatnych autostrad PPP okazało się porażką, gdy założenia o natężeniu ruchu nie sprawdziły się. Doprowadziło to do bankructw prywatnych firm, a wiele kosztów i tak musiało ponieść społeczeństwo.

Płatna droga ekspresowa South Bay w Kalifornii, będąca własnością australijskiego banku inwestycyjnego Macquarie Capital, zbankrutowała w 2010 r. W następstwie postępowania w sądzie upadłościowym amerykańscy podatnicy, którzy dotowali przedsięwzięcie poprzez kredyty federalne, ponieśli 42% kosztów. Płatna droga Camino Colombia w Teksasie także zbankrutowała, gdy mniejszy od zakładanego ruch nie przyniósł wpływów wystarczających do spłaty inwestorów. W 2004 r. została sprzedana na licytacji. Główny wierzyciel drogi, John Hancock Life Insurance, kupił Camino Colombia za 12 mln dolarów, rok później zmienił plany i odsprzedał ją teksańskiemu Wydziałowi ds. Transportu za 20 mln dolarów.

Chociaż społeczeństwo pokryło sporą część kosztów nieudanych przedsięwzięć opartych na opłatach drogowych, lobbyści PPP nakłaniają do stworzenia nowego systemu finansowania. Na nowo napisali prawo stanowe w Alabamie, Arizonie, Kalifornii, Georgii, Illinois, Luizjanie, Oregonie, Teksasie i na Florydzie, żeby zbliżyć się do modelu „płatności za dostępność”. System ten jest podobny do dzierżawy – stan płaci prywatnemu deweloperowi za utrzymanie drogi do użytku publicznego. Środki na ten cel pochodzą bezpośrednio z wpływów z akcyzy na paliwo i innych podatków zamiast z bezpośrednich opłat od kierowców. Taki system chroni deweloperów przed ryzykiem związanym z finansowaniem płatnych dróg, ponieważ właściciele dróg nie muszą już szacować natężenia przyszłego ruchu czy makroekonomicznych tendencji, na które nie mają wpływu. Posiadają bowiem gwarancję finansowania bezpośrednio z kasy stanu przez okres kilku dekad.

Pomimo że PPP reklamuje się jako wykorzystywanie potencjału prywatnych rynków kapitałowych do inwestowania w infrastrukturę publiczną, w rzeczywistości inwestorzy PPP po prostu otrzymują ogromne państwowe dotacje. Na przykład spółki prywatne budujące przedsięwzięcia autostradowe w tej formule standardowo spodziewają się, że stany udzielą im uprawnień do emisji obligacji w celu sfinansowania ich działalności. W przeciwieństwie do zadłużania się na prywatnych rynkach kapitałowych odsetki od tych obligacji są zwolnione z podatków federalnych, ponieważ wpływy z nich zostaną wykorzystane do budowy dóbr użyteczności publicznej, a nie przedsięwzięć służących jedynie prywatnym osobom czy grupom. Obligacje nie są opodatkowane, więc dłużnik może uzyskać środki niższym kosztem. Taka forma finansowania jest zatem z założenia ulgą podatkową dla banków inwestycyjnych i korporacji podpisujących umowę PPP. Amerykańskie Ministerstwo Transportu standardowo przyznaje również kredyty deweloperom PPP na mocy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportowej i innowacji (TIFIA). Kredyty przyznawane na tej podstawie zapewniają spółkom znacznie niższe odsetki i elastyczniejsze warunki spłaty niż te dostępne na prywatnych rynkach kapitałowych – ponieważ po raz kolejny dotuje je społeczeństwo.

Krótko mówiąc, spółki PPP mają obecnie niemal zagwarantowane zyski z inwestycji. Odejście od opłat drogowych oraz częstsze korzystanie z modelu płatności za dostępność oznacza, że inwestorzy PPP nie muszą się już martwić o natężenie ruchu ulicznego. Gwarantowane płatności z tytułu dzierżawy, niskie odsetki od kredytów dotowanych przez rząd, a także obligacje zwolnione z opodatkowania – oznaczają pewność profitów.

Jednocześnie partnerstwa publiczno-prywatne stwarzają nowe rodzaje ryzyka dla rządu i społeczeństwa. Złożone zobowiązania umowne, stworzone, aby chronić prywatne zyski, dają spółkom prywatnym ogromne możliwości, wiążąc ręce władzom stanowym. Z niedawnego raportu na temat partnerstw publiczno-prywatnych Kalifornijskiego Urzędu Analiz Ustawodawczych wynika, że pozwalając prywatnym korporacjom na posiadanie udziału finansowego w infrastrukturze publicznej, rząd naraża się na większe prawdopodobieństwo nieprzewidzianych wyzwań, podczas gdy jego „elastyczność” w radzeniu sobie z tymi wyzwaniami jest ograniczona.

Układ infrastrukturalno-przemysłowy

Biorąc pod uwagę wysokość potencjalnych zysków, wpływowe spółki zainwestowały wiele czasu i środków, aby przyjąć ustawy PPP w ponad 30 stanach. Garstka międzynarodowych firm budowlanych, banków inwestycyjnych i spółek private equity dominujących na rynku PPP przeznacza co roku miliony na lobbing w najważniejszych amerykańskich stanach. Poza kupowaniem projektów ustaw dopuszczających prywatyzację autostrad rozszerzają obecnie zakres działalności na prywatyzację inwestycji publicznych (takich jak np. budynki sądów), garaży parkingowych, systemów urządzeń pomiarowych i inną tzw. infrastrukturę społeczną.

Prestiżowe kancelarie prawne pracują nad wprowadzaniem ustaw dotyczących partnerstw publiczno-prywatnych w wielu stolicach stanów. W Los Angeles kancelaria prawna Nossaman LLP na swojej stronie internetowej stwierdza wprost, że nasz model ustawy PPP jest dla ustawodawców na poziomie lokalnym, regionalnym i stanowym wartościowym punktem odniesienia. Znaczna część dochodów kancelarii Nossaman pochodzi z doradzania inwestorom prywatnym i firmom budowlanym startującym w przetargach na kontrakty PPP, dlatego kancelarii zależy, żeby ustawy o PPP zostały uchwalone w jak największej liczbie stanów. Mając poparcie głównych wykonawców w przetargach PPP, Amerykańska Rada Wymiany Legislacyjnej (ALEC), konserwatywna organizacja wspierająca korporacje, która stara się przepchnąć modelowe projekty ustaw parlamentach stanowych w całym kraju, lobbuje obecnie na rzecz partnerstw publiczno-prywatnych. Grupa poparła projekt ustawy stanowej o powołaniu partnerstwa publiczno-prywatnego, który przedstawiony został przez wiceprezesa australijskiego banku inwestycyjnego Macquarie Capital. Macquarie jest członkiem korporacyjnym rady ALEC.

Część urzędników rządowych często przemawia na konferencjach branżowych, promując PPP. Na przykład w październiku 2012 r. José Luís Moscovich z Zarządu Transportu San Francisco wygłosił wykład przed uczestnikami Konferencji Finansowej Posiadaczy Obligacji West Coast na temat drogi Presidio Parkway, sprywatyzowanej na mocy 30-letniej umowy z niemiecką firmą budowlaną Hochtief i francuskim bankiem inwestycyjnym Meridiam. Byli urzędnicy rządowi są także zaangażowani w promocję PPP – pracując w spółkach prywatnych lub dla think tanków. Dale Bonner, szef stanowej Agencji ds. Biznesu, Transportu i Mieszkalnictwa za rządów byłego gubernatora Kalifornii Arnolda Schwarzeneggera, pracuje teraz dla Cal-Infra Advisors Inc. – firmy lobbingowej i konsultingowej współpracującej z deweloperami stającymi do przetargów PPP. Dale Bonner promuje model PPP także jako starszy doradca w Milken Institute. W 1989 r. fundacja Reason Foundation, prawdopodobnie intelektualna kolebka prywatyzacji w ramach PPP, pomogła w sporządzeniu pierwszej ustawy PPP w Kalifornii. Od 2009 r. wiceprezes ds. strategii tej fundacji zasiada w Kalifornijskiej Komisji Doradczej ds. Infrastruktury Publicznej, organie stanowym odpowiedzialnym za wytypowanie projektów drogowych do prywatyzacji. Reason Foundation jest również członkiem korporacyjnym rady ALEC.

Inwestorzy PPP utworzyli nawet własne ogólnokrajowe stowarzyszenie zawodowe – Krajową Radę na rzecz Partnerstw Publiczno-Prywatnych (NCPPP), która opracowała „narzędzia legislacyjne” dla ustawodawców stanowych. NCPPP rozprowadza też materiały prasowe, które mają przekonać dziennikarzy, że wcale nie jest tak, że gdy do gry wchodzi sektor prywatny […] w ostatecznym rozrachunku obywatele muszą zapłacić za usługi więcej oraz że to nieprawda, iż spółki prywatne, świadcząc usługi, idą po linii najmniejszego oporu, aby zwiększyć zyski.

Interes publiczny

Pomimo wpływów zwolenników PPP prywatyzacja infrastruktury publicznej nie jest w USA czymś oczywistym. Wiele problemów i złe doświadczenia związane z prywatyzacjami osłabiają społeczną akceptację i poparcie władz. Zamówienia publiczne w formule PPP są droższe. Stwarzają tyle samo nowych rodzajów ryzyka dla społeczeństwa, ile rzekomo eliminują. Do tego dochodzi kwestia oporu ze strony różnych instytucji – stanowe i miejscowe agencje transportu korzystają z modelu projekt → oferta → budowa od ponad stu lat. Przejście na model PPP wymaga złożonych zmian w prawie i przekształcenia procedur rządowych, a także wielu nowych kompetencji od urzędników stanowych, a żadne z nich nie zachodzą bez ogromnych nakładów czasu i pracy.

Pomimo tych przeszkód zwolennicy prywatyzacji odnieśli znaczące zwycięstwa w Teksasie, Wirginii, Illinois, na Florydzie i ostatnio w Kalifornii. Zarząd Zawodowych Inżynierów w Kalifornii złożył pozew, żeby zablokować przekształcenie drogi Presidio Parkway, która kosztować miała pół miliarda dolarów, w przedsięwzięcie PPP, którego koszt miałby wynieść ponad miliard dolarów. Wbrew temu, że argumentację prawną związku podjęły dwie agencje rządowe, które wyraziły wątpliwości co do zagwarantowania w kalifornijskiej ustawie o PPP z 2009 r. możliwości korzystania z płatności za dostępność, sędzia orzekł na niekorzyść związku i zezwolił na kontynuowanie przedsięwzięcia.

Kalifornijski Urząd Analiz Ustawodawczych (LAO) skrytykował urzędników ds. transportu, którzy zatwierdzili przekształcenie Presidio Parkway w przedsięwzięcie PPP, zwracając w raporcie z listopada 2012 r. uwagę, że prywatyzacja drogi może kosztować podatników dodatkowe 140 mln dolarów, ale ta analiza niemal nie została odnotowana w stanowych mediach. Poza związkiem i LAO ani społeczeństwo, ani organizacje nadzorujące nie zgłosili sprzeciwu. Urzędnicy kalifornijscy planują prywatyzację jeszcze czterech autostrad w rejonie Los Angeles, jednak nie wygląda na to, żeby plany te miały spotkać się ze zorganizowanym sprzeciwem.

Grupa Badawcza Interesu Publicznego Ohio (PIRG) opublikowała ostatnio badanie krytykujące plany prywatyzacji Ohio Turnpike, 241-milowej płatnej drogi obsługiwanej i będącej własnością publiczną, podważając tezę, iż prywatyzacja przyniesie środki, które można od razu zainwestować w inne stanowe drogi. Badacze PIRG stawiają też pytania dotyczące planów prywatyzacji w innych stanach: jeżeli pewne działania przynoszą oszczędności, to dlaczego władze stanowe nie mogą robić tego samego co operator prywatny? W jaki sposób umowa z operatorem prywatnym może ograniczyć możliwości stanu związane z usprawnieniem równorzędnych dróg publicznych? Jakie trudności mogą wyniknąć, gdy kierowcy, próbując uniknąć wyższych opłat, zaczną korzystać z pobliskich dróg bezpłatnych?

Zorganizowany sprzeciw wobec partnerstw publiczno-prywatnych na skalę stanu i kraju, przeciwstawiający się układowi infrastrukturalno-przemysłowemu, stworzonemu przez zwolenników PPP, aktualnie nie istnieje. Sprzeciw wobec prywatyzacji infrastruktury w USA jest fragmentaryczny i niekonsekwentny, więc przedsięwzięcia PPP są często realizowane z pominięciem jakiejkolwiek krytycznej analizy.

Być może powodem jest względnie wczesny etap i niewielka skala przedsięwzięć PPP, z których jedynie ok. 377 ukończono w USA – w porównaniu do dziesiątków tysięcy dróg finansowanych w tradycyjny sposób. Jedynie niewielki ułamek infrastruktury transportowej został tam przekazany inwestorom prywatnym. Względny brak sprzeciwu wynika również ze złożonosci transakcji PPP – umowy dotyczą wielu banków wierzycieli, inwestorów private equity, licznych doradców prawnych i technicznych, setek stron wiążących zobowiązań oraz niejasnych zapisów określających należności płatne podczas obowiązywania koncesji.

Oprócz tego urzędnikom i społeczeństwu można wmówić, że sposobem na rozwiązanie problemów budżetowych rządu jest korzystanie z kapitału prywatnego przy budowie infrastruktury. W każdym razie w miarę jak różne stany wprowadzają plany prywatyzacji autostrad i innych elementów infrastruktury, pojawiają się kontrowersje związane z warunkami finansowymi, nowymi rodzajami ryzyka dla społeczeństwa oraz przekonaniem, że PPP w rzeczywistości nie odciążają budżetu, a wręcz mogą go jeszcze bardziej obciążać.

Tłum. Anna Kleina

Artykuł pierwotnie ukazał się w amerykańskim czasopiśmie „Dollars & Sense” (listopad/grudzień 2012). Na potrzeby przedruku poczyniono niewielkie skróty oraz zrezygnowano z ramek opisujących wybrane przykłady, zrozumiałe jedynie przy znajomości amerykańskiej specyfiki.

Oczy po mamie, bezrobocie po tacie?

przez Michał Sobczyk | piątek 26 lipca 2013 | Lato 2013

Jednym z najpopularniejszych usprawiedliwień braku sukcesów w walce z bezrobociem jest specyficzny rodzaj kultury, mającej ponoć wytwarzać się w rodzinach dotkniętych długotrwałym brakiem pracy. Powiązane z nim przeświadczenie, że do „dziedziczenia bezrobocia” przyczyniają się świadczenia socjalne, jakoby wzmacniające postawy bierności, bywa istotnym drogowskazem przy projektowaniu polityki społecznej. Rzeczywistość jest jednak znacznie bardziej złożona niż powszechne mity.

Zacznijmy od tego, że nie sposób znaleźć jakichkolwiek wiarygodnych badań na temat przekazywania w polskich rodzinach wzorców bierności zawodowej – tak twierdzi dr hab. Ryszard Szarfenberg z Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Dodaje jednocześnie, że jeśli przyjąć założenie o istnieniu tego rodzaju mechanizmu psychologicznego, to biorąc pod uwagę hojność – na tle Polski – brytyjskiego systemu świadczeń socjalnych, należałoby się spodziewać, że wśród mieszkańców Wysp zjawisko „wychowania do bezrobocia” ma szczególnie duży zasięg. Tym ciekawsze są wyniki badań przeprowadzonych w zubożałych sąsiedztwach Glasgow oraz Middlesbrough¹ na zlecenie Joseph Rowntree Foundation, organizacji pozarządowej działającej w sferze polityki społecznej.

Autorzy opracowania²mówią wprost: klimat wychowawczy panujący w rodzinach bezrobotnych nie stanowi istotnej przyczyny marginalizacji kolejnych pokoleń na rynku pracy. Wspomniane badania pokazały, że wbrew zakorzenionemu stereotypowi rodziny utrzymującej się z zasiłków już trzecią generację, do którego odwołują się często decydenci (nie tylko brytyjscy), czynniki kulturowe same w sobie nie są ważnym źródłem bezrobocia, w tym długotrwałego. Badacze podkreślają, że niełatwo znaleźć rodzinę, w której choćby dwa kolejne pokolenia nigdy nie pracowały i były uzależnione od „socjalu”.

Co więcej, w analizowanych gospodarstwach domowych w ogóle nie stwierdzono czegoś, co można by nazwać „kulturą bezrobocia” – ugruntowanych postaw, które uniemożliwiają zdobycie zatrudnienia, a jednocześnie wzmacniają uzależnienie od wsparcia socjalnego. Osoby w wieku produkcyjnym wychowane w domach naznaczonych długotrwałym bezrobociem okazały się przypisywać pracy taką samą wartość, jak ich „normalni” rówieśnicy, traktując samodzielność finansową jako ważny element dorosłości i zdecydowanie przedkładając ją nad świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto młodzi Brytyjczycy ze zubożałych środowisk ujawnili silną motywację, by uniknąć losu rodziców. Również starsze pokolenia odbiegają od medialnych wyobrażeń. Trwale wykluczeni zawodowo rodzice aktywnie angażują się w pomoc dzieciom w znalezieniu pracy. Ich własne, długotrwałe bezrobocie wynika ze splotu przyczyn strukturalnych i da się przekonująco wytłumaczyć bez odwoływania się do rzekomej skazy kulturowej.

Punktem wyjścia badań była zaskakująco skromna liczba danych empirycznych mogących potwierdzić narosłe stereotypy. Zespół naukowców postanowił zidentyfikować rodziny, które ze względu na położenie społeczne wydają się „pewniakami” do przekazywania kultury bezrobocia w kolejnych generacjach. Pierwszą niespodziankę stanowił fakt, że mimo wytężonych wysiłków nie udało się znaleźć ani jednej rodziny, w której trzy kolejne pokolenia nigdy nie podjęły pracy zawodowej. Z innych danych wynika, że brak jakichkolwiek doświadczeń zawodowych przedstawicieli dwóch kolejnych pokoleń występuje w mniej niż 0,1% brytyjskich rodzin³.

Po znalezieniu odpowiedniej liczby rodzin dotkniętych traumą bezrobocia badacze wytypowali 20, w przypadku których długookresowy brak pracy występował w dwóch następujących po sobie generacjach. Ponieważ najstarsi członkowie wspomnianych rodzin w większości nie żyli lub byli przewlekle chorzy, pogłębionymi wywiadami retrospektywnymi objęto po jednym przedstawicielu pokoleń „średniego” (trzydzieści kilka – pięćdziesiąt kilka lat, co najmniej pięć lat dorosłego życia bez pracy) oraz „młodego” (wiek produkcyjny, aktualnie pozostający bez pracy, w większości bez wcześniejszych doświadczeń zawodowych). Celem rozmów było zidentyfikowanie jawnych oraz nieuświadomionych wartości i postaw mogących być źródłem problemów na rynku pracy, a w razie ich stwierdzenia – znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy są one przekazywane w rodzinach.

Co istotne, badacze skoncentrowali się na rodzinach doświadczających szczególnie dotkliwych problemów materialnych oraz w kwestii funkcjonowania społecznego. Mało któremu z ich rozmówców ze średniego pokolenia można przypisać jeden decydujący powód długotrwałego pozostawania poza rynkiem pracy. Normą był raczej kompleks poważnych kłopotów wynikających z biedy i wykluczenia społecznego, a zarazem tę marginalizację wzmacniających. Wśród jego częstych składników można wymienić brak/słabe wykształcenie, nadużywanie alkoholu, wplątanie się – w obliczu braku alternatyw – w nielegalne sposoby zarobkowania (np. handel narkotykami), problemy z prawem, bycie ofiarą przestępstw lub przemocy domowej, niestabilną sytuację mieszkaniową. Wspólnym dla większości badanych źródłem wykluczenia, wynikającym nierzadko z wymienionych poprzednio, były kłopoty ze zdrowiem, w tym psychicznym. Na i tak ciasnym rynku zatrudnienia kombinacja tego rodzaju problemów osobistych i rodzinnych ustawia doświadczające ich jednostki na samym końcu długiej kolejki za pracą. Przedstawiciele młodszego z badanych pokoleń usiłowali wejść na rynek zatrudnienia w okresie wysokiego bezrobocia, szczególnie dotkliwego w skali lokalnej. Domy rodzinne, trapione rozmaitymi brakami, nie zapewniły im dobrej pozycji startowej, jednak ich indywidualne problemy nie były aż tak rozległe czy niezwykłe, by wyjaśnić brak jakiejkolwiek pracy, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę silną motywację do jej znalezienia. Przy lepiej funkcjonujących gospodarkach lokalnych prawdopodobnie wielu z tych młodych ludzi znalazłoby zajęcie – czytamy w podsumowaniu badań.

Pogłębione wywiady nie wykazały śladów przekazywania w rodzinach wartości, postaw czy wzorów zachowań przypisywanych kulturze bezrobocia. Niezależnie od wieku badani wykazywali autentyczne zrozumienie społecznych, finansowych i psychologicznych korzyści z utrzymywania się z pracy, podczas gdy alternatywę tego stanu postrzegali jako degradującą. Z ich rozmów z badaczami wyłania się skala wyzwań – zarówno praktycznych, jak i emocjonalnych – którym muszą na co dzień stawiać czoła rzekomo beztroscy bezrobotni. Co prawda wielu przedstawicieli pokolenia rodziców sprawiało wrażenie pogodzonych z losem, tj. niewielkimi szansami na znalezienie pracy, biorąc pod uwagę czas pozostawania poza rynkiem zatrudnienia czy skalę przeżywanych problemów, jednak te same osoby bez wyjątków pragnęły odmiennego losu dla swoich dzieci. W tym celu podejmowały konkretne działania, np. towarzyszyły potomkom podczas rozmów o pracę czy od małego uczyły ich zarabiania, np. za pomocą roznoszenia gazet czy ulotek.

Młodzi uczestnicy badań również akcentowali pragnienie, by nie podzielić losu niesamodzielnych rodziców. W toku wywiadów ujawniali przywiązanie do tradycyjnych wyobrażeń na temat wartości pracy, a swoje aspiracje życiowe i materialne – wbrew stereotypowi roszczeniowej postawy klientów opieki społecznej – ściśle łączyli z wysiłkiem niezbędnym do ich realizacji. Dowodem na to, że powyższe deklaracje nie są jedynie próbą budowania pozytywnego wizerunku w oczach rozmówcy, jest duża aktywność badanej młodzieży w poszukiwaniu zatrudnienia, mierzona m.in. liczbą wysłanych listów motywacyjnych.

Środowiska dotknięte chronicznym bezrobociem wiązane są często ze zjawiskiem pracy na czarno, jednak brytyjscy badacze nie znaleźli potwierdzenia tego stereotypu. Tym niemniej wielu bohaterów wywiadów okazało się posiadać zajęcie poza sektorem rejestrowanego, odpłatnego zatrudnienia. Zwłaszcza kobiety świadczyły pracę opiekuńczą na rzecz dzieci czy chorych członków rodziny. Jej wymiar czasowy, w połączeniu z trudną sytuacją ogólną, w praktyce bardzo często uniemożliwiał jakikolwiek udział w kursach doskonalenia zawodowego, „przekwalifikowanie się” czy korzystanie z innych recept na poprawę swego losu, zazwyczaj rekomendowanych bezrobotnym przez osoby stojące wyżej na społecznej drabinie.

Co ciekawe, wielu ankietowanych, np. osoby niezdolne do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu ze względu na zły stan zdrowia, okazało się angażować w pracę nieodpłatną (wolontariat), czerpiąc z niej część korzyści społecznych i psychologicznych niedostępnych zwykle bezrobotnym, a jednocześnie świadcząc wartościowe usługi na rzecz otoczenia. Rzecz jasna zdarzały się także, zwłaszcza wśród starszych badanych, przypadki działalności kryminalnej, którą zwykle stanowiły kradzieże sklepowe lub handel narkotykami, przy czym obie te postawy dotyczyły głównie osób uzależnionych.

Badania potwierdziły ponadto zdroworozsądkowe przypuszczenie, że teza o „izolacji kulturowej” jednostek, rodzin i społeczności doświadczonych przez długotrwałe bezrobocie, wpisana w stereotyp o „wyuczonej bezradności”, daleko odbiega od rzeczywistych doświadczeń takich ludzi. Wyobrażenia na temat kultur bezrobocia zakładają, że długotrwale pozbawieni pracy są odcięci od tych, którzy ją posiadają, oraz że uczestniczą w sieciach relacji, w których bezrobocie stanowi swego rodzaju normę społeczną. Zważywszy na wysokie wskaźniki bezrobocia w sąsiedztwach objętych badaniem, nie stanowiło zaskoczenia, iż ankietowani pozostają w regularnych interakcjach z osobami w podobnym położeniu. Tym niemniej nawet w bardzo zubożałych okolicach bezrobotni nie stanowią większości. Ankietowani znali wiele normalnie pracujących osób. […] Bardzo często inni członkowie rodziny, w tym rodzeństwo, mieli pracę. […] Dla młodszych członków badanych rodzin ich członkowie posiadający pracę często stanowili wzorce osobowe.

W podsumowaniu raportu z badań autorzy jednoznacznie stwierdzają, że nie udało im się uchwycić niczego takiego jak przekazywane w rodzinie wzorce kulturowe niepodejmowania pracy, możliwego dzięki istnieniu sieci zabezpieczenia socjalnego. Argumentują, że skoro nie występują one w przypadkach wielowymiarowego, skrajnego wręcz – jak na brytyjskie warunki – wykluczenia społecznego, trudno przypuszczać, by mogły być istotną przyczyną bezrobocia w skali całego społeczeństwa. Tymczasem, także w Polsce, przekonanie o demoralizujących skutkach ubocznych wsparcia socjalnego jest bardzo silne i w dużej mierze „ustawia” dyskurs oraz praktykę polityki społecznej.

Z kolei centralne założenie realizowanych polityk rynku pracy stanowi przeświadczenie, że jedną z zasadniczych przyczyn bezrobocia jest, mówiąc w skrócie, mentalne niedopasowanie części społeczeństwa do wymagań współczesnej gospodarki. W związku z tym należy bezrobotnych „aktywizować”, a wręcz tresować, np. uzależniając zakres świadczonego wsparcia materialnego od oczekiwanych aktywności, które stanowić będą dowód, że dana osoba rzeczywiście stara się poprawić swój los.

Oczywiście nie powinno się wyciągać zbyt daleko idących wniosków z pojedynczych badań, zrealizowanych ponadto w kraju o pod wieloma względami odmiennych realiach społecznych. Kolejne eksploracje świata kulturowego osób dotkniętych marginalizacją, w Polsce podejmowane m.in. przez Tomasza Rakowskiego, Anitę Gulczyńską czy Elżbietę Tarkowską⁴, współbrzmią jednak w swoich konkluzjach. Okazuje się, że pod względem obecności w nim takich wartości jak (szeroko rozumiana) przedsiębiorczość, odpowiedzialność czy pragnienie autonomii nie różni się on zasadniczo od rzeczywistości „normalnych”. Podobnie jest z zachowaniami o charakterze aspołecznym, np. wyłudzaniem świadczeń socjalnych, spotykanym na wszystkich poziomach zamożności. W tym kontekście upatrywanie źródeł wykluczenia z rynku pracy w zakorzenionych postawach osób nim dotkniętych – nawet opatrywane zastrzeżeniem, że „to przecież nie ich wina” – dowodzi, owszem, wyuczonej bezradności. Tyle że nie bezrobotnych, lecz publicznych służb zatrudnienia oraz polityków, pozbawionych pomysłów na stymulowanie prozatrudnieniowego wzrostu gospodarczego, zwłaszcza w skali lokalnej.

Nie chodzi rzecz jasna o bagatelizowanie traumy, jaką stanowi wieloletni brak pracy, którego skutki mogą rzutować także na szanse życiowe dzieci osób bezrobotnych. Kwestionowanie istotnego znaczenia „kultury bezrobocia” nie oznacza także negowania sensu pracy pedagogicznej z rodzinami oraz całymi społecznościami podlegającymi marginalizacji lub zagrożonymi nią. Wreszcie, nie może być wątpliwości, że bezrobocie znacznie utrudnia zapewnienie dzieciom dobrego startu w dorosłe życie, a istotne znaczenie ma tutaj mniejszy kapitał kulturowy rodzin o niskim statusie materialnym. Działania państwa we wszystkich tych sferach powinny stanowić ważne uzupełnienie polityk rozwoju oraz rynku pracy. Te zaś będą mogły stać się bardziej skuteczne, gdy odpowiedzialni za ich kreowanie przestaną nieproporcjonalnie dużą część istniejących problemów przypisywać ofiarom swojej bezradności.

Przypisy:

1. Miasto w północno-wschodniej Anglii liczące 140 tys. mieszkańców, silnie dotknięte upadkiem lokalnego przemysłu w latach 70. i nazywane czasem „najgorszym miejscem do życia w całej Wielkiej Brytanii”.
2. Tracy Shildrick, Robert MacDonald, Andy Furlong, Johann Roden oraz Robert Crow, Are „cultures of worklessness” passed down the generations, Joseph Rowntree Foundation, grudzień 2012. Tekst dostępny na www.jrf.org.uk. Informacja o publikacji została zaczerpnięta ze strony internetowej R. Szarfenberga: rszarf.ips.uw.edu.pl.
3. Ściślej: gospodarstw domowych, w skład których wchodzą osoby w wieku produkcyjnym.
4. Rozmowy ze wspomnianymi badaczami opublikowaliśmy odpowiednio w numerach 51, 55 oraz 58.