POMÓŻ PRZETRWAĆ NOWEMU OBYWATELOWI

WESPRZYJ NAS

Zaprenumeruj!

Logowanie

Rejestracja

Prawdziwie zielona wyspa

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | Wiosna 2013

W 2008 r. Islandia znalazła się na pierwszych stronach gazet z całego świata. Państwo liczące zaledwie 320 tys. obywateli, odizolowane od reszty kontynentu, dotknął największy kryzys gospodarczy w historii. Tysiące ludzi nagle straciło pracę i całe majątki. Podjęte wówczas działania sprawiły, że w ciągu zaledwie kilku lat Islandia nie tylko wyszła z kryzysu, ale radzi sobie obecnie znacznie lepiej niż inne państwa. Jednak o tym nie przeczytamy już na pierwszych stronach gazet z całego świata. Być może dlatego, że w Islandii w walce z krachem odrzucono metody neoliberalne, które wcześniej doprowadziły państwo na skraj przepaści.

Jak to się zaczęło

Swoją silną pozycję gospodarczą Islandia zbudowała po II wojnie światowej. Była jednym z beneficjentów planu Marshalla, którego realizacja znacznie pomogła w rozwoju kraju. Ponadto, ze względu na strategiczne położenie, w czasie „zimnej wojny” założono amerykańską bazę wojskową w Keflavíku, 50 km na zachód od Reykjavíku. Spotkało się to z protestami i niezadowoleniem społecznym, podobnie jak sam fakt przystąpienia Islandii do NATO. W marcu 1949 r. doszło do zamieszek pod parlamentem, a przeciwko uczestnikom wydarzeń policja użyła pałek i gazu łzawiącego1 – wspominam o tym, ponieważ następnym razem gaz łzawiący zostanie użyty przez policję na wyspie dopiero w 2008 r., w czasie największej fali kryzysu gospodarczego. Protesty przeciw amerykańskiej bazie powtarzały się także w latach 60. i 70.2 Nie ulega jednak wątpliwości, że to właśnie Amerykanie wybudowali pierwsze drogi łączące miasta, a za amerykańskie pieniądze powstawały cementownie, fabryki nawozów sztucznych, finansowano też osuszanie terenów bagiennych3. Ostatecznie żołnierze amerykańscy opuścili Islandię w 2006 r.

Z ekonomicznego punktu widzenia, tak jak w wielu innych państwach, dla Islandii najlepsze były lata 60. i 70. XX wieku. Rozwój gospodarki pozwolił na jej dywersyfikację – wcześniej oparta była głównie na połowach dorsza, później także na eksploatacji boksytu (aluminium). Pozwoliło to na stworzenie ustroju typowego dla państw skandynawskich: rozbudowano sieć zabezpieczenia społecznego, każdy obywatel zyskał prawo do bezpłatnej pomocy medycznej czy edukacji. Rozwój oświaty oznaczał nie tylko sieć darmowych szkół, ale także wprowadzenie możliwości finansowania edukacji na uczelniach zagranicznych.

Wraz ze wzrostem poziomu edukacji wzrosły też aspiracje Islandczyków. Większość z nich, już z wykształceniem wyższym, nie chciała wiązać kariery zawodowej z tradycyjnymi dziedzinami, jak połowy ryb czy eksploatacja surowców. W tym czasie, tj. w latach 80., do wyspy dotarły nurty liberalne, popularne wówczas już w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii. W 1984 r. na wykłady do Islandii przybył Milton Friedman, którego słuchało wielu przyszłych polityków, w tym Daví? Oddsson, który później, w latach 1991–2004, pełnił funkcję premiera kraju, a w latach 2005–2009 był szefem Banku Centralnego Islandii4.Coraz bardziej indywidualistyczne podejście Islandczyków zaczęło się przekładać na wybory polityczne. To z kolei odcisnęło piętno na systemie gospodarczym kraju. Gdy w latach 90. premierem został wspomniany Oddsson, wprowadzono liberalne rozwiązania: uwolniono handel (w 1995 r. Islandia przystąpiła do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu EFTA), sprywatyzowano przemysł i obniżono podatki. Stopa podatku od dochodów kapitałowych została ustalona na poziomie 10%. Władze Islandii chciały bowiem wcielić w życie jedną z liberalnych teorii – trickle-down, w Polsce nazywaną teorią skapywania. Liczono na to, że im szybciej będzie rósł majątek najbogatszych, tym więcej będą oni mogli inwestować, przyczyniając się do wzrostu zatrudnienia – a tym samym powiększając dobrobyt całego społeczeństwa. Osiągnięto jednak efekt odwrotny, doprowadzając do powstania większego rozwarstwienia społecznego w tym stosunkowo egalitarnym dotychczas państwie. Pomiędzy 1994 a 2000 r. współczynnik Giniego (czyli Wskaźnik Nierówności Społecznej) wzrósł o 22% – podczas gdy w 1994 r. wynosił 0,270, w 2000 r. było to już 0,3295.

Droga do upadku

Lata 90. to także czas prywatyzacji i deregulacji systemu bankowego. To właśnie rozwój systemu bankowego oraz ekspansywna polityka energetyczna państwa w największej mierze przyczyniły się do kryzysu, który miał nadejść pod koniec pierwszego dziesięciolecia XXI wieku.

Jednym z tych procesów był pięcioletni plan podwojenia ilości wytwarzanej energii w celu zaspokojenia potrzeb huty aluminium, której właścicielem była amerykańska firma Alcoa. Budowa wielkiej elektrowni wodnej oznaczała postawienie olbrzymiej tamy, wysokiej na 190 metrów. Koszt tej inwestycji wynosił 3 mld dolarów, co w kraju zamieszkanym przez niewiele ponad 300 tys. osób jest kwotą olbrzymią. Islandzka korona znacznie się wzmocniła, więc aby uniknąć inflacji, podnoszono stopy procentowe. To posunięcie doprowadziło do przyciągnięcia kapitału z całego świata, wzrostu zainteresowania koroną wśród handlarzy walutą oraz zwiększenia liczby udzielanych kredytów6.W 2003 r. rząd sprywatyzował trzy główne banki Islandii – Kaupthing Bank, Glitnir Bank oraz Landsbanki, doprowadzając do zgromadzenia ogromnych pieniędzy, a więc i władzy, w rękach niewielu firm i osób prywatnych. W tej korzystnej dla siebie sytuacji gospodarczej banki rozpoczęły działalność na globalnym rynku finansowym. Suma ich aktywów wzrosła ze 100% islandzkiego PKB w roku 2004 do 923% na koniec roku 20077. Była to najszybsza ekspansja systemu bankowego w historii ludzkości. Zaczęto chętnie udzielać kredytów, zwłaszcza że Daví? Oddsson, już jako szef Banku Centralnego, obniżył kryteria przyznawania kredytów hipotecznych, zezwalając na ich udzielanie do wysokości 90% wartości nieruchomości. Z kolei seria wzrostów stóp procentowych, która miała obniżać inflację, sprawiła, że kredyty hipoteczne były najchętniej zawierane w obcych walutach. Długi stawały się znacznie większe niż przychód z eksportu, ceny mieszkań wzrosły dwukrotnie.Islandzkie banki zaczęły także zakładać zagraniczne filie, głównie w Holandii i Wielkiej Brytanii. Landsbanki założył fundusz inwestycyjny Icesave, który przyjmował przez Internet oszczędności obywateli brytyjskich i holenderskich, oferując im znacznie wyższe oprocentowanie lokat inwestycyjnych niż ich lokalne odpowiedniki. Takie posunięcia przyciągały liczne zastępy klientów. Banki z kolei pożyczały na niski procent islandzkim i zagranicznym firmom i kupowały ryzykowne aktywa za bardzo wysoką cenę. Ekspansja banków łączyła się także ze wzrostem na giełdzie. W ciągu 5 lat od 2003 r. islandzka giełda wzrosła dziewięciokrotnie8.Istotny wpływ na te działania miała grupa młodych ludzi, wykształconych na zagranicznych (najczęściej amerykańskich) uczelniach ekonomicznych, robiących w nowych realiach zawrotne kariery. Byli biegli w zarządzaniu instrumentami finansowymi i prawdopodobnie cechowało ich przekonanie, że wzrost nie zna granic. W bardzo krótkim czasie zarobili ogromne pieniądze, a zachęceni ich sukcesem finansowym pracownicy innych branż rzucali swój zawód, aby zatrudnić się w bankach. Nagle nauczyciele, geolodzy, elektrotechnicy, historycy itd. zaczynali tworzyć analizy rynku, zarządzać aktywami, handlować walutami i instrumentami sekurytyzacji9.Islandia stała się w ciągu kilku lat mocarstwem finansowym, jednak opartym, jak się wkrótce okazało, na bańce spekulacyjnej. Gwałtowny i ciągły wzrost cen aktywów wykreował oczekiwania dalszego ich wzrostu, przyciągając tym samym nowych inwestorów, zainteresowanych zyskami kapitałowymi. Jednak jak zauważa wybitny ekonomista brazylijski Ladislau Dowbor, istota spekulacji finansowej polega na akumulacji bogactwa bez potrzeby wytwarzania odpowiedniego bogactwa10. Bańka musiała więc w końcu pęknąć.

Kryzys i protesty

Nadciągający kryzys dostrzegło z wyprzedzeniem wiele osób. Danske Bank w 2006 r. wydał raport wskazujący niemożliwość istnienia nieograniczonego wzrostu i przestrzegający przed upadkiem systemu islandzkiego. Z kolei w maju 2008 r. w Reykjavíku wykład wygłosił Robert Z. Aliber, profesor ekonomii i finansów z Uniwersytetu Chicagowskiego, który wieścił upadek gospodarczy kraju w ciągu kilku miesięcy. Islandia wolała jednak opierać się na innych relacjach, sprzecznych z tamtymi – takich jak raport Mishkina z amerykańskiej Rezerwy Federalnej, który udowadniał, że wzrost gospodarczy Islandii opiera się na wyjątkowo trwałych fundamentach.

Krytycznym momentem okazał się upadek amerykańskiego banku Lehman Brothers w 2008 r. Przyczyniło się to do zaprzestania udzielania pożyczek między bankami na świecie. Było to szczególnie niekorzystne dla banków islandzkich, ponieważ ich depozyty w bardzo małym stopniu pokrywały udzielone kredyty. Pozbawione zewnętrznego wsparcia – utraciły płynność. Nie mogły też sfinansować własnych wierzytelności, co zachwiało strukturą całego systemu finansowego w Islandii.

Od września 2007 do września 2008 r. kurs korony spadł w stosunku do euro o ponad 70%. Indeks giełdy papierów wartościowych, który szczytował na poziomie 9 tysięcy punktów, po załamaniu spadł do zaledwie czternastu11. 29 września 2008 r. rząd zmuszony został przejąć kontrolę nad upadającym bankiem Glitnir, a potem Kaupthingiem oraz Landsbanki, ponieważ ich zagraniczne zadłużenie wynosiło ponad 85 mld dolarów, podczas gdy PKB Islandii sięgał w tym czasie około 12 mld dolarów. PKB spadł o 65%, a co trzeci obywatel kraju rozważał wyjazd na stałe za granicę. Kryzys bankowy wywołał kryzys gospodarczy i uderzył w ludzi. Natychmiast wzrosły raty kredytów, kolejne firmy bankrutowały i zwiększyło się bezrobocie. Ludzie tracili oszczędności życia.Problemem była także wypłata depozytów klientom zagranicznym w Wielkiej Brytanii i Holandii (5,5 mld funtów). Doszło do tego, że rząd brytyjski zamroził lokalne aktywa Landsbanki oraz depozyty banku Kaupthing na podstawie prawa antyterrorystycznego, pozwalającego blokować i przejmować majątek wrogich organizacji. Problem finansowy przeobraził się więc nawet w konflikt międzynarodowy. W grudniu 2009 r. rząd podpisał porozumienie, na mocy którego każdy Islandczyk zostałby obciążony kwotą długu w wysokości kilkunastu tysięcy euro na rzecz holenderskich i brytyjskich klientów banków. Jednak wskutek protestów i petycji, którą podpisało 50 tys. obywateli (czyli 1/6 mieszkańców kraju), prezydent nie ratyfikował tego dokumentu. Społeczeństwo pokazało, że nie wyraża zgody na prywatyzację zysków i nacjonalizację strat12.

Mieszkańcy Islandii, którzy do tej pory nieczęsto uczestniczyli w protestach, zdecydowali się wyjść na ulice. Największa fala buntu przetoczyła się w styczniu 2009 r. – była to tzw. rondlowa rewolucja. 20 stycznia, gdy wznowiono obrady po zimowej przerwie, koło południa na placu Austurvöllur przed parlamentem zaczęli gromadzić się ludzie. Hałasowali przy pomocy garnków, bębnów, gwizdków, wiader i wszystkich innych sprzętów, jakimi dysponowali. Tego dnia właśnie, po raz pierwszy od 1949 r., policja użyła gazu łzawiącego. Protesty trwały jednak dalej i w efekcie do dymisji zmuszono premiera Geira Haarde oraz jego rząd. Tymczasową władzę objęła Jóhanna Sigur?ardóttir, liderka socjaldemokratycznego Sojuszu. W kwietniu 2009 r. odbyły się przedterminowe wybory parlamentarne, które wygrał Sojusz oraz Lewicowy Ruch Zielonych. Pani Sigur?ardóttir pozostała premierem.

Wyjście

Obecnie Islandia – w przeciwieństwie do większości państw Unii Europejskiej – wychodzi z kryzysu z podniesioną głową. Jak do tego doprowadzono?Po pierwsze nie ratowano banków – tym bardziej, że nie było za co – lecz pozwolono im zbankrutować. Klientom zapewniono zwrot ich bankowych depozytów, a mającym problemy finansowe zadłużonym gospodarstwom domowym i przedsiębiorcom przyznano ulgi w spłacie zaciągniętych zobowiązań, co uchroniło ich od bankructwa. Około 1 ludności darowano długi o łącznej wysokości równej 13% PKB. Przygotowywano kolejne porozumienia z Wielką Brytanią i Holandią, które miały na celu spłatę długu islandzkich banków. O zdanie w sprawie zwrotu 4 mld euro zapytano mieszkańców. W marcu 2010 r. ponad 90% głosujących opowiedziało się przeciwko spłacie długów wobec niemal 300 tys. obywateli Holandii i Wielkiej Brytanii. Sytuacja powtórzyła się w kwietniu 2011 r., gdy obywatele Islandii ponownie (58% głosów) odrzucili projekt spłaty 4 mld euro w ciągu 30 lat.Po drugie Islandia uzyskała znaczną pomoc (10 mld USD) od Międzynarodowego Funduszu Walutowego, który okazał się wobec tego kraju dość łagodny. Zdecydowano się na ścieżkę cięcia deficytu, rozłożoną na sześć lat, a w ciągu pierwszego roku nie było żadnego fiskalnego zaciskania pasa. Z kolei w latach 2010–2011 oszczędności miały sięgnąć ok. 10% PKB, z czego połowa miała być efektem podwyżki podatków, a druga – cięcia wydatków13. Okazało się, iż wzrost PKB był taki, że Islandia mogła sobie pozwolić nawet na pewien pakiet stymulacyjny dla gospodarki. MFW mógł zaoferować tak korzystne warunki Islandii m.in. dlatego, że przewagą tego kraju był niewysoki dług publiczny przed kryzysem. W 2007 r. wynosił on 28,5% PKB (dla porównania: dług Grecji to 105,4% PKB). Przed kryzysem wypracowano także nadwyżki budżetowe. Podkreśla się również, że w 2008 r. splajtowały banki, a nie państwo, które nie stworzyło ogromnych pakietów pomocowych dla sektora finansowego, lecz po prostu podzieliło banki i pozwoliło sądom załatwić sprawę ich niewypłacalności. Atutem kraju był też brak przynależności do strefy euro, więc można było doprowadzić do dewaluacji korony. Osłabienie islandzkiej korony przyczyniło się do wzrostu eksportu w cenach stałych o 30% w latach 2008–201014.Należy jednak pamiętać, że dewaluacja waluty, choć miała zbawienny wpływ na gospodarkę – na początku była bardzo niekorzystna dla ludzi pracy. Ożywienie gospodarcze nastąpiło kosztem spadku ich dochodów i wzrostu kosztów utrzymania. Sytuacja była trudna zwłaszcza dla tych, którzy zaciągnęli kredyty w innych walutach (ok. 20 tys. osób) i nie byli w stanie ich spłacić. W zaistniałej sytuacji państwo podjęło działania łagodzące: wprowadzono ustawę, która pozwoliła dłużnikom hipotecznym zmniejszyć – w konsultacji z bankami – swój dług do 110% wartości nieruchomości obciążonej hipoteką. Powołano do życia nową instytucję: Biuro Rzecznika Praw Dłużników, którego zadaniem było wspieranie obywateli w negocjacjach podejmowanych z bankami. Z kolei Sąd Najwyższy za nielegalne uznał niektóre rodzaje pożyczek hipotecznych udzielanych w obcej walucie15.

Dzięki podwyżkom stóp procentowych banku centralnego do 18% oraz restrykcjom na przepływ kapitału udało się ustabilizować kurs narodowej waluty i powstrzymać drożyznę wynikłą z dewaluacji pieniądza. Obecnie wysokość stóp procentowych kształtuje się na poziomie 4,25%, lecz restrykcje na przepływ kapitału będą obowiązywać najprawdopodobniej do końca 2014 r. (co utrudnia sytuację przedsiębiorców i Islandczyków podróżujących za granicę).

W efekcie prowadzonych działań PKB, który spadł o 6,6% w 2009 r. oraz o 4% w 2010 r., w 2012 r. wzrósł o 2,1%. Z kolei bezrobocie, które w momencie wybuchu kryzysu skoczyło z 2% do 9%, obecnie wynosi ok. 5% (to jeden z najniższych wskaźników w całej Europie). Statystyki wyraźnie pokazują więc, że kraj przechodzi ożywienie gospodarcze. Udało się także przed terminem spłacić pożyczkę Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Dzięki konsekwentnej polityce gospodarczej lewicowego rządu Islandia, której wróżono ekonomiczną zagładę, nie tylko przetrwała kryzys, ale poradziła sobie z nim lepiej niż większość państw świata.

Ręka sprawiedliwości

Czy pracę polityka można porównywać do zawodów, w których fachowiec ponosi odpowiedzialność karną za popełnione błędy? W Islandii postanowiono rozliczyć osoby odpowiedzialne za wybuch i rozwój kryzysu finansowego. We wrześniu 2011 r. parlament zdecydował postawić polityków odpowiedzialnych za dramatyczną sytuację kraju przed Trybunałem Stanu, który co prawda istnieje od 1905 r., ale nigdy wcześniej w żadnej sprawie nie orzekał.

Na początku planowano sądzić byłego konserwatywnego premiera i jego trzech ministrów, ostatecznie zdecydowano się postawić przed Trybunałem wyłącznie Geira Haardego, premiera w latach 2006–2009, a wcześniej Ministra Finansów. Zarzucano mu, że nie zwoływał specjalnych posiedzeń rządu w związku z kryzysem, przez co utajniał przed ministrami ważne informacje. Oskarżono go także o brak reakcji na raporty ostrzegające przed kryzysem, niepodejmowanie prób hamowania nadmiernego rozrostu banków i bierne przyglądanie się upadkowi Icesave.

W kwietniu 2012 r. Trybunał wydał wyrok, ogłaszając Haardego winnym niezwoływania posiedzeń rządu. Nie skazano go jednak na więzienie. Jest to pierwszy we współczesnym świecie przypadek sądzenia polityka za błędne decyzje. Choć naciski społeczne na to, by osądzić winnych, były bardzo silne, mówi się o tym, że decyzja miała charakter czysto polityczny, a z Haardego uczyniono kozła ofiarnego, winnego wszystkim problemom Islandii. Tak czy inaczej, jest to przestroga dla kolejnych rządzących.

W Islandii do odpowiedzialności pociąga się jednak nie tylko polityków, ale – przede wszystkim – bankierów. Aby ułatwić to zadanie, rząd dokonał zmian legislacyjnych w zakresie tajemnicy bankowej. Większość podejrzanych i oskarżanych stanowią osoby, które kiedyś zajmowały kierownicze stanowiska w sektorze finansowym oraz członkowie zarządów banków z czasów przed kryzysem. Dochodzenia są prowadzone także w zagranicznych filiach islandzkich banków.Zapadło już kilka wyroków. Karę czterech i pół roku więzienia odsiadują byli szefowie banku Byr. Z kolei Baldur Gu?laugsson, były dyrektor gabinetu ministra finansów w momencie wybuchu kryzysu, został skazany na dwa lata więzienia za insider trading, czyli dokonywanie transakcji papierami wartościowymi przez osoby mające dostęp do informacji niejawnych i wykorzystujące te informacje do osiągnięcia prywatnego zysku. Były prezes banku Kaupthing, Sigur?ur Einarsson, został z kolei zobowiązany przez sąd do zwrócenia bankowi 500 mln koron islandzkich (3,2 mln euro), a jego wszystkie aktywa zamrożono16.

Jak to się udało?

Wydaje się więc, że drogą do ratowania kraju przed zaistnieniem (lub skutkami) kryzysu jest obranie rozwiązań alternatywnych wobec tych, które zwykło się realizować w modelu liberalnym. Zamiast ratować bankierów, rząd objął kontrolą i częściowo znacjonalizował te instytucje.

Jeszcze raz podkreślił to prezydent Islandii Ólafur Ragnar Grímsson podczas Światowego Forum Ekonomicznego w Davos w 2013 r. Zapytany, dlaczego Islandia wygrała, gdy inni ponieśli klęskę, odrzekł, że po prostu nie śledzili dominujących, wręcz ortodoksyjnych rozwiązań, stosowanych w zachodnim świecie w ciągu ostatnich 30 lat. Podstawą sukcesu było wprowadzenie kontroli waluty, zapewnienie wsparcia najbiedniejszym, odmawianie ratowania banków i odrzucanie programów oszczędnościowych, których ciężar ponieśliby najubożsi i zwykli pracownicy17. Obywatele nie mogą ponosić odpowiedzialności za nieodpowiedzialne lub nawet nieuczciwe działania podejmowane przez finansistów, a banki nie mogą być jedynym sędzią w sprawie reguł współczesnej gospodarki.Sukces Islandii to nie tylko zwycięstwo nad kryzysem gospodarczym, który wybuchł w 2008 r. Polega on również na pokazaniu światu, że paradygmaty, w które wierzą i które przyjmują ekonomiści na całym świecie, czasami można i trzeba obalić. Inne od promowanych rozwiązania gospodarcze mogą przyczynić się do znacznie lepszych rezultatów. Tymczasem nadal wielu ekonomistów uważanych jest za naukowców, którzy odkrywają prawdy ogólne i jedyne słuszne prawa kierujące gospodarką. Jak jednak zauważa cytowany już prof. Ladislau Dowbor, ekonomiści nie są naukowcami badającymi prawa przyrody, lecz osobami, które studiują mechanizmy oparte na praktykach społecznych. Gospodarka oczywiście funkcjonuje zgodnie z określonymi regułami, lecz reguły te są ustalane na warunkach korzystnych dla najsilniejszych18.Silniejszy ma również wpływ na dyskurs publiczny. Obecnie nauka o ekonomii jest niemal całkowicie podporządkowana finansom analizowanym w izolacji od ich skutków i użyteczności ekonomicznej, a centralną rolę w badaniach odgrywa spekulacja finansowa. Nawet lista laureatów Nagrody Banku Szwedzkiego im. Alfreda Nobla w dziedzinie ekonomii to, z nielicznymi wyjątkami, lista osób specjalizujących się w zachowaniach rynku ekonomicznego. Należy o tym wspomnieć, ponieważ nagroda ta cieszy się olbrzymim prestiżem i wyznacza kierunki w nauce – tymczasem nie ma czegoś takiego jak Nagroda Nobla w dziedzinie ekonomii. Alfred Nobel nic o tym nie wspominał w swoim testamencie. Została ona wprowadzona przez Królewski Bank Szwedzki, któremu udało się także zorganizować wręczenie tej nagrody wraz z nagrodami noblowskimi. W efekcie dwie trzecie laureatów to ekonomiści związani ze szkołą chicagowską, których modele matematyczne służą do spekulacji na rynkach akcji. Kryteria przyznawania tej nagrody ustala się w środowisku samej finansjery (banki), która też nagrodę sponsoruje. To samo dotyczy agencji oceny ryzyka, które opłacają ci, którzy emitują papiery wartościowe. Nie ma więc żadnych regulacji, gdy jest się sędzią we własnej sprawie19.

Te i wiele innych przesłanek wskazują, że dominacja dyskursu liberalnego w ekonomii jest trudna do przezwyciężenia. Jednak nie niemożliwa – w Islandii pokazano, że mimo tych trudności można nie ugiąć się pod wpływem dominujących nurtów i wyprowadzić kraj z kryzysu zupełnie innymi metodami.

Przypisy:

  1. J. Żebrowski, Islandia – bezbronny sojusznik, „Stosunki Międzynarodowe”, kwiecień 2008 r.
  2. Obecność Islandii w NATO jest interesująca także ze względu na fakt, że Republika Islandii nie utrzymuje stałej armii. W pewnym zakresie funkcję tę pełnią Straż Wybrzeża, siły policyjne, system Obrony Powietrznej, Islandzka Jednostka Odpowiedzi Kryzysowej (uzbrojony ochotniczy oddział przeznaczony do misji pokojowych) oraz jednostka antyterrorystyczna.
  3. M. Sutowski, Ostateczny krach systemu korporacji [w:] Islandia, przewodnik nieturystyczny, Warszawa, 2010 r., s. 133.
  4. Ibid., s.135.
  5. S. Ólafsson, Welfare trends of the 1990s in Iceland, „Scandinavian Journal of Public Health”; special issue 2002.
  6. A. Snar Magnason, Kraina Marzeń [w:] Islandia, przewodnik nieturystyczny…, op. cit., s. 152.
  7. M. Cempel, B. Janura, A. Matuszewski, Kryzys finansowy w Islandii – wyzwanie dla banków i rządu, Poznań 2011.
  8. M. Sutowski, Ostateczny krach…, op. cit., s. 139.
  9. A. Snar Magnason, Kraina Marzeń…, op. cit., s. 149.
  10. L. Dowbor, Demokracja ekonomiczna, Warszawa 2009, s. 41.
  11. A. Snar Magnason, Kraina Marzeń…, op. cit., s. 147.
  12. M. Sutowski, Ostateczny krach systemu…, op. cit., s. 143.
  13. H. Kozieł, Islandia: od bankowej zagłady do odbudowy gospodarki, http://www.parkiet.com/artykul/1103164.html?print=tak&p=0
  14. http://www.oecd.org/iceland/economicsurveyoficeland2011.htm
  15. H. Kozieł, Islandia: od bankowej…, op. cit.
  16. Ch. Chabas, Comment l’Islande traque ses „néo-vikings” de la finance, responsables de la crise, „Le Monde”, http://www.lemonde.fr/europe/article/2012/07/11/l-islande-traque-ses-neo-vikings-de-la-finance-responsables-de-la-crise_1728783_3214.html?xtmc=islande&xtcr=2
  17. Ólafur Ragnar Grímsson Iceland president „Let banks go bankrupt”, http://www.youtube.com/watch?v=51-Jfh6ADH0
  18. L. Dowbor, Demokracja…, op. cit., s. 190.
  19. Ibid., s. 40.

Ministerstwo Służby Publicznej

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | Wiosna 2013

Gdybym był ministrem administracji publicznej (rządowej i samorządowej), przygotowałbym pakiet działań zmierzających w kilku kierunkach. W przypadku administracji centralnej państwa jako główny cel postawiłbym doprowadzenie do tego, aby umiała ona pełnić przede wszystkim funkcje strategiczne, związane z programowaniem działania, eksperckie i ewaluacyjne. Natomiast funkcje wykonawcze byłyby przekazywane w większym zakresie niż obecnie do agencji wykonawczych i regulacyjnych, aby uniknąć sytuacji, w której 50 osób pracuje w księgowości, a w departamencie analiz – 10. Oznaczałoby to de facto dekoncentrację w systemie funkcjonowania administracji. W krajach zachodnich miała ona miejsce w latach 80. i 90.

W zakresie wykonywania funkcji technicznych, w ministerstwie administracji powołałbym komórkę ds. wsparcia urzędów w sprawach technicznych. Odpowiadałaby ona za wspólne zakupy materiałów i urządzeń biurowych. Przejęłaby także zarządzanie nieruchomościami poszczególnych resortów. Szefowie urzędów zajmowaliby się wyłącznie kwestiami merytorycznymi, a nie technicznymi.

Działania nad modernizacją administracji realizowałbym w podziale na perspektywy – bieżącą (krótkoterminową), średnioterminową i długoterminową. W tej pierwszej – powiedzmy 6 miesięcy – należałoby pilnie uformować procedury i zasady rekrutacji na stanowiska we wszelkich typach administracji. Chodzi o wybór ludzi mających wiedzę i umiejętności najlepiej dopasowane do stanowisk, które zamierzają objąć. Poprzedziłbym to niezależną ewaluacją dzisiejszych zasad rekrutacji – obecnie różne urzędy mają odmienne reguły w tym względzie. Dlatego zobiektywizowałbym kryteria, a w komisjach konkursowych umieściłbym osoby niezależne, przygotowane merytorycznie do oceny kandydatów. Uruchomiłbym oddolne mechanizmy sprzyjające uczeniu się zasad rekrutacji w gronie wszystkich interesariuszy powiązanych z administracją.

Ministerstwo administracji przejęłoby rolę koordynującą w stosunku do całej administracji publicznej. Obecnie funkcje koordynacyjne i nadzorcze są rozdrobnione między różne instytucje: Kancelaria Premiera odpowiada za administrację centralną, Ministerstwo Informatyzacji i Administracji – za administrację samorządową, ponadto odrębne systemy stanowią administracje instytucji państwa, jak Sejm, Senat, NIK czy ZUS. Różne typy administracji działają w oparciu o różne akty prawne i różne reguły.

Natychmiast zainicjowałbym niezależne ewaluacje istniejących instrumentów zarządzania w administracji, jak przeprowadzenie służby przygotowawczej (szkolenia dla nowo zatrudnionych urzędników) czy system oceny pracy urzędników. Uruchomiony zostałby dialog na temat kształtowania tych instrumentów zarządzania z przedstawicielami urzędników i innymi interesariuszami zainteresowanymi funkcjonowaniem administracji publicznej.

Wpuściłbym więcej światła do działań administracji. Urzędy zaczęłyby przygotowywać raporty roczne według uzgodnionej metodologii. Zapewniłoby to czytelną informację o przeprowadzonych działaniach i ich efektach. Podstawą byłyby wskaźniki, dzięki którym zaistniałaby możliwość porównywania określonych parametrów między poszczególnymi urzędami. Dotyczyłyby one np. poziomu rotacji wśród urzędników, wydatków na szkolenia, oceny urzędów ze strony ich interesariuszy (na podstawie ankiety).

Za kluczowe uznałbym działania służące „wmontowaniu” funkcji eksperckich w struktury administracji. Powstałaby jasna formuła zatrudniania ekspertów i naukowców w resortach, zazwyczaj do konkretnych planowanych działań.

W ramach prac średnioterminowych przygotowałbym grunt pod wprowadzenie trwałych metod ewaluacji prac realizowanych we wszystkich urzędach. Wymagałoby to dopasowania kwalifikacji części urzędników oraz zatrudnienia nowych fachowców w zakresie umiejętności planowania badań ewaluacyjnych, które zamawiane byłyby u niezależnych specjalistów. Powiązane byłoby to ze wzmacnianiem eksperckim ministerstw i agencji regulacyjnych. Wzmocnione zostałyby piony programujące działania (obecnie departamenty analiz, strategiczne). Zostałyby one wyposażone w kompetencje obejmujące planowanie badań ewaluacyjnych i społecznych oraz analiz ekonomicznych. Ich rolą byłoby przygotowywanie dowodów uzasadniających podejmowanie planowanych działań oraz praca nad zestawami instrumentów do ich wdrożenia.

Zmieniłbym zasady dotyczące sposobu, w jaki urzędnicy uzyskują status urzędnika mianowanego – obecnie jest to ok. 5% urzędników, którzy zdali specjalny ogólny egzamin. Egzamin oparty byłby na wiedzy kierunkowej, a nie ogólnej. Ale w dłuższym terminie, po dopracowaniu metod rekrutacji, należałoby zastanowić się nad sensem kontynuowania systemu funkcjonowania urzędników mianowanych. Założeniem jest, że wszyscy urzędnicy mają odpowiednie i wysokie kwalifikacje.

Doprowadziłbym do końca prace nad systemem, który zapewniłby większe dopasowanie wiedzy i umiejętności urzędników do wykonywanych zadań. Częściowo poprzez wprowadzenie profesjonalnych metod rekrutacji, co jest najważniejsze, ale wyzwaniem jest także bieżące dostosowanie kwalifikacji, w szczególności gdy pojawiają się nowe wymagania, wynikające z powstawania nowych problemów czy nieznanych wcześniej zjawisk. Departamenty opisywałyby swoje zadania oraz kwalifikacje i wiedzę, których potrzebują. Niezależni ewaluatorzy ocenialiby raz w roku adekwatność tego opisu, a także to, czy dane departamenty rzeczywiście posiadają odpowiednie kwalifikacje do realizacji wyszczególnionych zadań. Departamenty przygotowywałyby raz w roku program rozwoju swoich zasobów ludzkich, który również podlegałby niezależnej ewaluacji, wedle założenia, że ewaluacja nie jest kontrolą, lecz instrumentem wzajemnego uczenia się w urzędzie.

W ramach działań długoterminowych dążyłbym do tego, aby docelowo administracja centralna stanowiła korporacyjną grupę zawodową o znacznej wewnętrznej autonomii w zakresie sposobu zarządzania nią. Powinna ona być partnerem dla rządu, a nie wyłącznie jego biernym, czasami „ślepym”, instrumentem. Najwyżej postawieni urzędnicy powinny odgrywać rolę głównych doradców ministrów, a nie jak obecnie – zaledwie organizatorów czy nadzorców innych urzędników.

Dialog byłby głównym instrumentem zarządzania. Administracja jest organizmem zbyt złożonym wewnętrznie, aby zarządzać nim „w starym stylu” czy metodą „rozkazuj i kontroluj”. Rolę ministra ds. administracji widzę w stworzeniu mechanizmów, które zapewniałyby zastosowanie bodźców motywujących urzędników do profesjonalnego działania. Ułatwiłoby to realizację tego, co uważam za jeden z kluczowych celów długoterminowych działań, czyli przeprofilowanie kultury organizacyjnej urzędów na innowacyjność, wzajemne uczenie się i tworzenie sieci współpracy z innymi interesariuszami działań publicznych.

Ministerstwo Edukacji Publicznej

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | Wiosna 2013

Gdybym była ministerką edukacji, z pewnością nie miałabym łatwego zadania. Cele stawiane przed systemem edukacyjnym są wielorakie, często konfliktowe, a na pewno wymagające ustalenia hierarchii zadań, jakie ów system ma realizować, oraz czasu, w którym mają być one wypełniane. Czy postawimy sobie za cel wyrównywanie szans, czy premiowanie jakości nauczania, użyteczność czy ogólny rozwój, nastawienie na przyszłość czy na tradycję itp., zawsze napotkamy zwolenników i przeciwników proponowanych rozwiązań. Zawsze też trzeba balansować pomiędzy rozmaitymi opcjami. Edukacja to – wbrew pozorom – bardzo konfliktowa dziedzina życia społecznego.

Charakter reform. W realizacji reform ważna jest pozycja (autorytet) państwa. Ministerstwo Edukacji w całym okresie Polski powojennej nie miało „dobrej prasy”. Nie wykorzystano, niestety, okresu po przełomie 1989 r., by tę sytuację poprawić. Wręcz przeciwnie: najpierw bolesne oszczędności, obcinanie godzin i nadgodzin, a dziesięć lat później bardzo źle przygotowana i pospiesznie wprowadzana wielka reforma edukacji. Dramatycznym błędem rządzących ekip było i jest nadal przeprowadzanie reform gwałtownych, bez odpowiedniego przygotowania infrastruktury i programów, a przede wszystkim realizatorów (nauczycieli) i odbiorców (rodziców, uczniów), dzięki któremu mogliby oni zrozumieć i zaakceptować, ale także wpłynąć na kształt reformy.

Reforma Handkego powołała do życia gimnazja zaledwie dwanaście lat temu, a już rozmaite trudności, zwłaszcza wychowawcze, powodują, że określa się je jako „przedsionek piekła”. Stąd też liczne głosy domagające się ich likwidacji. Gimnazja stanowią wręcz „studium przypadku” typowego sposobu reformowania oświaty (i nie tylko) w naszym kraju: „Ja z synowcem na przedzie i jakoś to będzie”. Gimnazja jednak wprowadzono i obecnie ich likwidacja byłaby podobnym błędem jak ich powołanie. Natomiast warto je poprawiać, analizować przyczyny problemów i zastanowić się nad ich minimalizowaniem.

Brak zaufania między MEN-em i szkołami jest obustronny. Za widoczne „wpadki” przy realizacji swoich postulatów MEN obciąża szkoły. Stąd tendencja do wydawania coraz to nowych, szczegółowych uregulowań, którymi kierować mają się dyrektorzy i nauczyciele. Rozporządzenia często posiadają szlachetne intencje, jednak ich realizacja bywa niemożliwa bądź ze względów finansowych, bądź z przyczyn kadrowych. Ponadto przy wszelkich zaleceniach żąda się od szkół drobiazgowych sprawozdań, co mnoży przepływającą ilość papierów, ale nie zwiększa wiedzy o tym, co naprawdę dzieje się w szkołach.

Dlatego podstawowym i długofalowym zadaniem nowego ministra muszą być działania na rzecz zmiany form działań administracji, aby osłabić dramatyczny brak zaufania do ministerstwa i kuratoriów. Konieczne są analiza i zweryfikowanie rozporządzeń wydanych w ostatnich latach, ocena funkcjonowania kuratoriów, a także ewaluacja sensowności wydatkowania niemałych funduszy europejskich na programy wprowadzane do szkół oraz badania nad edukacją.

Kwalifikacje nauczycieli. Poprawa działania szkół uzależniona jest w pierwszym rzędzie od poziomu wiedzy oraz kwalifikacji nauczycieli. Można wyposażyć szkoły we wspaniałe urządzenia, ale jeśli nie będzie w niej dobrych nauczycieli, wszystkie nasze wysiłki i poniesione koszty pójdą w błoto. Możemy dokonywać daleko idących zmian, ale jeśli nie przekonamy do nich nauczycieli, to zmiany pozostaną wyłącznie na papierze.

Odpowiednio przygotowani nauczyciele stanowią warunek dobrego funkcjonowania szkoły we wszelkich jej działaniach. Niestety kształcenie nauczycieli to jeden z najsłabszych, jeśli nie najsłabszy punkt naszego systemu edukacji. Uczelnie źle przygotowują nauczycieli. Jeśli radzą sobie w pracy w szkole, jest to efekt ich własnych predyspozycji i zdolności, a nie wiedzy i umiejętności, jakie wynieśli ze studiów. Bardzo wielu nie potrafi postępować z tzw. trudnym uczniem czy nawiązać kontaktu z rodzicami. Kształt studiów pedagogicznych wymaga zdecydowanych reform. Niestety podlegają one Ministerstwu Nauki i Szkolnictwa Wyższego, dla którego nie są zadaniem priorytetowym.

Nauczyciel, który jest zatrudniony w szkole i źle prowadzi zajęcia, ma złą opinię wśród rodziców i uczniów, musi otrzymać pomoc, a jeśli ona nie przynosi rezultatów, powinien albo odejść ze szkoły, albo przejść na własny koszt specjalne szkolenie. Należy zmodyfikować Kartę Nauczyciela, która powinna z jednej strony chronić stabilność zatrudnienia, ale z drugiej dopuszczać możliwość usuwania ze szkoły złych nauczycieli.

Wyzwania. Uważam, że są dwa najpoważniejsze problemy polskiej szkoły: 1) duże i rosnące społeczne nierówności edukacyjne; 2) niedostosowanie programów i ich sposobów realizacji do wymagań świata współczesnego. Omawiać będę jedynie pierwszy z wymienionych. Z drugim problemem zmaga się cały współczesny świat i rozważania na jego temat daleko wykroczyłyby poza rozsądny limit tego tekstu. Rzecz jasna debatę wokół tego zagadnienia uważam za niezwykle ważną i o jej brak jestem gotowa obwiniać MEN oraz środowiska eksperckie. Jako osoba zawiadująca Ministerstwem Edukacji zainicjowałabym taką debatę.Społeczne nierówności edukacyjne. Ich źródłem jest powiększające się rozwarstwienie w naszym społeczeństwie, i to w wielu wymiarach: ekonomicznym, kulturowym, zdrowotnym itp. MEN nie ma wielkiego wpływu na politykę podatkową i socjalną, które powinny ten trend zatrzymać. W tej trudnej sytuacji należy wyposażyć system szkolny w dodatkowe możliwości przeciwdziałania rosnącym problemom socjalnym wielu uczniów. Przekładają się one bowiem na trudności dydaktyczne i wychowawcze.

Walkę ze wzrostem nierówności edukacyjnych należy zacząć od integracji opieki nad małymi dziećmi i rozbudowania wczesnej edukacji. Najważniejszym etapem wpływającym na powodzenie w szkole są właśnie warunki, w jakich przebiegają pierwsze lata życia dziecka. Bieda, stres z nią związany, niedożywienie, złe warunki higieniczne, słaba dostępność do lekarza – obniżają możliwości intelektualne dzieci. Odpowiednia opieka i pomoc w najmłodszym wieku zmniejszają koszty, jakie w zwielokrotnionych wymiarach trzeba ponosić przy leczeniu dysfunkcji w późniejszym okresie życia.

Wszystkie dzieci powinny mieć dostęp do wczesnej, wysokiej jakości edukacji przedszkolnej. Natomiast bezpłatny i powszechny dostęp do niej powinien zostać zagwarantowany w enklawach biedy wiejskiej i miejskiej. Praca w tych placówkach powinna obejmować nie tylko dzieci, ale także ich rodziców. Proponowałabym przy tym nawet wprowadzenie zachęt materialnych dla rodziców, aby systematycznie przyprowadzali dzieci do przedszkoli, a także sami uczestniczyli w rozmaitych zajęciach.

Postulat obniżenia wieku inicjacji szkolnej uważam za ze wszech miar słuszny, jednak sposób, w jaki reforma ta była wprowadzana, woła o pomstę do nieba. To kolejny przykład realizowania reformy „na hurra”, bez wyobraźni społecznej i rozpoznania możliwości instytucjonalnych. Nie można było dopuścić, żeby do pierwszej klasy trafiały dzieci, które w życiu nie trzymały kredki w rączce. Krokiem poprzedzającym powinno być upowszechnienie zajęć przedszkolnych dla 5-latków. W miastach nie doceniono fatalnej opinii, jaką ma szkoła – jej rygoryzmu, niedostatecznych kwalifikacji nauczycieli w postepowaniu z małymi dziećmi, które to czynniki pchnęły rodziców do „ratowania maluchów”.

Państwo a rynek. Wyrównanie szans edukacyjnych młodzieży nie jest możliwe w tak podzielonym i zróżnicowanym społeczeństwie jak nasze, zwłaszcza gdy zarządzanie edukacją zdecentralizowano, a finansowanie podporządkowano zasadom rynku. Dywersyfikacja poziomu szkół jest wpisana w logikę rynku i jeżeli chcemy jej uniknąć, musi interweniować państwo. Obecny system zarządzania edukacją odczuwa słabości obu sposobów – państwowego (biurokracja) oraz rynkowego (wzrost zróżnicowania poziomu szkół, a co za tym idzie, wzrost nierówności edukacyjnych). Mimo problemów organizacyjnych jedynie państwo jest w stanie prowadzić długofalową edukacyjną politykę spójności czy interweniować w rejonach szczególnego niedoinwestowania.

Szkoła nie wyrówna szans edukacyjnych, ale może i powinna działać na rzecz ograniczenia różnic. Wypracowanie skutecznych bodźców i sposobów pomocy w nauce wymaga jednak od nauczycieli dużego nakładu pracy, wielu umiejętności, a także odpowiedniej gratyfikacji. W pracy tej muszą otrzymywać wsparcie ze strony różnych służb i poradni.

Polska uzyskała europejskie środki z funduszu spójności – warto, aby były one przeznaczone na faktyczną politykę spójności w naszym kraju.

Ministerstwo Bezpieczeństwa Wewnętrznego

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | Wiosna 2013

I. Przywrócić państwu kontrolę nad jego własnym aparatem

W dobrze działającej administracji bezosobowe zasady wyznaczane przez państwo, a co za tym idzie prymat lojalności wobec tworzącego reguły państwa, powinny być zgodne z najbardziej żywotnymi (osobistymi, związanymi z awansami i wynagrodzeniem) interesami urzędników.

Tymczasem w Polsce nie one są punktem odniesienia. Są nimi reguły gry ustalane przez bezpośrednich zwierzchników. Państwo znajduje się na dalszym planie – regulacje dotyczące funkcjonowania jego struktur często nie są tworzone odgórnie w centrum, lecz oddolnie przez grupy kontrolujące poszczególne instytucje w celu zabezpieczenia partykularnych interesów. Niejasna, często wzajemnie wykluczająca się treść przepisów pozwala na ich swobodną interpretację, co wzmacnia osobistą władzę przełożonych nad podległymi im pracownikami. Najlepszym odzwierciedleniem osobistej zależności urzędników i polskich funkcjonariuszy od przełożonych jest dyskrecjonalna władza tych drugich w zakresie ustalania wysokości dochodów podwładnych.

Dziś składnikiem wielu urzędniczych zarobków są stałe dochody dodatkowe, przyznawane całkowicie uznaniowo przez przełożonych, w postaci okresowych nagród (w administracji samorządowej często jest to wielokrotność stałej pensji), wynagrodzeń za członkostwo w radach nadzorczych (skarbu państwa i spółek komunalnych), z tytułu prowadzenia rozmaitych kursów i szkoleń wewnętrznych czy dzięki różnego rodzaju dodatkom.

Podobnie do kwestii uzyskiwania dochodów w administracji wygląda sprawa decyzji personalnych, czyli zatrudnienia i awansów. Bezosobowe (bezstronne) kryteria, ustalane przez państwo, zastępowane są kryteriami partykularnymi, wyznaczanymi przez panujące w instytucjach „wspólnoty przestępcze”. Decydują znajomości, koneksje partyjne i rodzinne. Przyznanie posady w administracji publicznej bywa też formą łapówki.

Propozycje działań:

  1. Jednolity i transparentny system wynagrodzeń. Powinno się to dokonać poprzez usztywnienie zasad regulowania dochodów i maksymalne uniezależnienie ich od uznaniowych decyzji przełożonych (z wyjątkiem jednorazowo przyznawanych nagród za specjalne zasługi). Towarzyszyć temu powinna likwidacja wynagrodzeń dla urzędników za zasiadanie w radach nadzorczych spółek skarbu państwa i spółkach samorządowych. Dochody zarządów i urzędników samorządowych powinny być regulowane na podobnych zasadach jak urzędników państwowych.
  2. Odbiurokratyzowanie służb mundurowych. W obecnym systemie komendanci policji, straży pożarnej, szef ABW są nie tylko służbą działającą na rozkaz, ale urzędnikami – organami administracji, obdarzonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Tworzy to biurokrację droższą ze względu na przywileje emerytalne służby i inne, a także ogranicza skuteczność mechanizmów nadzoru. Służby nie są kontrolowane przez zewnętrzną, cywilną administrację, ale kontrolują same siebie. Co do zasady nie jest dobrze wyposażać policję, mającą uprawnienia właśnie policyjne wobec obywateli (możliwość używania przymusu bezpośredniego, uprawnienia śledcze), w zbyt wielką władzę dyskrecjonalną, która powinna należeć do urzędników cywilnych.
  3. Wzmocnienie roli wojewody jako profesjonalnego, apolitycznego urzędnika. Obecnie wojewodowie są nominatami politycznymi, uzależnionymi od układów lokalnych, często osobami o niewielkim doświadczeniu w kierowaniu administracją państwową. W celu zagwarantowania ich kompetencji i uniezależnienia od miejscowych powiązań wojewodowie powinni być wybierani i mianowani przez polityków spośród urzędników służby cywilnej na podobnych zasadach jak np. komendanci policji są mianowani spośród oficerów tej formacji. Wzmocnienie roli wojewody względem państwowej administracji w terenie powinno polegać na dodaniu do jego kompetencji części lub całości uprawnień komendantów policji i państwowej straży pożarnej, jako organów administracji. Służyłoby to odbiurokratyzowaniu służb mundurowych i zwiększyło efektywność funkcjonowania całego aparatu państwa.
  4. Zabezpieczenie interesów państwa wobec urzędników przechodzących do sektora prywatnego – z uwagi na konflikt interesów. Prywatne firmy, zwłaszcza w sektorze finansowym i IT, uwzględniają w umowach z pracownikami zabezpieczenia uniemożliwiające lub utrudniające podjęcie pracy dla konkurencji zarówno ze względu na konflikt interesów, jak i kwestię kosztów, które firma poniosła w stosunku do pracownika, pomagając mu w nabyciu profesjonalnych umiejętności. Podobne zabezpieczenia stosują również rządy – np. w USA zakazuje się wojskowym po przejściu w stan spoczynku współpracy z przemysłem zbrojeniowym przez kilka lat.

Tymczasem w odniesieniu do aparatu państwa polskiego sfera ta pozostaje słabo uregulowana. Prowadzi to do konfliktu interesów i rodzi podejrzenia o korupcję. Chodzi tu o zatrudnianie przez prywatne firmy byłych urzędników, którzy wcześniej w obszarze, w którym działa dana firma (np. finanse, energetyka, IT), wykonywali czynności nadzorcze i kontrolne lub dokonywali zamówień. Przykładem jest sprawa urzędników GDDKiA podejmujących pracę w firmach, którym wcześniej przydzielali zlecenia.

Wprowadzenie odpowiednich przepisów i zasad powinno być wzorowane na rozwiązaniach zabezpieczających interesy firm prywatnych oraz stosowanych w innych krajach.

II. Dostęp obywatela do informacji i ochrona praw obywatela „nadzorowanego”

Warunkiem poczucia partycypacji i współodpowiedzialności obywateli za stan własnego państwa jest dostęp do wiedzy o jego funkcjonowaniu, czyli o działaniach władzy publicznej: administracji państwowej i samorządowej. Transparentność władzy i powszechny dostęp do informacji o jej poczynaniach jest kluczowym elementem jej kontroli ze strony obywateli, a co za tym idzie: podstawowym warunkiem jakichkolwiek działań naprawczych. Z tym związana jest kwestia oceny działalności administracji i służb w zakresie zbierania informacji i nadzoru nad obywatelem.

Propozycje działań: Zweryfikować istniejące przepisy w kierunku standaryzacji zasad udzielania informacji publicznej. Chodzi o to, aby informacja była udzielana w sposób „kompatybilny”, na ile jest to możliwe według jednakowego wzorca dla wszystkich rodzajów i poziomów administracji: urzędów centralnych, władz samorządowych, policji itd. Chodzi z jednej strony o zapewnienie obywatelowi łatwego dostępu do informacji, również dzięki powtarzalności lub podobieństwu sposobu jej pozyskiwania w rozmaitych miejscach. Z drugiej strony standaryzacja umożliwia szybką i realną weryfikację transparentności poszczególnych instytucji.

III. Zatrzymać komercjalizację bezpieczeństwa publicznego

Rząd kontynuuje likwidację posterunków policji i tnie wydatki na modernizację służby. Jednocześnie dynamicznie rośnie rynek usług ochrony i parapolicyjnych, który w niewystarczającym stopniu jest kontrolowany przez państwo. Rodzi to patologie, którym sprzyjają niejasne przepisy prawne. Sytuacja, gdy państwo pozbywa się uprawnień policyjnych wobec obywateli na rzecz podmiotów prywatnych, w połączeniu z ich słabym nadzorem zagrażać może swobodom obywatelskim i ogólnie bezpieczeństwu publicznemu.

Propozycje działań:

  1. Należy dążyć do zapewnienia dostatecznych środków na działalność policji państwowej, również pod kątem zapewnienia jej widocznej obecności w przestrzeni publicznej, poprzez odbudowę posterunków, zwiększenie liczby patroli, odtworzenie znaczenia i roli dzielnicowych wraz z towarzyszącym temu motywującym systemem awansów. Trzeba zmienić demoralizujący system premiowania policjantów za liczbę wypisanych mandatów. Wypacza to sens ich misji i rodzi niechęć społeczną, niszczącą zaufanie do służby.
  2. Radykalnej reformie powinien ulec (mało w tej chwili skuteczny) system nadzoru nad prywatnymi agencjami ochrony osób i mienia.
  3. Należy zweryfikować uprawnienia pracowników prywatnych agencji ochrony dotyczące możliwości ograniczenia wolności obywateli, także poprzez użycie środków przymusu bezpośredniego. Zwraca na to uwagę Fundacja Helsińska w kontekście zwiększenia uprawnień w zakresie kontrolerów biletów w środkach komunikacji publicznej. W Polsce są to na ogół przedstawiciele prywatnych firm, podczas gdy w państwach zachodniej Europy funkcję tę pełnią umundurowani funkcjonariusze publiczni (policja municypalna).

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | kultura zaangażowana, Wiosna 2013

„Jaka sztuka dziś, taka Polska jutro”. To hasło wymyślone przez Cezarego Bodzianowskiego stanowi tytuł niedawno otwartej wystawy, zorganizowanej przez Muzeum Sztuki Nowoczesnej w Pałacu Prezydenckim. Hasło nawiązuje oczywiście do peerelowskiego sloganu, w którym była mowa o pracy, a nie o sztuce, wskazuje jednak na bardzo często niedostrzegany związek między stanem kultury a stanem społeczeństwa.

Najczęściej uważa się, że najpierw trzeba zabrać się za gospodarkę, a dopiero później można zająć się kulturą. Tymczasem jest dokładnie na odwrót. Polska jest doskonałym przykładem tej zależności. To nie jest tak, że niski poziom kulturalny Polski wynika z niskiego poziomu gospodarczego, ale właśnie zaniedbania w sferze „nadbudowy” doprowadziły do zapaści w sferze „bazy”. To bowiem brak dyskusji w sferze idei i ignorowanie wspólnych symboli oraz wartości poskutkowały realizacją niekorzystnego dla nas modelu imitacyjnej modernizacji.

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma więc decydujące znaczenie dla losów Polski. Kultura jest świadomością społeczeństwa, a artyści dostrzegają i wyrażają problemy, które dopiero później stają się widoczne i zrozumiałe dla innych. Co więcej, to właśnie kultura wchodzi dziś na obszary opuszczone przez coraz bardziej instrumentalnie traktowane naukę i politykę, stając się polem dyskusji decydujących o sposobie rozumienia nas samych i świata. Wreszcie, kultura może i powinna tworzyć oraz wzmacniać symbole i wartości jednoczące wspólnotę narodową. Spróbuję krótko przedstawić kilka przykładów działań na tych trzech płaszczyznach.

Artyści są, jak powiadał Ezra Pound, antenami gatunku. Naród, który nie dba o to, co dostrzegli artyści, chyli się ku upadkowi. W 1994 r. Alicja Żebrowska zrealizowała głośne wideo „Grzech pierworodny”. Film pokazuje drastyczne operacje dokonywane na ciele kobiety, których rezultatem jest wyłonienie się z niego nowoczesnej lalki Barbie. Dzieło było odczytywane niemal wyłącznie w kluczu feministycznym, w istocie jednak można je rozumieć znacznie szerzej, jako opowieść o polskiej transformacji. Umęczone i brutalnie przedstawione ciało kobiety jest metaforą Polski podlegającej normalizacyjnym zabiegom, których celem jest przekształcenie jej na wzór naszych wyobrażeń o Zachodzie, symbolizowanych przez lalkę. Co ciekawe, w tym samym roku tak właśnie rozumiana Barbie była kluczowym elementem performance’u Zbigniewa Warpechowskiego, w którym artysta pociął ją na kawałki polską szablą. Te pojawiające się na polu sztuki intuicje, odpowiadające stłumionemu doświadczeniu wielu Polaków, dopiero dekadę później zostały wyrażone w bardziej dyskursywny sposób przez naukowców, publicystów i polityków. Dlatego uważam, iż polityka kulturalna państwa powinna dbać nie tylko o to, by artyści mogli swobodnie wyrażać swoje intuicje, lecz także o to, aby ich dzieła były jak najszerzej dostępne i dyskutowane.

Ministerstwo Kultury od lat prowadzi bardzo ważny program wsparcia dla czasopism społeczno-kulturalnych. Nasze miesięczniki i kwartalniki stanowią niezmiernie bogatą i różnorodną sferę, w której toczą się istotne dla Polski debaty, z różnych powodów niepodejmowane w sferach akademickich, politycznych czy medialnych. Formuła pism społeczno-kulturalnych pozwala na zajmowanie się rozmaitymi kwestiami, nie tylko wąsko rozumianą sztuką. Niestety, ta ostatnia nisza swobodnej i głębokiej debaty jest coraz bardziej ograniczana. Nie chodzi tylko o to, że pewne ważne nurty ideowe w ogóle nie otrzymują wsparcia, lecz także o to, że w zeszłym roku zmieniono formułę całego programu, dążąc do wyłączenia z niego pism zajmujących się kwestiami społecznymi i politycznymi. Jest to bardzo niepokojące, ponieważ w ten sposób odrywa się kulturę od szerszego kontekstu i pozbawia ją znaczenia. Co więcej, brak wsparcia ze strony państwa, powiązany z silną obecnością zagranicznych instytucji, może prowadzić do sytuacji, w której dyskusja w Polsce ożywiana będzie np. przez konkurujące ze sobą niemieckie fundacje.

Jednym z najciekawszych wystąpień na 7. Biennale Sztuki w zeszłym roku był projekt Łukasza Surowca „Berlin Birkenau”. Artysta zorganizował wielką akcję przesadzenia około trzystu młodych drzew z okolic obozu koncentracyjnego w Brzezince do Berlina. Brzózki posadzone w różnych miejscach miasta stały się żywym pomnikiem niemieckich ofiar. W tym doskonałym projekcie udało się połączyć pamięć, odpowiedzialność, przyrodę i zaangażowanie wielu ludzi. Problem polega na tym, że pierwotny pomysł Surowca – o czym mało kto wie – był inny. Brzozy miały być posadzone w Warszawie, a nie w Berlinie, a pochodzić miały z okolic Katynia, a nie Brzezinki. Ten niezwykły projekt miał w pierwotnym zamyśle służyć polskiej, a nie niemieckiej pamięci. Tyle że polskie instytucje nie były zainteresowane jego wsparciem. Podobny los spotyka nowy projekt Alicji Żebrowskiej, która ostatnio zajęła się kwestiami historycznymi. Polskie państwo nie znalazło funduszy na jej nowatorski film o rzezi wołyńskiej. Wsparcie takich projektów, łączących sztukę nowoczesną z wspólnymi dla Polaków symbolami i wartościami, powinno być priorytetem rządu. Sztuka wyrażająca nasze doświadczenie może stać się elementem integrującym społeczeństwo, może też być o wiele bardziej interesująca dla świata niż sztuka naśladująca obce wzory i dostosowująca się do obcych agend.

Wskazałem na trzech przykładach najważniejsze funkcje polityki kulturalnej, którym odpowiadają trzy kierunki działania ministerstwa. Po pierwsze państwo powinno roztropnie wspierać swobodną aktywność artystyczną, która stanowi ważny element samoświadomości społecznej, i pomagać w jej rozpowszechnianiu. Temu zadaniu odpowiada mecenat państwa i instytucje muzealne oraz edukacyjne. Po drugie w kompetencji MKiDN nieoczekiwanie znalazła się kluczowa kwestia dyskusji intelektualnych o zagadnieniach społecznych i kulturalnych. Ministerstwo nie powinno rezygnować z wspierania tych inicjatyw, które małym kosztem pozwalają utrzymywać sferę różnorodnych dyskusji. Wreszcie trzecim kierunkiem jest realizacja – w sferze artystycznej, edukacyjnej i intelektualnej – wspólnotowej agendy. Państwo ma prawo i obowiązek wspierać inicjatywy, które służą dobru wspólnemu, podtrzymują polską tożsamość i odwołują się do podzielanych przez Polaków wartości.

Jak w praktyce powinno wyglądać wsparcie? Sądzę, że w większości przypadków system grantów i otwartych konkursów jest najlepszy z możliwych, choć grozi on pewnymi niebezpieczeństwami. Operatorami tego systemu są urzędnicy, którzy oczekują, że podmioty, z którymi współpracują, będą kierowały się taką samą logiką jak ich własna. Stąd uzyskanie wsparcia wymaga zwykle profesjonalnego zaplecza biurokratycznego i pochłania mnóstwo kosztów, i to z obu stron – ministerstwa i aplikujących podmiotów. O wiele rozsądniejsze wydaje się obniżenie progów dostępu do pomocy państwa, nawet za cenę częstszych błędów przy przyznawaniu dotacji. Drugim niebezpieczeństwem jest oczywiście nastawienie podmiotów na konsumowanie wsparcia państwowego i podporządkowanie się ich logice administracji, która w dłuższej perspektywie zabija wszelką twórczość. Tu recepta wydaje się prosta – ministerstwo, obniżając koszty dostępu do pomocy, powinno także uzależniać ją od znalezienia przez wnioskodawców innych źródeł finansowania. Wystarczy roztropnie zwiększyć progi udziału własnego, by część odpowiedzialności za ocenę dofinansowywanych przedsięwzięć przenieść na inne podmioty, które kierują się inną logiką – publiczność, samorządy, prywatni sponsorzy, organizacje pozarządowe itd. Rozsądne wsparcie powinno polegać więc z jednej strony na zmniejszeniu przeszkód biurokratycznych w dostępie do publicznych pieniędzy, a z drugiej – na uzależnieniu go od znalezienia innych źródeł finansowania.

Omówione przeze mnie społeczne funkcje kultury pokazują, że polityka kulturalna może mieć realny wpływ na to, jak rozumiemy samych siebie i jak działamy. Ostatecznie to kultura rozstrzyga o wszystkim. Dlatego właśnie bez muzeów nie będzie autostrad. Związek ten doskonale rozumiał Lech Kaczyński, którego koncepcja modernizacji obejmowała nie tylko budowę autostrad, lecz także nowych muzeów. Dziś los niedokończonych dróg dzieli Muzeum Sztuki Nowoczesnej, wciąż pozbawione stałej siedziby.

Ministerstwo Przezwyciężania Nierówności Regionalnych

przez | poniedziałek 15 kwietnia 2013 | Wiosna 2013

Gdybym był ministrem, starałbym się rozwiązać w Polsce problem rosnących nierówności cywilizacyjnych, międzyregionalnych (szczególnie między regionami centralnym i południowo-zachodnim a północnym i południowo-wschodnim) oraz pomiędzy terenami wiejskimi i małomiasteczkowymi a wielkimi miastami i „metropoliami”.

Ogólnie rzecz biorąc, obecnie ma miejsce pustoszenie szeroko rozumianej „prowincji” oraz rozwój „metropolii” kosztem owej „prowincji”. Mimo powołania dwóch dolnych szczebli samorządu – ponad 20 lat temu gminnego oraz ponad 10 lat temu powiatowego – „gospodarze” polskiej „prowincji” są bezradni wobec niszczących ją procesów, gdyż mimo iż mają odpowiednie uprawnienia, są pozbawieni środków i zasobów niezbędnych dla rozwoju tych obszarów.

Jak pokazują wyniki badań, polskie przedsiębiorstwa, których jest wiele, ale które są małe (najczęściej 1–2-osobowe) – działają w pustce instytucjonalnej i w rozproszeniu. Oznacza to, że tylko w rzadkich przypadkach korzystają one z pomocy takich instytucji jak banki czy firmy ubezpieczeniowe (kredyty i ubezpieczenia ich działalności), szkoły i uczelnie, firmy doradcze itp. Bardzo rzadko reinwestują zyski, a raczej je zamrażają i nie tworzą nowych miejsc pracy. Stosują pasywne strategie działania.

Powyższe negatywne zjawiska trwają i nasilają się, powodując degradację cywilizacyjną milionów Polaków, szczególnie młodych, bo wszak gdyż na polskiej wsi/prowincji wciąż mieszka ponad połowa obywateli III RP. Część tych zjawisk wynika z wierności władz RP mechanizmom wolnego rynku i z ich rezygnacji z szeroko zakrojonej interwencji publicznej, natomiast druga część – z nietrafionej interwencji.

Podczas podejmowania decyzji jako minister kładłbym nacisk na: kombinację centralizacji i decentralizacji zarządzania (rządzenia), dekoncentrację instytucjonalną, dostosowanie strategii rozwojowych do lokalnych i regionalnych warunków i zasobów oraz na szacunek do tego, co zostało odziedziczone po poprzednich pokoleniach. To ostatnie wynika z faktu, że dotychczasowa transformacja doprowadziła do zmarnowania bogatego dorobku, także tego, który odziedziczyliśmy np. po Niemcach czy nawet po PRL (np. system edukacji zawodowej, zniszczony przez tzw. reformatorów spod szyldu Unii Wolności). Oczywiście część tych zjawisk ma już charakter nieodwracalny, ale warto się nad nimi pochylić, by w przyszłości uniknąć podobnych błędów.

Jako główne cele do zrealizowania podczas 4-letniej kadencji wyznaczyłbym sobie:

  1. Doprowadzenie wspólnym wysiłkiem administracji rządowej i samorządowej do w miarę głębokiej dekoncentracji szeregu instytucji publicznych, stwarzając zachęty materialne (niższe czynsze, odpowiedni system podatków) i udogodnienia komunikacyjne dla funkcjonowania instytucji niższego szczebla.
  2. Podjęcie wszelkich możliwych wysiłków na rzecz wzmocnienia pozycji miast średniej wielkości, które kiedyś były ośrodkami wojewódzkimi – a teraz często są siedzibami powiatów – tak aby zwielokrotnić ich liczbę i umożliwić ich cywilizacyjne oddziaływanie na swoje otoczenie, powstrzymując w ten sposób degradację cywilizacyjną polskiej „prowincji”.
  3. Przygotowanie reformy struktur samorządowych w takim kierunku, by szczeble niższe – gminne i powiatowe – uczestniczyły w realnych procesach redystrybucji środków pochodzących z podatków i/lub funduszy europejskich. Mając, tak jak dzisiaj, formalne uprawnienia, powinny one także dysponować środkami i zasobami niezbędnymi dla zapewnienia rozwoju cywilizacyjnego naszego kraju. Oznaczałoby to w pewnym stopniu powrót do poprzednich rozwiązań, sprzed reform rządu Buzka, ale z uwzględnieniem popełnionych błędów, które doprowadziły do spustoszenia polskiej „prowincji”.

Sądzę ponadto, że zarówno instytucje centralne, jak i samorządowe powinny rozszerzyć swoje uprawnienia w zakresie wykorzystywania dostępnych środków finansowych, m.in. pochodzących z podatków i funduszy unijnych, na tworzenie instytucji wsparcia drobnego i średniego biznesu, szkolenie przedsiębiorców w zakresie korzystania z pomocy i zasobów tego rodzaju instytucji, stworzenie motywacji do korzystania z takiej pomocy itp. Wyniki wycinkowych badań pokazują na przykład, że organy samorządowe są takim „trybem”, którego funkcjonowanie jest niezbędne dla uruchomienia współdziałania przedsiębiorstw i instytucji wsparcia biznesu – samo istnienie tych ostatnich nie jest wystarczające. Jednostki samorządowe mogą być – i niekiedy są – swego rodzaju inicjatorem, koordynatorem i łącznikiem zapewniającym ciągłość, skuteczność i trwałość tego współdziałania. Muszą one być wciąż rozbudowywane i motywowane do działania, m.in. ze środków europejskich, o ile to jest – lub może być – możliwe.