O pożytkach płynących z rozdawania pieniędzy

przez Piotr Wójcik | poniedziałek 13 sierpnia 2018 | Felietony, gospodarka społeczna, opinie

Nie kosztowne programy aktywizacyjne, nie poniżająca kontrola beneficjentów zasiłków – zwyczajny przelew pieniędzy, trwający obecnie kilka sekund i wymagający kilku kliknięć, jest tym kamieniem filozoficznym, którego poszukiwali od setek lat badacze kwestii ubóstwa. Formy tych świadczeń mogą być różne – stałe lub jednorazowe, powiązane z jakąś obiektywną sytuacją (posiadanie dzieci, miejsce zamieszkania, wiek itd.) lub nie. Ważne, żeby kwoty były w wysokości wystarczającej do podjęcia zakładanych aktywności i były wolne od administracyjnej czapy i czujnego oka pracowników socjalnych. Proste transfery pieniężne trafiające bezpośrednio do potrzebujących okazują się być najbardziej optymalnym (tzn. najszybszym i najtańszym) sposobem likwidowania biedy zarówno w krajach rozwiniętych, jak i w krajach Trzeciego Świata.

Potęga kontekstu

To dosyć zabawne, że taki truizm, od jakiego zaczyna się ten tekst, może mieć rewolucyjne znaczenie. Tęgie głowy od lat trudziły się, by wymyślić wzór na biedę – lenistwo razy brak odpowiedzialności plus wyuczona bezradność, i tak dalej. Tymczasem wzór na biedę od zawsze był prosty i oczywisty – bieda równa się brakowi pieniędzy. Chcecie zlikwidować biedę, przekażcie biednym pieniądze. Ale biednym bezpośrednio – nie organizacjom pomocowym, nie instytucjom polityki społecznej, nie skorumpowanym elitom krajów rozwijających się, nie przedsiębiorcom, którzy będą aktywizować ubogich po swojemu. Dajmy je tym, którzy ich bardzo potrzebują. I nie jakąś śmieszną jałmużnę, o którą muszą się prosić – solidną kwotę, która pozwoli stanąć na nogi. Oczywiście, że biedni popełniają masę błędów – często robią rzeczy bzdurne z punktu widzenia sytego. Jednak nie wynika to z ich wrodzonej bezradności i ograniczenia – wynika to z kontekstu, w jakim się znajdują.

Brak pieniędzy zawęża horyzonty, sprawia, że trzeba myśleć w krótkim terminie. Trudno myśleć o dalekiej przyszłości, skoro niepewnych jest najbliższych kilka dni. Brak pieniędzy ogranicza potencjalne aktywności – uniemożliwia jakąkolwiek inwestycję w siebie lub swoje aktywa, która po pewnym czasie dałaby możliwość osiągania większego dochodu. Więcej, brak pieniędzy zniechęca do aktywności – człowiek całe życie zmagający się z niedostatkiem zaczyna tracić nadzieję, że jego działania coś zmienią. Brak gotówki sprawia także, że chętniej spędzamy wolny czas w bardzo zły sposób. Alkohol nie jest popularny wśród biednych dlatego, że ma ona szczególne skłonności do uzależnień – alkohol jest po prostu bardzo tanim sposobem ucieczki od szarej codzienności. Żeby regularnie uprawiać jakiś sport, który po jakimś czasie da satysfakcje oraz pozytywne efekty dla ciała i ducha, trzeba mieć perspektywę posiadania pieniędzy, by inwestycja w sprzęt lub karnet nie wydawała się rozrzutnością. Żeby zabić alkoholem, wystarczy kupić butelkę w sklepie. Na to może sobie pozwolić nawet najbardziej ubogi.

Pośrednicy do lamusa

Otrzymanie żywej gotówki zmienia ten negatywny kontekst. Każdy człowiek dąży do poprawy swojego bytu. Gdyby było inaczej, nie mogłoby być mowy o postępie w antropocenie. Jeśli ktoś zaprzestał walki o polepszenie bytu, to po prostu stracił na to nadzieję. Solidny zastrzyk gotówki jest dla niego łykiem nadziei, wyjściem z jaskini, odzyskaniem wzroku. Transfery pieniężne pozwalają biednym zmienić perspektywę, zacząć myśleć w długim horyzoncie czasowym. Nagle możliwe staje się planowanie i branie spraw we własne ręce. Dzięki solidnemu zastrzykowi gotówki beneficjent otwiera się na nowe możliwości – może podjąć aktywność, o której niegdyś przez chwilę myślał, może spędzić wolny czas w bardziej pożyteczny sposób.

Rezygnacja z pośredników przy transferach pieniężnych może przynieść wiele korzyści. Pieniądze w ręce uzyskane za pomocą prostego oświadczenia, bez składania poniżających wniosków opisujących trudną sytuację, bez poniżającego udowadniania, że się ich nie wydaje na bzdury, zwiększają samodzielność oraz poczucie sprawczości. To człowiek otoczony całym zastępem „życzliwych” pracowników socjalnych i innych osób, mających go zaktywizować, wsadzony w tryby systemu, traci kontrolę nad własnym losem. Zaczyna być przekonany, że jego jako taki los jest uzależniony od ciągłej kontroli i czyjejś ręki wyciągającej go z bagna. Gdy otrzymuje gotówkę bez zbędnych pytań i dociekań, zaczyna myśleć samemu. Czuje się samemu odpowiedzialny za to, jak te pieniądze spożytkuje – jeśli zrobi to źle, będzie miał pretensje do siebie, zamiast oczekiwać na pretensje od pracownika socjalnego.

Poza tym zniesienie całej niepotrzebnej administracyjno-socjalnej czapy drastycznie ograniczy koszty. Wystarczy tylko zdalne sprawdzenie, czy stan faktyczny zgadza się z oświadczeniem. Elektroniczne dane skarbówki i ZUS-u pokażą, czy beneficjent rzeczywiście ma dochód w deklarowanej wysokości, rejestr ewidencji ludności wykaże, czy rzeczywiście ma dzieci na utrzymaniu, i tak dalej. W dobie cyfryzacji administracji taka kontrola jest szybka i tania, bez żadnego udziału beneficjenta. A zaoszczędzone pieniądze powinny oczywiście iść na zwiększenie transferów, aby świadczenia przekazywane potrzebującym były realną pomocą, a nie listkiem figowym, którym administracja zakrywa swoją bezczynność. Pieniądze trafiające na pomoc społeczną powinny być w całości przekazywane do potrzebujących, a nie na utrzymywanie instytucji pomocy. To samo dotyczy pomocy w krajach Trzeciego Świata – świadczenia powinny trafiać do lokalnej ludności bezpośrednio, a nie do lokalnych elit, pracowników organizacji międzynarodowych czy inwestorów. Lokalne elity przechwycą większość z nich, pracownicy organizacji międzynarodowych zwykle nie mają pojęcia, czego potrzeba miejscowym, a misją inwestorów nie będzie działanie w interesie lokalnej społeczności, lecz udziałowców.

Zadziwiające efekty

Ktoś mógłby powiedzieć, że piękna jest teoria, ale w praktyce wygląda to zupełnie inaczej. Jednak to nie teoria. Świetnych rezultatów, jakie przynoszą transfery pieniężne, dowodzi cała seria programów i eksperymentów, które podejmowały przeróżne władze publiczne oraz organizacje na całym świecie. Wiele z nich opisał wspominany na początku tekstu Rutger Bregman w swojej „Utopii dla realistów”.

W pierwszej dekadzie XXI wieku w Londynie przeprowadzono eksperyment, którego uczestnikami byli bezdomni zamieszkujący Square Mile. Generowali oni ogromne koszty – na interwencje policji i pomocy społecznej, koszty sądowe oraz koszty służb porządkowych miasto wydawało 400 tys. funtów rocznie. Postanowiono więc przekazać bezdomnym po 3 tys. funtów na głowę, by sprawdzić, co z tego wyjdzie. W skali poniesionych już kosztów to i tak nic. Co za to kupowali? Nic nadzwyczajnego, telefon, aparat słuchowy, opłacali kurs zawodowy itd. Po półtorej roku od rozpoczęcia eksperymentu 9 z 13 bezdomnych już miało dach nad głową i nie zamierzało wrócić na ulicę. Uzależniony wcześniej od heroiny Simon mówił: „Po raz pierwszy w moim życiu wszystko zagrało. Zacząłem dbać o siebie, myję się i golę. Myślę o powrocie do domu, bo mam dwójkę dzieci”. W sumie cały eksperyment kosztował 50 tys. funtów, czyli ułamek wcześniej ponoszonych kosztów, a efektem był spadek liczby bezdomnych na Square Mile o trzy czwarte.

W Ugandzie zrealizowano dwa podobne eksperymenty – jednak zakrojone na zdecydowanie większą skalę. W ramach pierwszego władze zdecydowały się na przekazanie 12 tys. osób w wieku 16-35 lat kwoty 400 dolarów. Jak na zachodnie standardy to niewiele, ale dla mieszkańców Ugandy w tamtym czasie to czasem nawet roczne zarobki. Po 5 latach sprawdzono, jakie efekty przyniosła ta inwestycja – okazały się zadziwiające. Beneficjenci zainwestowali głównie w małe biznesy oraz edukację. Ich długookresowe zarobki dzięki temu wzrosły o 50 proc., a szanse zatrudnienia o 60 proc. W drugim z eksperymentów przekazano zaledwie 150 dolarów dla 1800 bardzo ubogich kobiet. Ich dochody oraz szanse zatrudnienia także wzrosły przeciętnie o kilkadziesiąt procent. W tym eksperymencie dla porównania części kobiet zaoferowano także pomoc doradczą pracownika socjalnego z organizacji humanitarnej, którego pomoc kosztowała badaczy ok. 350 dolarów od beneficjentki. Rzeczywiście, kobiety te osiągały nieco lepsze wyniki, jednak ten wzrost był nieadekwatny do poniesionego kosztu. Badacze doszli do wniosku, że dużo lepsze efekty dałoby dorzucenie tych 350 dolarów do kwoty świadczenia.

W Kanadzie w 1973 roku rozpoczęto eksperyment Mincome, który trwał przez cztery lata – tylko tyle, ponieważ po wyborach doszedł do władzy nowy, konserwatywny rząd, który zaniechał eksperymentu. Tysiąc rodzin z miasteczka Dauphine dostawało co miesiąc bezwarunkowy przelew, de facto po prostu dochód podstawowy. Rocznie była to równowartość 19 tys. dolarów. Wiele lat później kanadyjska badaczka postanowiła sprawdzić, jakie efekty przyniósł tamten eksperyment, porównując sytuację beneficjentów z sytuacją rodzin z pobliskich miasteczek. Mieszkańcom Dauphine nie odechciało się pracować – spadek liczby przepracowanych godzin wynosił zaledwie 1 proc. wśród mężczyzn oraz 3 proc. wśród kobiet. Jedyni żywiciele rodziny w ogóle nie ograniczyli godzin pracy. Spadła za to liczba hospitalizacji i to aż o 8,5 proc., co przełożyło się oczywiście na oszczędności dla służby zdrowia. Dzieci z rodzin beneficjentów Mincome osiągały wyraźnie lepsze wyniki w nauce, mniejsza była za to liczba przypadków przemocy domowej. Co więcej, Dauphine wyróżniało się w okolicy pod względem sytuacji ekonomiczno-społecznej także wiele lat później – eksperyment poprawił sytuację nawet następnego pokolenia.

Coś na kształt dochodu podstawowego otrzymało 8 tys. przedstawicieli plemienia Czirokezów z Karoliny Północnej. Otwarli oni na swoich ziemiach kasyno, z którego utarg trafiał do wszystkich członków plemienia. Początkowo były to niewielkie kwoty, jednak po jakimś czasie wzrosły one do 6 tys. dolarów rocznie. Ten przypadek przeanalizowali miejscowy badacze, ponieważ sytuacja Czirokezów przed otwarciem kasyna była dużo gorsza, niż pozostałych  mieszkańców okolicy. Otrzymywanie stałej dywidendy przez członków plemienia spowodowało, że problemy psychiczne ich dzieci szybko spadły o 40 proc. i ustabilizowały się na poziomie pozostałych rówieśników z okolicy. Wyrównały się również wyniki w nauce. O rok wydłużył się przeciętny okres kształcenia, a przestępczość wśród 16-latków spadła o 22 proc. Jednocześnie nie zaobserwowano spadku liczby godzin pracy wśród dorosłych. Można powiedzieć, że dzięki dywidendzie wcześniej wykluczeni ze społeczeństwa członkowie plemienia szybko doszlusowali swoją sytuacją ekonomiczno-społeczną do pozostałych mieszkańców regionu.

Transfery, głupcze!

Powyższy wywód nie ma uzasadniać jednej konkretnej formy transferów pieniężnych. Trzeba ją dostosować do aktualnych uwarunkowań. Decyzja o tym, czy wprowadzane transfery mają być powszechne, czy trafiać tylko do potrzebujących, czy mają być jednorazowe, czy comiesięczne, musi być podjęta na podstawie ekonomicznych, społecznych oraz politycznych okoliczności. Docelowym ideałem mógłby być bezwarunkowy dochód podstawowy, ale można go wprowadzać stopniowo, poprzez rozszerzanie sieci transferów pieniężnych, do których uprawnione będą kolejne grupy obywateli. Zdejmując przy tym z nich administracyjno-socjalną czapę, która ubezwłasnowolnia ich beneficjentów. Zresztą już przecież zaczęliśmy – przynoszący bardzo dobre efekty program „Rodzina 500+” spełnia właśnie te założenia. Na początek można więc dążyć do jego rozszerzenia na wszystkie dzieci, a także do rozszerzenia zasiłków dla bezrobotnych na wszystkich szukających pracy. Do czegoś podobnego przymierza się nowy włoski rząd, który chce wprowadzić dochód podstawowy dla kilku milionów najbiedniejszych Włochów.

Oczywiście znajdą się i tacy, którzy zechcą jechać na gapę. Jednak będzie to margines, którego odsianie spowoduje jedynie większe koszty i niepotrzebny paternalizm. Politykę społeczną należy kształtować w interesie większości społeczeństwa, a nie jego marginesu. Tym bardziej, że inwestycja w większe transfery pieniężne przyniesie nie tylko krótkoterminowe oszczędności w postaci redukcji kosztów administracyjnych, ale także długookresowe zyski w postaci zdrowszego i lepiej wykształconego społeczeństwa.

Piotr Wójcik

Nieznośny powab Specjalnych Stref Ekonomicznych

przez Piotr Wójcik | środa 4 lipca 2018 | Felietony, gospodarka społeczna, opinie

Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) to jeden z bardziej kontrowersyjnych tematów polskiej debaty ekonomicznej. O ich likwidacji mówiło się od lat, a przeróżni komentatorzy wskazywali ich słabości i wady. Co ciekawe, wśród przeciwników SSE znajdowali się zarówno komentatorzy i eksperci wolnorynkowi, jak i prospołeczni i progresywni. Ci pierwsi zwracali uwagę, że istnienie SSE zaburza wolną konkurencję – czyli w ich wyniku boisko przestawało być równe. Ci drudzy zwracali uwagę  przede wszystkim na fakt drenowania finansów publicznych.

Mimo to kolejne rządy decydowały się na przedłużanie okresu działania stref – ostatnio aż do roku 2026. Chyba mało kto spodziewał się, że zamiast zakończenia ich działania, będziemy mieli coś wręcz odwrotnego – czyli rozciągnięcie zasad SSE na terytorium całego kraju. Tymczasem właśnie na takie działanie zdecydowała się obecna koalicja rządząca. Niestety PiS, który do tej pory dał się poznać z dosyć progresywnej polityki gospodarczej, tym razem dał się ponieść typowym liberalnym przesądom, według których niższe podatki, to wyższe inwestycje i zatrudnienie.

140 tys. zł za miejsce pracy

Przypomnijmy, że w Polsce formalnie funkcjonowało 14 Specjalnych Stref Ekonomicznych. Jednak była to liczba czysto umowna, ponieważ dopuszczono możliwość tworzenia tak zwanych podstref, z czego ochoczo korzystały gminy, które nie znalazły się na terenie pierwotnych SSE. W efekcie SSE były objęte niemal wszystkie polskie miasta powyżej 100 tys. mieszkańców – a jest ich ok. 40. Co więcej, tereny podstref wcale nie musiały do siebie przylegać. Dochodziło do takich absurdów, że do Mieleckiej SSE należały… Szczecin i Częstochowa. W sumie terenem SSE było objęte 0,1 proc. terytorium naszego kraju. Oczywiście główną zasadą ich działania było udzielanie inwestującym w ich ramach przedsiębiorstwom ulg podatkowych. Ulgi były udzielane w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT), choć możliwe też było, aby decyzją rady gminy udzielały też ulg w podatku od nieruchomości. Firma mogła otrzymać ulgę w CIT wysokości od 15 do 50 procent sumy nakładów inwestycyjnych lub sumy dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. Teraz, decyzją obecnej ekipy rządzącej, ulgi tego typu można uzyskać na terenie całego kraju.

Oczywiście udzielanie ulg podatkowych na tak masową skalę musiało się odbijać wyraźną stratą niezrealizowanych dochodów po stronie budżetu państwa. W 1998 r., czyli w pierwszym roku działania SSE, z ulg skorzystały jedynie 24 podmioty, a suma ulg wynosiła 34 mln złotych. Jednak liczba chętnych rosła lawinowo – w 2005 r. z ulg w SSE korzystały 289 firmy, a w 2012 roku 538. Według Fundacji Kaleckiego w latach 1998-2012 budżet państwa nie otrzymał z tego powodu z tytułu CIT aż 12 mld zł, czyli można powiedzieć, że do jednego utworzonego miejsca pracy w SSE dopłaciliśmy… 139 tys. złotych. W samym 2012 roku suma ulg z tytułu CIT wyniosła 1,6 mld zł, co stanowiło 16 proc. całości wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych. Między innymi dlatego dochody z podatku korporacyjnego w Polsce niezwykle odstawały od dochodów z tego tytułu w innych krajach Zachodu. Według raportu Instytutu Globalnej Odpowiedzialności pt. „Uciekające podatki”, wpływy z CIT wynoszą nad Wisłą 1,5 proc. PKB, tymczasem średnia dla krajów OECD jest dwa razy wyższa. Oczywiście głównych powodów tak nieproporcjonalnie niskich wpływów z CIT jest więcej – chociażby niższa niż na Zachodzie stawka podatku oraz słaba efektywność organów skarbowych, co ułatwia firmom optymalizację fiskalną. Jednak istnienie SSE to ważny element tego, że koncerny od lat mają w Polsce wyjątkowe możliwości unikania podatku dochodowego.

Wątpliwe założenie

Oczywiście główną ideą stojącą za tworzeniem Specjalnych Stref Ekonomicznych, jak i za samym rozszerzeniem ich na terytorium całej Polski, jest przeświadczenie, że niski podatek korporacyjny sprawia, iż firmy chętniej podejmują inwestycje oraz zwiększają zatrudnienie. Niestety to założenie jest czysto intuicyjne i nie stoją za nim żadne przekonujące dowody. Gdyby sprawa była taka prosta, bezpośrednie inwestycje zagraniczne płynęłyby szerokim strumieniem do Czarnogóry oraz Macedonii, które mają najniższą stawkę podatku CIT w Europie (odpowiednio 9 proc. i 10 proc.), a jak wiemy nic takiego nie ma miejsca. Za to kraje z wyraźnie wyższym podatkiem CIT niż w Polsce (19 proc.), mogą się pochwalić zarówno bardzo wysokimi wskaźnikami zatrudnienia, jak i inwestycjami wysokiej jakości – w Niemczech wynosi on ponad 30 proc. (dokładna stawka jest zróżnicowana regionalnie), w Szwajcarii oraz Austrii 25 proc., a w Danii i Szwecji 22 proc. Koncepcję rozruszania gospodarki poprzez obniżanie podatku korporacyjnego wziął na warsztat australijski ekonomista Andrew Leigh. Postanowił sprawdzić, czy niższy podatek dochodowy od korporacji rzeczywiście przekłada się na większą skłonność do zatrudniania. Podzielił badane firmy na te, które płacą CIT wyższy niż 25 proc., i płacące stawkę niższą niż 25 proc. I o dziwo, większą skłonnością do zwiększania zatrudnienia charakteryzowały się spółki z tej pierwszej grupy. Jednak gdyby się dobrze zastanowić, te wyniki wcale nie muszą być takie zadziwiające. Niższy podatek CIT to wyższy zysk netto przy takich samych przychodach. Zatem właściciele i akcjonariusze firm mają mniejszą motywację do ekspansji i zwiększania sprzedaży oraz skali działania.

Olbrzymia część inwestycji, które powstały w SSE, i tak by miały miejsce. Firmy inwestowały tu na potęgę, skuszone rzeszami dobrze wykształconych pracowników, którzy są niezwykle tani w porównaniu do swoich odpowiedników na zachodzie kontynentu. Ale skoro na terenie strefy mogły jeszcze uzyskać ulgi w CIT, to decydowały o lokowaniu inwestycji dokładnie w nich. Nie mówiąc już o wielu sytuacjach, w których spółki po prostu przenosiły działalność do SSE, więc zysk dla jednej gminy oznaczał stratę dla drugiej i bilans się zerował.

Optymalizacja zamiast modernizacji

Według rządu rozszerzenie SSE na teren całego kraju ma zmniejszyć zróżnicowanie terytorialne Polski. Obecnie licząc PKB per capita najzamożniejsze województwa są nawet dwa razy bardziej rozwinięte niż najbiedniejsze. Ma temu pomóc konstrukcja ulg – ich poziom będzie zależeć od poziomu rozwoju regionu. A dokładnie będzie odpowiadać limitom pomocy publicznej, których można udzielać w poszczególnych regionach zgodnie z zasadami UE. O ile więc w województwie lubelskim czy podkarpackim będzie można uzyskać ulgę na poziomie 50 proc. poniesionych nakładów, to w dolnośląskim oraz śląskim jedynie 25 proc. Problem w tym, że dokładnie te same zasady funkcjonowały w ramach SSE i jakoś nie zapobiegło to tak dużym różnicom w rozwoju. A inwestycje w SSE i tak ogniskowały się nie tam, gdzie były największe ulgi, lecz tam, gdzie znajdowały się najlepiej rozwinięta infrastruktura i kompetentna kadra. Zdecydowanie największe zatrudnienie daje Katowicka SSE – pracuje w niej 58 tys. ludzi. A obejmuje ona również bardzo zamożne miasta, takie jak Tychy. Druga w kolejności jest leżąca na Dolnym Śląsku Wałbrzyska SSE – daje zatrudnienie 45 tys. osobom. W Krakowskiej SSE pracują 22 tys. osób, tymczasem w SSE na ścianie wschodniej te liczby są bez porównania mniejsze. Przykładowo w Warmińsko-Mazurskiej SSE pracuje 12 tys. osób, a w Starachowickiej SSE zaledwie 7 tys. Doprawdy trudno zrozumieć, dlaczego teraz miałoby być inaczej – wciąż inwestycje będą się ogniskować w najlepiej rozwiniętych regionach kraju, tym bardziej, że również one będą oferować ulgi.

Trzeba też pamiętać, że konstrukcja ulg zapewnia większe preferencje największym koncernom – według zasady im większa inwestycja, tym większa ulga w liczbach bezwzględnych. Właśnie dlatego polski kapitał odpowiadał zaledwie za 20 proc. nakładów inwestycyjnych w SSE. I to się przecież nie zmieni – polski kapitał był w mniejszości w SSE nie dlatego, że miał zablokowane wejście do stref, bo to zupełna nieprawda, lecz dlatego, że koncerny zagraniczne mają więcej środków na inwestycje. Nie wiadomo więc dlaczego według rządzących rozszerzenie SSE na teren całego kraju ma polepszyć sytuację polskich firm. Płonne są również nadzieje rządzących, że ten ruch przyciągnie nad Wisłę inwestycje w wysokie technologie. Owszem, za najwięcej inwestycji w SSE odpowiadała branża samochodowa (25 proc.). Ale następne w kolejności były już wyroby gumowe, wyroby metalowe i wyroby papierowe. A inwestycje w elektronikę czy komputery były porównywalne z inwestycjami branży spożywczej.

***

Niestety wychodzi na to, że polskie władze nie mają innego pomysłu na wzrost inwestycji i modernizację struktury polskiej gospodarki, niż ulgi podatkowe. Przecież wcześniej wprowadzono obniżony CIT 15 proc. dla małych spółek, który ma być znów obniżony do 9 procent. Jak widać przeświadczenie o wielkiej roli w ulgach podatkowych dla korporacji nadal trzyma się mocno. Problem w tym, że dowodów na ich skuteczność nie ma. Ulgi są traktowane przez korporacje jako kolejna forma optymalizacji podatkowej, ale modernizacyjnego impulsu zwykle nie przynoszą. O czym sami mogliśmy się przekonać po latach funkcjonowania polskich Specjalnych Stref Ekonomicznych.

Piotr Wójcik

Neoliberalny samorząd

przez Piotr Wójcik | środa 20 czerwca 2018 | Felietony, gospodarka społeczna, opinie

Samorząd ma w Polsce zaskakująco dobrą prasę. Często w debacie publicznej podkreśla się wręcz, że akurat samorząd terytorialny należy do tych nielicznych obszarów, które udało nam się dobrze zorganizować. Jeśli poddajemy krytyce sytuację w Polsce, to zwykle obrywa się państwu i parlamentowi. Również krytyka z perspektywy prospołecznej czy lewicowej dotyczy głównie polityków centralnych i to ich najczęściej obarcza winą za wszelkie ekscesy nadwiślańskiej odmiany kapitalizmu. Niestety ten powszechny obraz polskiego samorządu jest nieprawdziwy, a niezła renoma, jaką cieszą się wspólnoty lokalne w naszym kraju – niezasłużona. Samorząd w Polsce to jeden z głównych podmiotów wprowadzających nad Wisłą liberalny model kapitalizmu, a poziom wypełniania przez niego ustawowych zadań jest wyjątkowo niski. Mówiąc w skrócie, polski samorząd jest neoliberalny i nieskuteczny.

Spokojnie, to tylko komercjalizacja

Komercjalizacja jest jednym z podstawowych narzędzi tzw. nowego zarządzania publicznego (NPM) – popularnego od lat 90. modelu liberalizacji sektora publicznego. NPM polega z grubsza na implementowaniu zasad i mechanizmów rynkowych do tradycyjnych obszarów działania instytucji publicznych. Komercjalizacja polega na przekształcaniu podmiotów publicznych w spółki prawa handlowego – zaczynają one zatem działać na zasadach czysto rynkowych, kierując się zyskiem. Komercjalizowane podmioty są następnie niejednokrotnie sprzedawane prywatnym właścicielom – komercjalizacja jest wręcz często wykorzystywana tylko jako pierwszy etap prywatyzacji, jako swoisty listek figowy. Najpierw zamienia się podmiot publiczny w spółkę, uspokajając mieszkańców danej wspólnoty, że to nie prywatyzacja, bo spółka pozostanie w rękach gminy czy państwa. Następnie po jakimś okresie, czasem niezwykle krótkim, sprzedaje się tę spółkę podmiotowi prywatnemu. Uspokaja się mieszkańców wspólnoty, że przecież i tak firma działała już na zasadach rynkowych, więc co to za różnica, kto ją posiada.

Szczególnie ochoczo są w Polsce poddawane komercjalizacji szpitale publiczne pozostające w gestii samorządów. Zwykle mechanizm wyglądał tak, jak wyżej zarysowano – uzupełniano go opowieścią, że szpital jest nierentowny, a przekształcenie go w spółkę pozwoli mu wychodzić na swoje. Według raportu NIK w latach 1999-2010 (do września) skomercjalizowano 105 szpitali publicznych, zamieniając je w NZOZ-y, czyli w Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej. Od października 2010 do 2013 r. samorządy skomercjalizowały kolejne 64 szpitale publiczne. Między innymi dzięki temu procesowi w 2015 r. szpitali publicznych było mniej niż szpitali niepublicznych (540 tych pierwszych, wobec 560 tych drugich) – do niepublicznych zaliczane są podmioty zarówno stricte prywatne, jak i skomercjalizowane, z których wiele też już jest obecnie w pełni prywatnych.

Dopiero w 2016 r. nowa koalicja rządząca wprowadziła ustawę blokująca możliwość komercjalizacji szpitali. Jednak lata obowiązywania tej możliwości sprawiły, że tysiące pracowników służby zdrowia trafiły do firm prywatnych, których nowi właściciele często nie mieli pojęcia o służbie zdrowia. Ich jedyną zasługą było to, że mieli dostęp do kapitału i informacji, które pozwoliły uczestniczyć w prywatyzacji części systemu. Na przykład w Tychach pielęgniarki szkolne trafiły do prywatnej firmy NZOZ Medycyna Szkolna, która działa jako… spółka cywilna (sic!). A samorząd? Pozbył się odpowiedzialności za prowadzenie kłopotliwej działalności.

NIK przyjrzał się komercjalizacji szpitali publicznych za lata 1999-2010. Główną tezą raportu było to, że komercjalizacja nie przyniosła żadnych spodziewanych efektów. Sytuacja finansowa skomercjalizowanych szpitali wcale się nie poprawiła, a kolejki nie uległy skróceniu. Co więcej, samorządy popełniły mnóstwo błędów. Na przykład przenosiły na spółki własność nieruchomości (zamiast je dzierżawić), co w razie upadłości spółki nie zabezpieczało im infrastruktury do prowadzenia opieki medycznej na swoim terenie. Inna część samorządów co prawda wydzierżawiała nieruchomości, ale nie dbały o odpowiednią wycenę, więc pobierały absurdalnie niskie stawki. A podczas przenoszenia dóbr trwałych na poczet nowych spółek nawet nie zadbały o ich inwentaryzację.

Mieszkanie komunalne tanio sprzedam

Kolejnym obszarem ustawowych działań samorządów, z którego zupełnie się nie wywiązują, jest mieszkalnictwo. Co więcej, podobnie jak w przypadku szpitali, samorządy, a w tym wypadku konkretnie gminy, z lubością umywają ręce od problemu, pozbywając się mieszkań komunalnych w zastraszającym tempie. Pomimo że liczba mieszkań w latach 2002-2013 wzrosła o 18 proc., to liczba mieszkań w zasobach gmin spadła o… 31 proc. Głównie w wyniku sprzedaży ich osobom prywatnym, czyli zwyczajnej prywatyzacji. O ile jeszcze w 2002 r. gminy posiadały 12 proc. wszystkich mieszkań w Polsce, to w 2016 r. było to już tylko 6 proc. Gminy są także wyjątkowo mało aktywne w zakresie budowy nowych mieszkań komunalnych – w latach 1989–2014 odpowiadały one zaledwie za 2,6 proc. wybudowanych w tym czasie mieszkań. Co gorsza, trend jest spadkowy – o ile jeszcze w latach 90. budowały ok. 5 proc. mieszkań, to w pierwszej dekadzie XXI wieku 2-3 proc., a w obecnej dekadzie ok. 1,5 proc. A w ubiegłym roku polskie gminy pobiły swój niechlubny rekord – mniej niż jeden procent oddanych w 2017 r. mieszkań było komunalnymi.

Mieszkaniom komunalnym także przyjrzał się NIK. Wnioski płynące z raportu są przygnębiające. W skontrolowanych gminach mieszkanie komunalne co rok otrzymywało zaledwie 16 proc. oczekujących. Komunalny zasób mieszkaniowy spadł w nich o 5,5 proc. w zaledwie trzy lata (2009–2011). W 34 kontrolowanych gminach na mieszkanie komunalne oczekiwało 48 tys. rodzin. Najdłużej w Kielcach – 27 lat. W Kutnie 19 gospodarstw domowych czekało na mieszkanie od kilkunastu lat.

W 2016 roku ukazał się raport Portalu Samorządowego na ten sam temat. Wnioski są podobne – gminy mają bardzo niewielki zasób mieszkaniowy (np. Poznań posiada 13 tys. mieszkań), a i ten mały zasób bardzo chętnie wyprzedają. Na przykład Łódź sprywatyzowała w trzy lata 10 tys. mieszkań z 57 tys., które miała do dyspozycji. Niektóre z… 95-procentową bonifikatą. Dzięki temu uzyskała z tytułu gospodarki mieszkaniowej 125 mln zł na czysto, zamiast kilkumilionowego minusa, jak wcześniej. Samorządy nie palą się też do budowy mieszkań komunalnych – w 2006-2014 na jedną gminę w Polsce przypadał średnio… jeden oddany nowy lokal komunalny. W badanym okresie niektóre całkiem spore miasta w ogóle nie oddały żadnego mieszkania gminnego – np. Gorzów i Opole w latach 2014-2015. W momencie pisania raportu Gorzów, Rzeszów i Gdynia nie budowały ani jednego mieszkania komunalnego.

Problemy z komunikacją

Niewiele lepiej wygląda zaspokajanie przez samorządy potrzeb mieszkańców w zakresie komunikacji zbiorowej. Stan polskiej komunikacji publicznej, szczególnie w mniejszych ośrodkach, jest już wręcz legendarny, doskonale znany nie tylko z rzetelnych opracowań, ale też z setek anegdot czy zdjęć.

W tym roku pojawił się raport Krajowego Instytutu Polityki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, który przyjrzał się aglomeracjom wojewódzkim, a dokładnie ich zewnętrznym strefom miejskiego obszaru funkcjonalnego (MOF). Mówiąc po ludzku, chodzi o stan komunikacji miejskiej w gminach otaczających miasto wojewódzkie, które tworzą razem z nim jeden miejski obszar funkcjonalny. W przypadku Śląska mowa o gminach otaczających Górnośląski Związek Metropolitalny. Okazuje się, że w zasięgu pieszego dostępu do przystanku żyje zaledwie 52 proc. Polaków żyjących w strefach zewnętrznych MOF-ów wszystkich miast wojewódzkich. Inaczej mówiąc, co drugi Polak żyjący w jednej z 16 głównych polskich aglomeracji, ale poza jej rdzeniem, nie mam jak dojechać do jej rdzenia komunikacją publiczną. Pozostaje więc samochód, co oczywiście zwiększa korki w samym mieście, a więc także obniża dobrostan mieszkańców rdzenia. Najgorzej jest w gminach wokół Zielonej Góry – tam zaledwie 20 proc. mieszkańców żyje w zasięgu pieszej dostępności przystanku.

Zresztą problemem jest także gęstość siatki połączeń, która w zewnętrznych strefach MOF miast wojewódzkich jest mizerna. Średnia dobowa liczba połączeń wynosi w nich 7,4 połączenia na tysiąc mieszkańców – w wielu gminach jest niższa, wynosi 2-3 połączenia, a niektóre gminy w ogóle nie mają połączeń. Nawet mieszkając w zasięgu pieszej dostępności przystanku komunikacja zbiorowa może nie być żadną alternatywą.

NIK przyjrzał się temu, jak funkcjonuje regionalny publiczny transport zbiorowy, którym powinny zajmować się powiaty oraz województwa. Wnioski są dosyć zatrważające – otóż skontrolowane samorządy… nie wykazywały zainteresowania organizowaniem lokalnych systemów transportu zbiorowego. Ograniczały się jedynie do wydawania pozwoleń na wykonywanie tego typu usług chętnym podmiotom. Co więcej, połowa skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego (JST) nawet nie badała lokalnych potrzeb komunikacyjnych, choć jest to ich obowiązkiem. Zresztą te JST, które przeprowadziły badania, z których wyszło, że komunikacyjne potrzeby lokalne nie są spełniane, i tak nie podjęły żadnych kroków, tj. na przykład nie podpisały żadnych umów na świadczenie usług z przewoźnikami.

Chaos zamiast metody 

Nie tylko stan komunikacji zbiorowej w Polsce jest legendarny – równie znany jest chaos przestrzenny, który dominuje w naszych miastach, miasteczkach czy wsiach. Najwyższa Izba Kontroli przyjrzała się gospodarowaniu przestrzenią w polskich gminach. Wnioski, jakie wyciągnął NIK po kontroli, pokrywają się dokładnie z tym, co podnoszą wszelkiej maści działacze miejscy. Przede wszystkim gminy nie uchwalają planów zagospodarowania przestrzennego. Zaledwie 30 proc. naszego kraju pokryte jest planami zagospodarowania. Planami pokryte jest zaledwie 12 proc. terenów zagrożonych powodzią oraz 25 proc. pasa nadbrzeżnego. W efekcie nadużywane jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), przez co miejsce ma przestrzenny chaos, niekontrolowana urbanizacja oraz brak należytej ochrony przyrody. A wszystko to razem negatywnie wpływa na dobrostan mieszkańców. Niestety nie widać też specjalnie woli po stronie gmin, by zmieniać ten stan rzeczy na lepsze, a tempo uchwalania planów zagospodarowania jest wysoce niesatysfakcjonujące.

Listę neoliberalnych grzechów polskiego samorządu można ciągnąć w nieskończoność. Fatalna sieć żłobków gminnych – niektóre gminy nie mają żadnego miejsca żłobkowego, tymczasem w skali kraju miejsc we wszystkich żłobkach jest mniej niż 10 proc. dzieci do lat trzech. Część gmin tylnymi drzwiami prywatyzuje… szkoły. Dzięki furtce, jaką stanowi możliwość zlecania prowadzenia szkół z liczbą uczniów poniżej 70 osobom fizycznym lub prawnym. W małopolskich Iwanowicach sprywatyzowano w ten sposób wszystkie szkoły, co spowodowało głównie kłótnie o subwencję oświatową oraz eksplozję wynagrodzeń dyrektorów – nawet do 300 tys. zł rocznie.

Samorządy chętnie też outsourcują usługi publiczne. W Warszawie część usług komunikacji miejskiej świadczą spółki prywatne – np. Arriva Bus Transport Polska czy Europe Express City. Przez lata robił to też koncern Veolia, znany z tego, że swego czasu wytoczył sprawę przed arbitrażem Egiptowi za to, iż ten ośmielił się podnieść płacę minimalną. W tamtym czasie Veolia wywoziła śmieci w Aleksandrii, co podwyższyło jej koszty. Jeszcze dalej poszedł Gdańsk, który sprywatyzował dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków, co świadczy tam prywatna spółka Saur Neptun Gdańsk. Teraz cena za odprowadzania ścieków jest jedną z wyższych w dużych polskich miastach.

Samorząd ma bardzo ważne zadanie w prospołecznym modelu gospodarczym – wiele usług publicznych najlepiej organizować na szczeblu lokalnym lub regionalnym. Jednak samorząd i elity lokalne są w równym stopniu narażeni na działanie doktryny neoliberalnej i jej przeróżnych lobbystów, co państwo i jego decydenci. Zwodnicze i zwyczajnie nieprawdziwe są teorie, według których to wspólnoty lokalne wyrwą nas z neoliberalnego modelu kapitalizmu, ponieważ nie da się już wrócić do czasów „dużego państwa”. Nie ma żadnego dowodu na to, że samorząd będzie mniej zaczadzony neoliberalizmem, niż państwo. Obserwując sytuację w Polsce można dojść do wniosku, że jest wręcz przeciwnie.

Piotr Wójcik