POMÓŻ PRZETRWAĆ NOWEMU OBYWATELOWI

WESPRZYJ NAS

Zaprenumeruj!

Logowanie

Rejestracja

Kraj zmian

przez | środa 30 kwietnia 2014 | Wiosna 2014

Ameryka Łacińska to kontynent, na którym zachodzą ciekawe procesy polityczne, społeczne i ekonomiczne. W wielu państwach mieliśmy niedawno do czynienia ze swoistym „przebudzeniem obywatelskim”, spowodowanym z jednej strony pogorszeniem się warunków bytowych, z drugiej zaś nadziejami pokładanymi w demokracji, w tym partycypacyjnej. W ciągu niespełna 25 lat podwoiła się liczba osób żyjących poniżej poziomu biedy – ich liczba wynosi ponad 210 milionów. Ubóstwo, głód i wykluczenie stały się przyczyną wzrostu liczby i siły ruchów kontestacyjnych, należących zarówno do mainstreamu, jak i znajdujących się poza głównym nurtem politycznym. Szczególnie ciekawym krajem jest Ekwador, w którym od 2007 r. dokonuje się revolución ciudadana („rewolucja obywatelska”).

W całym regionie andyjskim (Ekwador, Kolumbia, Peru, Boliwia; w innej sytuacji jest Chile) zachodzi od pewnego czasu kilka charakterystycznych zjawisk. Porażka państwa w zakresie rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych oraz niezdolność modelu neoliberalnego do poprawienia sytuacji gospodarczej spowodowały załamanie się klasycznych partii politycznych, wzrost nastrojów antypartyjnych oraz rozwój gospodarki nieformalnej. Obywatele mieli niski udział w rządzeniu, a władzę sprawowały elity, przy dużym wpływie korporacji północnoamerykańskich. Rozwój sytuacji doprowadził do powstania próżni, którą wypełnili nowi liderzy polityczni i masowe ruchy społeczne.

Co(ś) się dzieje

W końcu lat 70. XX wieku do władzy w Ekwadorze powróciły rządy cywilne, a głównym problemem okazał się wkrótce brak stabilności: podziały polityczne, rządy mniejszościowe, tendencje odśrodkowe oraz konfrontacje między władzą a korporacjami. Na scenie politycznej istniało duże rozdrobnienie. Odrębności poszczególnych regionów skutkowały brakiem spójności kraju, szczególnie podziałem na Costę (wybrzeże) i Sierrę (obszar górski) oraz konfliktem między dwoma największymi miastami, Quito i Guayaquil. Oddalenie partii od obywateli i ruchów społecznych sprawiało, że jedynie nieliczni mogli utożsamiać się z władzą polityczną. Rozwarstwienie społeczne nakładało się na podziały etniczne: w najgorszej sytuacji byli Afroekwadorczycy, biedny rolnik to najczęściej Indianin, lepsza była sytuacja ludności metyskiej, a biali zajmowali kluczowe stanowiska w polityce i gospodarce kraju.

Proces, który zachodził od początku lat 90. w Wenezueli, związany z movimiento bolivariano – „ruchem boliwariańskim”, a także od 2006 r. w Boliwii (polityka prezydenta Evo Moralesa), wpłynął na sytuację w Ekwadorze. Bardzo często przedstawia się ją jako pochodną tego, co miało miejsce w ojczyźnie Hugo Cháveza, ale mowa również o naśladowaniu rewolucji kubańskiej (zwłaszcza widzianej przez pryzmat sprzeciwu wobec kapitalizmu i polityki USA) lub argentyńskiego peronizmu (jako kreacji iluzji partycypacji społecznej). Pojawiają się opinie sugerujące, że system ekwadorski to socjaldemokracja z elementami caudillismo – pojęcie to odnosi się do okresu, kiedy w krajach regionu decydujący głos mieli przywódcy wojskowi, zdolni skupić wokół siebie oddziały zbrojne i rządzić silną ręką. Jednak wszystkie te głosy pomijają to, co najbardziej istotne w procesach zachodzących w Ekwadorze.

Lata 90. w tym kraju były czasem kryzysów politycznych i gospodarczych. Czterech kolejnych prezydentów zostało odsuniętych od władzy przed zakończeniem kadencji. Brak stabilności politycznej ułatwił powstanie nowej partii. W 2006 r. utworzono przyszłą Alianza PAÍS – Sojusz PAÍS, od skrótu Patria Altiva i Soberana, „Ojczyzna Dumna i Suwerenna”. Jej kandydatem w wyborach prezydenckich został Rafael Correa Delgado. Dzięki postulatom nacjonalistycznym, demokratycznym i sprawiedliwości społecznej ugrupowanie zdobyło bardzo dużą popularność. Ważną rolę odegrał jej charyzmatyczny lider, wokół którego skupiły się kompetencje decyzyjne. Alianza PAÍS szybko stała się najważniejszym ugrupowaniem. Nigdy nie zyskała większości absolutnej, ale zepchnęła pozostałe partie na margines sceny politycznej. Za główną przyczynę jej sukcesu należy jednak uznać kryzys partii tradycyjnych na początku XXI w. Nie był to więc jedynie sukces lewicowego ugrupowania, ale dużo bardziej skomplikowany proces.

Znaczny wpływ na taki bieg wydarzeń miała zmiana nastrojów obywateli Ekwadoru. Sytuacja społeczna zaczęła zmieniać się już w połowie pierwszej dekady XXI w. W 2005 r. wybuchły protesty społeczne na masową skalę, tzw. revolución de los forajidos („rewolucja bandytów”). Był to swego rodzaju cywilny zamach stanu, który następnie przerodził się w pucz wojskowy. Ogromną rolę odegrali w nim zwykli obywatele oraz organizacje społeczne. Tłumy mieszkańców na ulicach Quito stały się nieodłączną częścią ekwadorskiego życia społecznego. Towarzyszą one stale wszystkim przemianom, aż do chwili obecnej.

Wybory w 2006 r. wygrał wspomniany Correa, a podczas inauguracji pierwszej kadencji nowego prezydenta w 2007 r. przedstawiony został projekt polityczny,rozwijany w kolejnych latach. Nie był on ściśle określony, ale badając różne dokumenty programowe – m.in. nową konstytucję z 2008 r. czy Narodowy Plan Dobrobytu – można wyróżnić najważniejsze elementy. W zakresie ideologicznym byłyby to: nadrzędność pracy ludzkiej nad kapitałem, sprawiedliwość społeczna, ochrona praw człowieka i środowiska naturalnego, integracja latynoamerykańska, stworzenie demokracji aktywnej, radykalnej i deliberatywnej, w której obywatele sprawują władzę, mają udział w podejmowaniu decyzji i kontrolują ich wykonanie. Ważnymi hasłami były równość, spójność, integracja społeczna, polepszanie jakości życia, wzmocnienie sfery publicznej i międzykulturowej. Ekwador określony został jako państwo wielonarodowe i tolerancyjne; uznano prawa wspólnot indiańskich, przyznano je homoseksualistom i imigrantom. Zakładano przeprowadzenie reformy instytucjonalnej, która miała na celu decentralizację, powołanie nowych organów kontroli, uchwalenie nowej konstytucji, reorganizację parlamentu i innych instytucji oraz powstrzymanie prywatyzacji.

Reformę socjalną chciano realizować poprzez zapewnienie powszechnego systemu ochrony zdrowia i bezpłatnego szkolnictwa – zakładano wzrost budżetu na te cele do odpowiednio 5% i 6% PKB. Położono nacisk na wzrost dobrobytu, gwarancję pracy, powszechną edukację, ochronę zdrowia oraz zapewnienie żywności dla wszystkich obywateli. Ważnym elementem była rewolucja etyczna, czyli walka z korupcją oraz poprawienie przejrzystości procesów sądowych. Z kolei zakładane zmiany gospodarcze miały być raczej niewielkie. Zwrócono uwagę na małe przedsiębiorstwa, drobne inicjatywy, demokratyzację środków produkcji i tworzenie wspólnych przedsięwzięć wraz z innymi krajami. Centralnym punktem miało być zwiększenie władzy państwa w gospodarce i społeczeństwie. Chciano wprowadzić nadzór nad sektorami strategicznymi, takimi jak energetyka, górnictwo czy telekomunikacja. Istotna była także niezależność od międzynarodowych instytucji kredytowych, renegocjacja długu zagranicznego oraz ostrożność w kontaktach ze Stanami Zjednoczonymi.

Z ideologicznego punktu widzenia revolución ciudadana była zjawiskiem łączącym reformistyczny socjalizm, doktrynę społeczną Kościoła, teologię wyzwolenia, antyamerykanizm i antyneoliberalizm. Jej celem miała być transformacja w kierunku równości oraz takiej akumulacji i dystrybucji bogactwa, aby Ekwadorczykom żyło się lepiej. Postulowano przezwyciężenie „szkodliwego modelu neoliberalnego” i otwarcie drogi do „socjalizmu XXI wieku”. Przyjęte zasady zakładały konfrontację rządu z różnymi grupami interesów: bankami, mediami, elitą biznesową i tradycyjnymi partiami politycznymi oraz walkę z korupcją w instytucjach państwowych. Przede wszystkim jednak – konfrontację z neoliberalizmem gospodarczym. Zmiany początkowo miały być radykalne, głębokie i szybkie. Później jednak twierdzono, że nie da się zmienić w drastyczny sposób modelu akumulacji bogactwa. Mówiono raczej o ulepszaniu i poprawianiu, czyli o powolnych, stopniowych zmianach, bez wchodzenia w konflikt z oligarchią.

Prospołeczna polityka i poparcie obywatelskie

Nowy rząd niewątpliwie przyniósł krajowi wiele korzyści. Być może najważniejszą była swoista rewolucja moralna. Skończyła się epoka tolerancji dla korupcji, fałszowania wyborów, unikania płacenia podatków, niesprawiedliwości społecznej. Dużo mówiono o dobrym zarządzaniu, uczciwości, dyscyplinie i przejrzystości w administracji publicznej. Niezaprzeczalny jest także wzrost stabilności, zmniejszenie fragmentaryzacji sceny politycznej, umocnienie rządów większościowych, zwiększenie reprezentatywności i legitymizacji władzy. Szanowane były prawa człowieka, pewne ograniczenia dotyczyły jedynie wolności mediów czy zgromadzeń.

Rząd wziął pod uwagę głos ruchów społecznych w różnych kwestiach, takich jak rezygnacja z polityki neoliberalnej i niepodpisywanie traktatów o wolnym handlu (gwałtowne protesty miały miejsce już w okresie poprzednich rządów), prowadzenie polityki zagranicznej niezależnej od USA czy też zamknięcie północnoamerykańskiej bazy wojskowej znajdującej się na terenie Ekwadoru. Poza tym ruchy te uczestniczyły w zgromadzeniu konstytucyjnym. Wsparcie ekologów ułatwiło przyjęcie tzw. prawa natury (nowatorskie rozwiązanie, traktujące przyrodę jako podmiot prawa) oraz inicjatywy dotyczącej parku narodowego w Yasuní. Dzięki ruchom robotniczym zablokowano uelastycznienie czasu pracy i ograniczono outsourcing. Indianie i Afroekwadorczycy wezwali do wzmocnienia praw wspólnotowych i wielokulturowości, a kobiety – praw ekonomicznych i socjalnych. Konstytucja zakładała zwiększenie obecności kobiet w życiu publicznym, a w wyborach z 2009 r. kobiety objęły aż 40 ze 124 miejsc w parlamencie. Postanowiono zająć się problemem przemocy wobec kobiet oraz dyskryminacji ich jako pracowników. Polityka przyjazna grupom społecznym szczególnie narażonym na dyskryminację pozwoliła na włączenie 10 tys. osób niepełnosprawnych do życia gospodarczego kraju.

Zwrócenie uwagi na społeczeństwo było główną zmianą, jaka dokonała się w polityce Ekwadoru. Miało to miejsce zarówno w warstwie propagandowej, jak i w realnych działaniach. Sam prezydent kreował się na „człowieka z ludu” – mówił nawet w indiańskim języku keczua – choć wykształconego, używającego pojęć i wskaźników ekonomicznych (studiował ekonomię, zrobił doktorat w USA). Miało to pokazać, że kariera nie oddzieliła go od zwyczajnych mieszkańców, a jego wiedza ma im służyć. Dzięki bezpośredniemu językowi tworzyła się swoista emocjonalna więź między nimi. Prezydent często używał takich sformułowań jak „siostry i bracia Ekwadorczycy”, a także przemawiał w pierwszej osobie liczby mnogiej przy opisywaniu podjętych działań. Każdy obywatel mógł poczuć, że ma udział w rządzeniu, co stwarzało wrażenie jedności oraz partycypacji społecznej. Stosował także agresywny i prowokacyjny język wobec wrogów, kreując atmosferę konfrontacji.

Podjęto również konkretne działania. W polityce społecznej wdrożono liczne inicjatywy mające na celu walkę z analfabetyzmem oraz biedą i ubóstwem. Skupiono się na najsłabszych grupach społecznych, a więc Indianach, Afroekwadorczykach, pracownikach, chłopach, imigrantach i bezrobotnych. Zwrócono uwagę na ochronę zdrowia, bezpieczeństwo socjalne oraz rozwój gospodarczy, który miał przynieść poprawę położenia przede wszystkim najuboższej ludności. Wprowadzono różnego rodzaju subsydia dla ponad miliona najbiedniejszych obywateli: na paliwo, gaz i elektryczność, a także bony dla rolników i mikrokredyty. Wydatki socjalne były niewątpliwie wyższe niż w poprzednich okresach. Więcej funduszy otrzymały szpitale, szkoły i programy żywieniowe. Już dane z 2009 r. wskazują na zmniejszenie biedy oraz zwiększenie redystrybucji dochodów, choć różnią się w szczegółach – najbardziej przychylne rządowi mówią o spadku poziomu biedy między latami 2006 i 2011 o prawie 10 punktów proc. Zwiększyły się płace realne oraz minimalne, dzięki czemu wzrosła siła nabywcza gospodarstw domowych. Spadło bezrobocie, nastąpił wzrost liczby inwestycji, zwłaszcza w sektorach społecznych.

Ważnym elementem była też nowa polityka podatkowa. Zredukowano podatki pośrednie (VAT został zmniejszony z 12 do 10%), zwiększono zaś bezpośrednie oraz podstawę opodatkowania, wprowadzono progresywność podatku dochodowego, a także zwiększono podatki na towary luksusowe. Udało się poprawić efektywność ściągania podatków, zwłaszcza wśród przedstawicieli klas wyższych, co niewątpliwie było dużym sukcesem, szczególnie na tle innych krajów regionu.

Przebudzenie po „długiej nocy neoliberalizmu” (jak zwykł określać sytuację przed 2007 r. prezydent Correa) wymusiło wprowadzenie szeregu zmian, na czele ze wzmocnieniem interwencjonizmu państwowego. Skupiono się na zwiększeniu produkcji krajowej i ochronie sektorów strategicznych przed konkurencją z zewnątrz. Renegocjowano niektóre traktaty z firmami transnarodowymi. Dążono do pozbycia się władzy wielkiego kapitału nad decyzjami dotyczącymi gospodarki państwa. Dobre wyniki makroekonomiczne w latach 2009–2012 były skutkiem głównie wpływów z eksportu ropy naftowej i gazu ziemnego. Nowy rząd zmienił politykę gospodarczą Ekwadoru. Przede wszystkim skończyło się tradycyjne podporządkowanie grupom interesu i międzynarodowym instytucjom finansowym. Ekwador pokazał, że nawet mały kraj może przeciwstawić się polityce Międzynarodowego Funduszu Walutowego i administracji USA.

Rząd Rafaela Correi cieszył się dużym poparciem społecznym, dzięki czemu nie musiał obawiać się utraty władzy, oraz mógł skutecznie walczyć z przeciwnikami politycznymi. Zwolennicy rządu byli bardzo aktywni, często wychodzili na ulicę, aby zamanifestować swoje poparcie. Niemal każda demonstracja przeciwników rządu spotykała się z reakcją jego obrońców. Powody wysokiego poparcia dla władzy są dość złożone, jednak sprowadzić je można do charyzmy prezydenta, programu rządzącej partii oraz braku alternatywy. Przede wszystkim – rządowi udało się wprowadzić nową erę stabilności politycznej, co umożliwiło zajęcie się problemami społecznymi. Szeroko zakrojone programy pomocowe doprowadziły do zmniejszenia biedy. Nastąpił także ponadpięciokrotny wzrost zatrudnienia w administracji rządowej. Rząd zawarł sojusz z ruchami społecznymi, lewicowymi intelektualistami i obrońcami praw człowieka. Wspierała go przede wszystkim miejska klasa średnia, zwłaszcza jej dobrze wykształcona część, która stanowiła podstawę elektoratu. Kryzys neoliberalnej polityki (objawiający się m.in. wzrostem cen) windował zyski klas posiadających, pozostawiał ubogich na marginesie, a w dłuższym okresie przestał przynosić korzyści klasie średniej, która dostrzegła w nowej partii możliwość zmiany sytuacji. Natomiast biedne warstwy, teoretycznie główny adresat reform Alianza PAÍS, stanowiły mniejszą część jej elektoratu. Poparcie dla rządu przenikało jednak wszystkie grupy społeczne, nie można wyróżnić konkretnego profilu wyborcy – ani wykształcenie, ani dochody nie są tu decydujące. Jest to jedna z cech charakterystycznych, niespotykana w zasadzie w innych krajach regionu. Dzięki jednoczesnemu utrzymaniu liberalizmu w gospodarce, braku rozciągnięcia kontroli państwa nad całą gospodarką czy nacjonalizacji na dużą skalę (poza niektórymi sektorami) uzyskano poparcie firm, banków i przedsiębiorców.

Nieistnienie politycznej organizacji klasy średniej oraz włączenie jej do bazy społecznej rządu umożliwiły uniknięcie polaryzacji sceny politycznej, jak miało to miejsce w Wenezueli. Rząd unikał także konfrontacyjnych kroków wobec elit. Opozycja oraz bliskie jej grupy społeczne były najczęściej słabe lub znajdowały się w kryzysie.

Ograniczone zmiany

Można zaryzykować twierdzenie, że o ile sprzeciw wobec polityki rządowej przed 2009 r. oraz powstanie rządu Correi miały pozytywny wpływ na uczestnictwo obywateli w życiu politycznym, o tyle sprzeciw wobec działań rządu Alianza PAÍS był kolejnym impulsem do zwiększenia partycypacji społecznej.

Główną zmianą, jaką możemy dostrzec w ewolucji ekwadorskiej polityki po 2007 r., jest wyraźny wzrost tendencji autorytarnych. Rafael Correa stał się centralną postacią Ekwadoru, skupiając w swoich rękach niemal całą władzę wykonawczą. Sam inicjował i podejmował wszystkie ważne decyzje, a udział ministrów w tym procesie został niemal wyeliminowany. Nowe prawo wprowadzano bez debaty, uchwalane większością głosów rządzącej partii, bez oglądania się na skutki. Jego celem było przede wszystkim wzmocnienie aparatu państwowego.

Przywództwo prezydenta stało się zarówno największą zaletą, jak i słabością systemu. Pozwoliło na szybkie wprowadzenie korzystnych społecznie zmian, ale przyczyniło się także do niepokojących tendencji. Jednocześnie partia rządząca zmierzała do usunięcia mechanizmów kontroli oraz tworzenia instytucji równoległych. Strona rządowa utrzymywała również, że sądownictwo nie potrafiło rozwiązać problemów przestępczości i korupcji, więc do akcji musiała wkroczyć władza wykonawcza. To rodziło obawy o przejęcie sądów przez rządzących. Koncentrację władzy uzasadniano „dobrem obywateli” oraz koniecznością ochrony „rewolucji” przed atakami przeciwników.

Bardzo głośne na arenie międzynarodowej były rzekome ataki rządu na wolność prasy. Media ekwadorskie, pozostające w rękach oligarchii i wielkiego kapitału, były od początku niechętne lub nawet wrogie rządowi Correi. Władze natomiast oskarżały je o brak odpowiedzialności, bezkarność i obronę status quo za wszelką cenę. Prowadząc nieustanną walkę z „dyktaturą massmediów”, rząd posuwał się do indywidualnych ataków. Wytoczono proces dziennikarzowi i czasopismu „El Universo” za rzekomą obrazę prezydenta. Sąd skazał właścicieli na karę trzech lat pozbawienia wolności oraz odszkodowanie w wysokości 40 milionów dolarów, obrona natomiast poddała krytyce niezawisłość władzy sądowniczej. Inną sprawą był proces przeciwko dziennikarzom, którzy opisali szczegóły kontraktu zawartego przez brata prezydenta z państwem (był to zresztą bodaj jedyny przypadek, w którym rzucono podejrzenie o korupcję w sferach rządowych). Międzyamerykańska Komisja Praw Człowieka wezwała rząd Ekwadoru do zawieszenia wyroków. Ten ostatecznie podporządkował się, jednak kilka dni później uruchomił nową kampanię przeciwko „El Universo”. Co więcej, dążąc do uzyskania własnych kanałów komunikacyjnych, rząd stał się posiadaczem trzech czasopism, siedmiu stacji radiowych, czterech magazynów tematycznych i sześciu kanałów telewizyjnych – w sumie 16 podmiotów. Były to m.in. przejęte: El Telégrafo, GamaTV, TC Televisión, Cable Noticias, Cable Deportes, Radio Universal oraz stworzone: EcuadorTV, Radio Pública, El Ciudadano, Agencia Ecuatoriana de Noticias ANDES. Wydaje się, że sposobem na zmiany powinno być tworzenie wolnych i niezależnych mediów, nie zaś jedynie przejmowanie oraz tworzenie rządowych ośrodków. Działania władzy w tym zakresie polegały jedynie na przejęciu monopolu informacyjnego, a nie na walce z nim.

Projekty rządowe zmierzały do utworzenia państwa reprezentującego ogólny interes społeczny. Wszystkie zorganizowane grupy, bez względu na przynależność ideologiczną czy klasową, były postrzegane jako wrogie. Nie wzięto pod uwagę, że niektóre z nich, takie jak ruch indiański czy ekologiczny, działają na rzecz społeczeństwa, jednocześnie sprzeciwiając się każdej partii, która nie przestrzega pewnych zasad. Przyjęty język polityczny pozwalał na włączenie każdego, kto sprzeciwiał się rządowi, do zbioru „kontrrewolucjonistów” i sił antyspołecznych, co powodowało nasilenie konfliktów.

W miarę upływu czasu mieliśmy do czynienia z osłabieniem społecznego poparcia dla rządu Rafaela Correi. Okazało się, że praktyczny wymiar projektów społecznych jest ograniczony. Poparcie ludności stawało się coraz bardziej bierne; często wynikało jedynie z braku innej prospołecznej opcji politycznej. Przyczyn takiego stanu rzeczy można doszukiwać się w osłabieniu „rewolucyjnych” działań władzy oraz w miernych wynikach rządowych inicjatyw. Fundusze przeznaczane na programy socjalne nie przekładały się w odpowiednim stopniu na spadek biedy. Nawet przedstawiciele rządowi niekiedy wyrażali niezadowolenie z kiepskich wyników w tej dziedzinie. Część obserwatorów interpretowało revolución ciudadana jako proces modernizacji kapitalistycznej, swego rodzaju „kapitalizm z ludzką twarzą”. Rząd miałby więc skupiać się jedynie na ograniczaniu wyzysku, a nie na jego eliminacji. W działalności władz dostrzegano populizm i powiązanie wydatków ze zwiększonymi wpływami do budżetu dzięki sprzedaży ropy naftowej. Zdaniem krytyków zmiany w dużej mierze skupiały się na działaniach propagandowych i były niepotwierdzone wskaźnikami ekonomicznymi. Według niektórych danych poziom biedy spadał wolniej niż w okresie wcześniejszym (w latach 2003–2006). Również indeks Giniego, mierzący rozwarstwienie społeczne, był raczej stabilny (0,54 w 2006 i 0,52 w 2009 r.). Istotnym pozostawał fakt, że fundusze pomocowe trafiały nie tylko do najbiedniejszych, ale także do bogatych, na przykład przedsiębiorstw.

Nowa polityka ekonomiczna skupiała się na wykorzystywaniu inwestycji publicznych jako siły napędowej gospodarki; do tego konieczny był kapitał, który mogła zapewnić oligarchia biznesowa. Przedsiębiorcy początkowo gwałtownie sprzeciwiali się poszczególnym posunięciom rządu, ale zarazem korzystali ze skutków polityki probiznesowej. Była ona korzystna także dla banków oraz firm północnoamerykańskich, co zostało mile przyjęte w USA, które tonowały swoje krytyczne wypowiedzi wobec Ekwadoru, nawet jeśli ten podejmował niekiedy agresywne kroki na płaszczyźnie politycznej. Zapowiedzi przyznania priorytetu średniemu i małemu biznesowi zostały odłożone na bok. Korzyści odnosił głównie wielki kapitał, a polityka gospodarcza coraz częściej była kontynuacją modelu neoliberalnego.

Najlepszym przykładem ciągłości w gospodarce są działania w zakresie przemysłu wydobywczego. W tym przypadku stanowisko rządu bliskie było międzynarodowym korporacjom. Ważniejsza od praw człowieka czy ekologii była potrzeba rozwoju, przy czym na usprawiedliwienie prowadzonych działań używano takich pojęć jak „zrównoważony” lub „odpowiedzialny”. Początkowo firmy wydobywcze musiały jedynie przeprowadzić badania wpływu na środowisko oraz konsultacje ze wspólnotami lokalnymi (których zgoda nie była jednak wymagana), nie można też było prowadzić takich działań na obszarach chronionych. Później jednak wymóg konsultacji zniesiono. Wybuchły protesty, kończące się niekiedy represjami policji i wojska. Masowa demonstracja wspólnot indiańskich z Amazonii była efektem podpisania kontraktów na wydobycie surowców bez uzgodnienia z mieszkańcami, a także obawami o chęć prywatyzacji sieci dystrybucyjnych wody i gazu. Władza uznała, że ekonomiczny interes narodowy ma pierwszeństwo przed lokalnym i ekologicznym. Nowe ustawy w zasadzie ignorowały zalecenia ruchu protestu przeciwko eksploatacji ropy i innych surowców. Dlatego też powstała koalicja różnych organizacji stawiających opór inicjatywom władz.

Opóźnienia i problemy pojawiały się niemal we wszystkich działaniach strony rządowej. Nie podjęto na przykład kroków w kwestii sprawiedliwego rozdziału ziemi. Po pięciu latach zapowiedzi „rewolucji agrarnej” nic się w zasadzie nie zmieniło. Sam prezydent stwierdził, że mała własność na wsi działa na niekorzyść efektywności i walki z ubóstwem. Ewentualny podział wielkiej własności ziemskiej został uznany za zjawisko negatywne, co było sprzeczne z konstytucją oraz wcześniejszymi zapowiedziami. Projekt prawa gruntów i terytoriów został wysunięty dopiero w 2012 r. przez organizacje społeczne.

Władze dążyły do objęcia kontrolą organizacji pozarządowych (krajowych i międzynarodowych) oraz pracowniczych. Teoretycznie miały one prawo do strajku (ograniczone w przypadku sektora publicznego), ale w praktyce często próbowano je blokować. Rząd uznawał je za część prawicowego spisku, zwiększył ilość oskarżeń wobec demonstrantów, a policja zaczęła stosować bardziej brutalne metody. Za pomocą reformy kodeksu karnego ograniczano wolność osobistą w różnych kwestiach, starając się zapobiec mobilizacji społecznej.

Polityka wobec Indian – swoisty miernik społecznego podejścia rządu – także nie przyniosła konkretnych rezultatów. Istniejąca od zawsze dyskryminacja tej grupy ludności była nie do zaakceptowania dla nowych władz i niemal od razu zajęto się tą kwestią. Jednak rozwój stosunków między ruchem indiańskim a rządem pokazał, że ten drugi nie jest w stanie zrozumieć idei wieloetniczności. Uderzono w finanse i samorządność wspólnot indiańskich, chciano także odebrać im kontrolę nad dwujęzyczną edukacją. Dążono do podporządkowania sądownictwa indiańskiego sądom państwowym. Indian określano mianem „dzikich” i „niecywilizowanych”, nawet jeśli używali racjonalnych argumentów. Wielu liderów zostało oskarżonych o terroryzm i sabotaż za uczestnictwo w demonstracjach przeciwko nowym ustawom w zakresie górnictwa i zasobów wodnych. Znamienna jest wypowiedź przywódcy największego indiańskiego ruchu, który stwierdził, że w Ekwadorze mamy do czynienia z supremacją władzy wykonawczej, z rządem dyktatorskim i rasistowskim […], z rządem, który mówi, że my [Indianie] jesteśmy zwariowani, który umniejsza znaczenie ruchu indiańskiego […] Zdecydowaliśmy bronić wolności słowa we wszystkich wymiarach, nawet za cenę życia. Władze coraz bardziej dystansowały się od organizacji indiańskich, podobnie zresztą jak od innych związków i stowarzyszeń, które początkowo wydawały się być ich bazą społeczną. Z drugiej strony charakterystyczną cechą ruchu indiańskiego była działalność na granicy polityki oficjalnej.

Podobnie sytuacja wyglądała z promowaniem demokracji partycypacyjnej. Inaczej niż było to realizowane przez Partido dos Trabalhadores w Brazylii, w Ekwadorze obóz władzy sprawił, że nie był to proces oddolny – odbywał się przy poparciu obywateli, ale realizowany był przez charyzmatycznego lidera. „Obywatelskość” miała być polityką kształtowaną dla obywateli i w ich imieniu, ale nie przez nich samych. Działania na rzecz najbiedniejszych nie zawierały postulatu włączenia ich w procesy decyzyjne. Bardzo często ludzie mieli jedynie zatwierdzać w plebiscytach rządowe propozycje, a rzekoma partycypacja polegała na przekazaniu władzy małym grupom, podatnym na perswazję władz. Cały proces sprowadzał się do konsultacji i tzw. uspołecznienia, ale nie oznaczał przeniesienia decyzyjności na obywateli. Strona rządowa tłumaczyła, że demokracja partycypacyjna nie miała na celu zastąpienia demokracji przedstawicielskiej, a jedynie jej uzupełnienie. Interesujące wydaje się być stwierdzenie jednego z byłych ministrów, że revolución ciudadana wyczerpała się z powodu „braku obywatelskości” i należy zwiększyć partycypację obywateli kosztem podejmowania decyzji przez organy władzy. W praktyce brak promowania demokracji bezpośredniej na najniższym poziomie łączył się z osłabianiem systemu przedstawicielskiego. Można zaryzykować tezę, że najbardziej wzniosły ideał procesu politycznego w Ekwadorze nie został zrealizowany przez rząd.

O ile więc wzrost znaczenia kwestii socjalnych w polityce państwa był niezaprzeczalny, to analiza innych kwestii wykazuje, że zmiany były niewielkie. Co więcej, brakowało wymiany informacji między władzą a obywatelami. Wobec takiego podejścia rządu nasilały się protesty. Należy pamiętać, że niemal od samego początku ugrupowania prawicowe (zarówno partie, jak i ruchy społeczne) oraz stowarzyszenia biznesowe występowały przeciwko rządowi. Co ciekawe jednak, w miarę upływu czasu konflikt ten osłabiał się, a rolę opozycji przejęły nowe grupy z lewej strony sceny społecznej. Byli to, poza organizacjami indiańskimi, także pracownicy sektora publicznego, służby zdrowia, nauczyciele, emeryci, rybacy, a nawet byli ideolodzy correizmu, którzy rozczarowali się prezydentem i rządzącą partią. Władze zantagonizowały także uniwersytety, przypuszczając atak na ich autonomię oraz zamierzając podporządkować je władzy wykonawczej. Wszystko to wywoływało odpowiedź ze strony społeczeństwa.

Wiele protestów miało charakter pokojowy, a głównym problemem był sposób, w jaki administracja rządowa definiowała akty sabotażu i terroryzmu (które wedle nowej wykładni mogły zostać przeprowadzone także przez nieuzbrojone jednostki), oraz fakt, że liczba oskarżeń o takie działania zwiększyła się w okresie prezydentury Rafaela Correi. Rok 2010 przyniósł nasilenie się niepokojów, z kulminacyjnym wrześniowym protestem policji i wojska. Ich bunt doprowadził do ucieczki prezydenta i ogłoszenia stanu wyjątkowego. Okupowano budynki administracji państwowej w stolicy, a sam prezydent został lekko ranny i wzięty jako zakładnik. Jednak ludzie na ulicach domagali się jego uwolnienia, co dokonało się dzięki wiernym rządowi oddziałom specjalnym. O bunt oskarżono przeciwników politycznych i nazwano go zamachem stanu.

Konflikty ujawniły słabość systemu, ograniczenia w relacjach ze społeczeństwem, a także proces zmiany sojuszników przez rząd. Sprzymierzył się on z biznesmenami, którzy również zmienili swoje nastawienie. Droga prowadziła od konfrontacji, przez jedynie sygnalizowanie różnic, do podkreślania wspólnych interesów. Sytuacja, w której władze stawiały na rozwój gospodarczy oraz rynek wewnętrzny, doprowadziła do porozumienia z przedsiębiorcami. Zrezygnowano z planów zmiany systemu gospodarczego i zakończenia wykorzystywania pracowników; starano się jedynie złagodzić wyzysk. Konfrontacja z ruchami społecznymi była „rozbrajana” przez tonowanie krytyki oraz włączanie niektórych organizacji do rządowej bazy politycznej. Rok 2013 pokazał, że kierunek, w którym zmierzała polityka prowadzona przez Alianza PAÍS, zostanie utrzymany. Osoby powiązane z przemysłem i wielkim kapitałem zyskały ważne stanowiska w rządzie.

Problemy i prognozy

Sam proces „rewolucji obywatelskiej” w Ekwadorze jest trudny do oceny. Z pewnością wprowadził on kraj na nową drogę, bardziej korzystną dla obywateli. Umożliwił aktywne angażowanie się mieszkańców w dotyczące ich sprawy. Rzeczywistość polityczna wydaje się być teraz bardziej przejrzysta i uczciwa. Mamy też jednak do czynienia z szeregiem zagrożeń, których nie należy bagatelizować. Z pewnością revolución ciudadana nie jest ani „rewolucją”, ani „społeczną”: są to bowiem powolne zmiany, a główną siłą napędową jest rząd. Na pewno też nie mieliśmy do czynienia z transformacją systemu przez obywateli. Odniesiono natomiast kilka sukcesów. Nastąpiło polepszenie komunikacji między społeczeństwem a rządem (przynajmniej w przypadku niektórych grup społecznych), zwrócenie uwagi na najbiedniejszych oraz usamodzielnienie gospodarcze kraju. Zmiany były najważniejszym procesem przemian kapitalistycznych w całej historii Ekwadoru, mającym na celu stworzenie silnej klasy średniej i państwa dobrobytu.

Z pewnością rząd należy pochwalić za zmianę kierunku, w jakim uprzednio rozwijał się kraj: niesprawiedliwości, oligarchizmu i zakłamania. Z drugiej jednak strony trzeba pamiętać, że ewolucja okazała się być ograniczona. Ideały revolución ciudadana były dość swobodnie interpretowane przez władze. Ważniejszy był dla nich rachunek ekonomiczny; finanse miały pierwszeństwo w stosunku do włączania grup „wykluczonych” do życia społecznego czy też ochrony środowiska. Gospodarka wolnorynkowa i demokracja przedstawicielska pozostały trwałymi podstawami systemu, choć możemy wyróżnić pewne modyfikacje.

Pojawia się pytanie, który element był decydujący w przebudzeniu społeczeństwa ekwadorskiego: charyzma Rafaela Correi i zdolność jego partii do mobilizacji elektoratu, zmęczenie ludzi źle funkcjonującym do roku 2007 systemem politycznym, siły tkwiące w samych obywatelach, impuls płynący z zagranicy (z Wenezueli i Boliwii)…? Niezależnie od tego za największy sukces procesu transformacji politycznej należy uznać zwiększenie zainteresowania obywateli sprawami publicznymi.

Należy też pamiętać o dużej grupie ludzi, którzy byli niezaangażowani politycznie. Wykorzystywali oni dostępne narzędzia (głównie Internet) do propagowania swoich ideałów (wzrost świadomości i partycypacyjności obywatelskiej, mobilności i współpracy społecznej), ale nie opowiadali się za czy przeciw rządowi. Trzeba przyznać, że dzięki revolución ciudadana różnego rodzaju inicjatywy społeczne stały się łatwiejsze do przeprowadzenia. Istnieje jednak blokada dalszego ich rozwoju, chociażby z powodu przejęcia większości mediów tradycyjnych przez stronę rządową. Miejmy nadzieję, że siła tkwiąca w ekwadorskim społeczeństwie jest w stanie pokonać również i to ograniczenie.

Lokalna demokracja finansowa

Lokalna demokracja finansowa

przez | środa 30 maja 2012 | nr 1/2012

Porto Alegre, stolica regionu Rio Grande do Sul, zmaga się z problemami występującymi we wszystkich miastach Brazylii. Mimo że jest to miasto relatywnie bogate i uprzemysłowione, cechuje je duże rozwarstwienie społeczne. Rządy oligarchiczne spowodowały z jednej strony wszechwładzę elit i wykluczenie biedniejszych warstw ludności, z drugiej – populizm, który pozwalał na zapewnienie społecznego poparcia. W latach 80. miały miejsce liczne afery korupcyjne i malwersacje finansowe. Rok 1989 był szczególnie uciążliwy: szalała hiperinflacja, niemal wstrzymano inwestycje, sytuacja mieszkaniowa była bardzo trudna. Większość budżetu miasta przeznaczano na wynagrodzenia dla pracowników samorządowych.

Problemy finansowe władz miejskich oraz nieustępliwość mieszkańców doprowadziły do gwałtownych przemian. W 1989 r. rządy w Porto Alegre objęła Partia Pracujących (Partido dos Trabalhadores). Początkowo jej celem było stworzenie rad pracowniczych oraz umożliwienie mieszkańcom wpływu na podejmowanie decyzji przez organy municypalne, jednak aby pozyskać szerokie poparcie społeczne zdecydowano się na bardziej radykalne zmiany. Od 1990 r. zaczął funkcjonować nowy mechanizm, zawierający elementy demokracji bezpośredniej, z których najważniejszym był budżet partycypacyjny, określany jako obywatelska, niepaństwowa forma zarządzania (civil, not state, form of governance). Odtąd decydujący głos miał należeć do mieszkańców, a władze miejskie miały jedynie zatwierdzać przyjęte przez nich ustalenia.

Najważniejszym elementem systemu są regularne zgromadzenia mieszkańców miasta. Ich podstawowym zadaniem jest sporządzanie listy priorytetów budżetowych oraz pilnowanie realizacji postulatów społecznych. Mają one miejsce przez cały rok, jednak spełniają różne funkcje. Najważniejsze są zgromadzenia regionalne (Assembléias Regionais), odbywające się w poszczególnych regionach (jednostkach administracyjnych, składających się z kilkunastu lub kilkudziesięciu dzielnic) w dwóch rundach. Najpierw mają miejsce zgromadzenia przygotowawcze (Reuniões Preparatórias), a następnie spotkania właściwe (Rodada Única). Ich organizacją zajmują się wspólnoty wraz z władzami miejskimi. W okresie pomiędzy tymi spotkaniami odbywają się zgromadzenia lokalne (na szczeblu dzielnicy). Ich zadaniem jest debatowanie nad sprawami ważnymi z punktu widzenia lokalnej społeczności oraz demokratyczne głosowanie nad priorytetami inwestycyjnymi. Wybierają one także delegatów do innych organów, czyli do Rady Budżetu Partycypacyjnego oraz Forum Delegatów.

Mieszkańcy spotykają się także w ramach zgromadzeń tematycznych (Assembléias Temáticas), które służą prowadzeniu debat dotyczących ogólnych spraw, ważnych z punktu widzenia miasta jako całości. Zgłaszane są tam pomysły związane z funkcjonowaniem systemu. Co jakiś czas organizowane są także kongresy programowe, na których dyskutuje się na temat kierunków rozwoju, a także takich kwestii, jak prawa człowieka, edukacja czy polityka mieszkaniowa. Kolejne kongresy gromadzą nie tylko mieszkańców, ale także delegatów różnych organizacji.

Decydującym organem (z punktu widzenia wdrażania przyjętych założeń), jest wspomniana Rada Budżetu Partycypacyjnego (Conselho do Orçamento Participativo), która składa się z 48 wybranych przedstawicieli, w tym także członków Rady Miasta, którzy nie mają jednak prawa głosu. Przedstawiciele wybierani są na rok, z możliwością reelekcji. Istotny jest fakt, że mieszkańcy mogą odwołać swoich delegatów. Mamy więc do czynienia z mandatem imperatywnym, który należy uznać za niezwykle istotny z punktu widzenia ochrony interesów obywateli miasta. Rada, na podstawie celów wyznaczonych przez zgromadzenia regionalne oraz sugestii zgromadzeń tematycznych, wybiera na kolejny rok trzy zagadnienia najważniejsze z punktu widzenia miasta jako całości. Władze miejskie wspierają ten proces, określają także wysokość budżetu przeznaczonego na inwestycje. Wyłonieni przedstawiciele współpracują z mieszkańcami oraz agencjami samorządowymi, tworząc projekt budżetu, który następnie zostaje przedstawiony władzom miasta. Najczęściej budżet taki aprobowany jest w całości, a jeśli Rada Miasta chce zgłosić poprawki, zawsze włącza w to mieszkańców oraz informuje opinię publiczną. Mieszkańcy mają możliwość zgłaszania poprawek, a zgromadzenia Rady mają charakter otwarty. Wybrani przedstawiciele mogą zaznajomić się ze szczegółami dotyczącymi finansów. Bronią także przyjętych wcześniej planów. Jest to krytyczny obszar starcia interesów obywateli z władzą. W przeciwieństwie do klasycznej demokracji przedstawicielskiej nie mamy tutaj przeciwstawienia władza – obywatele (odbywającego się z pozycji siły), ale władza – demokratycznie wybrani przedstawiciele mieszkańców.

Ostatecznym wynikiem burzliwych dyskusji jest finałowa wersja planu inwestycyjnego, ze szczegółową listą inwestycji. Po jej uchwaleniu burmistrz przedstawia ów dokument Radzie Miasta, która może odrzucić go w głosowaniu. Istnieje więc możliwość zablokowania decyzji podjętych przez mieszkańców, jednak taka sytuacja w omawianym okresie nie miała miejsca. Poza wymienionymi instytucjami utworzono także kilka organów pomocniczych. Forum Delegatów (Fórum de Delegados) ma za zadanie kontrolować podejmowane działania, informować obywateli o ich przebiegu oraz zbierać pomysły na nowe projekty. Biuro Planowania (Gabinete de Planejamento) oraz Biuro Koordynacji Relacji ze Wspólnotami (Coordenação de Relações com as Comunidades) są organami władz miejskich, pośredniczącymi między władzą wykonawczą a mieszkańcami. Gabinet Planowania Miasta (Gabinete de Planejamento) zapewnia wsparcie techniczne i ekonomicznie. Komisja Trójstronna (Tripartite Commissăo), w skład której wchodzą reprezentanci pracowników administracji, zarządu miasta oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego, zajmuje się sprawami związanymi z zatrudnieniem urzędników.

Decydujące znaczenie mają następujące po sobie cykle spotkań, organizowane na poziomie lokalnym, regionalnym oraz całego miasta. We wstępnej fazie, zgromadzenia odbywają się bez udziału czy ingerencji władz. Jest to bardzo ważny etap, w czasie którego mieszkańcy składają propozycje dotyczące priorytetów inwestycyjnych. Mogą zgłaszać swoje projekty i inicjatywy dotyczące różnych kwestii. Takie podejście wzmacnia w ludziach poczucie samodzielności i odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Potwierdza także, iż to sami obywatele decydują o podziale środków, a nie są jedynie swoistą fasadą, która ma legitymizować system. Pojawiały się projekty przekazania zgromadzeń organizacjom i stowarzyszeniom społecznym, jednak wymóg ten nie został wprowadzony w życie. W zgromadzeniach mogą więc uczestniczyć wszyscy mieszkańcy, a organizacje nie posiadają żadnych specjalnych przywilejów.

Partycypacja nie kończy się na samym podejmowaniu decyzji. Zgromadzenia na bieżąco monitorują wprowadzanie ustaleń w życie. Mamy więc do czynienia z różnymi rodzajami uczestnictwa ludności w tworzeniu budżetu: debatowanie, negocjacje oraz kontrola. Spotkania dają możliwość dyskusji o bieżących wydarzeniach, czy organizację protestów. Dotyczy to nie tylko kwestii finansowych, ale wszystkich spraw ważnych dla wspólnoty. Uzgadnia się potrzeby mieszkańców, proponuje inwestycje oraz podejmuje decyzje dotyczące hierarchii celów. Nowe inwestycje ustalane są według kryteriów związanych z brakiem infrastruktury lub usług publicznych, ogólną liczbą mieszkańców danej jednostki administracyjnej i priorytetami wybranymi przez jej mieszkańców oraz przez całe miasto. Porto Alegre podzielone zostało na szesnaście regionów według kryterium społeczno-ekonomicznego (na miejsce dawnych czterech według kryterium technicznego). Wybrano sześć zakresów tematycznych: transport; kultura; rozwój ekonomiczny i podatki; edukacja, sport i rozrywka; rozwój miejski i ochrona środowiska; ochrona zdrowia i pomoc społeczna. Pokazują one, które obszary są najważniejsze z punktu widzenia ludności miasta.

Istotnym elementem całego procesu jest dokładne informowanie mieszkańców. Mają oni pełny dostęp do informacji administracyjnej, co pozwala im podejmować decyzje oparte na dokładnej analizie sytuacji. Każdy obywatel posiada także bierne prawo wyborcze do zgromadzeń oraz Rady Budżetu Partycypacyjnego. System niejako wymusza zainteresowanie się sprawami, które są ważne nie tylko dla najbliższego sąsiedztwa, ale dla całego miasta. Obywatele nie tylko zgłaszają swoje postulaty, ale ustalają priorytety działań w relacji (a niekiedy nawet konfrontacji) do sąsiadów z innych ulic, dzielnic i rejonów miasta. Ludzie przychodzą na spotkania w celu rozwiązania problemów, które są najważniejsze z ich własnej perspektywy. Toczą się tam ostre dyskusje, powstają porozumienia, budowane są koalicje. Niekiedy rywalizacja i nieustępliwość biorą górę nad solidarnością i pragmatyzmem. Nie są to jednak jałowe dyskusje, jakie znamy ze świata zawodowych polityków.

Mieszkańcy wiedzą, że podejmowane decyzje będą miały wymierny wpływ na rzeczywistość wokół nich i mają nadzieję na poprawę sytuacji. Jednocześnie zdają sobie sprawę z interesów innych dzielnic, a ich świadomość wychodzi poza najbliższe sąsiedztwo. Toczone dyskusje zwiększają zrozumienie potrzeb innych. Z wypowiedzi mieszkańców wynika, że przynajmniej niektórzy zaczęli zdawać sobie sprawę, że ich problemy są niekiedy nieporównywalne z tymi, które dotykają żyjących w sąsiedniej dzielnicy. Wpływa to na ustalanie listy priorytetów zgodnie z faktycznymi potrzebami. Tak więc z jednej strony pozbyto się bezcelowych dyskusji na abstrakcyjne tematy i przełożono je na konkretne postanowienia. Z drugiej zaś, mieszkańcy mogą podejmować decyzje dotyczące nie tylko kanalizacji czy budowy dróg w najbliższym sąsiedztwie, ale także brać udział w konstruowaniu planów rozwoju miasta jako całości.

Wszystkie zgromadzenia są jawne i otwarte, każdy ma prawo do wyrażenia swojego zdania oraz głosowania (to ostatnie dotyczy oczywiście tylko zarejestrowanych w danym okręgu). Szeroki udział społeczny jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania systemu, ale też dopiero właściwe jego funkcjonowanie zapewnia uczestnictwo na odpowiednio wysokim poziomie. Najtrudniej było na początku lat 90., gdy łącznie w procesie brało udział 12 tys. osób, a więc 1% wszystkich mieszkańców. Liczba obywateli uczestniczących w procesach ulegała jednak systematycznemu wzrostowi (o kilkadziesiąt tysięcy rocznie) i w latach 2000–2004 wszystkie oficjalne i nieoficjalne zebrania gromadziły już od 150 do 200 tys. osób.

Poziom partycypacji jest odzwierciedleniem nierówności społecznych, ale w sposób odwrotny do stereotypowych wyobrażeń. Ludzie biedniejsi i gorzej wykształceni częściej uczestniczą w zebraniach. Szczególnie licznie reprezentowane są kobiety i osoby młode oraz mniejszości etniczne. Odniesiono sukces we włączeniu do procesu grup wcześniej wykluczonych ekonomicznie i politycznie. Niezbyt zainteresowani są natomiast ludzie należący do najbogatszych grup społecznych. Klasa średnia również uczestniczy w mniejszym stopniu. Należy pamiętać, że grupy tradycyjnie wykluczone muszą brać udział w tym procesie – jest to oznaka zmiany obowiązujących zasad. Z drugiej strony, ważne są przede wszystkim rezultaty, a decyzje powinna podejmować możliwie najszersza część społeczeństwa. Okazuje się, że mimo iż generalnie ludzi wcale nie jest tak trudno nakłonić do aktywnego uczestnictwa w debatowaniu i podejmowaniu decyzji, niektóre grupy społeczne nie zostały jeszcze do tego przekonane.

System funkcjonujący w Porto Alegre jest krytykowany przez różne środowiska. Najbardziej konstruktywne zarzuty pojawiają się ze strony naukowców. Według niektórych, system funkcjonuje jedynie na zasadzie kontrastu wobec poprzedniego, jako eksperyment, a jego przyszłość – w warunkach stabilizacji politycznej i gospodarczej – jest niepewna. Argumentują oni, że udział ludności może się znacznie zmniejszyć i doprowadzi to do powstania ustroju, który może być mniej efektywny niż w punkcie wyjścia. Kolejny zarzut dotyczy faktu, że członkowie wspólnot skupiają się na strategii krótkoterminowej, nie tworząc jednocześnie długofalowej wizji miasta.

Poza tym, według niektórych, system niesie ze sobą potencjalne zagrożenia. Nie eliminuje możliwości wyłonienia się swego rodzaju elity wśród delegatów wybranych na zgromadzeniach. Dzięki wiedzy oraz umiejętnościom zdobywają oni przewagę, która – przy wzrastającym skomplikowaniu procedur – stawia ich na uprzywilejowanej pozycji. Pojawiały się zarzuty, że niektórzy z przedstawicieli tworzyli ekskluzywną grupę (określaną jako panelinha dos conselheiros). Takie praktyki mogą prowadzić do powrotu systemu przedstawicielskiego.

Warto jednak pamiętać, że – nawet zgadzając się z tymi argumentami – system wygląda korzystnie w porównaniu z tradycyjną demokracją przedstawicielską. Najwięcej krytyki pochodziło od elit politycznych i biznesowych, które od początku stały na stanowisku, iż stworzony system to „rząd dla ubogich”, a programy skupiają się jedynie na transferze kompetencji i funduszy między grupami społecznymi. Sam fakt szerokiej partycypacji miał według nich służyć jako parawan dla zapewnienia legitymacji procesu, a nadreprezentacja ludzi biedniejszych – oznaczać, że jest to jedynie przesunięcie „decyzyjności” na inną grupę społeczną. W praktyce miałaby to być redystrybucja kapitału od najbogatszych do najbiedniejszych. Początkowo także spora część klasy średniej była przeciwna nowemu systemowi, jak i samej Partii Pracujących. Uznała jednak efektywny sposób rządzenia i ostatecznie krytyka z jej strony została stonowana.

Główne zarzuty, jakie możemy usłyszeć z lewej strony sceny politycznej, dotyczą przede wszystkim genezy powstania oraz zbyt małego stopnia zaawansowania procesu. Pierwszy zarzut odnosi się do faktu, że to nie samo społeczeństwo zorganizowało się, tworząc nową jakość, lecz powstała ona w wyniku współpracy organizacji społecznych z władzami lokalnymi. Jest to więc sojusz państwa ze społeczeństwem obywatelskim i jako taki jest nie do przyjęcia dla niektórych bardziej radykalnych przedstawicieli lewicy. Krytykowany jest fakt, że wybory ludności koncentrują się na określaniu mniejszego zła, zaś działalność organizacji społecznych polega przede wszystkim na obronie własnych interesów.

Wydaje się jednak, że ogólna ocena systemu powinna być pozytywna, choćby dzięki zwróceniu uwagi na najbiedniejszych, poprawie warunków ich życia i lepszemu zaspokajania potrzeb ludności. Od początku zajęto się priorytetami, a więc budową ulic i chodników, zarządzaniem gospodarką odpadami, zapewnieniem usług sanitarnych, poprawą warunków mieszkaniowych (dotyczącą głównie relokacji rodzin mieszkających w slumsach) oraz edukacją, zwłaszcza podstawową. Poprawiła się jakość życia najbiedniejszych, a także klasy średniej. Dotyczy to zarówno podstawowych usług, jak i kultury. W ciągu 10 lat podwoiła się liczba dzieci w szkołach publicznych. Biedne dzielnice w centrum miasta zostały zintegrowane z miejską infrastrukturą, a nie – jak to zazwyczaj ma miejsce w Brazylii – zepchnięte poza centrum życia gospodarczego i kulturalnego. System pozwalał mieszkańcom na więcej niż tylko decydowanie o wydatkach z budżetu. Umożliwiał prowadzenie swego rodzaju negocjacji z przedsiębiorcami. Przy budowaniu obiektu przez prywatną firmę mieszkańcy mogli postawić warunki, np. zażądać jednoczesnego wybudowania określonej ilości mieszkań dla okolicznej ludności. Wbrew obawom niektórych nie spowodowało to wstrzymania inwestycji w mieście, a inwestorzy musieli po prostu dostosować się do nowych reguł.

Mamy tu więc do czynienia ze swego rodzaju odwróceniem priorytetów: na pierwsze miejsce wysuwają się interesy najbardziej potrzebujących, zamiast grup tradycyjnie odnoszących największe korzyści, czyli najbogatszych i politycznie uprzywilejowanych. Nowe inwestycje ustalane są według listy kryteriów, która obejmuje istniejącą infrastrukturę, liczbę ludności, priorytety wybrane przez mieszkańców w dzielnicach oraz w całym mieście.

Za największe osiągnięcie uznać należy jednak przełamanie istniejącego schematu biurokratycznego i oligarchicznego oraz zastąpienie go nowym systemem redystrybucyjnym, budżetowym oraz rozwojem zaangażowania społecznego. Osoba reprezentująca mieszkańców miasta jest jedynie delegatem, związanym instrukcjami swoich wyborców i w każdej chwili może zostać odwołana. Zdecydowanie poprawiła się przejrzystość procesów. Inwestycje realizowane są tam, gdzie występują najbardziej palące potrzeby, a nie skupiają się jedynie w bogatych dzielnicach. Priorytet uzyskują te przedsięwzięcia, które są potrzebne, nawet gdy dotyczy to tak prozaicznych z punktu widzenia wielkiej polityki i biznesu kwestii, jak usługi sanitarne. Władze miasta nigdy nie były zainteresowane inwestycjami w coś, „czego nie widać”, natomiast mieszkańcy – jeśli tylko uważają to za palący problem – mogą przyznać takim inwestycjom pierwszeństwo. Mniejszą wagę przykłada się do tego, co najłatwiej jest dostrzec, a większą – do tego, co jest naprawdę potrzebne.

W ślad za Porto Alegre poszli inni. Przed rokiem 2004 w Brazylii było 120 miast z budżetem partycypacyjnym. Co prawda społeczności lokalne nie miały wpływu na rozdzielanie całości środków z budżetu, ale już sama liczba pozwala nam ujrzeć skalę zjawiska. Mechanizm ten został wprowadzony m.in. w Belo Horizonte, Belém, Recife, Santo André oraz mniejszych miejscowościach regionu Rio Grande do Sul. Wśród nich najbardziej rozwiniętym procesem budżetowania partycypacyjnego pochwalić się mogło Belo Horizonte. Różnice w porównaniu z Porto Alegre dotyczyły przede wszystkim stopnia zaawansowania omawianego procesu. Głównym powodem mogło być względne ubóstwo miasta oraz fakt, że elity ekonomiczne były tam bardziej konserwatywne. Mieszkańcy mieli do dyspozycji jedynie część budżetu, a same zebrania odbywały się co dwa lata. Głównym problemem w Belo Horizonte były nie tyle małe fundusze, co brak odpowiednich kadr. Proces jednak cały czas się rozwija, a sam system nie odbiega tak bardzo od tego z Porto Alegre. Większe problemy przeżywało Recife, w którym demokracja partycypacyjna działała niezbyt sprawnie. Komitety nadzorujące były tam słabe, a sam proces nie został wsparty przez władze. Te ostatnie w pewien sposób manipulowały instytucją budżetu partycypacyjnego, używając go do swoich celów. Wydaje się, że mieszkańcy nie mieli odpowiedniej siły, aby przeforsować swoje rozwiązania. Brakowało także odpowiednich działań ze strony rządzących. Klęska demokracji partycypacyjnej miała miejsce wszędzie tam, gdzie zabrakło dwóch niezbędnych warunków: woli politycznej oraz presji społeczeństwa, zwłaszcza w pierwszej fazie wprowadzania nowych reguł.

Należy pamiętać, że w większości brazylijskich miast budżet partycypacyjny jest tylko jednym z elementów systemu zarządzania. Władze municypalne pozostają najważniejszym czynnikiem, a także gwarancją, że uczestnictwo obywateli przyniesie korzystne rezultaty. To one organizują zebrania, dostarczają informacji i pilnują wykonania postanowień. Czasami używają instytucji demokracji partycypacyjnej do własnych celów. Są to przeważnie miasta o dużo mniejszej liczbie mieszkańców niż Porto Alegre. Teoretycznie instytucje demokracji bezpośredniej powinny tam działać sprawniej, w rzeczywistości jednak problemy z samym wprowadzeniem zmian są większe.

Wydaje się, że jak na razie jedynie w Porto Alegre system jest na tyle silny, że może bronić się sam, nawet w przypadku niechęci ze strony władz municypalnych. Warto tu jednak wspomnieć o Ipatindze, w której budżetowanie partycypacyjne z pewnością nie jest na najwyższym stopniu zaawansowania (obejmuje jedynie kilkanaście procent całości budżetu), ale wyróżnia się tym, że na dużą skalę wykorzystuje się tu Internet. Dotyczy to zarówno systemu głosowania wyborczego, jak i składania projektów online. Wprowadzono specjalne punkty z komputerami, gdzie przy pomocy przeszkolonego personelu mieszkańcy mogli zgłaszać swoje pomysły. Istnieje także możliwość pełnienia przez mieszkańców funkcji „agenta fiskalnego”. W takiej sytuacji otrzymują oni za pośrednictwem poczty elektronicznej informacje dotyczące określonych projektów na danym obszarze. Umożliwia im to przeprowadzanie kontroli. Każdy z użytkowników może też składać propozycje i sugestie, które zostają rozpatrzone przez odpowiednie organy. Żadne z brazylijskich miast nie wprowadziło narzędzi internetowych (szczególnie spersonalizowanych) na taką skalę, a najbardziej zaawansowane pod tym względem są Porto Alegre oraz Belo Horizonte. Najczęściej Internet służy jedynie powiadamianiu o spotkaniach oraz stanie prac budowlanych. Spowodowane jest to przede wszystkim faktem, że grupy społeczne, na których opiera się „ciężar partycypacji” mają utrudniony dostęp do sieci. Szerokie udostępnianie narzędzi internetowych nie jest więc priorytetem. Być może jest to jednak jeden z elementów skłonnych przekonać klasę średnią do większego zaangażowania w życie miasta.

System znany z Brazylii przeniesiono także na grunt europejski (funkcjonuje on m.in. w Sewilli, Berlinie czy Płocku). W Europie doświadczenie demokracji partycypacyjnej jest jednak nieco odmienne – w większości przypadków skupia się bowiem na dyskusjach toczonych między kandydatami zatwierdzonymi przez organy państwowe. Głównym celem angażowania obywateli w proces podejmowania decyzji wydają się być względy gospodarcze. Partycypacja zostaje zastąpiona konsultacją, co powoduje osłabienie potencjału tkwiącego w dobrze zorganizowanym społeczeństwie. Najważniejsza jest już nawet nie efektywność, ale rachunek ekonomiczny. Ten natomiast może świadczyć na niekorzyść demokracji uczestniczącej, zwłaszcza w początkowym okresie, kiedy wymagane są zmiany zasad dystrybucji środków finansowych.

Być może najbardziej istotny jest fakt, że w systemie brazylijskim inicjatywa wychodzi od obywateli, natomiast politycy muszą się wobec niej ustosunkować. Nie tylko usprawnia to społeczeństwo obywatelskie, ale także wymusza na politykach odniesienie się do postulatów społecznych, a często wyklucza de facto możliwość ich odrzucenia. Demokracja partycypacyjna zaostrza konflikty między grupami społecznymi i wprowadza podział między elitami i resztą społeczeństwa, mimo faktu, iż wynika ze swego rodzaju konsensusu. Należy przy tym pamiętać, że demokracja partycypacyjna nie jest odporna na kryzysy; taki wybuchł w Porto Alegre w 2004 r. Obywatele weszli w konflikt z zarządem miasta. W odpowiedzi na próbę likwidacji instytucji społecznych wybuchły protesty. Władze starały się sabotować zebrania i decyzje podjęte przez mieszkańców. Ograniczenie uprawnień zgromadzeń powszechnych w latach 2005–2006 zostało przez niektórych uznane za klęskę budżetu partycypacyjnego. Część uprawnień została przeniesiona na urzędników, a mieszkańcy mieli jedynie zaakceptować podjęte decyzje. Władze miejskie zamierzały włączyć do procesu decyzyjnego instytucje wcześniej pozostające poza nim, jak firmy prywatne, fundacje czy agencje stanowe i federalne. Spotkało się to z zarzutami o chęć sabotowania całego procesu. Nowa polityka przynajmniej w niektórych założeniach powracała do klasycznej demokracji: postawiono nacisk na stabilność finansową, powierzono usługi publiczne korporacjom, przyznano ulgi wielkim firmom. Mieszkańcy nie zaprzestali protestować przeciwko odebraniu im kompetencji, choć widać znaczny spadek udziału ludzi w zebraniach. Powstały niejako dwa konkurujące ze sobą ośrodki władzy. Przyszłość systemu Porto Alegre jest niepewna, choć nadal stanowi on przykład nie tylko zaangażowania obywatelskiego w procesy decyzyjne, ale także aktywnego podejścia do problemów społecznych, ekologicznych i gospodarczych.

Porto Alegre jest dowodem na to, że wprowadzenie instytucji budżetu partycypacyjnego oraz elementów demokracji uczestniczącej zwiększa przejrzystość procedur oraz efektywność wprowadzanych w życie projektów i zmian. Ludzie zyskują świadomość, że mobilizacja oznacza polepszenie ich sytuacji mieszkaniowej, sanitarnej, dostępu do edukacji i kultury oraz poprawienie miejskiej estetyki. Obalony zostaje mit odrębności polityki (rozumianej jako dyskusji między „przedstawicielami” wyłonionymi w procesie elekcyjnym) i problemów codziennego życia. Uczestnictwo w podejmowaniu decyzji przekłada się bezpośrednio na poprawę najbardziej zaniedbanych dziedzin oraz modernizację najbiedniejszych dzielnic. Konsekwencje są znacznie bardziej doniosłe: niezaprzeczalny jest twórczy wpływ na proces kreacji społeczeństwa obywatelskiego. Mieszkańcy rozumieją zasady, na jakich funkcjonuje władza i buntują się, jeśli ktoś chce odebrać im zagwarantowane kompetencje.

Demokracja bezpośrednia bardzo często określana jest jako nieefektywna i niepraktyczna. Przykład Porto Alegre pokazuje, że jest wręcz przeciwnie – mieszkańcom zależy na szybkim rozwiązaniu dręczących ich problemów i są mniej skłonni do przedłużania dyskusji. W przeciwieństwie do „etatowych” polityków, skupiają się na konkretach i nie próbują kształtować swojego wizerunku kosztem skuteczności. Brazylijskie miasto stanowi dowód na to, że klasyczne teorie dotyczące nieadekwatności instytucji demokracji bezpośredniej do dużych grup są nieprawdziwe.

Paradoksalnie, krytyka systemu funkcjonującego w Porto Alegre płynąca z różnych źródeł może świadczyć o jego sile i nowatorstwie. Zarzuty ze strony oligarchii potwierdzają, że podjęte reformy faktycznie zmieniły stary porządek. Ataki ze strony radykalnej lewicy są natomiast dowodem na to, że system nie jest tylko idealistycznym marzeniem, ale urzeczywistnieniem konkretnych planów. Utopijne projekty zostały odsunięte i nie widać, żeby miały zostać wprowadzone w życie. Może to świadczyć o olbrzymim potencjale, jaki tkwi w demokracji partycypacyjnej.