dr Piotr Stankiewicz | DEV Obywatel

Ćwiczenie z demokracji? Lokalne konflikty na tle gazu łupkowego

przez dr Piotr Stankiewicz | środa 30 kwietnia 2014 | Wiosna 2014

Rozpoczęcie pod koniec ubiegłej dekady poszukiwań gazu łupkowego w Polsce przyczyniło się nie tylko do rozbudzenia nadziei na „łupkowe eldorado”, ale także stało się przedmiotem wielu kontrowersji. W okolicach planowanych odwiertów protestowali mieszkańcy, nierzadko zaskakiwani podejmowanymi badaniami sejsmicznymi i przygotowaniami do wierceń. Na poziomie ogólnopolskim i międzynarodowym organizacje ekologiczne zainicjowały kampanię dotyczącą szkodliwości szczelinowania hydraulicznego. Dość szybko (i dla wielu obserwatorów nieoczekiwanie) to, co miało być nadzieją polskiej energetyki, dołączyło do grona kontrowersji wywołujących opór społeczny i konflikty.

W tym miejscu pojawia się pytanie o dynamikę opisanego procesu: czy obawy o ewentualną szkodliwość nowych rozwiązań technologicznych muszą przeradzać się w zaciekłe spory, z podziałem na „zwolenników” i „przeciwników”, szybko okopujących się po dwóch stronach barykady i zwalczających wszelkimi metodami, gotowymi raczej zginąć, niż przyznać rację drugiej stronie? Socjologiczna literatura na temat konfliktów opiera się m.in. na założeniu, że zjawiska te mogą pełnić pozytywną funkcję i prowadzić do zwiększania się dobra wspólnego w społeczeństwie. Celnie ujmuje to metafora konfliktu jako zderzenia, podczas którego wytwarzana jest pewna energia. Może ona mieć destrukcyjny lub konstruktywny charakter, zależnie od tego, jak zostanie wykorzystana i ukierunkowana. Może służyć krystalizacji i artykulacji interesów przez pewne grupy społeczne, których członkowie uświadamiają (lub po prostu przypominają) sobie, jaką wartość ma dla nich np. krajobraz, szczególnie w regionach atrakcyjnych turystycznie. Może pomagać w integrowaniu wspólnoty wokół pewnych wartości, pozwalać na „policzenie się” i odczucie, że nie jest się osamotnionym w swojej postawie. Konflikty i ich pozytywna energia mogą służyć także aktywizacji i upodmiotowieniu obywateli. Ileż lokalnych stowarzyszeń ma swoje źródła w spontanicznych akcjach sprzeciwu wobec kontrowersyjnych inwestycji na ich terenie? Podobnie konflikty są poligonem doświadczalnym społeczeństwa obywatelskiego, na którym uczy się działania publicznego, kształtuje aktywne postawy w sferze publicznej. Dlatego przebieg sporu o gaz łupkowy można traktować jako swoiste ćwiczenie, w którym jak na dłoni widać słabości i braki naszej kultury demokratycznej.

Początek publicznego zainteresowania gazem łupkowym w Polsce datuje się na ok. 2010 r., gdy zostały już wydane licencje poszukiwawcze oraz rozpoczęły się badania sejsmiczne i pierwsze odwierty próbne. Proces wydawania licencji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż gazu łupkowego zaczął się w Polsce w 2007 r., a do 2010 r. ich liczba prawie się podwoiła – z 51 do 94. Licencje zostały przyznane ponad 20 firmom państwowym, częściowo państwowym (jak PGNiG, Orlen Upstream, LOTOS) i międzynarodowym (jak Chevron czy Lane Energy). Organem odpowiedzialnym za wydawanie licencji – na razie tylko poszukiwawczych – jest Ministerstwo Środowiska.

Przewiduje się, że Polska ma największe zasoby tego surowca w Europie. Amerykańska Agencja Informacji Energetycznej podała w raporcie z kwietnia 2011 r., że złoża gazu łupkowego w Polsce szacuje się na 5,3 bln m³. Te optymistyczne przewidywania zweryfikował Polski Instytut Geologiczny, który oszacował, że mogą one stanowić od 346 do 768 mld m3. Z kolei niezależne instytucje badawcze, takie jak Rystad Energy, Wood Mackenzie czy Advance Research Institute, oszacowały złoża na około 1 do 3 bln m³. Obecnie, póki nie znamy wyników działań poszukiwawczych z próbnych odwiertów, trudno jednoznacznie określić ilości gazu, jakie będą mogły być wykorzystywane komercyjnie.

Złoża w Polsce położone są w północnej i południowo-wschodniej częściach kraju, stąd też najwięcej wydanych licencji poszukiwawczych znajduje się na Pomorzu (42 wydane licencje poszukiwawcze, w tym również na obszarach morskich, oraz 27 wykonanych odwiertów próbnych) oraz na Lubelszczyźnie (23 wydane licencje w samym w woj. lubelskim, w tym 23 wykonane odwierty próbne). Do sierpnia 2012 r. Ministerstwo Środowiska wydało 111 koncesji na poszukiwanie gazu łupkowego w Polsce. Najwięcej koncesji otrzymały: spółka Skarbu Państwa PGNiG (15), Petrolinvest (14), Marathon Oil Company (11), 3Leg Resources (9), Orlen Upstream Sp. z o.o. (7) i BNK Petroleum (6). Według stanu na 1 lutego 2014 r. w Polsce obowiązują 93 koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów, w tym gazu z łupków. Koncesje te zostały udzielone na rzecz 34 polskich i zagranicznych podmiotów (koncesjonariuszy). Do 1 lutego 2014 r. koncesjonariusze wykonali 56 otworów rozpoznawczych. Zmniejszenie liczby obowiązujących koncesji wynika z wycofania się części koncesjonariuszy z działań poszukiwawczych (na co w dużym stopniu wpływa ciągły brak jednoznacznych uregulowań w polskim prawie) oraz wygasania okresu obowiązywania poszczególnych koncesji.

Polskie społeczeństwo jest raczej pozytywnie nastawione do poszukiwań i wydobycia gazu łupkowego. Poparcie dla wydobycia wyraża 59% osób będących sąsiadami koncesji wydobywczych oraz 78% osób na terenie kraju. Na obszarach koncesji wydanych na północy Polski 76% mieszkańców Pomorza popiera wydobycie gazu z łupków – takie dane wynikają z badań przeprowadzonych przez PBS na zlecenie PGNiG w styczniu 2013 r. Z kolei z badań TNS Polska, które objęły region Lubelszczyzny, wynika, że poparcie dla wydobycia deklaruje 88% mieszkańców tego regionu wydobywczego.

Pomimo tak wysokiego ogólnego poparcia społecznego dla wydobycia gazu łupkowego pojawiają się na tym tle lokalne akcje sprzeciwu, często wspomagane przez organizacje obywatelskie. Pierwsze protesty społeczności lokalnych i dyskusje dotyczące gazu łupkowego datują się na 2011 r., gdy koncesjonariusze rozpoczęli badania sejsmiczne na terenie niektórych koncesji. W reakcji na nie uaktywniły się miejscowe organizacje społeczne i ekologiczne, głównie na Pomorzu i Lubelszczyźnie. Niektóre z nich zostały powołane specjalnie w celu zainicjowania publicznej debaty o gazie łupkowym. Swoje działania zaczęły od organizowania spotkań mieszkańców, na które zapraszały przedstawicieli ogólnopolskich organizacji ekologicznych, wspierających protesty przeciw działaniom firm poszukujących, a także przedstawicieli międzynarodowych organizacji lobbingowych, działających przeciw gazowi łupkowemu. Nie zabrakło również partii politycznych, takich jak Zieloni 2004 czy Ruch Palikota, organizujących seminaria i spotkania szkoleniowe dla działaczy.

Organizacje i skupieni w nich liderzy społeczni są inicjatorami różnych działań, w których jasno komunikują swoje stanowisko w obronie wspólnotowych interesów społeczności lokalnych. Przykładem takich działań może być inicjatywa pomorskiego Portalu Dziennikarstwa Obywatelskiego Głos Gryfa, który na swojej stronie internetowej zamieścił mapę sprzeciwu wobec wydobycia gazu łupkowego metodą szczelinowania hydraulicznego. Redakcja portalu zaprasza inne miejscowości do zgłaszania sprzeciwu wobec wydobycia oraz do „powiększania zasobów” mapy, tworząc tym samym swoistą koalicję przeciwników gazu łupkowego w Polsce. Warto także zwrócić uwagę na częstą praktykę wysyłania przez organizacje społeczne listów otwartych kierowanych do instytucji decyzyjnych. Wystarczy przywołać chociażby stanowisko Gdańskiego Stowarzyszenia Agroturyzmu, które wystąpiło w obronie regionów turystycznych Pomorza, Kaszub i Kociewia, a także obszarów Natura 2000: Nie zgadzamy się na eksploatowanie naszego Regionu w ten sposób, przyłączamy się do każdego protestu, który może przyczynić się do zaprzestania prac przy gazie łupkowym. W styczniu tego roku organizacje ekologiczne wystosowały list otwarty do instytucji UE ws. wydobycia gazu z łupków, argumentując swój sprzeciw zagrożeniami, które może powodować wydobycie tego surowca, a także ws. braku reakcji po stronie decydentów: Instytucje Unii Europejskiej opublikowały już raporty z badań pokazujących te zagrożenia. Są one świadome istnienia licznych poddanych ocenie środowiska naukowego badań, wskazujących na wielorakie niepokojące skutki szczelinowania hydraulicznego. Decydenci polityczni zdają się jednak celowo pomijać wszystkie z tych istotnych faktów. Co więcej, nawet opinie bezpośrednio dotkniętych społeczności są brutalnie ignorowane. Obecne przepisy prawne UE nie gwarantują ustawowego obowiązku oceny oddziaływania na środowisko w przypadku poszukiwania i wydobycia paliw niekonwencjonalnych na obszarze całej Europy, co oznacza całkowite pogwałcenie zasad europejskiej polityki środowiskowej, celów planowania regionalnego i fundamentalnych europejskich wartości.

Jednym z najżywiej dyskutowanych w mediach konfliktów między mieszkańcami a koncesjonariuszem jest koncesja firmy Chevron w Żurawlowie na Lubelszczyźnie. Lokalna społeczność od 3 czerwca 2013 r. protestuje przeciwko poszukiwaniom gazu łupkowego, angażując wielu mieszkańców, organizując blokady. Protest rozpoczął się, gdy mieszkańcy, głównie miejscowi rolnicy, zablokowali drogę wjazdową do działki wydzierżawionej pod koncesję, od tego czasu tworząc obóz protestujących. W listopadzie Chevron wytoczył pozew przeciw 13 mieszkańcom ze wsi Żurawlów, Rogów i Szczelatyn, którzy blokowali prace koncernu na działce wydzierżawionej przez niego w Żurawlowie. Firma wystąpiła na drogę sądową przeciwko osobom dopuszczającym się naruszenia prawa do dostępu do nieruchomości, którą dzierżawi w Żurawlowie, i wykonania tam zaplanowanych prac. Proces sądowy trwa nadal. W grudniu 2013 r. Ministerstwo Środowiska przedłużyło koncesję poszukiwawczą dla firmy do 2015 r., uwzględniając część postulatów protestujących mieszkańców.

Równie aktywnie protestującą grupą jest Stowarzyszenie Niesiołowice-Węsiory Kamienne Kręgi, działające na terenie gmin Stężyca i Sulęczyno na Kaszubach, które współpracuje z amerykańską Fundacją Food & Water Europe, a także francuską No Fracking France. Działacze stowarzyszenia regularnie wysyłają pisma protestacyjne do Ministerstwa Środowiska oraz petycje do władz samorządowych województwa pomorskiego, organizują spotkania z mieszkańcami i aktywnie włączają się w debatę publiczną na temat łupków. Prezeska Stowarzyszenia Mój Dom – Nasza Przestrzeń, Ilona Olsztyńska, tak mówi o roli, jaką pełnią organizacje ekologiczne na Pomorzu w debacie publicznej wokół gazu łupkowego: Choć staliśmy się niewygodni, nie załamujemy rąk, cały czas pracujemy, aby mieszkańcy Pomorza otworzyli oczy.

Zanim spróbujemy wyjaśnić źródła konfliktów, należy wyjaśnić, przeciw czemu pojawiają się protesty społeczności lokalnych. Główne kwestie podnoszone przez przeciwników poszukiwania i wydobycia gazu z łupków w Polsce dotyczą środowiskowych i zdrowotnych skutków szczelinowania hydraulicznego. Twierdzą oni, że stosowana technologia może doprowadzić do skażenia wód gruntowych i powierzchniowych, zagrażając zdrowiu ludzi i zwierząt. Podnoszone są także argumenty dotyczące utraty walorów turystycznych regionów w planowanych miejscach wydobycia. Pojawia się obawa o ryzyko skażenia powietrza siarkowodorem i dwutlenkiem siarki. Wątpliwości rodzi kurczenie się zasobów wód gruntowych poprzez pobieranie wody z lokalnych ujęć oraz same warunki prowadzenia prac wydobywczych, takie jak hałas i przejazd ciężkiego sprzętu, które obniżą jakość życia mieszkańców. Obawy społeczności lokalnych wzbudzają także kwestie proceduralne, regulujące poszukiwanie gazu łupkowego – na jakich zasadach i według jakich przepisów odbywają się poszukiwania, kto odpowiada za bezpieczeństwo inwestycji, jakie są kompetencje instytucji kontroli i nadzoru, jakie są możliwości oddziaływania społeczności lokalnych i samorządów gminnych (udział w konsultacjach). Pojawiają się też obawy przed wywłaszczeniami i wykupem gruntów, pytania o zakres odpowiedzialności inwestora i system rekompensat.

W pilotażowym projekcie programu „Razem o Łupkach”, który powstał z inicjatywy Marszałka Województwa Pomorskiego Mieczysława Struka, realizowanym w Mikołajkach Pomorskich przez Pracownię Zrównoważonego Rozwoju oraz badaczy z Instytutu Socjologii UMK i UW, przeprowadzono diagnozę społeczną, której wyniki dokładnie potwierdzają obawy mieszkańców wymienione wyżej. Największy niepokój wśród lokalnej społeczności Mikołajek Pomorskich budzą kwestie wpływu na środowisko. Sami mieszkańcy podkreślają: Kto nam da gwarancję, że wszystko będzie ekologiczne, że natura nie ucierpi? Przeraża to, że będzie szło 3,5 km w dół, że później będą poziome odwierty, co się z nami tu będzie działo, czy będziemy mieli wodę, czy nam ta woda nie zginie, to jest pytanie zasadnicze […]. Czy za te 10, 15 lat nasze dzieci nie będą chorowały, bo wiadomo, że to jest chemia.

Zastrzeżenia mieszkańców wsi skupiły się także na braku kontroli prowadzonych inwestycji i zabezpieczenia powstających w jej wyniku szkód oraz na problemach z dostępem do informacji: Mam pewne obawy, jeżeli chodzi o ochronę środowiska, żeby chęć zrobienia pieniędzy przez firmę nie spowodowała szkód […]. Boję się tylko tego, że ktoś będzie tak zachłanny, że nie będzie chciał przeznaczyć części pieniędzy, żeby zabezpieczyć prawidłowo tego wydobycia. Muszą też być mechanizmy, które pozwolą na kontrolowanie tych procesów, żeby można było na bieżąco reagować. Tylko boję się, że gdzieś u góry zabraknie środków czy pomysłów, żeby to zrobić, a my nie będziemy mieli instrumentów, żeby to kontrolować. Może tak być, że mieszkańcy w miejscach, gdzie będzie odwiert, zostaną pozostawieni sami sobie […]. Już teraz trochę tak jest, bo nikt ich o nic nie pytał.

Przejdźmy teraz do źródeł pojawiających się protestów i konfliktów na tle gazu łupkowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że źródła protestów tkwią zazwyczaj w błędach popełnionych już na samym początku procesu inwestycyjnego, w fazie jego przygotowań. W większości przypadków bezpośrednim powodem narastających sprzeciwów lokalnej społeczności jest niewłaściwy sposób przygotowania przez koncesjonariuszy badań sejsmicznych (poprzedzających wiercenia poszukiwawcze). Mowa o niedostatecznym poinformowaniu mieszkańców o charakterze i celu badań, braku współpracy z władzami samorządowymi, ograniczeniu się do kontaktów z właścicielami działek czy niewystarczającym dostępie do informacji. Tę obserwację potwierdzają wyniki badań przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, które wskazują, że tylko połowa samorządów i partnerów samorządu Województwa Pomorskiego jest zadowolona z komunikacji z koncesjonariuszami, z przepływu i dostępu do informacji.

Takie nastawienie pociąga za sobą pogłębiającą się sytuację napięcia, wzajemnej nieufności i niechęci między koncesjonariuszami a lokalną społecznością. Grzechem głównym jest zazwyczaj zbyt późne rozpoczynanie działań informacyjno-konsultacyjnych i organizowanie pierwszych spotkań z mieszkańcami już po rozpoczęciu aktywności na danym terenie, gdy poziom społecznego wzburzenia bywa dość wysoki. Sytuacja z Mikołajek Pomorskich, gdzie mieszkańcy dowiedzieli się o działaniach firmy wydobywczej Eni Polska w momencie, w którym rozpoczęła ona prace przygotowawcze do inwestycji, nie jest wyjątkiem. Okoliczności, które wspominają mieszkańcy (Nikt nic nie mówił, nie pytał. Teraz dopiero widać, jak tę płytę położyli), dotyczą przede wszystkim osób, które nie są bezpośrednio zaangażowane, o planowanej inwestycji wie zazwyczaj tylko wójt i Rada Gminy oraz dzierżawca gruntu. Działania podejmowane w takich warunkach, kiedy mamy do czynienia z brakiem informacji, a rozmowy to jedynie domysły i plotki, często mają charakter reaktywny, pojawiają się jako próba uspokojenia sytuacji i wyciszenia uśpionego jeszcze konfliktu. Dodatkowo są one często chaotyczne i nie wynikają z całościowej strategii współpracy ze społecznością lokalną. W efekcie podejmowane ad hoc kroki częstokroć prowadzą do zaognienia sytuacji zamiast jej złagodzenia, gdyż nie są w stanie spełnić oczekiwań i potrzeb mieszkańców.

Lokalna społeczność potrafi szybko zareagować na brak otwartego i uczciwego podejścia oraz poszanowania jej interesów. Przywołajmy chociażby przykład Stowarzyszenia Zdrowa Ziemia Powiatu Lęborskiego, które w imieniu mieszkańców Strzeszewa wymusiło spotkanie z przedstawicielami inwestora i zażądało 100 tys. zł depozytu, aby mieć gwarancję, kiedy pojawi się nadużycie ze strony koncesjonariusza. Cieniem na relacjach z lokalnymi interesariuszami kładzie się także niewłaściwe podejście do charakteru komunikacji społecznej – dominuje w nim nastawienie propagandowo-edukacyjne zamiast dialogowego. Próbuje się „wytłumaczyć” mieszkańcom, że nie powinni protestować, „przekonać” ich do gazu łupkowego, „wyedukować” w zakresie technicznych aspektów poszukiwania i wydobycia węglowodorów. Takie podejście w konsekwencji prowadzi do zaostrzenia sporu i silnej antagonizacji stron konfliktu. Podkreślali to również mieszkańcy wspominanych już Mikołajek Pomorskich: To wszystko ładnie wygląda na obrazkach, gwarancje tego szefa […], ale jak to będzie, naprawdę nikt nie wie.

Powyższe okoliczności wybuchu lokalnych konfliktów wokół gazu łupkowego zwracają uwagę na istotny fakt. Bezpośrednią przyczyną protestów nie jest zazwyczaj sama eksploatacja gazu łupkowego, lecz błędna komunikacja społeczna towarzysząca inwestycji, a także brak transparentności działań koncesjonariuszy i przekazywania rzetelnych informacji w przystępny dla odbiorców (laików przecież) sposób. Należy również wziąć pod uwagę, że sprzeciw mieszkańców nie ogranicza się bynajmniej do wymiaru komunikacyjnego i żądań dotyczących lepszego dostępu do informacji, lecz rozciąga się na całą inwestycję i jej charakter. Analizując obserwowane protesty w tej sprawie, można dojść do wniosku, że w większości przypadków to nie sam gaz łupkowy jako źródło energii jest problemem dla społeczności lokalnych, lecz faktyczny sposób jego poszukiwania i wydobycia. Bardziej kontrowersyjny wydaje się zatem sposób przeprowadzenia inwestycji niż jej charakter. Można więc powiedzieć, że mieszkańców w mniejszym stopniu niepokoją kwestie stricte środowiskowe i techniczne, lecz przede wszystkim chcą mieć gwarancję, iż poszukiwanie i wydobycie gazu łupkowego będzie bezpieczne oraz realizowane pod kontrolą odpowiednich instytucji. Stąd też nastawienie koncesjonariuszy i niektórych lokalnych włodarzy, starających się przekonać społeczności lokalne do gazu łupkowego, nie odpowiada na rzeczywiste potrzeby mieszkańców.

Obecnie w naszym kraju wyraźnie widoczne są konsekwencje braku dobrych praktyk, nawyków i struktur lokalnego dialogu. W wyniku dość nagle zaistniałej kontrowersji związanej z gazem łupkowym, angażującej przedstawicieli różnych środowisk z różnych poziomów życia społecznego, odczuwalny jest brak struktury komunikacji społecznej, który umożliwiłby przepływ informacji, konsultowanie i negocjowanie decyzji politycznych oraz inwestycyjnych między różnymi interesariuszami. W efekcie powstaje próżnia komunikacyjna, o której zagospodarowanie rywalizują przeciwnicy i zwolennicy gazu łupkowego, co nie sprzyja wspólnemu podejmowaniu decyzji uwzględniających interesy różnych grup i środowisk społecznych.

Komunikacja społeczna w przypadku gazu łupkowego często sprowadzona jest do poczynań marketingowych i PR-owych (skrywanych pod maską „działań informacyjno-edukacyjnych”), przedsięwziętych przez samych koncesjonariuszy lub wynajęte firmy konsultingowe. Takie podejście firm, nawet jeżeli mają one dobre intencje, bywa źle postrzegane przez mieszkańców, którzy często, jak w Mikołajkach Pomorskich, mówią: Firma zainwestowała, zrobiła plac zabaw, strażakom zakupiła trochę sprzętu, wyremontowała nam drogę […]. Chcą nas przekonać żebyśmy byli za tą inwestycją. Takie strategie komunikacyjne wypaczają znaczenie pojęć „dialog” i „komunikacja”, ograniczając ich cel do pozyskiwania akceptacji społecznej wśród mieszkańców. Nie umożliwiają zaś włączania interesariuszy we współdecydowanie o charakterze i sposobie realizacji inwestycji, która przez najbliższe kilkadziesiąt lat ma wpływać w znaczącym stopniu na rozwój gospodarczy i życie mieszkańców regionu.

Sytuację pogarsza częste pomijanie lokalnych władz w podejmowanych działaniach i nieinformowanie ich o szczegółach. Dodatkowo wójtowie znajdują się w sytuacji „między młotem a kowadłem”: często nie potrafią określić swojego stanowiska i włączyć się w proces komunikacji między koncesjonariuszami a społecznością lokalną. Z jednej strony są zachęcani obietnicami korzyści dla gmin z inwestycji, a z drugiej odczuwają presję ze strony sceptycznie nastawionych mieszkańców. W rezultacie lokalne władze samorządowe często wycofują się na neutralne pozycje i czekają, co się wydarzy. To sprawia, że mamy do czynienia z brakiem koordynacji działań między władzami samorządowymi różnych szczebli a koncesjonariuszami oraz z tendencją do zrzucania obowiązku informowania społeczeństwa w całości na tych ostatnich.

Pomimo braku nawyków i struktur lokalnego dialogu w obszarze gazu łupkowego w Polsce (choć można by w ogóle mówić o poziomie publicznego dialogu w Polsce) zaczynają pojawiać się inicjatywy, które mają szansę przerodzić się w dobre praktyki komunikacyjne. Jednym z przykładów takich działań może być wspomniany program „Razem o Łupkach”, który jest niezależnym programem informacyjnym na temat dialogu społecznego związanego z poszukiwaniem i możliwą eksploatacją gazu z łupków. Jak możemy przeczytać na stronie internetowej programu: Przyjęte zostało tutaj podejście partycypacyjne, umożliwiające aktywne włączanie interesariuszy w procesy podejmowania decyzji i negocjowanie warunków inwestycji […] Kluczowym narzędziem wykorzystywanym w proponowanym procesie edukacyjnym są Lokalne Komitety Dialogu, gdyż właśnie szeroko pojęty dialog ma być głównym sposobem wzajemnego uczenia się i nabywania potrzebnych kompetencji i wiedzy. W ramach programu pracuje obecnie 7 Lokalnych Komitetów Dialogu w województwie pomorskim, kujawsko-pomorskim oraz warmińsko-mazurskim. Zainteresowani mieszkańcy wraz z przedstawicielami koncesjonariusza oraz lokalnych władz samorządowych zdobywają niezbędne informacje z zakresu procesu poszukiwania i wydobycia gazu z łupków (poruszane są zagadnienia prawne, środowiskowe, geologiczne i techniczne wydobycia), aby na tej podstawie skonstruować lokalną umowę społeczną realizacji inwestycji.

O ile o sukcesie całego programu nie możemy jeszcze przesądzać, o tyle z pewnością warto jeszcze raz przywołać przypadek Mikołajek Pomorskich, w których realizowany był pilotażowy projekt według założeń całości programu „Razem o Łupkach”. Gmina Mikołajki Pomorskie położona jest we wschodniej części województwa pomorskiego, w powiecie sztumskim. W 2010 r. firma Eni Polska została operatorem koncesji poszukiwawczej na terenie gminy. Z własnej inicjatywy zorganizowała dwa spotkania z mieszkańcami. informujące o planowanej inwestycji. W marcu 2013 r. firma, mieszkańcy oraz lokalne władze samorządowe zostali zaproszeni do procesu dialogowego wokół inwestycji poszukiwania gazu łupkowego w gminie. W pracach Lokalnego Komitetu Dialogu uczestniczyło 12 osób, w tym wójt gminy, wyznaczona przez wójta pełnomocnik ds. dialogu, przewodniczący Rady Gminy oraz przedstawiciel koncesjonariusza. Na spotkania zapraszani byli również wskazani przez mieszkańców eksperci z dziedzin prawa, geologii czy środowiska. Interesariusze procesu dialogowego rozmawiali ze sobą łącznie przez 24 godziny. Poza charakterem informacyjnym uczestnicy wypracowali wspólnie model komunikacji w sprawie inwestycji oraz wynegocjowali korzyści dla gminy, mieszkańców i koncesjonariusza. Prace LKD w Mikołajkach Pomorskich zakończyły się podpisaniem umowy społecznej między mieszkańcami, władzami lokalnymi gminy oraz firmą Eni Polska, dotyczącej warunków poszukiwania i wydobycia gazu łupkowego w gminie.

Innym pozytywnym przykładem prowadzenia dialogu w zakresie inwestycji w gaz łupkowy było utworzenie w 2012 r. z inicjatywy PGNiG Gminnej Rady Konsultacyjnej w gminie Krokowa, w której koncern jest operatorem koncesji. W Radzie działa 9 osób, w tym reprezentanci mieszkańców, Rady Gminy, organizacji pozarządowych, mediów oraz wójt. Rada dba o zabezpieczenie interesów i potrzeb mieszkańców, pośredniczy w rozmowach z PGNiG w istotnych kwestiach związanych z inwestycją w gaz łupkowy w gminie oraz stanowi kanał przepływu informacji pomiędzy mieszkańcami a inwestorem. PGNiG prowadzi także punkt konsultacyjny, w którym mieszkańcy mogą indywidualnie zadawać pytania i zgłaszać uwagi odnośnie do inwestycji.

Opisane wyżej inicjatywy dialogowe są nadal rzadkością w przestrzeni polskiej debaty publicznej. Niedostatek mechanizmów komunikacyjno-dialogowych jest sytuacją, w której wspomniany pozytywny potencjał konfliktów wokół gazu łupkowego zostaje zaprzepaszczony i zamiast przyczyniać się do tworzenia dobra wspólnego, oddziałuje destrukcyjnie na poziom lokalnego kapitału zaufania, więzi społeczne, relacje między społecznością a jej przedstawicielami. Do głównych przyczyn takiej sytuacji można zaliczyć:

Postrzeganie konfliktów jako powodowanych irracjonalnymi, z założenia błędnymi i nieuzasadnionymi lękami osób nieposiadających odpowiedniej wiedzy. Za takim podejściem kryje się dość rozpowszechnione przekonanie o tym, że „protesty biorą się z niewiedzy” czy „ludzie boją się wszystkiego, co nowe i nieznane”. Na spotkaniach konsultacyjnych często można usłyszeć, że sto lat temu ludzie bali się samochodów, a teraz nie wyobrażamy sobie życia bez nich. W tle takiego sposobu myślenia kryje się wyobrażenie o nieubłaganym postępie, który toczy się według własnej dynamiki, i który zawsze spotyka się z niezrozumieniem oraz protestami, ale w sumie wychodzi nam na dobre. Założeniu o irracjonalności konfliktów towarzyszy także przekonanie o ich egoistycznym charakterze, odwołujące się do syndromu NIMBY (ang. „not in my backyard”, czyli „nie na moim podwórku”). Protestującym przypisuje się kierowanie się wyłącznie własnymi interesami i wytyka rzekome sprzeczności oparte na schemacie „gaz chcą mieć wszyscy, ale przeciw wydobyciu protestują”.
Przy prowadzeniu działań informacyjno-edukacyjnych wyraźne jest także ograniczenie treści do wymiaru środowiskowego i technologicznego. Choć faktycznie jedną z głównych obaw społecznych jest wpływ szczelinowania hydraulicznego na środowisko, to należy pamiętać, że takie ujęcie tematu – od strony jedynie ekologicznej – odsuwa na bok wiele aspektów społeczno-ekonomicznych, które są kluczowe z perspektywy lokalnych strategii rozwoju.
Przerzucenie zadania prowadzenia komunikacji społecznej na koncesjonariuszy. Często sami włodarze i reprezentanci lokalnych samorządów oczekują, że to firma poszukująca gazu z łupków weźmie na siebie zadanie informowania i prowadzenia dialogu ze społecznością lokalną. Oparte jest to właśnie na powyższych założeniach, zgodnie z którymi cała kontrowersja sprowadza się do braku wiedzy i niezrozumienia skomplikowanych techniczno-środowiskowych aspektów przedsięwzięcia. Zatem to inwestor, któremu zależy na realizacji inwestycji, powinien zadbać o pozyskanie akceptacji społecznej.

Postulaty, by to „firma wzięła na siebie dialog ze społeczeństwem”, są często słyszalne w wypowiedziach wójtów i burmistrzów. Takie nastawienie lokalnych władz wydaje się zrozumiałe w kontekście wspomnianego wcześniej ich zagubienia w nowej sytuacji, jednak w połączeniu z powyższymi tendencjami prowadzi do niekorzystnych konsekwencji dla praktyki dialogu w Polsce.

W rezultacie mamy do czynienia z sytuacją, którą można określić mianem depolityzacji kontrowersji wokół gazu łupkowego. Kwestia, która dotyczy strategicznych problemów rozwoju Polski – na różnych poziomach, od międzynarodowego, przez krajowy, aż po regionalny i lokalny – zostaje sprowadzona do biorących się z niewiedzy i niezrozumienia sporów o wpływ na środowisko. Dialog publiczny wokół gazu łupkowego zamiast koncentrować się wokół pytań o wpływ tej technologii na przyszłość Polski, jej regionów i lokalnych społeczności – zostaje zastąpiony przez PR i nierzadko zwykłą propagandę. Władze samorządowe powinny być gospodarzami terenu, współdecydować wraz z mieszkańcami o kierunkach rozwoju i wypracowywać wspólne wizje przyszłości. Tymczasem często zamiast domagać się rzetelnego dialogu, oddają pole koncernom, zadowalając się obietnicami przyszłych wpływów do budżetów gmin, a doraźnie ciesząc się z tego, że „firma zbudowała nam plac zabaw”.

W ten sposób pozytywny potencjał konfliktów jest marnowany, a ćwiczenie z lokalnej demokracji kończy się częstokroć pogłębieniem frustracji, nieufności i brakiem wiary w możliwość wpływania na bieg spraw publicznych.

Pozostaje pytanie, co można zrobić, by wykorzystać tę pozytywną energię wytworzoną podczas konfliktów wokół gazu łupkowego. Jak sprawić, by spory i kontrowersje przyczyniły się do podjęcia optymalnej decyzji odnośnie do przyszłego wydobycia tego surowca? Czy będzie nią zatrzymanie rozwoju tej technologii, czy raczej ustalenie takich warunków i regulacji określających zasady wydobycia, by zabezpieczyć interesy różnych grup społecznych? Wydaje się, że potrzebne są zinstytucjonalizowane narzędzia zarządzania konfliktami, instrumenty dialogu publicznego, oparte na sprawdzonych dobrych praktykach, wzorcach działania, modelach instytucji i praktyk społecznych, pozwalających na wyzwolenie i wykorzystanie pozytywnej energii konfliktów. Należy też podkreślić, że procesy dialogowe, tak jak wszelkie inicjatywy partycypacyjne, których celem jest określenie jakiegoś stanowiska czy decyzji, wymagają nie tylko struktur funkcjonowania, ale też możliwości choć częściowej realizacji wypracowanych postulatów i zagwarantowania udzielenia informacji zwrotnej. Właśnie ten czynnik w dużej mierze wpływa na chęć angażowania się społeczności lokalnych w życie publiczne w innej formie niż postawy powodujące wzniecanie konfliktów i protestów społecznych.

W obszarze zarządzania konfliktami na tle technologicznym wypracowano w ostatnich kilkudziesięciu latach podejście określane mianem „oceny technologii” (Technology Assessment). W największym skrócie polega ono na tym, że instytucje (państwowe lub pozarządowe) zajmują się doradztwem politycznym w zakresie oceny nowych, wzbudzających kontrowersje innowacji technologicznych. Założenie kryjące się za tym jest dość proste: nowe rozwiązania technologiczne nie są po prostu dobre lub całkowicie złe, jak wydaje się to wynikać z silnie zantagonizowanych sporów publicznych. Zamiast tego wiele technologii ma w sobie pewien ładunek ryzyka, obszar niepewności, potencjalnych negatywnych skutków. Zanim podejmiemy decyzję o wdrożeniu danej technologii, dopuszczeniu innowacji na rynek, wsparciu państwowym i uczynieniu elementem strategii kraju, przeprowadzamy wszechstronną i kompleksową analizę. Ale, co ważne, prowadzona jest ona z udziałem partnerów społecznych, przedstawicieli zainteresowanych grup i środowisk, a czasami całej opinii publicznej. W tym celu nurt oceny technologii opiera się na podejściu partycypacyjnym i pozwala na aktywny dialog interesariuszy, inwestorów, państwa, z udziałem odpowiednich ekspertów.

Pierwsze instytucje oceny technologii powstały w latach 70. w Stanach Zjednoczonych i Europie Zachodniej, by do lat 90. zakorzenić się dość mocno w praktyce parlamentarnej Unii Europejskiej. W Polsce członkiem stowarzyszonym Europejskiej Sieci Oceny Technologii (EPTA) jest Biuro Analiz Sejmowych. Niestety wciąż brakuje instytucji analitycznej z prawdziwego zdarzenia, której zadaniem byłoby monitorowanie rozwoju naukowo-technologicznego i prowadzenie partycypacyjnej oceny powstających innowacji technologicznych, co umożliwiłoby zinstytucjonalizowanie pozytywnej energii konfliktów.

Źródła informacji zawartych w tekście:

M. Jackman, S. Sterczyńska, Gaz z Łupków w Oczach Mieszkańców, Samorządów, Koncesjonariuszy i Instytucji Województwa Pomorskiego, „Przegląd Geologiczny” nr 61(1), 2013, ss. 381–385.

G. Krowicki, 7 zagrożeń związanych z wydobyciem gazu łupkowego, http://zielonewiadomosci.pl/tematy/energetyka/zagrozenia-zwiazane-z-wydobyciem-gazu-lupkowego-w-polsce/, dostęp 1.07.2013 r.

Lena Kolarska-Bobińska (2013). Opinie mieszkańców Lubelszczyzny o zmianach klimatu i gazie łupkowym, zob. http://www.lenalubelska.pl/polska-i-lubelszczyzna,12,355,lubelszczyzna-o-gazie-lupkowym.html

J. Olkuski, Złoża gazu niekonwencjonalnego w Polsce – prognozy i postępy w poszukiwaniach, w: K. Szpak & P. Musiałek (red.), Polska Energetyka 2012, Kraków 2013.

Społeczny stosunek do gazu łupkowego, CBOS 2013, zob. http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_076_13.PDF

J. Suchomska, P. Stankiewicz, Wsparcie samorządu gminnego w dialogu obywatelskim w kontekście planowanego wydobycia gazu z łupków. Raport z badania społecznego, 2013 (dostępny: http://www.razemolupkach.pl/sites/default/files/Raport%20z%20badania%20-%20pilota%C5%BC%20Razem%20o%20%C5%81upkach%20PZR.pdf)

http://www.glosgryfa.pl/mapa-sprzeciwu

http://gazlupkowy.pl/gdanskie-stowarzyszenie-agroturyzmu-gaz-lupkowy-mozedoprowadzic-do-upadku-turystyki/

http://gazlupkowy.info.pl/tag/zurawlow/

http://www.kurierlubelski.pl/artykul/1037153,chevron-pozwal-protestujacych-w-zurawlowie-zaczal-sie-proces,id,t.html

http://www.razemolupkach.pl/node/365

Zestawienie koncesji dotyczących gazu z łupków (stan na dzień 01.01.2014 r.): http://lupki.mos.gov.pl/pliki/201401/01–2014-koncesje-kampania.pdf

http://www.razemolupkach.pl

http://pzr.org.pl/umowa-spoleczna-podpisana/

http://lupki.mos.gov.pl/gaz-z-lupkow/stan-prac-w-polsce

http://www.krokowa.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=615:w-gminie-krokowa-powstaa-pierwsza-w-polsce-gminna-rada-konsultacyjna&catid=3:informacje

Zakulisowe Niemcy

przez dr Piotr Stankiewicz | czwartek 31 października 2013 | Jesień 2013

W potocznej świadomości Niemcy funkcjonują jako symbol ładu i porządku. Zapewne większość z nas żachnęłaby się z oburzeniem, słysząc stwierdzenie, że jest to kraj z ogromną skalą afer korupcyjnych na styku polityki i biznesu, gdzie ustawy piszą lobbyści, politycy tworzą swoje klany i koterie, a życie lokalne zdominowane jest przez układy klientelistyczne. Tymczasem taki obraz wyłania się z niemieckich badań nad zakulisowymi wymiarami niemieckiej polityki.

W kuluarach niemieckiego życia publicznego znajdziemy takie zjawiska jak lobbing, korupcja, klientelizm, nepotyzm, nieformalne sieci władzy, tworzenie klik i koterii wyborczych, powiązania polityki i biznesu. Istotną rolę w ich funkcjonowaniu odgrywają nie tylko przedstawiciele instytucji politycznych i gospodarki, ale także środowiska związane z tajnymi służbami, koncernami medialnymi i podmiotami polityki zagranicznej. Przekrojowa analiza ich występowania znacznie wykracza poza możliwości tego tekstu, stąd też skupi się on na dwóch kwestiach – lobbingu i lokalnych układach – które dobrze ukazują przeoczane wymiary niemieckich realiów.

Badania zakulisowe w Niemczech – historia

Zjawiska sytuujące się za kulisami życia publicznego stały się przedmiotem zainteresowania niemieckich nauk społecznych dopiero w latach 90. XX wieku. Jedną z przyczyn tego faktu, wskazywaną przez badaczy, jest upadek systemu komunistycznego w Europie Środkowo-Wschodniej. Przed jego nastąpieniem zajmowanie się takimi tematami jak przestępczość gospodarcza czy korupcja w Niemczech Zachodnich traktowane było jako element dywersyjnej kampanii dezinformacyjnej Związku Radzieckiego i NRD, mającej na celu krytykę zachodniego kapitalizmu. Dopiero po upadku muru berlińskiego możliwe stało się uczynienie tych problemów przedmiotem badania bez narażania się na etykietę komunisty czy agenta wpływu.

Lata 90. to również wzrost zainteresowania i przykładanie wagi przez opinię publiczną do skandali politycznych, które od lat 80. zaczęły przybierać na znaczeniu. Do najważniejszych z nich należała tzw. afera Flicka, związana z finansowaniem rządzących partii politycznych, nieprawidłowości w Urzędzie Powierniczym, zajmującym się prywatyzacją byłych NRD-owskich zakładów przemysłowych, czy afera w CDU w związku z prowadzeniem przez tę partię tajnych kont. W ich efekcie prysł mit Niemiec jako kraju wolnego od korupcji i nadużyć władzy, czego fundamentem miał być oddany państwu, wierny i sumienny pruski urzędnik. Ta zmiana klimatu i sposobu mówienia o skandalach i aferach na szczytach władzy również dała asumpt do pojawienia się badań poświęconych lobbingowi, korupcji czy lokalnym układom.

Rozpatrując znaczenie zjawisk zakulisowych w Niemczech, trzeba też wspomnieć o jednej istotnej cesze niemieckiego systemu społecznego: korporacjonizmie. Niemcy są tradycyjnie krajem w bardzo dużym stopniu opartym na korporacjach, co należy rozumieć w ten sposób, że między instytucjami publicznymi a prywatnymi jednostkami, gospodarstwami domowymi i codziennym światem życia zwykłych ludzi rozpięła się gęstniejąca coraz bardziej sieć organizacji, zrzeszeń, stowarzyszeń i związków. Na tej pośredniej płaszczyźnie zapadają decyzje dotyczące praktyki społecznej, ale także tworzą się systemy zależności, lojalności, wzajemności oraz powstają i funkcjonują nieformalne sieci władzy.

Między dziennikarstwem a naukami społecznymi

Warto poświęcić nieco uwagi tym, którzy zaglądają za kulisy w Niemczech. Badania społeczne dotyczące takich zjawisk jak lobbing, korupcja, nepotyzm czy lokalne powiązania o charakterze klientelistycznym rozdarte są dość wyraźnie między analizy czysto akademickie a dziennikarstwo śledcze. W przypadku badań akademickich dominuje podejście ignorujące wymiar zakulisowy opisywanych zjawisk i koncentrujące się na faktach stosunkowo niekontrowersyjnych, poddających się zestandaryzowanemu opisowi i wyjaśnianiu. Krótko mówiąc, badania te przeoczają możliwość występowania w przypadku korupcji czy lobbingu jakiegokolwiek „drugiego dna” lub ukrytego wymiaru cechującego się nieformalnymi, skrytymi porozumieniami między głównymi aktorami. Z kolei dziennikarstwo śledcze cechuje się brakiem prób uogólniania i modelowania opisywanych zjawisk – większość prac (także obszernych monografii) z tego zakresu to często bardzo szczegółowy i drobiazgowy opis poszczególnych przypadków nieprawidłowości, nieformalnych powiązań, afer i korupcji. Niestety takim opisom nie towarzyszą zazwyczaj próby wyciągania wniosków o ogólniejszym charakterze, sformułowania praw i zasad, zarysowania modelu opisywanego zjawiska, znalezienia reguł i mechanizmów. W ten sposób dziennikarskie zmagania z lobbingiem, korupcją i układami wydają się – podobnie jak badania stricte akademickie – pozostawać na powierzchni opisywanych zjawisk.

Na szczęście pomiędzy tymi dwoma biegunami czystej akademickości i dziennikarstwa można znaleźć również szereg prac o charakterze pogranicznym. Ich autorów można podzielić na dwie grupy: pracowników naukowych uprawiających „badania zaangażowane” oraz publicystów z akademickim wykształceniem (często posiadających stopień doktora), zaangażowanych w różne kampanie obywatelskie. Ci pierwsi poszerzają granice nauki akademickiej poprzez np. organizowanie konferencji i wydawanie publikacji z udziałem dziennikarzy, publicystów, działaczy społecznych, przedstawicieli organizacji pozarządowych itp. Z kolei ci drudzy wykorzystują doświadczenie i kontakty akademickie w działalności dziennikarsko-publicystycznej, dzięki czemu ich wysiłki zyskują na wiarygodności i metodologicznej poprawności. To połączenie podejścia akademickiego z dziennikarską dociekliwością empiryczną pozwoliło na wyodrębnienie specyficznego stylu badawczego, funkcjonującego właśnie na pograniczu nauki i publicystyki, który wydaje się być dość obiecujący pod względem zgłębiania mechanizmów funkcjonowania zjawisk zakulisowych.

Lobbing

W naukach politycznych lobbing jest zazwyczaj definiowany jako wywieranie wpływu na decyzje polityczne, aby osiągnąć cele zgodne z interesami reprezentowanych grup. Lobbing uprawiany jest przez osoby „z zewnątrz”, niepodejmujące decyzji w przedmiotowych sprawach. Zjawisko lobbingu nabrało znaczenia w Niemczech w latach 90. Przyczyniło się do tego kilka trendów, które zbiorczo można określić jako rozpad korporacjonistycznego modelu państwa, wspomnianego na wstępie. Wielkie zrzeszenia i korporacje zawodowe, reprezentujące interesy poszczególnych warstw i klas społecznych i uczestniczące w procesach podejmowania decyzji politycznych, zaczęły rozpadać się i tracić na znaczeniu.

Ich miejsce zaczęły wypełniać grupy lobbingowe. Do największych i najsilniejszych lobbies niemieckich należą te reprezentujące duże grupy przemysłowe, takie jak motoryzacyjne, farmaceutyczne, tytoniowe czy energetyczne. Najbardziej znaczące sukcesy tych lobbies to zdaniem wielu badaczy kształt systemu opieki zdrowotnej oraz sposób uregulowania rynku energii.

Tym, co zwraca uwagę w systemie niemieckiego lobbingu, jest jego skonsolidowanie. Jedynie największe koncerny, zaliczane do global players, prowadzą na własną rękę działalność lobbingową. Pozostałe tworzą sojusze w ramach poszczególnych sektorów gospodarki, wykorzystując do tego celu przede wszystkim związki i zrzeszenia z grupy pierwszej i drugiej. Jak mówi Wolf-Dieter Zumpfort, lobbujący dla koncernu turystycznego TUI, firmy z jednej branży są konkurentami tylko na rynku pośród klientów. Ale przy lobbingu, na przykład gdy chodzi o podwyższenie opodatkowania dla samochodów służbowych, pojedyncze przedsiębiorstwa działają wspólnie wobec polityków. Do tego celu wykorzystywane są mniej lub bardziej nieformalne porozumienia poszczególnych firm, tworzone dla reprezentacji ich interesów, które zrzeszają lobbystów z jednej branży lub mających wspólny interes w przeforsowaniu czy zablokowaniu określonego rozwiązania. Za najsłynniejsze i najbardziej wpływowe uchodzi tzw. Kollegium, zrzeszające trzydziestu reprezentantów największych niemieckich spółek giełdowych i dziesięciu wybranych przedstawicieli innych przedsiębiorstw. Jego przewodniczący, wspomniany już Zumpfort, określa tę strategię hasłem „Maszerujemy osobno, uderzamy razem”.

Naturalnym centrum działania lobbystów w Niemczech jest Berlin. Przy Bundestagu zarejestrowano ponad 2 tys. organizacji lobbingowych, dla których członków wydano ponad 5 tys. legitymacji uprawniających do prowadzenia działalności lobbingowej na terenie parlamentu. Nasycenie Berlina lobbystami jest tak duże, że główna aleja miasta, słynna Unter den Linden (Pod Lipami), nazywana jest czasami Unter den Lobbyisten (Pod Lobbystami). Bliskość Bundestagu, reprezentacyjny charakter alei oraz mnogość odpowiednich miejsc spotkań sprawiły, że przy tej ulicy swe przedstawicielstwa umieściły Daimler Chrysler, Dresdner Bank, Allianz, BP, BMW, E.ON., Volkswagen, TUI i Bertelsmann. Lobbyści tak bardzo wtopili się w krajobraz Berlina, że przewodniki turystyczne wymieniają najbardziej popularne pośród nich kawiarnie, wykorzystywane do spotkań z politykami w czasie przerwy na lunch, a wycieczki po Berlinie „śladami lobbystów” są w stałej ofercie biur podróży. Lobbyści z powodzeniem dbają o wypełnianie czasu wolnego berlińskim politykom, organizując „wieczory parlamentarne”, „salony polityczne”, „święta landów” czy po prostu tradycyjne odczyty i dyskusje panelowe. W czasie takich imprez przedstawiciele biznesu mają możliwość spotkania się z wybranymi politykami i zaprezentowania im swoich interesów. Ulrike Hinrichs opisuje przykład organizowanych przez lobby tytoniowe regularnych spotkań o nazwie „Blaue Stunde” (od określenia pory dnia tuż przed zapadnięciem zmroku), na które zapraszani są posłowie z asystentami i referentami, przedstawiciele mediów i urzędnicy ministerialni.

Takie wieczory mają nieformalny charakter. Przy muzyce, jedzeniu i winie rozmawia się w wąskim gronie (najczęściej nie większym niż 50 osób) o polityce i gospodarce, nawiązuje kontakty i zacieśnia więzi. Wszystko naturalnie opłacane jest przez przemysł, np. tytoniowy. Tutaj dyskretnie zwraca się uwagę na to, jakie konsekwencje dla przemysłu tytoniowego będzie miało wprowadzenie podatku od papierosów, umawia się na spotkania następnego dnia w biurze poselskim lub u urzędnika; podobnie traktuje się odpowiednich i ważnych przedstawicieli mediów.

Cechą definicyjną lobbingu jest dostarczanie decydentom informacji i wiedzy dotyczących przedmiotu lobbingu. Innymi słowy wpływ na procesy polityczne wywierany jest poprzez przekonywanie za pomocą argumentów merytorycznych o potrzebie zastosowania odpowiednich rozwiązań, służących reprezentowanym grupom interesu. Przekazywane informacje mogą mieć np. charakter ekspertyz i opracowań analizujących sytuację w danym sektorze gospodarki lub oceniających konsekwencje wdrożenia określonych rozwiązań polityczno-prawnych. Stąd też istotną rolę w działalności lobbingowej pełnią eksperci i instytucje przez nich tworzone (think-tanki, centra analityczno-badawcze itp.). Dostarczane przez lobbystów informacje w naturalny sposób są stronnicze w tym sensie, że przedstawiają perspektywę określonej grupy interesu.

Przekazywanie informacji ma w praktyce charakter dwustronny i opiera się na ich wymianie między lobbystą a politykiem. Zadaniem osób prowadzących działalność lobbingową jest bowiem nie tylko bezpośrednie wywieranie wpływu na decydentów, lecz także obserwowanie aktualnych trendów w polityce, śledzenie wydarzeń i planów działań na interesującym dla danej grupy interesu obszarze, zbieranie informacji o szykujących się na horyzoncie zmianach prawnych itd. Te informacje przekazywane są następnie do „centrali” koncernu i w oparciu o nie przygotowywane są dalsze strategie działania. Chodzi o to, by możliwie jak najwcześniej dostrzec i odpowiednio zareagować na działania państwa mogące wpłynąć na sytuację w danym obszarze gospodarki. W uzyskiwaniu takich informacji bezcenni są sami politycy i urzędnicy ministerialni, którzy jako pierwsi wiedzą o tym, „w którą stronę wieje wiatr”. Dzielą się tą wiedzą z lobbystami w zamian za ich specjalistyczne wsparcie merytoryczne w danej dziedzinie. Należy bowiem podkreślić, że w przekazywaniu informacji przez lobbystów interes ma nie tylko sam podmiot lobbujący, lecz także odbiorca – polityk lub urzędnik. Najczęściej nie posiada on specjalistycznej wiedzy i znajomości każdej dziedziny, której dotyczą prace legislacyjne. W związku z tym pomoc lobbysty, który dostarcza mu gotowych ekspertyz i analiz („zabezpieczonych” stemplem odpowiednich ekspertów), pozwala na znaczną oszczędność czasu i energii. Podobnie zjawisko „gotowców” podsuwanych przez lobbystów politykom pozwala na zmniejszenie ilości pracy urzędnika lub posła. Czasami nawet zwraca się on sam do znajomego lobbysty z prośbą o przygotowanie gotowego projektu zmian prawnych, który uwzględniałby interesy danego sektora gospodarki. Działalności lobbingowej sprzyja trend przesuwania się coraz większej ilości decyzji politycznych z parlamentu do „szarej strefy polityki” – skutkuje to podejmowaniem istotnych decyzji w różnego rodzaju komisjach działających przy parlamencie i rządzie, a później tylko zatwierdzanych przez parlament. Dostęp lobbystów do członków takich komisji, np. przygotowujących projekty ustaw, jest stosunkowo łatwy ze względu na sam charakter ich pracy, zezwalający na udział osób z zewnątrz, ograniczoną ilość członków oraz częściowo nieformalny sposób działania.

Lobbing przebiega najczęściej na poziomie szeregowych posłów (zazwyczaj członków odpowiednich komisji parlamentarnych) i specjalistów (referentów) w ministerstwach. Kontakty z dyrektorami, ministrami i wyższej rangi posłami (szefami klubów parlamentarnych, sekretarzami stanu przy Bundestagu) zarezerwowane są na wyjątkowe okazje dla wyższego szczebla kierowniczego samych koncernów i organizacji lobbujących. Codzienna praca szeregowych lobbystów to utrzymywanie sieci kontaktów ze „zwyczajnymi” urzędnikami i posłami. Lobbyści pracujący w jednym biurze często podzieleni są według poszczególnych opcji politycznych.

Ze względu na ten bliski kontakt z urzędnikami i politykami, opierający się na wzajemnym zaufaniu, lobbyści często rekrutowani są spośród osób obracających się przez jakiś czas w polityce i znających to środowisko od środka. Nierzadko są to byli politycy, którzy pełnili funkcje deputowanych lub ministrów i znają się zarówno na danej tematyce, jak i posiadają odpowiednie kontakty. Innym zjawiskiem są tzw. wbudowani lobbyści (eingebaute Lobbyisten), a więc czynni politycy zatrudnieni jednocześnie w firmach prywatnych.

Klüngel, czyli układ?

Słowo Klüngel, nieposiadające polskiego odpowiednika, pochodzi od staroniemieckiego Klungelin, oznaczającego „kłębek”. Klüngel wywodzi się z lokalnej kultury Kolonii i do dziś traktowany jest jako jej integralny element oraz jeden z fundamentów wyrazistej tożsamości mieszkańców tego miasta w Północnej Nadrenii-Westfalii. W ostatnich latach pojęcie to przedostało się również do słownika nauk społecznych i zaczęło być wykorzystywane do opisywania zjawisk mających miejsce także poza specyficznym kontekstem kolońskim.

Frank Überall, koloński publicysta i autor rozprawy doktorskiej poświęconej zjawisku Klüngela w kulturze politycznej Kolonii, definiuje je jako postawę, która opiera się na zasadniczej gotowości do nieskomplikowanego obchodzenia się z komunikacją, negocjacjami i wymianą. W obszarze (lokalnej) polityki uznawany jest dodatkowo za synonim tajnych uzgodnień, ale także zasadniczej gotowości do współpracy. Klüngel nie jest równy korupcji, ale istnieje stałe niebezpieczeństwo „ześlizgnięcia się” stosunków opartych na Klüngelu w zachowanie korupcyjne. Pierwsze zdanie określa Klüngel jako postawę, co ma wskazywać na związek tego zjawiska z mentalnością mieszkańców Kolonii. Za jedną z jej typowych cech uznaje się właśnie gotowość do „bezproblemowej” współpracy, cokolwiek ta bezproblemowość miałaby oznaczać. Z jednej strony może to być więc gotowość do świadczenia wzajemnych przysług, nie oczekując w zamian bezpośredniej nagrody – mieszkańcy Kolonii często chętnie podkreślają szczodrość i gościnność składającą się na Klüngel. Ten aspekt Klüngela opisuje także ukute przez byłego burmistrza Kolonii, a późniejszego kanclerza Niemiec Konrada Adenauera powiedzenie Mer kennt sich, mer hilft sich (w wolnym tłumaczeniu: Znamy się, więc wspieramy się). Dlatego Überall odnosi pojęcie Klüngela do systemu niezbiurokratyzowanej pomocy sąsiedzkiej w obrębie poszczególnych części miasta. Istotą tej współpracy jest nie tyle osiąganie określonych celów przez jej członków, co tworzenie i wzmacnianie więzi i relacji sąsiedzkich („stabilizacja sieci”). Innymi słowy, pomagając komuś np. z naszej dzielnicy, robimy to, nie oczekując wdzięczności czy odwzajemnienia przysługi, lecz w imię Klüngela.

Z drugiej strony owa „bezproblemowa gotowość do współpracy” wykracza poza kontekst codzienności i jest tradycyjnie obecna w kolońskiej polityce lokalnej, którą charakteryzuje takie powiedzenie jak „ręka rękę myje”. Na to wskazuje Überall, mówiąc w powyższej definicji o synonimiczności Klüngela i tajnych uzgodnień politycznych. W odniesieniu do sfery polityki Überall zwraca uwagę na możliwość powstawania zjawisk korupcyjnych w oparciu o system Klüngela. W jego modelu na Klüngel składają się trzy stopnie tworzące piramidę o szerokiej podstawie i wąskim szczycie. U jej dołu jest ogólna „współpraca sytuacyjna”, tworząca istotę Klüngela. Na drugim poziomie jest tworzenie powiązań, zależności i sieci, opartych na tej współpracy sytuacyjnej. Dopiero na szczycie jest korupcja.

Podkreślając wielość zjawisk składających się na koloński Klüngel i niesprowadzalność tego zjawiska do zachowań korupcyjnych, Überall dostrzega również dobre strony. Należą do nich np. zmniejszenie biurokracji, bezpośredniość udziału obywateli, otwartość, prostota działania i podejmowania decyzji, obecność wymiaru ludzko-emocjonalnego, nastawienie na konsensus i rezygnacja z konkurencji, tworzenie poczucia przynależności grupowej i – last but not least – wzbogacanie demokracji. Można by więc powiedzieć, że w tym ujęciu Klüngel jest ucieleśnieniem społeczeństwa obywatelskiego…

Mniej wyrozumiali dla tego zjawiska są socjologowie Erwin K. i Ute Scheuchowie, „odpowiedzialni” za wprowadzenie pojęcia do obszaru badań nad tym, co określiliśmy mianem nieformalnych sieci władzy. Stało się tak za sprawą przygotowanego przez nich w 1992 r. na zlecenie CDU opracowania dotyczącego przyczyn spadku popularności i niskich wyników wyborczych partii w Północnej Nadrenii-Westfalii. Odpowiedzi, których dostarczyli badacze, koncentrowały się wokół mechanizmu wyłaniania elit partyjnych i wyboru kandydatów na wysokie stanowiska zarówno w regionalnym, jak i w federalnym CDU oraz urzędach państwowych. Zdaniem Scheuchów ten mechanizm został opanowany przez sieć nieformalnych powiązań, wzajemnych zależności i uwikłań do tego stopnia, że zablokowana została możliwość robienia kariery partyjnej i politycznej w oparciu o kryteria merytokratyczne. Innymi słowy CDU padła ofiarą własnego Klüngela, a raczej wielu różnych Klüngelów. Przyczyną tego miała być sytuacja, w której partiami politycznymi (nie tylko CDU i nie tylko w Kolonii) rządzą wewnętrzne kliki, klany i koterie, które decydują o wszystkich najważniejszych sprawach, takich jak układanie list wyborczych czy polityka partii. Pozycja danej kliki oraz pozycja jednostki w jej obrębie decydują o możliwościach kariery i wpływania na decyzje partyjne. Scheuchowie spróbowali opisać wpływ tego opartego na Klüngelu systemu partyjnego na kondycję CDU, a raport przekazali zleceniodawcy, czyli samej CDU. Ich opinie zostały dość szybko wycofane z wewnątrzpartyjnego obiegu oraz poddane próbie zdyskredytowania w przestrzeni publicznej przez podważanie wiarygodności autorów i metodologii. Mleko się jednak już wylało i zaczęto głośno mówić o kolońskim Klüngelu, a Scheuchowie rozbudowali swoje opracowanie do postaci publikacji pt. „Cliquen, Klüngel und Karrieren. Über den Verfall der politischen Parteien – eine Studie” („Kliki, układy i kariery. Studium o rozpadzie partii politycznych”).

W swej późniejszej książce „Die Spendenkrise” autorzy przedstawiają następującą definicję Klüngela, znacznie różniącą się od ujęcia Überalla i wykraczającą poza kontekst koloński. Kluczową cechą Klüngela w ujęciu kolońskich socjologów jest zasada „odwleczenia gratyfikacji”: polega ona na tym, by nie oczekiwać natychmiastowego odwzajemnienia nieformalnej „przysługi”. Ma to na celu nie tylko ukrycie odpowiedzialności, ale także wzmacnianie powiązań w ramach Klüngela i stabilizowanie relacji w sieci – pomagając koledze w wygraniu konkursu na stanowisko dyrektora, nie robię tego dla niego, ale dla czegoś znacznie większego, czego obaj jesteśmy członkami – Klüngela. Odpowiednio do tego nie oczekuję od niego wdzięczności i odwzajemnienia, bo wiem, że te dostanę w swoim czasie poprzez Klüngel.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, jak silnie Klüngel wydaje się zakorzeniony w tradycji korporacjonistycznej. Przykładowo niemiecka profesura zasłynęła tym, że w czasie II wojny światowej najpierw broniła przed represjami ze strony władz nazistowskich swoich członków o żydowskim pochodzeniu, by po zakończeniu wojny bronić przed denazyfikacją tych kolegów, którzy zaangażowali się w system III Rzeszy. O sile tych struktur może świadczyć to, że po II wojnie światowej ani jeden wysoko postawiony członek korporacji prawniczej nie został pociągnięty do odpowiedzialności za przeszłość mimo znacznego udziału prawników w działaniach rządu nazistowskiego. W tym kontekście przypomina się słynny sms wysłany przez Adama Halbera do Roberta Kwiatkowskiego w trakcie afery Rywina: Precz z siepactwem, chwała nam i naszym kolegom, ch… precz!

Oczywiście odwleczenie gratyfikacji w czasie ma też wymiar praktyczny, podobnie jak zastosowanie zasady przeniesienia gratyfikacji, polegające na tym, że ktoś inny odwdzięczy mi się za tę przysługę. Najprostsza forma tak funkcjonującego mechanizmu to sytuacja, w której A zatrudnia żonę B, B przyjaciela C, a C żonę A.

Takie złożone systemy wzajemnych przysług prowadzą do powstawania systemu zależności, ale także zaufania. Odbywa się to na podobnej do opisanej przez Andrzeja Zybertowicza zasadzie umoczenia: Od każdego, kto chce się piąć do góry, oczekuje się, że spłaci swój dług wdzięczności w ramach układu. Dopiero z takim zabezpieczeniem, znacząco określanym jako „trup w piwnicy”, nowy staje się godny zaufania dla establishmentu.

Przytoczone do tej pory różne znaczenia i sposoby wykorzystania pojęcia Klüngel pozwalają na utożsamienie go z polskim pojęciem „układu”. Układ cechowałby się zatem:

oparciem na sieci wzajemnych powiązań, przysług, zależności, solidarności i zaufania między członkami;
nastawieniem na umożliwienie osiągania prywatnych korzyści, przedkładanych nad dobro publiczne;
funkcjonowaniem w oparciu o zasady odwleczenia i przeniesienia gratyfikacji;
wykluczaniem alternatywnych ścieżek osiągania celów w danym kontekście;
nieformalnością i niejawnością;
funkcjonowaniem w „szarej strefie polityki”.

W swym pionierskim opracowaniu Scheuchowie analizują szereg przykładów funkcjonowania układów w obrębie partii politycznych. Najpowszechniejszym jest zawłaszczanie i rozdysponowywanie między swoich członków intratnych stanowisk w instytucjach należących do miasta, organach administracji miejskiej, spółkach komunalnych oraz firmach powiązanych z miastem. Ten mechanizm może być zinstytucjonalizowany do tego stopnia, że przyjmuje postać spisywanych tajnych umów. I tak Scheuchowie podają przykład pisemnego porozumienia pomiędzy SPD a FDP zawartego w 1979 r. po lokalnych wyborach, dzielącego czternaście wysokich stanowisk w urzędzie miasta (od kierownika wydziału w górę) między te dwie partie. Istotne jest przy tym – w kontekście zawłaszczania instytucji – że formalnie obsadzanie tych stanowisk należy do kompetencji głównego dyrektora miasta. W postaci podobnych tajnych dokumentów kliki wewnątrzpartyjne w CDU uzgadniały między sobą przed wyborami w 1988 r. podział stanowisk w partii, który miał być następnie osiągnięty przez głosowanie. Te dokumenty zostały ujawnione przez jedną z frakcji po tym, gdy porozumienie nie zostało dotrzymane.

Inny obszar działania układów to przestrzeń przedsiębiorstw związanych z miastem, które służą jako synekury dla członków poszczególnych układów. Podział stanowisk następuje tutaj w sposób podobny do opisanego powyżej. Pożywką dla tego mechanizmu są różnego rodzaju formy prywatyzacji zadań usługowych miasta, w postaci wydzielania spółek komunalnych jako oddzielnej formy własności, częściowej prywatyzacji w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, tworzenia holdingów spółek miejskich itp. Tego typu zabiegi pozwalają na uwolnienie podmiotów spod nadzoru administracyjnego, zachowując jednocześnie kontrolę nad obsadzaniem stanowisk oraz organizowaniem przetargów przez te firmy. W opisywanym przez Scheuchów oraz Überalla przypadku Kolonii do najbardziej łakomych kąsków należały przedsiębiorstwo komunikacji miejskiej, na początku lat 90. warte 145 milionów marek, oraz przedsiębiorstwo wodno-energetyczno-gazociągowe o wartości 500 milionów marek. Te i inne wyodrębnione z miejskich struktur przedsiębiorstwa tworzą holding Stadtwerke Köln GmbH. W samym tylko kierownictwie holdingu do obsadzenia jest dziewięć wysoko opłacanych stanowisk dyrektorów i członków zarządu, dzielonych między siebie przez rządzące w mieście partie. Rajcowie miejscy zasiadają także licznie w radach nadzorczych przedsiębiorstw składających się na holding.

Gospodarka komunalna jest też świetnym polem do rozwoju układów korupcyjnych. Do głosu dochodzą one przede wszystkim przy zleceaniu budowy nowych obiektów dla miasta. Do historii korupcji w Niemczech przeszły już takie afery jak ta związana z budową w Kolonii spalarni odpadów, przy której sama wysokość łapówek przekroczyła 20 milionów euro. Podobnie przy budowie Targów Kolońskich (Koelnmesse) miasto przepłaciło 360 milionów euro w wyniku wyboru zbyt drogiej oferty. Przykłady działania układów w branży budowlanej analizuje Frank Überall. Podkreśla on przy tym rolę powstających w ramach układów zażyłych relacji osobistych, które sprzyjają pojawianiu się korupcji. Inny obszar działania układów o charakterze korupcyjnym to przekazywanie zleceń kancelariom prawniczym prowadzonym przez byłych i obecnych polityków.

Przedmiotem pracy Scheuchów poświęconej układowi nie są jego szeroko pojęte społeczne konsekwencje, lecz wpływ na system funkcjonowania partii w Niemczech. W przeciwieństwie do Überalla autorzy nie podejmują się próby oceny zjawiska występowania układów w niemieckim życiu politycznym, choć z charakteru ich pracy można przypuszczać, że byłaby ona zdecydowanie krytyczna. Zwracają jednak uwagę na ciekawy trend, jakim jest feudalizacja systemu politycznego, do której dochodzi w wyniku zdominowania partii przez układy. Jest ona efektem rozrostu i zinstytucjonalizowania systemu wzajemnych przysług i zależności, przy jednoczesnym zdominowaniu układu przez jedną osobę lub grupę. Jak piszą Scheuchowie, na płaszczyźnie federalnej i w pewnej liczbie gmin, a także większych miast, powiązania rozwinęły się w system feudalny. Istotą układu feudalnego jest wymiana przywilejów w zamian za wierność. Patologiczny charakter tych układów polega na tym, że wierność wobec osoby jest silniejsza od wierności wobec sprawowanego urzędu. W oparciu o układy feudalne powstają klany, skupione wokół „władców feudalnych”, taki jak np. funkcjonujący przez lata klan Helmuta Kohla. Takie klany decydują następnie o funkcjonowaniu mediów lokalnych, przedsiębiorstw miejskich, mianowaniu dyrektorów szkół, finansowaniu uczelni wyższych itp.

***

Prezentacja niemieckich badań nad zakulisowymi wymiarami polityki i życia publicznego zaprowadziła nas od lobbingu (w dużym stopniu legalnego i stanowiącego istotny element systemu reprezentacji interesów) do lokalnych układów, opartych na niejawnych porozumieniach, złożonych systemach wzajemnych zależności, gratyfikacji i powiązań, często o charakterze korupcyjnym. Zapewne nie tego spodziewalibyśmy się po takim kraju jak Niemcy. Czego nas uczy ten przykład? Wydaje się, że każe on przede wszystkim przyjąć do wiadomości prosty fakt, iż nieodłącznym elementem funkcjonowania każdej demokracji opartej na reprezentacji interesów jest występowanie jej niejawnego wymiaru, którego istnienie pewni aktorzy chcieliby utrzymać w cieniu, poza zainteresowaniem mediów i debaty publicznej. Jak pisał już klasyk socjologii, Georg Simmel, występowanie tajnych związków, spisków i niejawnych porozumień nie jest czymś marginalnym, lecz konstytuuje życie społeczne w jego najbardziej fundamentalnych wymiarach.

Stąd płynie drugi wniosek, odnośnie do roli i zadania nauk społecznych: choć badania nad zakulisowymi wymiarami władzy nie należą również w Niemczech do akademickiego mainstreamu, to pełnią one jednak dość istotną funkcję w debacie publicznej. Może właśnie dzięki swemu granicznemu usytuowaniu, rozpięciu między dziennikarstwem a nauką są w stanie lepiej wypełniać publiczną misję monitorowania i kontrolowania działań grup interesu we współczesnej demokracji. Warto ten przykład rozważyć z perspektywy polskich nauk społecznych i stawianych przed nimi zadań.

Literatura wykorzystana w tekście:

Burgmer Inge Maria. 2003. „Lobbyverbände unter Anpassungsdruck”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden.
Hinrichs Ulrike. 2006. „Politiker und Lobbyisten – Lobbyisten als Politiker”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
Leif Thomas. 2006. „Getrennt marschieren, vereint schlagen“. Lobbyismus in Berlin zwischen Mythos und Realität – Ein Interview mit Wolf-Dieter Zumpfort (TUI), w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
Leif Thomas i Rudolf Speth. 2006. „Die fünfte Gewalt – Anatomie des Lobbyismus in Deutschland”, w: Leif Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
Pietrowicz Krzysztof i Piotr Stankiewicz (red.). 2012. Za kulisami. Szkice o władzy, interesach i bezpieczeństwie, Poznań.
Rügemer Werner. 1996. Wirtschaften ohne Korruption?, Frankfurt am Main.
Scheuch Erwin K. i Ute Scheuch. 2000. Die Spendenkrise – Parteien außer Kontrolle, Reinbek bei Hamburg.
Scheuch Ute i Erwin Kurt Scheuch. 1993. Cliquen, Klüngel und Karrieren. Über den Verfall der politischen Parteien – eine Studie, Reinbek bei Hamburg.
Schumacher Hajo. 2006. „Die ewig netten Herren“. Berlin ist die Hauptstadt eines wild wachsenden Lobbyismus, w: Leif, Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
Sojak Radosław i Daniel Wicenty. 2005. Zagubiona rzeczywistość. O społecznym konstruowaniu niewiedzy, Warszawa.
Speth Rudolf. 2006. „Wege und Entwicklungen der Interessenpolitik“, w: Leif, Thomas i Rudolf Speth (red.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Bonn.
Überall Frank. 2007. Der Klüngel in der politischen Kultur Kölns, Bonn.
Zybertowicz Andrzej. 2005. AntyRozwojowe Grupy Interesów. Zarys analizy, w: Wesołowski, Włodzimierz i Jan Włodarek (red.), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości, Warszawa.

Lobbing zamiast debaty

przez dr Piotr Stankiewicz | środa 9 stycznia 2013 | opinie

W lipcu 2003 r., zamiast grillować w ogródkach lub spędzać urlop w słonecznej Hiszpanii, ponad tysiąc Brytyjczyków wzięło udział w sześciu debatach o charakterze okrągłego stołu, poświęconych tematyce GMO (genetycznie modyfikowanych organizmów). Jednocześnie w ciągu jednego tygodnia zorganizowanych zostało sześćset lokalnych i regionalnych spotkań, które miały pozwolić mieszkańcom Wielkiej Brytanii wyrobić sobie opinię na temat dopuszczalności żywności GMO w ich kraju. Debaty i spotkania odbyły się w ramach kampanii GM Nation?, przeprowadzonej na zlecenie rządu brytyjskiego w latach 2002-2004 przez komisję ds. środowiska i biotechnologii rolniczej.

W czasie, gdy Brytyjczycy prowadzili publiczną, ogólnokrajową debatę na temat dopuszczalności importu i upraw GMO – inna sprawa, że rząd brytyjski wbrew jej wynikom opowiedział się „za” GMO – w Polsce dopiero rozpoczynała się dyskusja na ten temat. Związane to było z przegraną Unii Europejskiej przed trybunałem Światowej Organizacji Handlu w 2003 r., który nakazał jej znieść zakaz importu nasion GMO, oraz ze zbliżającym się wejściem Polski do Wspólnoty, co oznaczało objęcie nas europejskimi regulacjami dotyczącymi biotechnologii rolniczej.

Rozpoczęta przed dziesięcioma laty dyskusja szybko przybrała charakter wzajemnego okładania się argumentami przez przeciwników upraw genetycznie modyfikowanych, wywodzących się głównie z ruchów ekologicznych, oraz ich zwolenników, reprezentujących najczęściej przemysł biotechnologiczny. Tzw. zwykli ludzie szybko poczuli się zagubieni w tej dyskusji, pełnej przeczących sobie wzajemnie treści, których prawdziwości nie są w stanie rozstrzygnąć; tym bardziej, że spór o GMO szybko skoncentrował się wokół kwestii potencjalnej szkodliwości uprawy i konsumpcji produktów inżynierii genetycznej dla środowiska naturalnego oraz zdrowia ludzi.

W tych dysputach w naturalny sposób najwięcej do powiedzenia mają naukowcy, szafujący wynikami badań i argumentami, których prawdziwości i rzetelności przeciętny Kowalski nie jest w stanie ocenić. Sytuację pogarsza fakt, że utytułowani naukowcy i eksperci z jednostek naukowych występują w tej debacie zarówno po jednej, jak i drugiej stronie. Nie można zdać się więc na „autorytet uczonych”, jak chciałoby wielu dziennikarzy, przedstawiających spór o GMO jako walkę organizacji ekologicznych z naukowcami.

O ile można zrozumieć, że w czasie, gdy rządy krajów „starej Unii” organizowały ogólnokrajowe debaty, mające na celu wypracowanie stanowiska względem GMO, u nas dyskusja dopiero się zaczynała i miała dość żywiołowy charakter, to zastanawia fakt, że po dziesięciu latach wciąż mamy do czynienia z tą samą sytuacją. W międzyczasie kilkakrotnie zmieniane było prawo dotyczące organizmów genetycznie modyfikowanych, a w Polsce wciąż brakuje rzetelnej, wyczerpującej debaty. Nic nie wskazuje na to, by ostatnie zmiany w polskim prawie, zwieńczone rozporządzeniami zakazującymi uprawy genetycznie modyfikowanej kukurydzy i ziemniaka, miały zakończyć spór (o czym świadczyć mogą chociażby różnice zdań w ocenie tych regulacji w środowisku przeciwników GMO). Przeprowadzenie wspomnianej debaty pozwoliłoby nie tylko na obniżenie temperatury sporu, dopuszczenie do głosu innych zainteresowanych niż tylko ekolodzy i biotechnolodzy, ale przede wszystkim na poddanie pod dyskusję kwestii do tej pory w dysputach nieobecnych.

Wspomniana wcześniej koncentracja na kwestii szkodliwości GMO dla zdrowia i środowiska skutkuje pomijaniem społecznych i ekonomicznych skutków wprowadzenia biotechnologii rolniczej do Polski. A wydaje się, że jest to jedna z podstawowych kwestii, które powinny być przedmiotem debaty, gdyż związana jest bezpośrednio z przyszłym modelem i kierunkami rozwoju polskiego rolnictwa oraz kształtem struktury agrarnej wsi.

Najbardziej prawdopodobną hipotezą tłumaczącą brak takiej debaty wydaje mi się być ta, która wskazuje na użyteczność takiej sytuacji dla lobby biotechnologicznego. Zgodnie ze starą zasadą, iż „w mętnej wodzie łatwiej ryby łowić”, sprowadzenie całego sporu w oczach opinii publicznej do kłótni ekologów z biotechnologami skutkuje postulatami, by decyzje w tej sferze pozostawić ekspertom. A więc: naukowcom, czyli… samym biotechnologom. Zakłada się przy tym naiwnie, że „niezależni i obiektywni” eksperci powiedzą nam, „jak jest naprawdę”. Nie dostrzega się, że wielu z tych ekspertów jest uwikłanych w sytuację konfliktu interesów; nie tylko z racji tego, że w naturalny sposób zależy im na rozwoju własnej dyscypliny, ale również ze względu na powiązania z korporacjami biotechnologicznymi.

Biotechnologia należy do najbardziej sprywatyzowanych dziedzin nauki. Badania z zakresu inżynierii genetycznej są bardzo drogie w realizacji i bez wsparcia ze strony firm i dużych koncernów w praktyce nie mogą być realizowane. Już w 1984 r. finansowanie rozwoju biotechnologii stanowiło 42% wszystkich wydatków amerykańskiego przemysłu na rozwój nauki. Badacze nauki, tacy jak Lily E. Kay, szacują, że przynajmniej 80% biologów molekularnych w Stanach Zjednoczonych posiada udziały w firmach biotechnologicznych. W efekcie trudno znaleźć naukowców, którzy nie mieliby powiązań z tym sektorem. To oczywiście nie przeszkadza im występować jako bezstronne autorytety w mediach i komisjach sejmowych lub rządowych, lobbując jednocześnie za GMO.

Wystarczy spojrzeć na przykład prof. Tomasza Twardowskiego, uznawanego przez media za jeden z największych autorytetów w dziedzinie organizmów modyfikowanych genetycznie. Ten zasłużony profesor z Instytutu Chemii Bioorganicznej Polskiej Akademii Nauk jest jednocześnie założycielem i wieloletnim prezesem Polskiej Federacji Biotechnologii, zrzeszającej m.in. polskie przedstawicielstwa największych światowych koncernów biotechnologicznych. Powstaje pytanie, czyje interesy reprezentował on przewodnicząc w latach 2006-2008 Komisji ds. GMO przy Ministerstwie Środowiska? Na marginesie warto zaznaczyć, że na całym świecie wiele uniwersytetów oraz czasopism naukowych (głównie medycznych) wprowadziło wymóg składania oświadczeń o konfliktach interesów, które pozwalają na ocenienie stopnia bezstronności danego profesora. U nas niestety wciąż jest to temat tabu, a w komisjach i podkomisjach działa wielu utytułowanych ekspertów, wykonujących de facto działalność lobbingową.

Co to ma wspólnego z debatą publiczną? Otóż jej organizacja ma nie tylko charakter edukacyjny, jak chcieliby niektórzy dziennikarze, nawołujący do tego, by w formie kampanii informacyjnej eksperci „wytłumaczyli” Polakom, czym są GMO i „przekonali” ich do nieszkodliwości tej technologii. Debata oparta na modelu partycypacyjnym powinna umożliwiać realizację trzech celów. Pierwszym z nich jest włączenie innych zainteresowanych podmiotów w proces podejmowania decyzji, co w tym konkretnym przypadku umożliwiłoby uwzględnienie pomijanych do tej pory aspektów i konsekwencji uprawy GMO w Polsce, związanych z interesami, potrzebami i wartościami uczestników debaty. Po drugie, będące konsekwencją pierwszego, takie podejście powinno umożliwić wypracowanie lepszej jakościowo decyzji w porównaniu z sytuacją, gdy zapada ona bądź to w zaciszu gabinetów, bądź w atmosferze walki i przeciągania liny. Po trzecie wreszcie, jedno z podstawowych zadań partycypacji publicznej stanowi sprawowanie społecznej kontroli nad procesami decyzyjnymi: monitorowanie działalności grup interesów i prób wpływania przez nie na proces legislacyjny. Krótko mówiąc, debata publiczna oznacza dopuszczenie nowych podmiotów do procesu decyzyjnego, a w efekcie jego „rozszczelnienie”, wystawienie na światło dzienne i poddanie kontroli publicznej.

Czy można się zatem dziwić, że przez dziesięć lat nie doczekaliśmy się otwartej, publicznej debaty na temat GMO?

Druga strona biotechnologii

przez dr Piotr Stankiewicz | wtorek 14 grudnia 2010 | opinie

Tocząca się w Polsce debata wokół żywności genetycznie modyfikowanej pomija fundamentalne kwestie wpływu biotechnologii rolniczej na kierunek rozwoju polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich. W efekcie kluczowe decyzje zapadają za zamkniętymi drzwiami, poza demokratyczną debatą publiczną.

Od ponad pięciu lat trwa w Polsce spór o uprawę roślin genetycznie modyfikowanych (tzw. GMO) i wykorzystywanie biotechnologii w produkcji żywności. Jego odzwierciedleniem jest wciąż niejednoznaczny stan prawny, skutkujący prowizorycznością i tymczasowością rozwiązań. W Sejmie od kilku lat trwają prace nad kolejnym już rządowym projektem ustawy o GMO. Podobnie Unia Europejska wciąż szuka wyjścia z sytuacji, w jakiej znalazła się po zniesieniu w 2004 r. – w wyniku presji ze strony USA i Światowej Organizacji Handlu – tzw. moratorium na uprawę roślin genetycznie modyfikowanych. Wciąż nie jest przesądzone, czy państwa członkowskie powinny mieć prawo do samodzielnego decydowania o dopuszczalności upraw GMO na swoim terytorium.

Debacie o GMO ton nadają z jednej strony ekolodzy, z drugiej zaś osoby związane z przemysłem biotechnologicznym (zazwyczaj współpracujący z nim naukowcy). Dyskusje koncentrują się wokół jednego aspektu: potencjalnej szkodliwości dla zdrowia ludzkiego oraz środowiska. Ekolodzy i przeciwnicy GMO uważają, że mogą one powodować poważne konsekwencje zdrowotne i ekologiczne, podczas gdy ich zwolennicy twierdzą, że nie stanowią one zagrożenia.

Ta niekończąca się od lat dyskusja posiłkuje się pojawiającymi się co rusz nowymi wynikami badań, jednak sama w sobie wydaje się przypominać ślepą uliczkę. Biotechnologia należy do technologii obarczonych sporym potencjałem ryzyka, w przypadku których po prostu nie możemy z góry ustalić, czy są bezpieczne, czy nie.
Rozstrzygnięcie ex ante kwestii szkodliwości GMO przy pomocy badań naukowych wydaje się więc mało prawdopodobne. W tym kontekście spór o genetycznie modyfikowaną żywność w swoim obecnym kształcie jest w dużym stopniu sporem jałowym, a co gorsza, odwraca uwagę od innych problemów związanych z rozwojem biotechnologii.

Koncentrując się na próbach rozstrzygnięcia kwestii szkodliwości upraw i konsumpcji GMO, dominujący nurt debaty zupełnie pomija o wiele bardziej fundamentalne kwestie, dotyczące kierunku rozwoju polskiej wsi, pożądanego kształtu rolnictwa oraz wykorzystania tradycyjnych zasobów naszego kraju. Te problemy pozostają całkowicie nieobecne nie tylko w debacie publicznej, lecz także przy podejmowaniu decyzji politycznych i stanowieniu prawa.

Rewolucja tylnymi drzwiami

Jak podkreślają sami zwolennicy biotechnologii, jest to rewolucyjna technologia produkcji, otwierająca zupełnie nowe horyzonty przed rolnictwem: dzięki zastosowaniu odpowiednich modyfikacji, np. wprowadzeniu do genotypu rośliny genów odporności na szkodniki, pozwala produkować taniej, wydajniej, łatwiej i szybciej. Biotechnologia pozwala zbierać plony kilka razy do roku z tej samej uprawy, kilkakrotnie przyspieszyć wzrost zwierząt, uprawiać na nieurodzajnych glebach.

W tym kontekście biotechnologia rolnicza stanowi kolejny krok w rozwoju określonego modelu rolnictwa, typowego dla krajów Europy Zachodniej: uprzemysłowionego, wysokowydajnego, intensywnego, wielkoobszarowego, wyspecjalizowanego i stechnicyzowanego. Powstają w związku z tym pytania, czy łączące się ze stosowaniem biotechnologii rozwiązania są adekwatne do charakteru polskiego rolnictwa, które przecież zdecydowanie różni się od zachodniego – jest wyjątkowo rozdrobnione, ekstensywne, oparte na tradycyjnych, rodzinnych gospodarstwach rolnych. Jakie nieoczekiwane zmiany może przynieść zastosowanie technologii dopasowanej do innego typu gospodarki rolnej? Czy skutkiem będzie szybkie i bezproblemowe upodobnienie się polskiego rolnictwa do zachodniego, zgodnie z wzorem dominującym od lat 90. w transformacji polskiej gospodarki? A jeśli tak, to czy tego właśnie chcemy jako społeczeństwo? Podejmując decyzję o wykorzystywaniu biotechnologii w Polsce należy być świadomym, że jednocześnie podejmuje się decyzję o dalszym kierunku rozwoju polskiej wsi. W debacie publicznej o GMO nie powinno więc brakować namysłu nad tym, czy taka rewolucja w produkcji rolnej jest właściwa, pożądana, zgodna z celami rozwoju społecznego i wizją Polski.

Warto przywołać klasyczne ekonomiczne pojęcie „zależności od ścieżki”. Zastosowanie nowej, rewolucyjnej technologii produkcji może wprawdzie pchnąć polską wieś na nowe tory, ale jednocześnie zamknąć przed nią alternatywy rozwojowe, wynikające ze specyfiki naszego kraju; to właśnie owo rozdrobnione, ekstensywne rolnictwo, określane przez wykazujących syndromy myślenia postkolonialnego publicystów jako „zacofane”, może być też traktowane jako swoisty atut Polski. Warto pamiętać, że tak idealizowane kraje Europy Zachodniej patrzą dziś z zazdrością na naszą wieś, dostrzegając w niej to, co u siebie same zniszczyły w wyniku industrializacji rolnictwa i co bezskutecznie próbują odtworzyć, wspierając rolnictwo „ekologiczne”, „naturalne” itp. Być może warto zrobić użytek z „renty zapóźnienia” Polski i zamiast tylko próbować nadganiać i ślepo naśladować mityczny Zachód, uczyć się na jego błędach.

Daleki jestem od potępiania zachodniego modelu rozwoju rolnictwa, czy też apelowania o zachowanie polskiej wsi w niezmienionym kształcie; dyskutując o GMO trzeba jednak mieć na uwadze, że gra toczy się nie tylko o ewentualną szkodliwość genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy, lecz także o kierunek rozwoju Polski. Nie ma jednej, z góry ustalonej i pozbawionej alternatywy ścieżki modernizacji, jednego kierunku rozwoju. Wybór „zacofanie czy nowoczesność” jest fałszywym dylematem. Rzecz nie w tym, czy polskie tradycyjne rolnictwo może się oprzeć zmianom, lecz czy można zaprojektować taki model rozwoju polskiej wsi, który będzie potrafił wykorzystać jej niedostrzegany potencjał; taki, w którym będzie miejsce zarówno na rodzinne gospodarstwa, jak i na intensywną produkcję rolną na dużą skalę. Wybór GMO zamyka możliwość alternatywnego zaprojektowania rozwoju i przesądza o podążaniu w stronę zachodniego modelu rolnictwa.

Eksperci od wszystkiego?

W dyskusji skoncentrowanej na kwestii szkodliwości GMO nie ma miejsca na postawienie powyższych problemów. W efekcie najważniejsze decyzje zapadają niejako mimochodem, z dala od demokratycznej debaty publicznej. Sprzyja temu postrzeganie GMO jako problemu „eksperckiego”, którym powinni zajmować się wyspecjalizowani naukowcy, zasiadający w fachowych komisjach, rządowych i parlamentarnych ciałach doradczych, instytutach badawczych itp. Problem jednak w tym, że w większości hołdują oni bardzo uproszczonemu sposobowi widzenia kwestii modernizacji, rozwoju i postępu. Z ich licznych wypowiedzi w obronie GMO przebija wyobrażenie postępu, którego nie da się zatrzymać, na którego kierunek nie mamy żadnego wpływu. Zgodnie z tym sposobem myślenia istnieje jedna ścieżka rozwoju, którą albo podążamy, albo zostajemy z tyłu. W ustach bezkrytycznych popleczników biotechnologii debata o GMO rysuje się jako spór cywilizacyjny dotyczący tego, czy będziemy się rozwijać jako kraj, czy pogłębiać nasze „zacofanie”.

Nie trzeba dodawać, że rozwój jest tutaj rozumiany jako bezwiedne naśladowanie Zachodu, a o żadnych alternatywach i podążaniu własną drogą nie może być mowy. Trudno obwiniać bioinżynierów czy ekspertów od chemii o mało wyrafinowane postrzeganie procesów społeczno-ekonomicznych. Nie można od nich oczekiwać, by znali się na wszystkim. Niestety jednak w sytuacji, gdy debata o GMO jest skoncentrowana na kwestii zagrożeń dla zdrowia i środowiska, a przez to zdominowana przez ekologów z jednej strony, a biotechnologów z drugiej, nie ma w niej miejsca na głosy autorytetów i ekspertów z dziedziny nauk społecznych czy ekonomii. Samozwańczy rzecznicy postępu, najlepiej znający się na mitochondriach i cytoplazmie, stają się jednocześnie tymi, którzy poza wszelką demokratyczną kontrolą współdecydują o tym, jak ma wyglądać kierunek rozwoju naszego kraju.

Zaprenumeruj!